朱志偉

(蘇州大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，江蘇 蘇州 215123；上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

2019年12月，武漢市出現(xiàn)了新型冠狀病毒肺炎感染者，隨后全國(guó)多地相繼發(fā)現(xiàn)感染病例，武漢市成為此次疫情的重災(zāi)區(qū)。面對(duì)當(dāng)時(shí)日益嚴(yán)重的疫情局勢(shì)，武漢市有限的醫(yī)療服務(wù)資源無(wú)法滿足當(dāng)?shù)鼗镜姆雷o(hù)與治療需求，越來(lái)越多的企業(yè)、公益慈善機(jī)構(gòu)、校友會(huì)等社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人紛紛行動(dòng)起來(lái)，為武漢籌集物資、款項(xiàng)。武漢市、湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部分別于2020年1月23日、1月26日發(fā)布公告確定了5家官方性質(zhì)的受贈(zèng)主體(1)此兩份公告先后確立了武漢市慈善總會(huì)、武漢市紅十字會(huì)、湖北省紅十字會(huì)、湖北省慈善會(huì)、湖北省青少年發(fā)展基金會(huì)為官方性質(zhì)的受贈(zèng)主體。，以此奠定了捐贈(zèng)物資集中處理、統(tǒng)一調(diào)配的基礎(chǔ)?；诖耍?020年1月26日民政部發(fā)布《關(guān)于動(dòng)員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》在全國(guó)范圍內(nèi)強(qiáng)化了捐贈(zèng)物資統(tǒng)籌調(diào)配制度。此后，海內(nèi)外大量的捐贈(zèng)物資向這5個(gè)機(jī)構(gòu)匯聚，但隨之出現(xiàn)了接收、存放和發(fā)放方面的困難，關(guān)于“地方紅十字會(huì)不勝其任”的報(bào)道也不斷增多，為慈善事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了不利影響。在此種情況下，有必要對(duì)重大疫情下社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的行為作出進(jìn)一步研究。

一、重大疫情治理變革：由政府主導(dǎo)走向公私合作

改革開(kāi)放以前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度安排下，我國(guó)是總體性社會(huì)，政府處于全能型狀態(tài)，政府主導(dǎo)的政治性嵌入到社會(huì)各個(gè)方面。公共衛(wèi)生領(lǐng)域的重大疫情防控也處于全能政府的管理中，一方面，重大疫情的管理體系以行政層級(jí)的形式建立，疫情防控從中央到地方都有明確的行政權(quán)限；另一方面，黨和政府在面對(duì)疫情時(shí)經(jīng)常向社會(huì)發(fā)起政治動(dòng)員，將政治主張推行到疫情發(fā)生地區(qū)，而人民群眾也會(huì)以此形成“認(rèn)同聚合”[1]。如針對(duì)1949年10月東北鼠疫防控工作，從中央人民政府到華北人民政府和華北軍區(qū)以及基層群眾，都迅速投入到防疫工作中，加強(qiáng)區(qū)域間聯(lián)動(dòng)，建立防疫隊(duì)，深入到疫情發(fā)生地區(qū)預(yù)防注射[2]，經(jīng)過(guò)3個(gè)月的努力于1950年1月徹底消滅了鼠疫。此后，為了做好重大疫情的防控工作，原國(guó)家衛(wèi)生部每年會(huì)召開(kāi)全國(guó)性的衛(wèi)生會(huì)議，將防疫工作作為重大的政治任務(wù)。1952年12月的第二屆全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議主題則直接由毛澤東親自題詞，倡導(dǎo)“動(dòng)員起來(lái)、講究衛(wèi)生、減少疾病、提高健康水平、粉碎敵人的細(xì)菌戰(zhàn)爭(zhēng)”。這種強(qiáng)大的政治動(dòng)員形式提升了各級(jí)政府部門(mén)對(duì)重大疫情的認(rèn)識(shí)程度，完善了中華人民共和國(guó)成立初期疫情防控的制度體系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，有關(guān)疫情防控的所有安排都被納入政府工作計(jì)劃中，甚至是基層群眾的防控行為都要經(jīng)過(guò)政府認(rèn)可，政府決策涉及各個(gè)階段。這種政治式動(dòng)員的疫情防控模式在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)在我國(guó)占據(jù)主導(dǎo)地位，為以后的疫情防控工作提供了參考范式。

改革開(kāi)放以后，隨著市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)與社會(huì)改革的持續(xù)，以前那種高度行政化的疫情防控制度雖然得到了很大程度的延續(xù)，但作為疫情防控的極端化方式，政治動(dòng)員的程度與效力開(kāi)始下降，且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)施，讓市場(chǎng)主體與社會(huì)組織的生存空間得到擴(kuò)展。為減少公共衛(wèi)生支出成本，提升政府工作實(shí)效性，國(guó)家開(kāi)始在公共衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施民營(yíng)化改革，大力推進(jìn)公私合作模式。例如,1979年，衛(wèi)生部出臺(tái)的《全國(guó)防疫工作站條例》明確提出要通過(guò)市場(chǎng)化方式管理衛(wèi)生事業(yè)；1989年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確提出允許醫(yī)院通過(guò)開(kāi)展一定的商業(yè)活動(dòng)用作運(yùn)營(yíng)；1997年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》提出要建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相一致的醫(yī)療保障、醫(yī)院管理與藥品管理制度；進(jìn)入21世紀(jì)以后，公私合營(yíng)傾向得到進(jìn)一步加強(qiáng)，一些公立醫(yī)院通過(guò)“民辦”“民有”“民營(yíng)”等方式進(jìn)改革。通過(guò)此種方式，越來(lái)越多的企業(yè)甚至社會(huì)組織開(kāi)始介入到重大疫情防控過(guò)程，公私合作的疫情防控模式得以確立。但因在公共衛(wèi)生服務(wù)制度的執(zhí)行過(guò)程中資源布局方向是向上集中，地方公共服務(wù)體系沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)改善[3]，自這種模式建立以來(lái)政府在公共衛(wèi)生中的投入力度與效度一直都是社會(huì)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為與其他國(guó)家相比，我國(guó)政府在公共衛(wèi)生方面的投入占GDP的比重遠(yuǎn)低于英、美、德等國(guó)家，個(gè)人支付比例較高[4]，人均籌資水平和人均給付水平的基尼系數(shù)處于不均衡狀態(tài)，即使中央與省級(jí)政府投入也沒(méi)有出現(xiàn)拉平效應(yīng)[5]，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)呈現(xiàn)出“時(shí)空分異”[6]與“京汕低谷帶”[7]特征。在國(guó)際上，早期的研究認(rèn)為醫(yī)療資源投入對(duì)健康程度的影響非常小[8]。但近年研究發(fā)現(xiàn)這一結(jié)論具有差異性，有部分研究認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家資源投入與健康結(jié)果顯著性并不是很大，各種商業(yè)保險(xiǎn)可以彌補(bǔ)政府投入不足[9]，而在發(fā)展中國(guó)家衛(wèi)生資源投入程度與健康程度具有正比例關(guān)系[10]。國(guó)內(nèi)研究認(rèn)為公共衛(wèi)生資源分配不均直接加重了群體剝奪感，降低政府在疫情發(fā)生后的響應(yīng)能力[11],需要在政府主導(dǎo)下，發(fā)揮市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)作用，不斷吸納社會(huì)資本介入，提高醫(yī)療衛(wèi)生資源的產(chǎn)出效率與投入公平性[12]，借助社會(huì)力量從專業(yè)理念、方法，減少對(duì)公共衛(wèi)生資源的無(wú)效使用[13]，明確政府、公眾、患者、參與主體、工作人員的權(quán)責(zé)利關(guān)系，增強(qiáng)公民選擇權(quán)與管理供給的競(jìng)爭(zhēng)性[14]，公私合營(yíng)成為一種新傾向。21世紀(jì)以來(lái)，隨著政府職能與治理理念的轉(zhuǎn)變，社會(huì)力量開(kāi)始廣泛參與到醫(yī)療衛(wèi)生與疫情防控中，特別是自2008年汶川地震與奧運(yùn)會(huì)之后，民間力量的優(yōu)勢(shì)得到各級(jí)政府的認(rèn)可與支持，并已經(jīng)成為重大疫情防控的重要力量。

此次武漢發(fā)生新冠肺炎疫情之后，因短時(shí)間內(nèi)感染人數(shù)與入院治療人數(shù)已遠(yuǎn)超醫(yī)院的承載能力，各項(xiàng)醫(yī)用物資都出現(xiàn)了大面積短缺情況。政府在調(diào)動(dòng)各級(jí)儲(chǔ)備物資的基礎(chǔ)上倡導(dǎo)社會(huì)資源的投入，開(kāi)始接受社會(huì)捐贈(zèng)物資。武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部與民政部出臺(tái)的系列規(guī)范，基本確定了社會(huì)資源統(tǒng)籌分配的制度模式。之后，眾多學(xué)者公開(kāi)討論這一制度的合理性。其中，賈西津認(rèn)為如果政府可以統(tǒng)籌調(diào)配志愿機(jī)制募集到的物資，就相當(dāng)于將志愿機(jī)制作為法外稅收來(lái)源，也就宣布了“志愿”的死亡[15]。葛云松直接提出“民政部對(duì)慈善組織所募款物的限制應(yīng)撤銷”[16]。隨著社會(huì)統(tǒng)籌分配制度的執(zhí)行，輿論關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向這5家機(jī)構(gòu)在接收社會(huì)捐贈(zèng)之后未能及時(shí)將捐贈(zèng)物資撥付的問(wèn)題上，湖北省紅十字會(huì)和武漢市紅十字會(huì)首當(dāng)其沖。不少觀點(diǎn)認(rèn)為癥結(jié)在于這兩家紅十字會(huì)不僅不具備應(yīng)有的能力，而且存在錯(cuò)誤或者濫用捐贈(zèng)資源行為。為此，需要討論在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，社會(huì)捐贈(zèng)資源統(tǒng)一分配的合法性，明確該方式背后的機(jī)制與運(yùn)作情況，正確應(yīng)對(duì)制度執(zhí)行中的困境。

二、合法性：社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的一種解釋視角

“合法性”是一個(gè)被廣泛應(yīng)用在政治學(xué)與社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的典型理論，對(duì)于合法性理論學(xué)說(shuō)，最早可以追溯到古希臘時(shí)期對(duì)公共權(quán)威的論述。但真正第一次明確提出“合法性”概念的是馬克斯·韋伯，他對(duì)于合法性理論的貢獻(xiàn)具有劃時(shí)代的意義。馬克斯·韋伯對(duì)于合法性的論述是由“理性統(tǒng)治”的模糊概念引發(fā)的。他所認(rèn)為的理性統(tǒng)治是現(xiàn)代社會(huì)所特有的且依法并由程序調(diào)節(jié)所形成的不同統(tǒng)治類型，而合法性則是統(tǒng)治的基礎(chǔ)性條件。如果統(tǒng)治階級(jí)擁有較高的合法性程度，那統(tǒng)治者的命令被被統(tǒng)治者服從的程度就會(huì)高，反之亦然。也就是說(shuō)，合法性程度與政治命令的服從程度呈正比，任何統(tǒng)治都需要合法性信仰的支持[17]239。所以，馬克斯·韋伯的合法性概念具有雙重性。對(duì)于統(tǒng)治者而言，合法性即是要明確統(tǒng)治的正當(dāng)性，統(tǒng)治者只有擁有正當(dāng)?shù)慕y(tǒng)治理由才可以被其他人服從，統(tǒng)治以此具有合法性；對(duì)于被統(tǒng)治者而言，合法性則涉及對(duì)統(tǒng)治者的認(rèn)同，根據(jù)統(tǒng)治者的正當(dāng)性決定是否服從。正是在此基礎(chǔ)上他提出了傳統(tǒng)型統(tǒng)治、魅力型統(tǒng)治及法理型統(tǒng)治的類型劃分。此后，約翰·羅爾斯則在其著作《正義論》中認(rèn)為正義是合法性的前提，是社會(huì)制度需要首先考慮的價(jià)值，如果法律或者制度不正義就必須進(jìn)行改造或作廢[18]5。而對(duì)于正義的判定標(biāo)準(zhǔn)，他認(rèn)為是一種可以完全指導(dǎo)社會(huì)基本結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的根本性道德，并以此確定了有關(guān)公民政治權(quán)利與社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益分配的原則[18]5。這說(shuō)明約翰·羅爾斯對(duì)合法性主張是一種價(jià)值經(jīng)驗(yàn)主導(dǎo)的傾向。但是，在哈貝馬斯看來(lái)，以馬克斯·韋伯和約翰·羅爾斯分別主張的理性主義合法性與價(jià)值經(jīng)驗(yàn)主義合法性都存在缺陷與不足。他認(rèn)為前者將大眾認(rèn)可的經(jīng)驗(yàn)排斥在外，追求普適的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，“有累于自身嵌入其中的形而上學(xué)背景”[19] 211，經(jīng)不起現(xiàn)實(shí)驗(yàn)證；而后者盡管在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域有一定依據(jù)，但沒(méi)有價(jià)值基礎(chǔ)。基于此，他認(rèn)為要重建合法性，需要在實(shí)踐證明中尋求價(jià)值經(jīng)驗(yàn)主義與規(guī)范理性主義的融合，是基于政治秩序的價(jià)值認(rèn)可與歷史性的社會(huì)規(guī)范相連，代表政治秩序與權(quán)力在縱向歷史中的建構(gòu)。

在以上研究的基礎(chǔ)上，眾多學(xué)者也對(duì)合法性的類型做了研究。如Ruef與Scott認(rèn)為合法性需要從規(guī)則、規(guī)范與認(rèn)知層面進(jìn)行理解[20]。Suchman認(rèn)為實(shí)效合法性與道德合法性至關(guān)重要，需要綜合把握對(duì)象的屬性、結(jié)構(gòu)、過(guò)程與結(jié)果等方面因素[21]。國(guó)內(nèi)學(xué)者高丙中立足于社會(huì)團(tuán)體認(rèn)為組織合法性的把握需要從政治、法律、行政與社會(huì)做出解釋[22]。徐家良認(rèn)為合法性與有效性緊密相連，需要從公共性、制度化與社會(huì)化維度理解合法性，從經(jīng)濟(jì)、效率與效果維度理解有效性[23]。而楊光斌則認(rèn)為合法性是一個(gè)因時(shí)因地的時(shí)代概念，法律性、有效性、人民性與正義性是在現(xiàn)有時(shí)代下評(píng)判的重要維度[24]。對(duì)于合法性的理解因視角不同會(huì)有所差異。

在此次新冠肺炎疫情防控中，備受關(guān)注的社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配制度與實(shí)踐也同樣面臨著合法性的問(wèn)題。但因疫情防控的特殊性與資源分配的社會(huì)性，對(duì)社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的合法性分析不能簡(jiǎn)單地套用現(xiàn)有的分析維度，須因地制宜地設(shè)計(jì)適合疫情防控形勢(shì)的合法性分析范式。合法性的基礎(chǔ)是需要合法律性，在持續(xù)推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)的當(dāng)下這是最為核心的，法治國(guó)家、法治政府及法治社會(huì)現(xiàn)已成為我國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，現(xiàn)有的組織行動(dòng)與決策行為必須遵循相應(yīng)的政策規(guī)范、制度約束，與現(xiàn)有的政策法律體系相適應(yīng)，為此法律合法性是首先需要考量的。任何組織的發(fā)展或者事項(xiàng)的推進(jìn)是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，離不開(kāi)同行組織、社會(huì)公眾及其他社會(huì)主體的認(rèn)可，符合社會(huì)規(guī)范，這也是Scott倡導(dǎo)的規(guī)范合法性觀點(diǎn)的內(nèi)核。筆者認(rèn)為這是社會(huì)合法性需要考量的，具體可以從兩點(diǎn)作出明確：其一，組織行為要得到社會(huì)不同主體的價(jià)值認(rèn)可，就要擁有良好的行為支持系統(tǒng)；其二，組織行為要符合社會(huì)的共同利益，就要有著共識(shí)的價(jià)值規(guī)則。同時(shí)，合法性身份的確定仍然需要在縱向的歷史情境下進(jìn)行研究，其主要的核心概念是“歷史”與“脈絡(luò)”，因?yàn)槿绻荒艹浞至私庑袨榘l(fā)生的脈絡(luò)，就不可以全面解釋社會(huì)現(xiàn)象與行為，這既是考察組織或事項(xiàng)是否符合傳統(tǒng)習(xí)俗、經(jīng)驗(yàn)的判斷，也是尋找實(shí)踐支持證據(jù)的重要方式，是最深層面的，與長(zhǎng)期的文化環(huán)境有關(guān)，屬于文化合法性的核心層面。此外，無(wú)論是馬克斯·韋伯理性主義下的正當(dāng)性，還是約翰·羅爾斯的正義性價(jià)值，以及哈貝馬斯對(duì)重建合法性的理解，他們都主張要考察合法性在特定情境下的有效性，判定是否對(duì)實(shí)踐或認(rèn)知有積極的作用。政治學(xué)家西摩·馬丁·李普塞特在談及有效性與合法性時(shí)認(rèn)為有效性是一種實(shí)際績(jī)效，是“滿足多數(shù)民眾及主體力量所期待的基本職能的程度，而合法性意味著政體及行為具備提出并維持的信念”[25] 51，兩者相互依存，但有效性強(qiáng)調(diào)組織或事項(xiàng)的存在帶來(lái)新的變遷或發(fā)展，是一種工具話語(yǔ)，也是理解合法性在當(dāng)下的重要維度。這些成為疫情防控場(chǎng)域下理解社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配制度與實(shí)踐的解釋框架。

三、四重價(jià)值：社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的合法性評(píng)判與呈現(xiàn)

社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的合法性本質(zhì)上是在尋求不同主體間符合某種價(jià)值規(guī)范共識(shí)的一種事實(shí)承認(rèn)。新冠肺炎疫情發(fā)生后，面對(duì)日益增多的感染患者與有限的醫(yī)療物資，需要研究該方式存在的法律合法性、社會(huì)合法性、文化合法性與時(shí)效合法性。

(一)社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的法律合法性

法律合法性的判定需要置于現(xiàn)有的法律體系中。在現(xiàn)有的時(shí)代情境下，任何政治權(quán)力的行使都需要在既定的法律框架下進(jìn)行。面對(duì)疫情，政府部門(mén)對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)資源采取了統(tǒng)籌分配的方式，這實(shí)質(zhì)上是一種為應(yīng)對(duì)疫情發(fā)展行使統(tǒng)治權(quán)的理性政治決策行為，需要考察該決策行為合法性的法律依據(jù)。2003年國(guó)務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三十二條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)保證突發(fā)事件應(yīng)急處理所需的醫(yī)療救護(hù)設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械等物資的生產(chǎn)、供應(yīng)；鐵路、交通、民用航空行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)保證及時(shí)運(yùn)送。”這為疫情發(fā)生后各省、區(qū)、市先后派救援隊(duì)攜醫(yī)療物資前往武漢等地進(jìn)行救助提供了法理依據(jù)。而為了保障政府在重大突發(fā)事件發(fā)生后可以有效履職，2007年由第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條規(guī)定“有關(guān)人民政府及其部門(mén)為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)”。與常態(tài)相比，重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，法律賦予政府直接調(diào)配資源的權(quán)力。根據(jù)這兩條法律，以此可以判定當(dāng)重大疫情發(fā)生后，政府具有調(diào)動(dòng)社會(huì)物資的權(quán)力。

盡管如此，仍需要明確政府是否有統(tǒng)一調(diào)配社會(huì)捐贈(zèng)物資的權(quán)力，因?yàn)轶w制性物資具有公共性，在很大程度上是由政府決策，政府既擁有所有權(quán)，也擁有使用權(quán)。然而，社會(huì)捐贈(zèng)物資則具有私人性的一面，是特定主體主動(dòng)讓渡所有權(quán)，雖然當(dāng)捐贈(zèng)事實(shí)發(fā)生后，社會(huì)捐贈(zèng)物品也具有公共性價(jià)值，但也要尊重捐贈(zèng)人的權(quán)利。為此，還需要對(duì)政府統(tǒng)一調(diào)配社會(huì)捐贈(zèng)物資的合法性作出明確界定。慈善或公益都是以利他主義價(jià)值觀為指導(dǎo)而做出的共益行為，募集到的公益資源都用于社會(huì)公共利益，與政府公共職能具有耦合性。所以政府也在積極地鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十四條明確提出“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)”。而對(duì)于募集到的社會(huì)資源的處置方式可以參照《自然災(zāi)害救助條例》第二十四條有關(guān)捐贈(zèng)物資的處理規(guī)定，即“定向捐贈(zèng)的款物，應(yīng)當(dāng)按照捐贈(zèng)人的意愿使用。政府部門(mén)接受的捐贈(zèng)人無(wú)指定意向的款物，由縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)統(tǒng)籌安排用于自然災(zāi)害救助；社會(huì)組織接受的捐贈(zèng)人無(wú)指定意向的款物，由社會(huì)組織按照有關(guān)規(guī)定用于自然災(zāi)害救助”。雖然該條例是從自然災(zāi)害的角度進(jìn)行規(guī)定，但對(duì)于重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)用也具有很強(qiáng)的適用性。由此可以看出，政府部門(mén)將接受的社會(huì)捐贈(zèng)物資分為定向捐贈(zèng)、政府接受的捐贈(zèng)、社會(huì)組織接受的捐贈(zèng)三類，尊重了社會(huì)組織對(duì)募集資源享有的所有權(quán)。反觀此次為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情政府對(duì)接受的社會(huì)捐贈(zèng)物資在作出統(tǒng)籌分配決策時(shí)也明確規(guī)定定向捐贈(zèng)的合法性，受委托的5家基金會(huì)雖然為公益組織，但都是官辦組織，接受政府委托，屬于政府接受社會(huì)捐贈(zèng)的性質(zhì)，對(duì)其統(tǒng)籌支配具有很強(qiáng)的合法性。與此同時(shí)，民政部與武漢新冠肺炎疫情防控指揮部發(fā)布的兩個(gè)公告并沒(méi)有否認(rèn)、限制其他慈善組織的公募權(quán)限，各慈善組織仍然可以依法處置捐贈(zèng)物資。

由此可看出，由政府部門(mén)將社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配完全符合現(xiàn)有的法律制度，具有很強(qiáng)的法律合法性基礎(chǔ)。其內(nèi)在政治動(dòng)因主要基于兩方面：一是可以有效保障捐贈(zèng)物資得到合理應(yīng)用，彌補(bǔ)信息不對(duì)稱導(dǎo)致的慈善資源配置失序，精準(zhǔn)對(duì)接物資需求與物資供給；二是方便政府部門(mén)對(duì)捐贈(zèng)的社會(huì)物資進(jìn)行監(jiān)管，防止公權(quán)力與其他主體濫用或損害社會(huì)資源適用性，維護(hù)公共利益與政府公信力。

(二)社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的社會(huì)合法性

任何突發(fā)性公共衛(wèi)生事件都會(huì)對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)秩序帶來(lái)沖擊，從而可能引發(fā)社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性功能失調(diào)。為降低其對(duì)社會(huì)秩序的失序度，政府在履行公共職能的同時(shí)社會(huì)其他主體對(duì)決策的態(tài)度也會(huì)直接影響到政令的執(zhí)行。在評(píng)估社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的合法性上，需要研究該政策對(duì)其他利益相關(guān)方的影響，考察政策執(zhí)行中各方的認(rèn)可度與基本態(tài)度。其中，共識(shí)價(jià)值是社會(huì)針對(duì)疫情防控需要而形成的一種被社會(huì)主體廣泛接受的主觀理念，可以凝聚集體行動(dòng)力，促進(jìn)社會(huì)不同主體向疫情防控的目標(biāo)展開(kāi)行動(dòng)。自疫情發(fā)生后，面對(duì)日益增多的感染者與有限醫(yī)療服務(wù)資源間的矛盾，如何有效地防止疫情的擴(kuò)散，維持社會(huì)成員的健康權(quán)成為社會(huì)各界積極響應(yīng)的首要議題。目前，主要存在三種響應(yīng)方式：其一，為疫情嚴(yán)重地區(qū)直接提供醫(yī)療團(tuán)隊(duì)援助，以緩解其醫(yī)務(wù)人員不足的形勢(shì)；其二，志愿服務(wù)進(jìn)入疫情嚴(yán)重地區(qū)，主要包括線上服務(wù)與直接在疫情嚴(yán)重地區(qū)提供服務(wù)兩類形式，涉及心理咨詢、物資分發(fā)、值崗值勤等方面；其三，直接為疫情嚴(yán)重地區(qū)捐贈(zèng)防疫資源，主要集中在醫(yī)療物資、生活物資與資金捐贈(zèng)。就直接為疫情嚴(yán)重地區(qū)捐贈(zèng)防疫資源而言，既有雷軍向湖北捐贈(zèng)1 270萬(wàn)元人民幣用于購(gòu)買(mǎi)防護(hù)物資、甘肅靜寧果農(nóng)直接為武漢雷神山醫(yī)院提供20噸紅富士蘋(píng)果等個(gè)人行為，也有山東壽光向湖北捐贈(zèng)360噸蔬菜的群體性援助，同時(shí)，還有大批企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)先后向武漢等地區(qū)捐贈(zèng)物資與資金。從這些捐贈(zèng)行為來(lái)看，全社會(huì)范圍內(nèi)已經(jīng)形成了疫情防控的公益共識(shí)。根據(jù)湖北省慈善總會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2020年6月28日，湖北省慈善總會(huì)接收到疫情防控捐贈(zèng)資金合計(jì)616 899.43萬(wàn)元人民幣，其中定向捐贈(zèng)資金196 284.33萬(wàn)元，非定向捐贈(zèng)資金420 615.10萬(wàn)元人民幣(2)數(shù)據(jù)來(lái)源：《湖北省慈善總會(huì)新冠肺炎疫情防控捐贈(zèng)數(shù)據(jù)簡(jiǎn)報(bào)》(第69期)。。從對(duì)疫情防控物資的捐贈(zèng)情況來(lái)看，捐贈(zèng)資源統(tǒng)籌分配的政策是被社會(huì)各界廣泛認(rèn)可的，究其原因主要得益于社會(huì)對(duì)疫情防控的公益共識(shí)。

從社會(huì)捐贈(zèng)資源統(tǒng)籌分配與其他公益組織的利益關(guān)系層面看，盡管民政部與湖北省、武漢市將社會(huì)捐贈(zèng)資源統(tǒng)一歸集于5家基金會(huì)，但這并沒(méi)有限制其他慈善組織的募捐權(quán)限，不影響其他慈善組織對(duì)武漢等地疫情防控物資的募捐。同時(shí)，根據(jù)民政部頒布的《關(guān)于動(dòng)員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》與《中華人民共和國(guó)慈善法》的有關(guān)規(guī)定，即使沒(méi)有公募資質(zhì)的社會(huì)組織仍然可以通過(guò)與其他具有公募資質(zhì)的組織合作開(kāi)展項(xiàng)目，依據(jù)組織使命與區(qū)域疫情發(fā)展情況開(kāi)展募捐活動(dòng)，這極大地調(diào)動(dòng)了其他社會(huì)組織在疫情防控中的積極性。據(jù)方德瑞信公益籌款平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2020年2月17日，民政部指定的20家互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺(tái)共上線項(xiàng)目329個(gè)，籌款總額為1 453 628 374.86元人民幣，捐贈(zèng)達(dá)到27 111 922人次(3)數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)方德瑞信公益籌款微信公眾號(hào)：《抗擊新冠疫情——互聯(lián)網(wǎng)籌款平臺(tái)數(shù)據(jù)初步統(tǒng)計(jì)分析》(2020-02-23)整理所得。。而根據(jù)7月14日中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)峰會(huì)披露，自我國(guó)發(fā)生新冠肺炎疫情以來(lái)總計(jì)有近半億中國(guó)網(wǎng)友通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公益平臺(tái)捐款抗疫，僅在騰訊公益平臺(tái)上就有超過(guò)1 200萬(wàn)人次通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)募集超過(guò)6億元資金(4)數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)2020年7月14日中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)峰會(huì)披露的信息整理而得。。且從現(xiàn)實(shí)情況看，疫情期間基本上形成了一條由公益籌款者—公益執(zhí)行者—公益受益者—公益監(jiān)督者組成的疫情防控公益鏈。從很大程度上講，此次疫情防控中社會(huì)資源統(tǒng)籌分配既緩解了疫情嚴(yán)重地區(qū)醫(yī)療服務(wù)資源緊缺的形勢(shì)，也促進(jìn)了公益慈善事業(yè)的發(fā)展，此種統(tǒng)籌分配行為獲取了良好的社會(huì)效益，具有很強(qiáng)的社會(huì)合法性。

(三)社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的文化合法性

文化的形成需要一定的歷史事實(shí)作為依據(jù)，而文化一旦形成，其對(duì)社會(huì)的強(qiáng)大影響力又會(huì)籠罩歷史，使歷史服從于文化。歷史雖然并不能等同于文化，但這并不能影響我們對(duì)于文化認(rèn)知的分析及這種歷史認(rèn)知的文化意義。在某種程度上，超越于歷史真實(shí)性的文化認(rèn)知，其所體現(xiàn)出來(lái)的文化意義也許更加具有歷史與文化的永恒價(jià)值。

特殊情境下社會(huì)公益捐贈(zèng)資源統(tǒng)一分配政策并非此次疫情防控的首創(chuàng)。在此前很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，如果發(fā)生疫情或自然災(zāi)害，在政府儲(chǔ)備資源一時(shí)無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求時(shí)除指定民政部門(mén)接受社會(huì)捐贈(zèng)外，還可以委托其他慈善組織接受捐贈(zèng)。如2003年為應(yīng)對(duì)非典型肺炎疫情，民政部發(fā)布關(guān)于非典型肺炎社會(huì)捐贈(zèng)的通告，明確規(guī)定社會(huì)捐贈(zèng)款物由民政部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)接受，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)及中華慈善總會(huì)也可以接受，其他部門(mén)和組織一律不得接受社會(huì)捐贈(zèng)，已經(jīng)接受的捐贈(zèng)款物應(yīng)盡快移交民政部門(mén)或衛(wèi)生部門(mén)，不符合上述規(guī)定者均屬于違規(guī)行為。而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在強(qiáng)大的政府影響力作用下，國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)高度融合，國(guó)家負(fù)責(zé)社會(huì)資源的生產(chǎn)與分配。一旦發(fā)生突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件，國(guó)家憑借對(duì)社會(huì)資源擁有絕對(duì)的控制權(quán)可以集中力量做出迅速反應(yīng)，針對(duì)事件的發(fā)展調(diào)撥資源，而各類企業(yè)、社會(huì)組織與政府進(jìn)行協(xié)商的空間較小，需要根據(jù)政府指示調(diào)整資源配置方向。所以，自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，在“社會(huì)主義可以集中力量辦大事”的價(jià)值引領(lǐng)下，疫情防控期間的社會(huì)資源統(tǒng)籌分配具有很強(qiáng)的制度依據(jù)與歷史沿襲，而事實(shí)證明這種集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一分配資源的方式對(duì)于疫情防控具有積極作用，有效緩解了重大疫情對(duì)社會(huì)秩序的沖擊。

制度的形成一方面得益于在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景下不同制度主體的需要，另一方面也深受特定歷史情境的影響。早在宋代，統(tǒng)治階級(jí)在中央設(shè)立了主管醫(yī)官行政的翰林醫(yī)宮院、專掌醫(yī)學(xué)教育的太醫(yī)局以及各種供奉朝廷的機(jī)構(gòu)，各地州府還設(shè)立醫(yī)學(xué)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各地疫情的檢測(cè)，當(dāng)發(fā)生疫情后這些機(jī)構(gòu)往往成為直接負(fù)責(zé)部門(mén)，主要進(jìn)行人員分配、醫(yī)學(xué)教育、物資分配，形成了從中央到地方的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)[26]87-89。 為以后的執(zhí)政者改革醫(yī)政提供了參照范本。如明初的全國(guó)最高醫(yī)療行政機(jī)關(guān)為太醫(yī)監(jiān)，隨后改為太醫(yī)院。太醫(yī)院的主要職能是制定全國(guó)醫(yī)療方針，供奉醫(yī)藥和負(fù)責(zé)醫(yī)生培訓(xùn)。明朝沿用了元朝的醫(yī)戶管理制度，普設(shè)醫(yī)學(xué)教育機(jī)構(gòu)，在各地開(kāi)設(shè)惠民藥局。醫(yī)學(xué)教育機(jī)構(gòu)與惠民藥局的設(shè)立對(duì)防疫知識(shí)的普及具有積極價(jià)值[26]140-141。近代以來(lái)，1926年蘇州暴發(fā)霍亂，蘇州市成立臨時(shí)防疫衛(wèi)生所，費(fèi)用支出則以蘇州市的公益事務(wù)所為主，日常花費(fèi)由市公益所籌資，其他團(tuán)體協(xié)助。同時(shí)，吳縣紅十字會(huì)成立第二臨時(shí)防疫醫(yī)院，所有支出費(fèi)用均由市公益所與社會(huì)勸募，實(shí)行分區(qū)域、分重點(diǎn)的資源配置[27]。可以說(shuō)，傳統(tǒng)疫情防控的制度安排會(huì)直接影響到以后的制度模式，這獲得了歷史制度主義的驗(yàn)證。歷史制度主義主要以制度為分析對(duì)象，十分關(guān)注非正式制度，認(rèn)為以歷史傳統(tǒng)為代表的非正式制度形成后隨著“報(bào)酬遞增”的強(qiáng)化與反饋，制度在特定時(shí)期的發(fā)展會(huì)形成“路徑依賴”。通過(guò)考察不同歷史時(shí)期疫情防控的資源配置方式可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是從宋代醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的初步建立，還是從近代以來(lái)我國(guó)的防疫實(shí)踐來(lái)看，將防疫資源統(tǒng)籌分配都可以找到相應(yīng)的歷史依據(jù)，也說(shuō)明將社會(huì)資源統(tǒng)籌分配以應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎具有很強(qiáng)的歷史延續(xù)性，而這也是文化合法性考查的重要維度。

(四)社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的時(shí)效合法性

時(shí)效合法性是合法性生產(chǎn)的一種價(jià)值觀念。在此種價(jià)值觀念下，社會(huì)發(fā)展過(guò)程都被看作是一種生產(chǎn)過(guò)程，不同的社會(huì)行動(dòng)者都是建設(shè)主體，其目的在于生產(chǎn)某種產(chǎn)品且產(chǎn)品具有績(jī)效價(jià)值。整個(gè)社會(huì)發(fā)展就是所有行動(dòng)者不斷尋求改變的過(guò)程，社會(huì)中每個(gè)結(jié)構(gòu)都要承擔(dān)起某些功能，在特定的情境下產(chǎn)生實(shí)效。在此次疫情防控社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的情境下，政府是緩解疫情的建設(shè)主體，分配社會(huì)資源的過(guò)程即是緩解疫情的過(guò)程，而且只有疫情得到有效控制時(shí)，這種生產(chǎn)活動(dòng)才會(huì)形成價(jià)值。因此，時(shí)效合法性是一種結(jié)果導(dǎo)向的合法性。實(shí)踐中可以從防疫物資充足程度與社會(huì)價(jià)值兩個(gè)層面評(píng)判社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的時(shí)效合法性。

在防疫物資充足程度方面，自2020年1月23日武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部發(fā)布接受社會(huì)捐贈(zèng)的公告以來(lái)，大量的醫(yī)用物資與資金先后流入湖北地區(qū)?！逗笔?yīng)對(duì)新冠肺炎疫情接收社會(huì)捐贈(zèng)公告》(第10號(hào))顯示，截至2020年3月17日12時(shí)，湖北省共接收社會(huì)捐贈(zèng)資金122.31億元。其中，省本級(jí)73.43億元，武漢市48.88億元(5)數(shù)據(jù)來(lái)源：《湖北省應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情接收社會(huì)捐贈(zèng)情況公告》(第10號(hào))，2020-08-06。。整體上的分配與捐贈(zèng)規(guī)模遠(yuǎn)超2003年“非典”時(shí)期全國(guó)捐贈(zèng)款物40多億元(捐款23多億元，物資折款17多億元)(6)數(shù)據(jù)來(lái)源：《“非典”時(shí)期的社會(huì)捐贈(zèng)活動(dòng)》.中國(guó)網(wǎng)，2004-06-24。，既提升了社會(huì)捐贈(zèng)資源的空間配置率，也激活了慈善事業(yè)的活力?？梢哉f(shuō)，豐富的社會(huì)捐贈(zèng)物資極大地緩解了疫情嚴(yán)重地區(qū)防疫資源的緊張形勢(shì)，且隨著各地醫(yī)療物資生產(chǎn)效率的提高與復(fù)工復(fù)產(chǎn)的推進(jìn)，有限的醫(yī)療物資與不斷增多的患者間的矛盾已經(jīng)得到解決，充分反映出社會(huì)捐贈(zèng)資源的統(tǒng)籌調(diào)配具有積極的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

在社會(huì)價(jià)值方面，根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委數(shù)據(jù)，截至8月6日，湖北省已經(jīng)連續(xù)多日無(wú)新增確診本土病例、死亡病例、疑似病例。這些成效的取得離不開(kāi)湖北省各界防疫工作者的共同努力，這種統(tǒng)一調(diào)配社會(huì)資源的方式不僅僅為各崗位工作者提供了物質(zhì)保障，更重要的是其蘊(yùn)含的社會(huì)精神價(jià)值。在這種社會(huì)精神感召之下不同的個(gè)體、群體、組織都自愿投入到疫情防控中，先后出現(xiàn)了眾多向疫情嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)發(fā)的“逆行者”，他們?cè)诟髯詬徫簧下男新氊?zé)，服務(wù)他人。這是一種具有強(qiáng)大感染力與奉獻(xiàn)心的利他主義，是政府與社會(huì)互助合作的結(jié)果，極大地強(qiáng)化了全體社會(huì)成員的責(zé)任感與公益心，對(duì)于積極性的社會(huì)心態(tài)建設(shè)具有重要意義。

四、合法性優(yōu)化：重大疫情下社會(huì)資源統(tǒng)籌的路徑選擇

通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，因疫情發(fā)展情境而生成的社會(huì)資源由政府統(tǒng)籌分配具有很強(qiáng)的法律合法性、社會(huì)合法性、文化合法性與時(shí)效合法性，在提升資源配置利用率、維護(hù)社會(huì)秩序與公眾健康權(quán)方面發(fā)揮著重要作用。但這種資源分配方式同時(shí)存在合法性困境。未來(lái)仍然需要在把握四重合法性的基礎(chǔ)上從資源需求—接收—供給—治理導(dǎo)向作出進(jìn)一步優(yōu)化。

(一)建立統(tǒng)一的防疫物資求助和信息公開(kāi)機(jī)制，評(píng)估捐贈(zèng)需求的正當(dāng)性

社會(huì)捐贈(zèng)統(tǒng)籌調(diào)配具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)合法性，但社會(huì)捐贈(zèng)是社會(huì)不同主體在利他主義價(jià)值觀指導(dǎo)下發(fā)起的讓渡資源所有權(quán)的公益行為，捐贈(zèng)行為的產(chǎn)生是基于特定防疫資源不足的需求而產(chǎn)生的。在重大疫情下明確社會(huì)捐贈(zèng)的需求既可以為捐贈(zèng)者提供明確的捐贈(zèng)指引，減少社會(huì)捐贈(zèng)物資的時(shí)間成本，也方便社會(huì)捐贈(zèng)物資的統(tǒng)一管理，避免因捐贈(zèng)需求不清晰而增加額外負(fù)擔(dān)。自武漢市出現(xiàn)新冠肺炎疫情以后，因感染人數(shù)的不斷增加，各醫(yī)療機(jī)構(gòu)普遍存在醫(yī)療資源不足的情況，但缺少需求發(fā)布的信息渠道，各醫(yī)院只能各自為政，以醫(yī)院的名義向社會(huì)發(fā)布求助公告，以此引發(fā)部分社會(huì)公眾對(duì)求助信息的真?zhèn)翁岢鲑|(zhì)疑。在此情況下，首先，需要建立統(tǒng)一的防疫物資求助和信息公開(kāi)機(jī)制。在把握不同需求主體求助方式、求助內(nèi)容、求助對(duì)象等基本信息的基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的重大疫情社會(huì)捐贈(zèng)求助服務(wù)機(jī)制，通過(guò)法律、公告的形式不斷強(qiáng)化社會(huì)捐贈(zèng)的法律合法性，定期制定求助物資清單，明確物資型號(hào)、規(guī)格、數(shù)量等需求，主動(dòng)對(duì)外發(fā)布，引導(dǎo)捐贈(zèng)人按照疫情防控需要進(jìn)行捐贈(zèng)。其次，從源頭上注重社會(huì)捐贈(zèng)信息公開(kāi)機(jī)制的建立，根據(jù)疫情、醫(yī)情、政情、民情以及媒情的變化、互動(dòng)與實(shí)際發(fā)展情況[28]，及時(shí)地向社會(huì)公眾公示捐贈(zèng)信息，完善國(guó)家醫(yī)療儲(chǔ)備物資信息化平臺(tái)建設(shè)，在全社會(huì)營(yíng)造良好的公益氛圍。在現(xiàn)有的慈善體系中，社會(huì)捐贈(zèng)者與受助者之間本身就是一種委托與代理關(guān)系，存在信息鴻溝，若不及時(shí)公開(kāi)捐贈(zèng)信息很容易影響捐贈(zèng)的社會(huì)公信力，使慈善事業(yè)發(fā)展陷入社會(huì)合法性困境，因?yàn)楹戏ㄐ垣@得的實(shí)質(zhì)即是贏得不同主體符合某種規(guī)則的價(jià)值承認(rèn)[29]，及時(shí)公開(kāi)社會(huì)捐贈(zèng)信息具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)迫切性與針對(duì)性。再次，要對(duì)請(qǐng)求社會(huì)捐贈(zèng)的正當(dāng)性作出評(píng)估，可以從需求的迫切性、需求的真實(shí)性、需求主體清晰性、需求標(biāo)準(zhǔn)明確性四個(gè)層面進(jìn)行研究，并在此基礎(chǔ)上，制定評(píng)估需求合理性的衡量指標(biāo)，明確資源需求的優(yōu)先等級(jí)，確保疫情防控物資需求的真實(shí)、有效，避免因捐贈(zèng)需求偏離實(shí)際需求而沖擊現(xiàn)有的捐贈(zèng)秩序，挫傷社會(huì)捐贈(zèng)者在疫情防控期間的公益積極性。

(二)完善重大疫情下社會(huì)資源接收體系，實(shí)施有序、分類登記

每一次重大疫情或?yàn)?zāi)害的發(fā)生都會(huì)激發(fā)社會(huì)公眾內(nèi)心的“善”念，帶來(lái)巨大的社會(huì)捐贈(zèng)，這些捐贈(zèng)物資成為緩解疫情防控資源不足的重要支撐，必須做好防疫物資的接收工作。在此次新冠肺炎疫情中普遍存在醫(yī)療物資、生活物資、社會(huì)資金流入湖北省各地的情況，每種物資的接收方式、接收程序、來(lái)源都存在很大差異，標(biāo)準(zhǔn)化的主體接收已經(jīng)引發(fā)處理不及時(shí)、處理能力有限等問(wèn)題，影響到社會(huì)資源的利用率。因此，需要完善重大疫情下防疫物資接收體系，明確物資的來(lái)源渠道，至少要從三個(gè)方面作出明確。第一，政府要履行職責(zé)，根據(jù)疫情發(fā)展及時(shí)投放儲(chǔ)備物資，開(kāi)通專門(mén)性的政府捐贈(zèng)通道，分流物資接收渠道；注重慈善組織捐贈(zèng)與政府間的配合，賦予慈善組織更多的權(quán)力，防止因組織過(guò)度行政化而損害社會(huì)捐贈(zèng)的公益性。第二，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)而言，要擴(kuò)大市場(chǎng)采購(gòu)，發(fā)揮市場(chǎng)主體的專業(yè)性，建立科學(xué)完善的資源整合制度。同時(shí)，政府要評(píng)估資源接收主體的合法性，考察各個(gè)接收主體的資源承載能力，特別是接收主體的管理水平、專業(yè)能力、團(tuán)隊(duì)配置、資源調(diào)動(dòng)能力、資源存儲(chǔ)能力，并將公眾認(rèn)可度、社會(huì)影響力的衡量納入其中，以構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的公共衛(wèi)生法律體系，規(guī)范捐贈(zèng)、受贈(zèng)行為，確保及時(shí)有效地利用受贈(zèng)物資[30]。第三，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)運(yùn)作方式的改變，需要發(fā)揮技術(shù)理性在防疫物資接收體系中的積極作用，所有政府調(diào)撥和社會(huì)捐贈(zèng)物資應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈技術(shù)分類準(zhǔn)確收集信息，相關(guān)慈善組織、紅十字會(huì)在接收社會(huì)捐贈(zèng)后，要對(duì)物資種類、數(shù)量、捐贈(zèng)聯(lián)系人、聯(lián)系方式等進(jìn)行入庫(kù)識(shí)別，實(shí)施一物一編碼，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)錄入防疫物資信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)捐贈(zèng)物資上網(wǎng)入鏈，方便后續(xù)追蹤與查詢。

(三)優(yōu)化捐贈(zèng)物資轉(zhuǎn)運(yùn)和配送渠道，引入市場(chǎng)機(jī)制與專業(yè)物流

良好的防疫資源協(xié)調(diào)與分配機(jī)制是實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值最大化的重要條件，對(duì)緩解疫情資源不足具有積極作用。此次新冠肺炎疫情發(fā)生早期，一方面武漢、黃岡等地一線醫(yī)務(wù)人員防護(hù)用品嚴(yán)重不足，有的重點(diǎn)醫(yī)院的醫(yī)療人員不得不自制防護(hù)用具；另一方面社會(huì)各界通過(guò)各種辦法捐贈(zèng)的抗疫物資卻有相當(dāng)一部分不能及時(shí)、有效發(fā)放，使物資堆積在庫(kù)房，有的甚至都沒(méi)有進(jìn)行入庫(kù)登記。防護(hù)用品的不足和捐贈(zèng)物資的不能及時(shí)分發(fā)，不僅嚴(yán)重威脅到一線醫(yī)務(wù)人員的生命健康，而且使防疫資源面臨閑置、浪費(fèi)的危險(xiǎn)，以致引起了媒體與社會(huì)公眾的質(zhì)疑。盡管以湖北省紅十字會(huì)為代表的接受捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)已公開(kāi)致歉并表示要進(jìn)行整改，武漢市紅十字會(huì)也引入九州通物流來(lái)運(yùn)輸社會(huì)捐贈(zèng)物資，但社會(huì)捐贈(zèng)物資調(diào)配出現(xiàn)的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍未得到有效解決。為優(yōu)化捐贈(zèng)物資統(tǒng)一轉(zhuǎn)運(yùn)與配送渠道，需要引入市場(chǎng)機(jī)制，由專業(yè)的物流公司承擔(dān)社會(huì)捐贈(zèng)物資的轉(zhuǎn)運(yùn)與配送。因此，要對(duì)承接公司的專業(yè)能力進(jìn)行評(píng)估，選擇合適的物流公司并與之建立合作關(guān)系。因社會(huì)捐贈(zèng)物資收發(fā)主要是圍繞入庫(kù)管理與分類調(diào)配展開(kāi)，在評(píng)估組織能力時(shí)需要重點(diǎn)選擇那些基礎(chǔ)設(shè)施健全、配送體系發(fā)達(dá)、配送效率較高，擁有現(xiàn)代化的商品分類能力、物資出庫(kù)配貨能力，可以深入到各個(gè)區(qū)域的物流企業(yè)，借助物流企業(yè)的技術(shù)設(shè)備和人員車(chē)輛實(shí)現(xiàn)分類定點(diǎn)配送，并給予相應(yīng)補(bǔ)償。在分配捐贈(zèng)資源時(shí)要注重公正性與有效性機(jī)制的建立，防止有限的資源被浪費(fèi)，對(duì)捐贈(zèng)物資的轉(zhuǎn)運(yùn)、配送進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。根據(jù)患者集中度、患者嚴(yán)重程度與醫(yī)療機(jī)構(gòu)資質(zhì)、人員配置情況、需求者原有物資充足度設(shè)定分配標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建政府部門(mén)、捐贈(zèng)單位(個(gè)人)、需求單位、物流承運(yùn)者之間的供需鏈群，通過(guò)建立公正有效的捐贈(zèng)資源分配機(jī)制來(lái)提升社會(huì)捐贈(zèng)的持續(xù)性。

(四)構(gòu)建多元協(xié)同的整合型資源統(tǒng)籌調(diào)配治理體系，實(shí)現(xiàn)跨界聯(lián)合應(yīng)對(duì)疫情危機(jī)

長(zhǎng)期以來(lái)，政府一直是構(gòu)建與運(yùn)行重大公共衛(wèi)生事件治理機(jī)制的核心主體，承擔(dān)著元治理的角色，需要綜合協(xié)調(diào)行政體系、醫(yī)療體系以及供應(yīng)組織等主體的關(guān)系。在國(guó)家治理改革的推動(dòng)下此次新冠肺炎疫情防控中社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的行動(dòng)主體雖然開(kāi)始公私合作，但仍然是以行政方式主導(dǎo)，社會(huì)主體也存在被行政化吸納的傾向，影響到社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的時(shí)效性。未來(lái)需要：第一，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，為多元主體的有效互動(dòng)提供規(guī)則、建立秩序、促成集體行動(dòng)。以《中華人民共和國(guó)慈善法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為基礎(chǔ)，完善重大疫情下社會(huì)捐贈(zèng)物資調(diào)配立法。第二，發(fā)揮社會(huì)力量靈活性、機(jī)動(dòng)性優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織通過(guò)與政府部門(mén)的配合，為社會(huì)力量參與防控提供信息溝通、需求動(dòng)態(tài)。各社會(huì)組織仍然需要回歸社會(huì)組織屬性，維護(hù)自身自主性、公益性，提升自身的專業(yè)化水平，注重對(duì)醫(yī)務(wù)社工的吸納與培育。第三，政府要加強(qiáng)社會(huì)組織間的合作協(xié)同，根據(jù)疫情發(fā)展形勢(shì)做好專業(yè)化分工，塑造社會(huì)捐贈(zèng)的公益生態(tài)鏈。不斷提升專家團(tuán)隊(duì)、研究智庫(kù)等專業(yè)機(jī)構(gòu)在疫情防控與資源配置中的積極作用。此次疫情之所以擴(kuò)展迅速在一定程度上是由早期專家的“決策保守偏好”導(dǎo)致[31]，未來(lái)仍然要建立服務(wù)機(jī)制規(guī)范專家的科學(xué)決策行為，通過(guò)改革官僚化保守傾向與規(guī)范性制度優(yōu)化，克服專家的慣性思維、政治顧慮為防疫資源的前期儲(chǔ)備與投入提供參考，減輕對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)資源的依賴。第四，在多元協(xié)同的基礎(chǔ)上，一方面政府要注重整合資源統(tǒng)籌調(diào)配體系的建立，合理調(diào)配儲(chǔ)備資源、社會(huì)捐贈(zèng)資源、市場(chǎng)生產(chǎn)資源，做好資源配置與流通；另一方面，政府也要建立全過(guò)程的資源統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制，加強(qiáng)物資統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公布急需物資信息、分類準(zhǔn)確收集信息、跟進(jìn)落實(shí)運(yùn)輸進(jìn)度、集中設(shè)置物資倉(cāng)庫(kù)、引入專業(yè)倉(cāng)管和物流服務(wù)、簡(jiǎn)化定向捐贈(zèng)物資發(fā)放程序、統(tǒng)籌分配非定向捐贈(zèng)物資、精準(zhǔn)對(duì)接送達(dá)物資、及時(shí)準(zhǔn)確公示捐贈(zèng)信息，實(shí)現(xiàn)捐贈(zèng)資源統(tǒng)籌調(diào)配體系的建立與整合。

五、結(jié) 語(yǔ)

現(xiàn)代社會(huì)中，每一次重大疫情的應(yīng)對(duì)都是對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力的考驗(yàn)，賦予政府對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)資源進(jìn)行統(tǒng)籌分配的權(quán)力，其根本的行政邏輯是為了合理利用有限的社會(huì)資源，最大化地緩解疫情對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，減少對(duì)社會(huì)秩序的沖擊，維護(hù)公共利益。本文從合法性的角度考察重大疫情下社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的合法性，研究發(fā)現(xiàn)：其一，在社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配的場(chǎng)域下，合法性劃分需要綜合考慮到疫情防控的情境性因素，不能單純地用一種合法性進(jìn)行評(píng)判，而法律合法性、社會(huì)合法性、文化合法性及時(shí)效合法性則具有很強(qiáng)的理論與實(shí)踐價(jià)值。其二，合法性的考量既是一種過(guò)程導(dǎo)向的選擇，也是一種工具理性的融合，需要做出持續(xù)性的優(yōu)化，強(qiáng)化合法性的程度。在社會(huì)資源由政府統(tǒng)籌調(diào)配的場(chǎng)域下，要對(duì)現(xiàn)有的資源分配模式與舊有制度規(guī)范實(shí)施改革，做到全過(guò)程規(guī)范、有序，而且要注重社會(huì)資源調(diào)配在公共衛(wèi)生防控體系中的地位，立足多主體協(xié)作，加強(qiáng)專業(yè)化水平與分工，打造從需求—接收—供給—治理的社會(huì)捐贈(zèng)資源服務(wù)鏈。其三，要注重行政調(diào)配機(jī)制與志愿服務(wù)機(jī)制在社會(huì)資源統(tǒng)籌調(diào)配中的合作與角色轉(zhuǎn)化。志愿服務(wù)機(jī)制具有獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制與存在優(yōu)勢(shì)，其不僅僅是體制資源的補(bǔ)充，更是對(duì)社會(huì)資源再利用的激勵(lì)。因此，需要強(qiáng)化志愿服務(wù)機(jī)制，將政府從資源統(tǒng)籌者轉(zhuǎn)化為信息統(tǒng)籌者，通過(guò)主體間供需信息的匯總、共享，在充分尊重捐贈(zèng)者意向與行動(dòng)主體選擇權(quán)的基礎(chǔ)上，整合資源豐富度，增強(qiáng)社會(huì)資源統(tǒng)籌效度，加大政府與志愿服務(wù)力量的協(xié)同合作力度，實(shí)現(xiàn)疫情防控資源投入有效與慈善事業(yè)健康發(fā)展。