摘 要：“一帶一路”背景下中國的產(chǎn)業(yè)園區(qū)嘗試“走出去”，跨國合作園區(qū)能否在東道國發(fā)揮集聚功能、提供平臺服務(wù)等，與園區(qū)的治理方式具有緊密關(guān)系，也是目前國家戰(zhàn)略和園區(qū)管理者迫切關(guān)注的問題。本文認為，從跨國合作園區(qū)的治理主體與治理方式看，其治理類型主要有企業(yè)治理型、混合治理型與多層治理型。然而，園區(qū)治理方式的施行面臨來自主體差異性的諸多難點，需要在分析跨國合作園區(qū)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，有針對性地化解這些難點，以提出實現(xiàn)園區(qū)治理的有效路徑。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)園區(qū);跨國合作;園區(qū)治理

一、引言

“一帶一路”背景下中國的產(chǎn)業(yè)園區(qū)嘗試“走出去”，跨國合作園區(qū)能否在東道國發(fā)揮集聚功能、提供平臺服務(wù)，有效創(chuàng)造園區(qū)產(chǎn)業(yè)價值，推動國民經(jīng)濟發(fā)展等，是目前國家戰(zhàn)略和園區(qū)管理者迫切關(guān)注的問題。本文試圖在我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理現(xiàn)狀層面和跨國合作背景下，探討分析跨國合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理類型、難點和實現(xiàn)路徑，以期給園區(qū)管理者、政府機構(gòu)提供一些政策建議，更好地推進與實現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)跨國合作的治理水平與效果。

二、跨國合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理類型

從我國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、兩國共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，目前我國跨國合作園區(qū)的治理方式基本上有三種類型：一是企業(yè)治理型，即由企業(yè)自主建設(shè)和管理園區(qū);二是混合治理型，即政府主要參與園區(qū)建設(shè)，企業(yè)主要負責(zé)園區(qū)運營;三是多層治理型，即雙邊政府理事機構(gòu)、管委會和公司共同治理。

1.企業(yè)治理型——各方成立合資股份企業(yè)

企業(yè)治理是指園區(qū)或企業(yè)雙方按一定比例出資成立合資股份公司，由股份公司對合作園區(qū)的開發(fā)、招商和日常行政工作進行決策和管理，并按合同協(xié)議和股份比例進行利潤分配。該治理方式采用董事會領(lǐng)導(dǎo)下的公司治理體制，以獨立公司作為園區(qū)的開發(fā)者和管理者，負責(zé)園區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營園區(qū)內(nèi)的各項業(yè)務(wù)、管理園區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟活動并提供園區(qū)內(nèi)企業(yè)所需要的各種服務(wù)。

為治理產(chǎn)業(yè)園區(qū)而成立的股份企業(yè)作為一個獨立經(jīng)營管理的公司，不從屬于政府機構(gòu)，是擁有獨立法人地位和權(quán)利公司，一般由非政府控制的董事會或理事會來領(lǐng)導(dǎo)。董事會可由政府官員、高等學(xué)院、以及其他企業(yè)人士組建，負責(zé)有關(guān)園區(qū)發(fā)展的重大決策，日常不干涉園區(qū)內(nèi)其他機構(gòu)的具體業(yè)務(wù)，公司經(jīng)理層負責(zé)產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)營管理和招商運營事務(wù)，但是當(dāng)董事會制定了有關(guān)園區(qū)建設(shè)開發(fā)的政策方針時，公司經(jīng)理層需要按規(guī)定執(zhí)行。

2.混合治理型——政企混合共治

混合治理是指由具有政府職能的園區(qū)管委會以及具有市場職能的開發(fā)公司相結(jié)合，共同對園區(qū)進行行政和經(jīng)營管理，此種治理模式的特征是運營主體企業(yè)化以及政府服務(wù)平臺化。

運營主體企業(yè)化是指開發(fā)公司作為跨國合作園區(qū)的運營主體，在組織架構(gòu)，人員配備，運營體制等方面完全獨立，不受園區(qū)管委會掣肘，以規(guī)范的企業(yè)運營模式和治理結(jié)構(gòu)，負責(zé)跨國園區(qū)的規(guī)劃開發(fā)和日常運營。開發(fā)公司可采用社會招標、指定委托、合股方式來運作，主要承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、咨詢服務(wù)與物業(yè)管理、招商引資、勞務(wù)與倉儲服務(wù)等功能，并代行某些政府職能。

政府服務(wù)平臺化是指產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會職能的轉(zhuǎn)變，由直接控制園區(qū)向全方位服務(wù)園區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)變。通過政府職能的利用，充分整合公共資源，為跨國園區(qū)發(fā)展提供相關(guān)政策，核心技術(shù)，投融資服務(wù)，產(chǎn)業(yè)咨詢，人力資源配置、新聞宣傳等服務(wù)。與此同時，盡量做到不干預(yù)開發(fā)公司的相應(yīng)職能，從而創(chuàng)新園區(qū)管委會職能，充分調(diào)動雙方政府部門的積極性，協(xié)調(diào)政策方針，提高人員素質(zhì)，提升服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化園區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

3.多層治理型——理事會、管委會、公司聯(lián)合治理

跨國合作園區(qū)應(yīng)采取“政企合作，兩權(quán)分立”的多層治理模式，即中國與東道國首先成立雙邊政府理事機構(gòu)，并共建園區(qū)管委會，同時以合股形式成立開發(fā)公司對園區(qū)進行共同治理。雙邊政府理事機構(gòu)由兩國主要領(lǐng)導(dǎo)人共同擔(dān)任負責(zé)人成立聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會，負責(zé)兩國政策、園區(qū)建設(shè)等重大事項的商議與協(xié)調(diào)。管委會作為政府的派出機構(gòu)對園區(qū)發(fā)展的重要決策及問題進行處理，其成立方式有三種形式：一是由兩國共同派遣管理人員組成;二是由東道國政府派出人員組成;三是由中方園區(qū)所在地政府派出人員組成。

蘇州工業(yè)園區(qū)與中國白俄羅斯工業(yè)園區(qū)是目前施行多層治理模式的兩則經(jīng)典案例，如下表：

三、跨國合作園區(qū)治理的難點

由我國“跨國合作”園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，“跨國合作”園區(qū)的成立背景、合作主體、發(fā)展階段、驅(qū)動利益各不相同，園區(qū)治理存在不少難點，并主要表現(xiàn)為以下四個方面。

1.雙方利益的趨同與差異

跨國產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合治理中，雙方國家具有利益追求的趨同性，在這種背景下，跨國園區(qū)合作的過程在實現(xiàn)利益共贏的目標下，更容易推動雙方協(xié)調(diào)合作;但雙方內(nèi)在利益的需求同時也存在差異性，另一方面也影響跨國合作園區(qū)治理機制的運行。尤其是當(dāng)跨國合作園區(qū)東道國位于經(jīng)濟欠發(fā)達或者落后國家時，母國一方往往會將跨國園區(qū)當(dāng)作一種未來長期增值資產(chǎn)，并利用本國經(jīng)濟管理技術(shù)人才等優(yōu)勢，控制跨國園區(qū)的管理權(quán)，不以當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實情況為考量，出現(xiàn)不合理擴大園區(qū)規(guī)模的同時并不積極引進匹配的相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目，導(dǎo)致不利于共建園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展進程。勢必造成后續(xù)園區(qū)管理方面的“和而不同”，對園區(qū)治理產(chǎn)生負面效應(yīng)。

2.政府負面的行政干預(yù)

跨國合作園區(qū)多層治理方式的應(yīng)用容易受到兩國政府的行政干預(yù)，當(dāng)政府通過行政命令指定合作對象時，行政干預(yù)通常會引起跨國園區(qū)管理機制的架空，這表現(xiàn)為合作雙方的“機會主義”，合作國可能把共建跨國園區(qū)當(dāng)作一種政治安排或政績建設(shè)，而東道國容易形成依賴心理，不主動承擔(dān)園區(qū)建設(shè)過程中的一系列責(zé)任，缺乏管理協(xié)調(diào)和溝通等問題。兩國應(yīng)在借鑒國內(nèi)共建園區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本著互利共贏的原則，就合作模式，管理模式，開發(fā)建設(shè)，運營管理，招商引資等事項進行協(xié)商一致，明確責(zé)任和義務(wù)以有效避免相互推諉、管理疏漏等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.兩國地位的懸殊

跨國園區(qū)建設(shè)管理中兩國實力與地位的差異會直接影響到合作共建園區(qū)的治理模式和組織架構(gòu)，如果東道國和母國之間在經(jīng)濟水平，資源稟賦，科技實力和投資環(huán)境等方面具有較大差異，那么地位強大的一國就會在合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的談判下占據(jù)主導(dǎo)地位;兩國實力和地位的懸殊使得實力較強的國家擁有園區(qū)的主導(dǎo)權(quán);但在實際操作中，由于園區(qū)位于東道國，而管理權(quán)往往在地位較高的一國，易導(dǎo)致東道國缺乏話語權(quán)與決策權(quán)。跨國行政層級的管轄權(quán)以及異地行政權(quán)利的行使，在實際操作層面都存在不少問題，有待法律和政策層面的協(xié)調(diào)。

4.各方利益的分配

跨國共建園區(qū)的雙方共享合作園區(qū)的經(jīng)營成果，是跨國產(chǎn)業(yè)園區(qū)在東道國成功發(fā)展的前提。利益共享機制是兩國利益主體直接按比例分配跨國產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)營管理收益的分享機制，也是跨國共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理的重要組成部分?？鐕献鳟a(chǎn)業(yè)園區(qū)治理機制的不同決定了利益共享模式的多樣化?？鐕献鞯漠a(chǎn)業(yè)園區(qū)由于某些難以量化的非經(jīng)濟效益的存在，比如技術(shù)所得、管理創(chuàng)新、人才效應(yīng)、環(huán)境影響等，很難定義收益和成本，也沒有客觀的標準去界定利益共享的具體機制，兩國政府在共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)之初簽署的一系列協(xié)議將影響合作過程中的利益分配

四、跨國合作園區(qū)治理的實現(xiàn)路徑

影響園區(qū)治理的因素眾多，根據(jù)跨國合作園區(qū)的關(guān)鍵治理難點，本文認為應(yīng)從頂層設(shè)計、政府職責(zé)、合作機制、利益分配這四個主要方面探討跨國合作園區(qū)治理的實現(xiàn)路徑。

1.加強園區(qū)頂層設(shè)計

頂層設(shè)計是使產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作雙方達成博弈均衡解的重要一環(huán)。因此，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在跨國合作前，要通過充分科學(xué)的調(diào)研深入了解兩國的經(jīng)濟水平、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，技術(shù)和人文環(huán)境，確定跨國合作產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的規(guī)劃愿景，產(chǎn)業(yè)定位，長遠目標和短期目標等一系列問題。首先，應(yīng)設(shè)計并制定產(chǎn)業(yè)園區(qū)跨國共建的合作機制、制定協(xié)調(diào)、溝通、監(jiān)督等規(guī)范，構(gòu)建合理適用的管理運營規(guī)則，并在政府充分協(xié)商的基礎(chǔ)上予以約定，在園區(qū)開發(fā)之前出臺正式的協(xié)議文本;其次，利用市場經(jīng)濟作用，支持以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為目標、以市場為紐帶來組建園區(qū)跨國合作方針，加強政策規(guī)劃、區(qū)域利益協(xié)調(diào)，避免園區(qū)散亂布局和不當(dāng)?shù)目鐕鴶U張，雙方政府合力打造跨國園區(qū)的升級版。因此，實現(xiàn)跨國合作園區(qū)的雙方共贏必須建立在合作目標的一致和合作方式的明確上，勢必要從規(guī)范合理的頂層設(shè)計開始，為后續(xù)的治理打下良好基礎(chǔ)。

2.落實兩國政府職責(zé)

跨國合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)過程中，兩國應(yīng)在合作時期內(nèi)保持雙方關(guān)系的穩(wěn)定，確保園區(qū)開發(fā)建設(shè)的一致性和連續(xù)性?？鐕献鳟a(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)應(yīng)納入兩國地方政府的長遠發(fā)展規(guī)劃，要成立專門的園區(qū)管理和運營服務(wù)機構(gòu)，建立雙方政府聯(lián)席會議機制，有序推進共建園區(qū)工作;通過簡化政府工作程序，向下級政府放權(quán)等方式，提高政府的服務(wù)效率;雙方政府委派的園區(qū)管理部門應(yīng)在園區(qū)存續(xù)過程中保持穩(wěn)定和長期協(xié)調(diào)溝通?？鐕a(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)該通過兩國政府部門組建核心的領(lǐng)導(dǎo)管理班子，旨在針對園區(qū)共建合作過程中出現(xiàn)的重點問題以及重大分歧進行協(xié)商處理。與此同時鼓勵園區(qū)進駐企業(yè)及其他市場利益相關(guān)主體根據(jù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚鏈聚網(wǎng)、資源互補集約發(fā)展的目標對園區(qū)建設(shè)做出貢獻。另外也可舉行政府領(lǐng)導(dǎo)、園區(qū)管理者、企業(yè)參與者針對園區(qū)發(fā)展的相關(guān)論壇，加強區(qū)域之間的信息人才交換，促進兩國相關(guān)資源整合，推進跨國合作園區(qū)在資本交換、人才引進、平臺建設(shè)、環(huán)境生態(tài)等方面的長足進展，以期達到跨國合作園區(qū)的快速、可持續(xù)發(fā)展目標。

3.建立利益分享機制

建立完善共贏的的利益分享機制，是跨國共建合作園區(qū)長久健康發(fā)展的關(guān)鍵。實現(xiàn)雙方利益層面的公平分配是跨國合作園區(qū)治理不可或缺的一部分。產(chǎn)業(yè)園區(qū)跨國合作，某種程度上可能會使經(jīng)濟發(fā)達一方（母國）在跨國合作中獲得超額的收益分配，但同時由于占用了欠發(fā)達地區(qū)（東道國）未來發(fā)展所需的土地和環(huán)境容量指標而引起利益沖突。因此，為平衡跨國園區(qū)合作過程中利益分配的機會主義和不公平性，利益分享機制的建立應(yīng)充分考慮超額收益在東道國和母國之間的分配。此外，跨國合作園區(qū)還應(yīng)建立生態(tài)環(huán)境補償機制、風(fēng)險分擔(dān)機制、利益沖突協(xié)調(diào)機制、沖突仲裁機制、異地合作方退出機制等，使合作雙方利益分配體系更趨完善。

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作者簡介：陶晨（1987- ），女，安徽安慶人，漢族，同濟大學(xué)經(jīng)管學(xué)院博士生，研究方向：戰(zhàn)略管理、產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理