王靜 段茂堯

2018年9月中共中央國務院發(fā)布《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），是我國深化財政預算績效管理的綱領性文件，對加速推進各級政府的預算績效管理創(chuàng)新具有重大的指導意義。以會計師事務所為代表的第三方機構，近年來通過受托方式積極參與財政預算項目（整體支出、項目支出）的績效評審、評價等咨詢業(yè)務，逐步加深了對政府機構財政預算績效管理實施進程的了解。本文擬通過對財政預算績效管理實施路徑和效果的系統分析和評估，從外部觀察者的角度提出改善財政預算績效管理的政策思路和工作建議，供各級政府及財政部門作為決策參考，同時為第三方機構提供績效管理咨詢工作思路。

一、財政預算績效管理的目標設置

中發(fā)34號文對我國財政預算績效管理的總體思路和具體目標進行了系統闡述，現歸納如下：

1.總體思路是：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持和加強黨的全面領導，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持新發(fā)展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，按照高質量發(fā)展的要求，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持以供給側結構性改革為主線，創(chuàng)新預算管理方式，更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經濟社會發(fā)展提供有力保障。 2.具體目標包括：健全科學規(guī)范的績效管理制度和流程；建立預算績效標準體系；強化績效目標管理；建立專家咨詢機制；創(chuàng)新評估評價方法；建立績效評估機制；做好績效運行監(jiān)控；開展績效評價，推動評價結果應用；強化績效管理激勵約束；明確績效管理責任約束；加強績效管理工作考核；推進績效信息公開制度。

以上總體思路和具體目標傳遞的關鍵信息包括：對未來財政預算績效管理的總體要求做出了框架性描述，今后的工作方向已經明確；各項具體目標涉及預算績效管理的相關環(huán)節(jié)，具有很強的改善針對性；財政預算績效管理新框架的核心有2點：一是整合“預算管理”和“績效管理”兩種管理工具，即：預算和績效管理一體化；二是圍繞績效管理激勵約束進行制度調整，以此保證財政預算績效管理總體目標的實現。

二、第三方機構對財政預算績效管理實施效果的評估

本文依據筆者自2016年以來以第三方機構身份參與實施的地方政府機構數十個財政預算績效評價項目取得的信息和通過網站查詢等方式取得的評估樣本（績效評價報告）的分析結論，對財政預算績效管理的實施效果進行了專項評估。總的評估結論是：財政預算績效管理和績效評價有改進，但還沒有取得突破性進展。在管理控制措施的落實方面略顯不足；目前已經達到的境界對于把實際支出控制在批復的預算內有幫助，對于提高資金使用效率的幫助則有限（僅從通過了評審并實施的項目進行觀察，但不掌握財政部門在初評中刪除了的項目數據，該數據有助于說明控制無效或低效項目的情況）；財政預算績效管理和績效評價的具體方式仍然存在較多的改善空間。

1.預算績效管理制度與流程設計滯后

規(guī)范預算績效管理程序與方法的制度與流程，不僅是績效管理考核、檢查時應當提交的文檔，更是單位實施預算績效管理的標準和規(guī)范。制度不存在，則規(guī)范化的績效管理必然不存在。從接觸到的資料和實操案例看，80%左右的單位沒有結合具體情況建立預算績效管理制度（部分承擔財政預算項目的國企建立了績效管理制度），其所做的工作僅限于——編制預算、提交自評報告。而且，自評價工作主要在單位的財務部門完成，其他部門參與度有限。

2.預算編制環(huán)節(jié)控制不足

在預算編制環(huán)節(jié)，財政部門對基本支出預算的控制較好，編制依據基本清晰。但對項目支出的控制狀況并不理想，存在的主要問題是：

(1)立項審核缺乏判斷標準。財政部門面對眾多立項申請，如何判斷必要性、合理性？從項目實施情況看，實施效益不明顯的項目、不具有合理性的項目、受益群體小的“濟富”型項目、目標實現程度無法評估的政府公益活動型項目等仍然存在。在個別領域，面向企業(yè)的財政補貼類項目中，補助對象的確定方式沒有表現出財政政策公正性、公平性的特征。

(2)預算資金確定的量化標準不完整。工程類項目的預算資金一般根據可研報告、工程概算和上級部門的批復確定。費用類項目中，管理較好的預算單位可以提供單項支出的控制標準，包括支出內容和對應的費用價格，如：某市的法律援助項目按照案件數量確定支出，服務費用標準是3000元/件（費用標準經過調研和決策審批程序）。但項目支出的內容和對應的費用價格均不明確的項目也大量存在。

3.單位的績效指標設定未建立規(guī)范的程序

目前，績效指標的設定程序是單位申報，財政部門審核、批復。從對所選擇樣本（單位的預算項目申報表）的統計分析看，績效指標不需要調整或只需要個別調整的項目占比不足10%。較多項目的績效指標設定無體系性可言，最典型的例子是某單位的一個項目申報資料上竟然只設定了2個指標，且都是定性指標（一個與產出相關、一個與效益相關）。從績效指標的實際編制程序看，單位對績效指標編制重視程度不夠——項目實施部門在項目申報前未對項目績效指標的設計進行研究分析、單位內部的財務部門缺乏指標設計和指標審核的基礎能力、單位的管理層也未將績效管理列入工作程序。這種情形不是偶發(fā)或個別現象，說明預算管理與績效管理的一體化構想在一些單位仍然不被理解和接受。

4.制度設計忽視了成本控制需求

績效管理涉及的效率和效益問題，都與成本控制密切相關，但在制度設計上對成本控制的思路與對預算執(zhí)行的要求相互抵觸。財政部門一方面通過完善政府采購程序降低單位的投資或運行成本，另一方面又特別強調對預算執(zhí)行率指標的控制。有的地方財政部門要求的預算執(zhí)行率指標是95%-100%之間（有的直接就是100%）。在這種情況下，如果有效降低了成本（比如，5%以上），就意味著預算執(zhí)行率不達標。普遍存在的情形是，預算單位不傾向于節(jié)約預算資金，而是盡可能把預算用盡，導致財政資金的不合理運用（預算資金高估的情形較普遍），而整個預算績效管理的制度體系和評價框架，對成本管理的要求或不存在或嚴重忽視。對成本節(jié)約沒有鼓勵，對無效支出沒有處罰是普遍存在的問題。

5.預算執(zhí)行控制過于粗放

預算執(zhí)行控制的核心指標是預算執(zhí)行率，從預算執(zhí)行率指標值設置可以看出財政部門對預算執(zhí)行控制的重視程度。從自身利益的角度分析，較好的預算執(zhí)行指標，既是財政部門的訴求，也是預算單位的訴求。但通過對各類樣本的評估，發(fā)現預算執(zhí)行控制的情況并未達到理想的狀態(tài)。預算執(zhí)行控制的3個核心要素是資金使用、項目內容符合性和項目進度。資金使用控制一直都是各類檢查、審計和評價的重點，項目進度滯后也會被考核（如：評價框架中的“計劃完成率”）或問責，但有的項目（主要是費用類項目）對實施內容與預算內容的符合性差異基本不予追究。于是，在這些領域預算執(zhí)行控制的現狀就成了“問題在于花了多少錢（是否超預算），而不在于他是否隨意花錢（對錢的用途約束薄弱）”?？刂瀑Y金使用和項目進度、不控制項目內容的情形在工程類項目中較少發(fā)現，而在費用類中則比較常見。這也反映了部分單位預算編制的隨意性和對預算執(zhí)行控制的理解偏差。

6.對采購業(yè)務的監(jiān)督管理還需加強

采購業(yè)務（政府采購和非政府采購）發(fā)生的費用在預算支出中的占比很大，在項目支出中更是如此。問題包括：刻意回避制度規(guī)定的招標采購方式；在招標采購中操控招標結果；機關食堂采購的內部控制薄弱；對零星采購的控制重視不夠等。

7.預算績效評價結果公開未現預期效果

績效評價結果公開曾經被認為是一種“殺手锏”武器，能夠對財政部門、預算單位和績效評價機構的履職心態(tài)產生較大影響。三方機構（財政部門、預算單位和績效評價機構）共同擔心的問題集中在履職能力與結果、工作質量是否被社會所認可。有部分地區(qū)、部分項目已經通過機構的官網等方式公開了績效評價報告，但其產生的效果不如預期。主要由以下原因導致：

（1）政府機構的官網不是“流量明星”，社會知曉度比較低，關注度自然不會高。

（2）即使有人關注，能夠方便發(fā)表正式意見的渠道也不被大眾所知。

（3）績效評價報告在披露前，經過多方溝通協調，基本不會披露敏感信息?？冃гu價報告所提供的信息基本不具備“可讀性”。

8.預算單位對績效評價結果運用不足

績效評價結果一般包括：評價結論性意見、評價過程中發(fā)現的內部控制問題和改善建議3個方面的內容?？冃гu價結果運用包括2個方向：一是財政部門的運用，這會涉及到預算評審和預算調整；二是預算單位的運用，主要涉及對內部管理缺陷（包括但不限于績效管理）的整改。

現在財政部門比較強調評價結果在預算調整方面的運用，但操作空間有限。因為大部分項目都是由政府的某個管理部門主導的，項目的立項依據和資金需求得到高層認可。

績效評價結果在預算單位的運用也存在不小的障礙。首先，績效評價結果描述的“存在問題”一般可概況為兩類：一類是“財務問題”（責任主體是財務部門），一類是“管理問題”（責任主體是項目實施部門）。對財務問題財務部門比較容易解決，而對管理問題財務部門能夠做的就是問題反饋和情況匯報。至于項目實施部門是否有整改意愿及如何整改，財務部門的干預能力均較弱。其次，預算單位的整改意愿及單位內部項目實施部門的整改意愿均與政府機構整體的績效管理方式相關，在績效管理制度普遍不完善的情況下，績效評價結果的運用主要依賴于當事人（單位或部門）的個體覺悟和素質。

三、財政部門預算績效管理和績效評價面臨的挑戰(zhàn)

如果把預算績效管理作為一個財政管理問題或把完善預算績效管理的路徑設計限制在財政領域，預算績效管理體制的改善目標可能無法達成預期愿景。從財政部門的角度考慮，還有一些問題的解決需要長期規(guī)劃或依賴于政府行政體系的大力支持。

（一）財政部門與預算單位的利益博弈的性質將長期存在

財政部門的管理目標是資源合理配置、通過預算控制支出（費用和項目）、支出規(guī)模（總額）不突破。預算單位在預算領域的根本利益是保障供給，多多益善。兩者之間具有利益博弈的性質。財政部門的優(yōu)勢是具有給或不給的權力安排；預算單位的優(yōu)勢是代表政府履行某一方面的職能，往往牽一發(fā)而動全身。在與申報項目相關的信息獲取上，預算單位占據優(yōu)勢，財政部門可以利用的信息和資源都相對有限。雙方的立場是獨立的，而且勢均力敵。財政部門目前具備的主導能力和權力與實現制度設計目標所需要的控制能力不匹配。在預算資金的分配上，則表現為預算批復的結果經常不是基于實際需求，而是取決于博弈的結果。

這種博弈狀態(tài)，雖然在大多數情況下只能隱晦表達，卻是掀開一切漂亮外衣后的深刻現實。財政部門的預算績效管理在一定程度上，不是一個財政工具問題，而是一個必然涉及政府整個行政體系的全局性問題。

（二）對傳統預算管理方式的路徑依賴不易迅速根除

一個業(yè)務領域的管理水平如何，既取決于管理者的施政能力，也與被管理對象自身的管理基礎結構密切相關。從觀察到的情況看，許多預算單位的思維模式仍然停留在過去長期實施的項目預算的階段，對預算績效一體化管理的制度設計缺乏了解和理解。從責任推定的角度看，在克服路徑依賴方面財政部門可以發(fā)揮作用，但主要的改進難點是預算單位。預算單位的思維模式和配套管理問題不解決，預算績效管理的預期效果就不會顯現。

（三）財政部門預算評審的能力建設是一個長期瓶頸

對項目支出而言，一旦取得了預算批復，花錢就名正言順了——不管項目在實際上是否具有實施價值，此后采取的任何補救措施都只能降低而無法避免資金損失。所以，財政部門的預算評審能力和態(tài)度對保證資金使用效率非常關鍵。從實施的績效評價項目的評價結果看，對項目和項目資金的安排并非是無懈可擊的。

項目評審的難度主要在于對項目專業(yè)性的了解以及評審標準（必要性、合理性、合法性等）的定性化表達。在短期內，財政部門的內部評審或專家評審，都只能緩解這個問題而無法徹底解決這個問題。但如果績效評價結果運用的好，項目評審出現的問題可以反向調整。

（四）預算編制基礎標準的建立缺乏前瞻性安排

在企業(yè)中，成本預算的編制依據是生產預測和標準定額（材料定額、輔助材料定額、費用分配標準、工時定額、人工成本基數等）。在一定的產量規(guī)模下，成本計劃發(fā)生額是確定的（標準成本）。在財政預算中，基本支出的大部分內容是有控制標準的，而項目支出的預算編制標準則不完整。工程類、服務類、貨品類等項目支出的成本控制方式已經基本確定，目前比較欠缺的主要是費用類項目的成本預算方法，如：政府機構舉辦的展覽會、經濟論壇、就業(yè)孵化器、公益活動、辦公系統維護、對企業(yè)的補貼和紀檢部門的辦案經費等。

制定此類項目支出的成本控制標準，需要財政部門對預算單位提出管理要求，通過決策程序固化測算標準。

（五）對具有政治目標的項目預算財政部門話語權薄弱

由地方黨委系統（省、市、縣及部門）安排的項目支出，通常為特定的政治目標服務，財政部門對其預算編制的限定標準更不成熟，即使是金額較大的項目，也不會象像一般預算項目那樣編制可行性研究報告或項目建議書。

（六）預算績效問責制的建立需要多部門協調

問責制不僅是績效管理制度的一種工具，在其他管理領域也廣泛采用?？冃栘煶绦驊斀鉀Q的5個基本問題是：誰問誰？問什么？在哪問？評判依據是什么？如何處理？我們由此得出的結論是，財政部門沒有能力單獨完成問責程序。

除了涉及政治程序和干部管理程序外，財政部門還面臨一些“技術問題”。

作為一種政治程序，人大代表的問責任具有隨機性，主要基于代表們個人掌握的信息和認知能力，由于沒有建立基于調查研究進行系統評估的機制，事實上形成了“選擇性問責”，無法有效落實“花錢必問效、無效必問責”政策設計目標。

在績效問責程序中，財政部門既是問責的主體，也是被問責的對象。無論處于哪種角色，一個必須定義的“技術問題”是——什么是“無效”？沒有定義，就沒有“量刑標準”。

從字面含義看，“無效”就是沒有效果。但這顯然不能成為“量刑標準”。此外，從目前的制度設計方案中，把一個單位整體被定義為“無效”的概率極?。欢绻粋€具體項目被定義為“無效”又該如何問責？一個工程類項目一般會經過立項申報、可行性研究、預算單位決策審核、財政部門評審、項目設計、項目實施、工程監(jiān)理和竣工驗收等。該問誰的責？這個問題應當在制度設計中明確規(guī)定并與相關的管理部門或監(jiān)管機構溝通。

以上問題從表面看都是財政部門的問題或與財政相關，從本質看卻是政府整體的行政管理問題。財政部門可以發(fā)揮作用，但無法獨立承擔解決問題的全部責任。

四、預算績效評價和管理改善的政策建議（以市級財政預算績效管理為例）

（一）預算績效管理的企業(yè)化路徑

企業(yè)的績效管理與政府機構相比要成熟許多，也積累了許多的經驗教訓，可以成為政府機構的有益借鑒。

1.預算績效管理制度的建立是預算績效管理有效實施和發(fā)揮作用的基礎條件。政府機構可分別制定或修訂市級及預算單位（獨立單元）的財政預算績效管理的管理制度，作為指導各自責任范圍內績效管理的規(guī)范性文件。明確管理主體、管理職責、目標設定、實施控制、考核程序和掛鉤辦法等關鍵事項。

2.從預算單位的關鍵職能中提煉關鍵績效指標（KPI），利用第三方資源評估其符合性和考核價值。

3.建立考核基礎數據的編制、統計和報告系統。不設置無法取數的績效指標，已經設置的績效指標如果沒有按規(guī)定建立數據采集系統則評定為未完成狀態(tài)（財政部門可委托第三方機構提前檢查、評估數據采集系統的有效性）。

4.如果不涉及瀆職或重大失職行為，不宜賦予績效管理和考核過多使命，績效管理僅與預算單位的預算調整和薪酬掛鉤就可以了（當然，相關部門可以利用績效評價或考核數據）。

5.績效管理制度的實施需要專業(yè)人員的支持。在企業(yè)中，負責薪酬和績效的管理人員一般都業(yè)務素質較好、經過專門培訓。政府機構中負責履行績效管理職能的部分財政干部或財務干部對績效管理知識的了解不夠系統并缺少必要的訓練。財政部門可考慮對預算績效管理的模式、落地方法、實施要點等進行概括，對相關人員進行專項培訓，并為預算單位績效管理制度的建立提供專業(yè)輔導。

（二）在制度設計上鼓勵成本節(jié)約

對資金價值的追求是以結果為導向的預算績效管理的重要考量。從實際情況看，基本支出的節(jié)約空間較小，基本屬于剛性預算，而項目支出節(jié)約的可操作性較大。已經有越來越多的預算單位將成本節(jié)約指標列入績效評價指標框架中，但該指標與另一指標“預算執(zhí)行率”具有不同的價值取向——預算執(zhí)行率指標追求的是“完成”（越接近100%越好），而成本節(jié)約指標追求的是“降低”（在性價比一定的情況下越低越好）。建議在項目申報及進行項目支出的績效評價時把成本節(jié)約指標定義為必設指標，考核預算單位在資金控制和成本節(jié)約方面所做的努力。

同時，財政部門也應當注意到，成本節(jié)約率指標的設置可能會使預算單位出于自利性考慮而推高成本預算，以利于自身利益的獲得。

此外，調整預算執(zhí)行率的考核思路，把價值取向由“資金投入完成”調整為“資金投入完成”與“項目內容完成”并行考慮，如果預算執(zhí)行率較低是由成本節(jié)約造成的，則給予鼓勵。

（三）推廣運用彈性預算方法

彈性預算方法具有廣泛的適用性。在財政預算編制領域特別適用于“紀檢辦案費”這樣的必須安排、但又不知道是否會發(fā)生的“或有預算”。按照目前的預算管理方法——先批復預算、再根據使用情況調整預算，管理效率較低。

以“法律援助”項目為例，采用彈性預算的編制方法是：確定單件案件的費用援助標準，年初編制預算時以標準費用×計劃（預計）案件發(fā)生數。期末，以標準費用×實際案件發(fā)生數，得出年度預算數，以減少預算調整的繁瑣程序。

（四）完善項目支出的預算編制的基礎標準

實際上，基本支出的預算編制標準已經基本解決，現在需要的是分類建立項目支出的預算編制基礎標準。試舉例如下：

1.政府機構辦公系統的配置標準，包括：系統功能規(guī)范、設備選型標準、系統升級與更新條件等。

2.具有宏觀經濟意義的活動費用標準，如：政府機構舉辦的展覽會、經濟論壇、就業(yè)孵化器、公益活動等，應當通過立法程序或行政審批程序確定最高限制額度或費用比例，使此類費用的預算編制和審批制度化。

3.對小微企業(yè)的補貼程序和標準，如：糧油補貼、農業(yè)綜合開發(fā)補貼、貸款利息補貼等。目前缺少確定補貼對象的程序規(guī)范，實際操作有可能偏離公平、公正的制度要求；項目實施機構在補貼金額的確定方面也不存在限制性程序安排，控制風險較大。財政部門或項目實施機構應當在項目實施前制定相關程序和補貼標準確定方法，以合理保證資金使用效益和社會公平性。

（五）完善預算績效指標體系建設

中發(fā)34號文件明確要求建立“定量和定性相結合的共性績效指標框架；分行業(yè)、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系，實現科學合理、細化量化、可比可測、動態(tài)調整、共建共享?！睆膶嵤┛冃гu價項目的情況看，預算單位（整體支出、項目支出）的核心指標體系基本沒有建立起來，相關的標準體系建設也沒有看到啟動的跡象，這將制約績效管理和績效評價的改善和質量提升。事實上實施的絕大部分項目的績效指標都是現場重新設計的。第三方機構無論是實施財政部門委托的績效評價項目還是實施預算單位委托的自評價項目，在績效指標設計時都無法完全避免預算單位或項目實施單位的傾向性影響，從而使績效評價的客觀性在一開始就沒有建立在恰當的基礎上。

預算績效指標體系建設只是一個工作量問題，它不存在任何技術障礙或職能分配障礙。此事的延誤可能在于預算績效管理部門對績效指標體系的價值認識不到位。沒有建立公開的、經過論證的、具有可比性的指標體系，績效評價的結果或客觀性可能被操作而不易被發(fā)現。財政部門可考慮制定績效指標和標準體系的編制計劃，內容應當盡可能覆蓋經常性項目和政府機構的基本職能。計劃的實施方式可考慮委托第三方機構、政府專業(yè)機構、學術研究機構進行，并保證職能相關方、利益相關方有合理的參與程度。

（六）規(guī)劃預算單位預算績效管理自主權實現路徑

從樣本分析結果看，在實際工作中無論是整體支出還是項目支出，預算執(zhí)行率達到或接近100%的情況占比極高（一般在95%-100%之間）。這是預算編制的高水平和預算執(zhí)行的嚴謹性的結果。較為普遍的原因一是決算報表按預算數而不是實際支出數據反映；二是預算單位盡可能花掉最后一分錢。改善的路徑包括：

1.調整預算執(zhí)行率的考核思路（如本章第二款所述）。

2.賦予預算單位一定比例的預算調整權限（分為整體支出調整權限控制和項目支出調整權限控制），當出現預算執(zhí)行數低于預算數時，允許預算單位在規(guī)定的控制比例內（如：10%）調整或結轉（決算報表反映結轉情況）。其意義在于降低資金無效使用的程度并減少預算單位提供虛假財務信息的動機。

（七）通過“問”與“責”相結合完善績效問責制度

績效問責除了要解決監(jiān)督方式問題，還有3個程序性問題也比較重要：

1.如何定義“無效”。中發(fā)34號文件提出了“無效問責”的概念，但在執(zhí)行層面，僅有概念是不夠的，還應當對概念進行定義。一般而言，不少財政預算支出都不同程度存在無效或低效的情形，到了什么程度應當追究或被追究責任？建議財政部門對“無效”做一個定義并列舉應當追責的范圍或類型。

2.避免選擇性問責?，F在人大代表的問責受到較多關注，但人大代表由于信息來源的限制和個人關注點的不同，其問責范圍或議題必然是選擇性的。但在制度設計上不能讓問責事項成為偶然發(fā)生的程序，財政部門應當利用信息優(yōu)勢，系統梳理問責清單，用于預算管理的改善、財政問責并提交給對此類信息有需求的部門或機構。

3.“問”與“責”兩者不可偏廢?！皢枴迸c“責”是兩個程序，現在的狀況是“問”沒有形成制度，對于在預算績效管理中發(fā)現的程序缺陷、內部控制問題和違紀違規(guī)行為等“問”或“不問”都屬于財政部門的自主性安排或人大會議的選擇性安排。此外，一問了之也不是績效問責制的本意，問責的后續(xù)制度程序應當是追責。應當對追責的范圍、主體、程序、處理方式進行具體的制度性安排。