許天貝

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱150028）

一、緒論

（一）研究背景

自改革開(kāi)放至今，我國(guó)在提供公共服務(wù)上愈加科學(xué)、合理和規(guī)范，無(wú)論是質(zhì)還是量都有顯著的提高。這些都為中國(guó)政府不斷的創(chuàng)新公共服務(wù)的供給打下了牢固的現(xiàn)實(shí)“地基”。

（二）公共服務(wù)

公共服務(wù)應(yīng)該是一國(guó)政府為一定區(qū)域的公民供應(yīng)的用于滿(mǎn)足其共同需求的公共物品與公共事務(wù)，提供的既包含實(shí)物產(chǎn)品也包括無(wú)形服務(wù)。公共服務(wù)是建立在合作基礎(chǔ)上的，強(qiáng)調(diào)的是保障公民的權(quán)利和服務(wù)于公民。提供公共服務(wù)是政府的職能，是公民獲取公共產(chǎn)品的過(guò)程，包含對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)控、獲取、資助和授權(quán)。

（三）新公共服務(wù)理論

公共管理者是不是企業(yè)家，效率先行還是公平先行，是“顧客”還是“公民”，這三個(gè)方面新公共管理理論進(jìn)行了批判和超越。[1]

新公共服務(wù)有七大原則：一是服務(wù)而非掌舵；二是公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；三是有策略的思考，行動(dòng)民主化；四是服務(wù)于公民而不是顧客；五是責(zé)任并不是單一的；六是重視人而不只是生產(chǎn)率。七是超越企業(yè)家身份。

新公共服務(wù)理論的引入，使公共利益和民主的價(jià)值被社會(huì)密切關(guān)注，是一種更符合當(dāng)今社會(huì)也更有利于政府進(jìn)行公共管理的新理論。

二、現(xiàn)狀

（一）公共服務(wù)總量不斷增長(zhǎng)

各級(jí)政府以滿(mǎn)足公民對(duì)公共服務(wù)的需求為首要目標(biāo)，盡可能多的提高對(duì)公共服務(wù)的供應(yīng)量。在當(dāng)今中國(guó)，中央與地方政府重點(diǎn)發(fā)展科教文衛(wèi)、社保等公共服務(wù)，全方位的公共服務(wù)體系已經(jīng)初步形成，公共服務(wù)的總量已大大增加。

（二）公共服務(wù)水準(zhǔn)不斷提高

隨著中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的穩(wěn)定上升，體現(xiàn)公共服務(wù)水平的一系列指標(biāo)不停上升，政府提供公共服務(wù)的水平也一直上升。許多有決定意義的指標(biāo)都已越過(guò)發(fā)展中國(guó)家和世界平均水平線，與中等收人國(guó)家水平線持平；總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府提供公共服務(wù)的水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段總體吻合。

（三）各級(jí)政府持續(xù)摸索提供公共服務(wù)高效的供給模式

中央和地方政府為了滿(mǎn)足人民對(duì)公共服務(wù)日漸增多的需求，都加快公共服務(wù)供給領(lǐng)域的改革節(jié)奏。對(duì)政府全面轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了重要的影響作用。近年來(lái)，各省市縣政府紛紛提出要建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，很大程度上影響著政府的全方位轉(zhuǎn)型。

三、問(wèn)題

（一）提供公共服務(wù)的決策未能有效體現(xiàn)公民的需求

如今，大部分的公共服務(wù)并不是根據(jù)公眾的真實(shí)需要來(lái)供給的，而是根據(jù)政府的利益和想法來(lái)控制，提供公共服務(wù)的決策不能體現(xiàn)公眾的需要和偏好。另一方面，公民與政府對(duì)比之下是處于決策中的弱勢(shì)地位，由于公民反映需求的渠道不多元、獲取的信息不對(duì)稱(chēng)等原因使得在公共決策之中不能體現(xiàn)公民的有效需求。各級(jí)政府在現(xiàn)有的供給機(jī)制中的決策過(guò)于單向和強(qiáng)制，其他供給主體參與度低，決策缺乏民主性與科學(xué)性及科學(xué)有效的評(píng)估。

（二）公共服務(wù)的供給模式單一

政府是供給的唯一主體，在供給理念的確定、制度的制定、資金的來(lái)源和提供服務(wù)等多個(gè)階段，一直是主導(dǎo)地位，公眾和市場(chǎng)等多元主體被排擠出局?，F(xiàn)階段，我國(guó)公共服務(wù)的供給多數(shù)還是這種模式，政府大包大攬公共服務(wù)，政府壟斷公共資源主宰公共服務(wù)供給。隨著民眾日益增長(zhǎng)的對(duì)公共服務(wù)質(zhì)與量的需求，我國(guó)財(cái)政已經(jīng)無(wú)法提供強(qiáng)力的支持。這使政府在提供公共服務(wù)方面依然承擔(dān)著許多不該做和不能做好的事務(wù)。

（三）公共服務(wù)的供給越位、缺位和錯(cuò)位并舉

一是政府、社會(huì)和企業(yè)三種主體供給分工的不準(zhǔn)確，主體之間存在越位、缺位和錯(cuò)位情況。其次，各個(gè)層級(jí)政府之間對(duì)于提供公共服務(wù)的職責(zé)限定不清晰，中央與地方政府之間在對(duì)事權(quán)的劃分上“不清不楚”。事權(quán)的一層層向下轉(zhuǎn)移導(dǎo)致中央和地方政府之間、地方各層級(jí)政府之間都出現(xiàn)事權(quán)錯(cuò)位的現(xiàn)象。中央掌握著財(cái)政大權(quán)，與地方政府存在財(cái)、事兩權(quán)不對(duì)等的狀況，從而影響了提供公共服務(wù)穩(wěn)定性和有效性。由于公共服務(wù)領(lǐng)域有利益驅(qū)動(dòng)，政府、企業(yè)和社會(huì)力量紛紛爭(zhēng)先和過(guò)度供給；而在回報(bào)見(jiàn)效慢甚至毫無(wú)利益可圖的公共服務(wù)領(lǐng)域供給就出現(xiàn)明顯的不足，存在著一定程度的缺位現(xiàn)象。[2]

（四）公共服務(wù)的供給不公平、效率低

當(dāng)前，政府在提供公共服務(wù)的主體中占主導(dǎo)地位，供給的手段和力度太過(guò)強(qiáng)勢(shì)。政府及相關(guān)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)全盤(pán)負(fù)責(zé)公共服務(wù)的生產(chǎn)、監(jiān)督等工作，表現(xiàn)出高度的垂直一體化的組織架構(gòu)。政府這種壟斷式提供公共服務(wù)使其失去了競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致公共服務(wù)機(jī)構(gòu)供給低效率、品質(zhì)難以提升。[3]在我國(guó)，公共服務(wù)的供給出現(xiàn)十分嚴(yán)重的地區(qū)和城鄉(xiāng)不平衡。東部、西部、中部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)水平的差異造成三者在公共服務(wù)供給水平上也有很大不同。在對(duì)農(nóng)村及弱勢(shì)群體提供公共服務(wù)時(shí)有供給不到位和供給水平低等特點(diǎn)，甚至遠(yuǎn)低于給城市居民提供的水平，并且不同地區(qū)的農(nóng)村之間公共服務(wù)的供給也存在不平衡的情況。

（五）公共服務(wù)的供給監(jiān)控體制不完善

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革和深化，公共服務(wù)規(guī)模也不斷放開(kāi)和擴(kuò)大，供給主體逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。各主體介入的動(dòng)因和提供服務(wù)的質(zhì)量和能力參差不齊，因此，關(guān)于公共服務(wù)供給的監(jiān)控變得尤為重要。

四、對(duì)策

（一）加強(qiáng)公民參與供給決策

創(chuàng)新公共服務(wù)供給的決策體制的根本是以公民需求為目標(biāo)，促成由“供給側(cè)”向“需求側(cè)”的轉(zhuǎn)換，讓公共服務(wù)能切實(shí)惠及百姓。[4]公共服務(wù)的供給決策要求能反映公民的需求，要重視并暢通多元利益主體的表達(dá)渠道，尤其是著眼和保障弱勢(shì)群體的益處和需求，提高為農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)共計(jì)公共服務(wù)的強(qiáng)度。同時(shí)，應(yīng)提高公民參與供給決策的熱情，暢通政府與公民的溝通渠道，認(rèn)識(shí)公民對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)需要。

（二）打造“多中心”供給模式

要實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)供給的多樣、高效和公平就必須轉(zhuǎn)變供給只有政府這一單一主體的現(xiàn)狀，豐富供給主體的多元化。[5]公共服務(wù)應(yīng)由政府、市場(chǎng)和其他非政府公共組織共同提供，供給模式由“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變，加快公共服務(wù)的社會(huì)化進(jìn)程。在提供公共服務(wù)的多元主體間要建立相應(yīng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這樣更加有利于提高其經(jīng)濟(jì)效益和供給質(zhì)量及普及面的擴(kuò)大。政府應(yīng)增加對(duì)公共服務(wù)供給的財(cái)政支出，堅(jiān)持以政府為核心，多種力量共同治理，提高社會(huì)和市場(chǎng)等多種力量的參與度，通過(guò)多元主體間的良心競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，體現(xiàn)各自的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，廣開(kāi)和暢通高效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的渠道，精準(zhǔn)高速的讓公眾對(duì)公共服務(wù)的多元需求得到滿(mǎn)足，使新時(shí)期國(guó)家發(fā)展的果實(shí)更多的惠及人民。

（三）明確公共服務(wù)的供給主體間職責(zé)，落實(shí)精準(zhǔn)供給

降低無(wú)效的供給是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革核心的之中之一，公共服務(wù)可以使用信息化手段進(jìn)行智慧、準(zhǔn)確的提供。公共服務(wù)的供需錯(cuò)位現(xiàn)象可以通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別和供給等措施大大減少，以便讓公共服務(wù)的提供更加到位，進(jìn)一步降低無(wú)效供給目標(biāo)的數(shù)量。[6]政府與其余的供給主體間要明晰權(quán)責(zé)、各司其職。從政府角度說(shuō)，應(yīng)梳理清楚事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系，在做到提供公共服務(wù)基礎(chǔ)的職責(zé)之外，對(duì)于其他主體可以供給的，就交給其他主體去做。根據(jù)公共服務(wù)特性，提供有差別的供給模式，對(duì)市場(chǎng)等其他主體進(jìn)行監(jiān)督和引導(dǎo)是政府更需要做的事情。隨著各種制度的不斷完善，政府應(yīng)做到與多元主體協(xié)同供給，保持提供公共服務(wù)這一職責(zé)的相對(duì)均衡，以達(dá)到拓寬公共服務(wù)領(lǐng)域的目的。

（四）調(diào)整公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其均衡發(fā)展

肯定在提供公共服務(wù)中政府的“核心供給者”地位。所謂“核心供給者”，是指政府在公共服務(wù)供給方面，需要承擔(dān)基礎(chǔ)性、事關(guān)民生的重大項(xiàng)目，而從缺乏優(yōu)勢(shì)的經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域抽身，真正實(shí)現(xiàn)“政府管政府的、市場(chǎng)管市場(chǎng)的”，從而提供更高質(zhì)量、高效率的公共服務(wù)。[7]政府若想在全社會(huì)合理的調(diào)控公共服務(wù)的資源、避免方向錯(cuò)誤和浪費(fèi)等現(xiàn)象發(fā)生就必須精準(zhǔn)掌握公眾對(duì)公共服務(wù)的需求狀況。現(xiàn)如今在新時(shí)代的背景下，公民對(duì)公共服務(wù)的需求隨著社會(huì)變化出現(xiàn)很明顯的變化，對(duì)科教文衛(wèi)和社會(huì)保障等各種公共服務(wù)的需求量大大提升。然而，現(xiàn)下各級(jí)政府為本轄區(qū)內(nèi)居民提供公共服務(wù)的質(zhì)量和種類(lèi)多是按照其主觀偏好和供給能力來(lái)的，而不是居民的真實(shí)和客觀需求。[8]要注重地區(qū)和城鄉(xiāng)差異，依據(jù)其各自的特征，在兼顧效率和公平等原則的情況下，持續(xù)增加公共服務(wù)的覆蓋面，更多的向公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率低下的中西部和農(nóng)村地區(qū)傾斜，促成基本公共服務(wù)的全民惠及這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）創(chuàng)新公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制

首先是要強(qiáng)化政府的監(jiān)督和管理責(zé)任。公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)變，改變的是政府承擔(dān)責(zé)任的方式而不是代表政府不再需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在公共服務(wù)的供給逐漸向社會(huì)和市場(chǎng)靠攏的過(guò)程中，加強(qiáng)政府監(jiān)管的職責(zé)是必要的，配合科學(xué)高效的各種管理手段和管理方式，逐步建立和完善公平公正、開(kāi)放統(tǒng)一的新型公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，要加快開(kāi)展科學(xué)追責(zé)機(jī)制的建立工作，對(duì)于行政人員在提供公共服務(wù)方面出現(xiàn)的失職現(xiàn)象要追究其責(zé)任。其次是要依據(jù)現(xiàn)代社會(huì)的開(kāi)放性和多樣性，及時(shí)調(diào)整政府的職能模式，由封閉式政府轉(zhuǎn)變?yōu)橥该餍驼?，加?qiáng)公民參與度，使公共服務(wù)的供給可以及時(shí)高效的被公民監(jiān)督。再次是建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)，為公共服務(wù)供給的創(chuàng)新提供可靠的制度約束和保障，使政府能夠持續(xù)有效的監(jiān)管公共服務(wù)供給，保證公共服務(wù)供給的及時(shí)和有效。加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)供給的事前監(jiān)督、日常監(jiān)督和事后監(jiān)督，保持監(jiān)督的獨(dú)立性，確保監(jiān)督主體行政職權(quán)不受掣肘，才能使其勇于監(jiān)督、敢于提出異議。

五、結(jié)語(yǔ)

在公共管理活動(dòng)中，政府的角色定位應(yīng)由“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)換為“服務(wù)”，治理的路徑應(yīng)由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)主導(dǎo)”，未來(lái)公共事務(wù)社會(huì)化管理的重要標(biāo)志應(yīng)是服務(wù)型政府，政府旺盛生命力的源頭將是公共服務(wù)。政府的根本是服務(wù)，服務(wù)的核心在效率，服務(wù)的目標(biāo)在效益。在如今全面建成小康社會(huì)的決勝階段，深入探討公共服務(wù)的供給機(jī)制在國(guó)家現(xiàn)代化治理體系中的地位和定位變得更加重要。完善公共服務(wù)的供給體制，完成公共服務(wù)的共建共享，更加出色的滿(mǎn)足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，為國(guó)家現(xiàn)代治理體系和治理能力提供充足的動(dòng)力。