吳婷婷，項(xiàng)如意

（1.上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 金融管理學(xué)院，上海201620；2.上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 全球金融治理研究中心，上海201620）

一、引言

隨著金融改革的不斷深化，金融開放程度不斷提高，金融機(jī)構(gòu)間的業(yè)務(wù)往來愈發(fā)緊密，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等金融機(jī)構(gòu)融合滲透，交叉性業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品推陳出新。金融界一直追求金融創(chuàng)新，一方面能夠給金融市場注入新的活力，但另一方面也加劇了風(fēng)險(xiǎn)的積累與交叉擴(kuò)散的可能性。尤其是過度的金融創(chuàng)新與監(jiān)管的缺失導(dǎo)致2008年金融危機(jī)爆發(fā)，使得各國對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重視程度顯著提升，認(rèn)識到系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的識別、預(yù)測與監(jiān)管對穩(wěn)定金融市場環(huán)境具有十分重要的意義。

本文在第二部分梳理了國內(nèi)外學(xué)者對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的成因、積累及防控措施的認(rèn)識，在第三部分梳理比較了美國、日本、歐盟及其主要成員國德國防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)所采取的措施，第四部分總結(jié)了中國的監(jiān)管框架及防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策，第五部分結(jié)合我國國情為防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)提出了建設(shè)性意見。

二、文獻(xiàn)綜述

Billio et al.（2012）[1]認(rèn)為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是指在金融系統(tǒng)中，各個(gè)金融機(jī)構(gòu)間因互惠互利的業(yè)務(wù)往來而聯(lián)系緊密，在金融危機(jī)發(fā)生時(shí)，非流動性、破產(chǎn)、損失產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)會迅速擴(kuò)散。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的成因分為內(nèi)部因素與外部因素。祁斌等（2008）[2]認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)多以高杠桿經(jīng)營，金融衍生品的高杠桿性和金融市場的聯(lián)動性以及投資銀行采取較為激進(jìn)的經(jīng)營方式是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積累的內(nèi)在原因。金融行為的同質(zhì)性、風(fēng)險(xiǎn)管理模型的雷同性使得各個(gè)金融機(jī)構(gòu)處于一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的波動性大大增強(qiáng)。外部因素主要包括宏觀經(jīng)濟(jì)、金融開放程度以及其他國家的金融風(fēng)險(xiǎn)（方蕾、粟芳，2017）[3]。

系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積累的最終后果是金融危機(jī)的爆發(fā)，由此可見從計(jì)量角度出發(fā)可認(rèn)為金融危機(jī)是一個(gè)是與否的二值變量，而系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是時(shí)間序列變量，具有一定的或然性，金融危機(jī)是這種或然性的某種表現(xiàn)（張曉樸，2010）[4]。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的積累過程表現(xiàn)為寬松的貨幣、財(cái)政政策使投資者的信心高漲，金融機(jī)構(gòu)低估風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大信貸規(guī)模，市場上杠桿率快速增長，反過來進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)泡沫開始滋生，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸累積。相反，在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，各個(gè)金融機(jī)構(gòu)共同的避險(xiǎn)情緒使惜貸現(xiàn)象突出，市場上流動性供給不足，投資情緒低迷進(jìn)一步惡化經(jīng)濟(jì)。圖1展示了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)由于順周期性而不斷積累的途徑。而當(dāng)市場過度繁榮遭到負(fù)向沖擊時(shí)，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)便從時(shí)間維度轉(zhuǎn)向橫截面維度。金融機(jī)構(gòu)通過業(yè)務(wù)上的合作直接或間接聯(lián)系在一起，因而當(dāng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)會通過金融機(jī)構(gòu)間的關(guān)聯(lián)傳染放大（李政等，2019）[5]。在我國金融市場中未曾出現(xiàn)不可控的風(fēng)險(xiǎn)沖擊，某些單個(gè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營危機(jī)也未在資本市場上造成系統(tǒng)性事件，但我國監(jiān)管部門十分重視防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，主要因?yàn)橄到y(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)常常具有較長的積累過程，不斷完善宏觀審慎監(jiān)管框架是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)未雨綢繆的表現(xiàn)。

圖1 系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制——順周期性

在金融危機(jī)爆發(fā)前，大多數(shù)國家僅僅采取微觀審慎監(jiān)管，維護(hù)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定，錯(cuò)誤地認(rèn)為各個(gè)金融機(jī)構(gòu)“掃好門前雪”就能夠防范金融危機(jī)的發(fā)生。但考慮到機(jī)構(gòu)間緊密的業(yè)務(wù)往來及共同的風(fēng)險(xiǎn)暴露，維護(hù)單個(gè)機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的微觀審慎監(jiān)管在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)上能發(fā)揮的作用十分有限，因此宏觀審慎監(jiān)管受到越來越多國家的重視。日本自2002年起為了應(yīng)對銀行巨額壞賬，就將宏觀審慎管理理念注入金融監(jiān)管中（于震、張超磊，2015）[6]。Gauthier et al.（2012）[7]認(rèn)為加強(qiáng)銀行監(jiān)管的系統(tǒng)視察能夠增強(qiáng)金融市場的穩(wěn)定性。宏觀審慎管理的目的在于使金融機(jī)構(gòu)的溢出成本內(nèi)部化，《巴塞爾協(xié)議》的最低資本要求屬于微觀審慎資本要求，在此基礎(chǔ)上增加一個(gè)額外的宏觀審慎資本要求覆蓋系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是最為重要的宏觀審慎監(jiān)管措施（王力偉，2010）[8]。葉思暉、樊明太（2019）[9]將影子銀行、價(jià)格型與數(shù)量型貨幣政策、最低資本充足率納入宏觀審慎監(jiān)管措施，通過構(gòu)建DSGE模型進(jìn)行實(shí)證分析認(rèn)為，“貨幣政策+寬口徑的宏觀審慎政策”對于防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定發(fā)揮了有效作用。尹哲、張曉艷（2014）[10]對比美國、英國和歐盟危機(jī)前后監(jiān)管體制的變化發(fā)現(xiàn)三者都建立了宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且由央行負(fù)責(zé)主要的監(jiān)管職責(zé)。危機(jī)同時(shí)暴露出全球金融治理體系存在的問題，讓各國認(rèn)識到加強(qiáng)國際間金融監(jiān)管的政策協(xié)調(diào)是必要的。楊祖艷等（2019）[11]提出國際間的合作應(yīng)以宏觀審慎政策協(xié)調(diào)為主、貨幣政策為輔，首先推進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)即與金融周期相關(guān)度較高的國家率先推進(jìn)政策協(xié)調(diào)，而后推動建立與其他各國的多邊協(xié)調(diào)機(jī)制。

學(xué)術(shù)界對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的研究數(shù)不勝數(shù)，但主要集中在風(fēng)險(xiǎn)的測量方法、傳導(dǎo)機(jī)制及西方國家危機(jī)前后的監(jiān)管改革對比方面。對于國際經(jīng)驗(yàn)主要陳述其他國家新設(shè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)、總體監(jiān)管框架等，針對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防控措施的討論相對簡單，且少有文獻(xiàn)總結(jié)日本針對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。因此本文的主要貢獻(xiàn)在于對比總結(jié)美國、歐盟、德國及日本的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范措施，為中國完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制提供借鑒作用。

三、國際宏觀審慎監(jiān)管政策

在2008年金融危機(jī)過后，各國暴露出監(jiān)管體系存在的缺陷，即缺乏對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的有效防范機(jī)制，對大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不足，“大而不倒”問題突出。因此各國都進(jìn)行了不同程度的監(jiān)管改革。

本文總結(jié)了美國、歐盟、德國與日本一些較為有效的監(jiān)管政策，從中提取對我國監(jiān)管改革有借鑒意義的政策。

（一）美國宏觀審慎監(jiān)管政策

1.金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會管理結(jié)構(gòu)

2010年10月1日，美國為彌補(bǔ)宏觀審慎監(jiān)管缺位問題建立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSCO），承擔(dān)監(jiān)測系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融市場穩(wěn)定的職責(zé)，其職能定位與我國的金融穩(wěn)定發(fā)展委員會相似。由金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測與評估，并每年發(fā)布結(jié)果報(bào)告。圖2是FSCO的管理結(jié)構(gòu)。FSCO設(shè)置了15名成員席位，其成員構(gòu)成體現(xiàn)了“全方位覆蓋”的理念，具有廣泛的代表性。管理框架注重監(jiān)管機(jī)構(gòu)的跨部門協(xié)調(diào)、監(jiān)管資源的統(tǒng)籌利用以及金融業(yè)務(wù)的專業(yè)研究。代理委員會的主要職責(zé)在于政策的設(shè)計(jì)以及監(jiān)管協(xié)調(diào)，財(cái)政部下的金融研究辦公室負(fù)責(zé)金融數(shù)據(jù)的信息收集與分析，并定期向國會報(bào)告影響金融市場穩(wěn)定的因素；專業(yè)委員會研究微觀層面的金融業(yè)務(wù)，并可根據(jù)監(jiān)管要求靈活調(diào)整，但要求工作人員具備相應(yīng)的專業(yè)知識。FSCO的“矩陣式”管理結(jié)構(gòu)具備很強(qiáng)的協(xié)作性，緩解了以往分業(yè)監(jiān)管模式下的資源浪費(fèi)與低效率問題。

圖2 金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會管理結(jié)構(gòu)

2.對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策

在2008年金融危機(jī)中，雷曼兄弟、貝爾斯登、美國國際集團(tuán)等大型機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)使金融市場受到重創(chuàng)，美國政府拿出7000億美元對出現(xiàn)問題的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)收購或接管。解決“大而不倒”背后的道德風(fēng)險(xiǎn)隱患成為美國監(jiān)管改革的重點(diǎn)方向之一。改革過程中，首先不斷完善對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評估，提出更高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并制定特別的處置機(jī)制及清算程序。美聯(lián)儲與金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會共同對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，評估方法綜合運(yùn)用了定量指標(biāo)與定性分析。美聯(lián)儲負(fù)責(zé)評估大型銀行控股公司與外國銀行組織在美國的大型分支機(jī)構(gòu)，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會負(fù)責(zé)評估具有系統(tǒng)重要性的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施和非銀行金融公司。美聯(lián)儲對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行更嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括附加的資本要求和杠桿率，并制定特別的處置機(jī)制。在《多德-弗蘭克法案》中提出要加強(qiáng)對影子銀行的監(jiān)管，尤其是對大規(guī)模且風(fēng)險(xiǎn)較高的基金的監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年年末，美國影子銀行的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)超過商業(yè)銀行的總資產(chǎn)?！抖嗟?弗蘭克法案》因此提出對資產(chǎn)超過1億美元的基金管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制要求其到美國證監(jiān)會注冊，證監(jiān)會要對這些注冊的基金定期檢查，評估風(fēng)險(xiǎn)，并向國會提交報(bào)告。

美國對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的處置及清算有著較完善的制度。在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營問題導(dǎo)致破產(chǎn)時(shí)，一段時(shí)間內(nèi)禁止其他關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)取消或終止合約，禁止行使違約權(quán)利，根據(jù)不同的交易對手設(shè)置不同的過渡期，避免一家機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)傳染至整個(gè)金融體系。對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的清算是由財(cái)政部、美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司合力進(jìn)行，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有權(quán)對陷入困境的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)，設(shè)立過橋機(jī)構(gòu)承接負(fù)債、資產(chǎn)及其經(jīng)營業(yè)務(wù)。在機(jī)構(gòu)制定還款計(jì)劃的前提下，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)償付部分投資者存款，財(cái)政部墊付其他損失費(fèi)用。公共資金可以臨時(shí)墊付處置系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，當(dāng)公共資金出現(xiàn)損失時(shí)，首先確定股東及無擔(dān)保債權(quán)人承擔(dān)損失，在必要時(shí)對資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的銀行收費(fèi)。

3.存款保險(xiǎn)制度

美國的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主要負(fù)責(zé)處置系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)。存款保險(xiǎn)制度中保費(fèi)的設(shè)置具有一定的參考價(jià)值，保費(fèi)體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)敏感性。保費(fèi)應(yīng)準(zhǔn)確地覆蓋存款保險(xiǎn)提供者的預(yù)期損失，使銀行能夠?qū)⑵淦飘a(chǎn)對基金和整個(gè)經(jīng)濟(jì)體造成的成本內(nèi)部化。美國早在1933年就建立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC），目的在于保障投資者的存款不會因銀行的經(jīng)營問題而受損，其覆蓋范圍不僅限于銀行，還包含了非銀行存款類金融機(jī)構(gòu)。在FDIC的大部分歷史中，存款保險(xiǎn)的保費(fèi)與銀行風(fēng)險(xiǎn)是獨(dú)立的，但在1991年頒布的聯(lián)邦存款公司改進(jìn)法中規(guī)定保費(fèi)要依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)定，將商業(yè)銀行根據(jù)銀行資本劃分為3類，監(jiān)管等級分為5類。

同時(shí)美國的存款保險(xiǎn)早期糾正職能設(shè)定也較為有效完善。在20世紀(jì)80年代美國遭遇儲貸危機(jī)①由于當(dāng)時(shí)美國放開利率管制，一些儲貸機(jī)構(gòu)以高利息吸收存款從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)導(dǎo)致了儲貸危機(jī)的爆發(fā)，將近3000家儲貸機(jī)構(gòu)和銀行倒閉。后于1991年頒布了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》，在存款保險(xiǎn)制度中引入了早期糾正機(jī)制。當(dāng)投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營問題并有可能對聯(lián)邦存款基金產(chǎn)生嚴(yán)重影響時(shí)，存款保險(xiǎn)有權(quán)介入分檔次加以約束并強(qiáng)制其改進(jìn)，采取補(bǔ)充資本、限制業(yè)務(wù)增長等措施，若不能在要求期限內(nèi)改進(jìn)，存款保險(xiǎn)可接管處置，實(shí)行“非糾正則接管”；當(dāng)投保機(jī)構(gòu)資本充足水平低于2%，存款保險(xiǎn)也可強(qiáng)制接管進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置?！堵?lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》明確了存款保險(xiǎn)“事前介入、事中接管、事后處置”的職責(zé)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)。美國的早期糾正流程如圖3所示。當(dāng)銀行資本充足率低于2%時(shí)，存款保險(xiǎn)發(fā)送《早期糾正通知書》，責(zé)令銀行機(jī)構(gòu)補(bǔ)充資本，采取措施防范高風(fēng)險(xiǎn)等措施進(jìn)行自救，同時(shí)存款保險(xiǎn)進(jìn)場委托中介對其進(jìn)行清產(chǎn)核資，并制定收購承接方案，尋找合適的承接方，若找不到合適的承接方則成立“過橋銀行”替代。90天后若銀行自救成功則恢復(fù)正常經(jīng)營，若自救失敗，啟動“五一機(jī)制”，在周末將問題銀行的受保存款等轉(zhuǎn)移給承接方，在下周一重新開業(yè)，正常提供投資者存取款業(yè)務(wù)。

圖3 美國的早期糾正流程

（二）歐盟及德國監(jiān)管政策

在2008年金融危機(jī)中，歐盟及各成員國受到巨大沖擊，其主要原因并不是由于資產(chǎn)證券化程度高，而是由于對美國次貸產(chǎn)品的投資比重大。在危機(jī)爆發(fā)后，歐盟及其主要成員國認(rèn)識到宏觀審慎監(jiān)管的缺失，為彌補(bǔ)監(jiān)管體系上的漏洞，歐盟及其成員國都進(jìn)行了金融監(jiān)管制度改革，其中德國的宏觀審慎管理受歐盟的歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會（ESRB）影響較大，德國在歐盟框架下結(jié)合自身實(shí)際情況推進(jìn)宏觀審慎管理、存款保險(xiǎn)制度等方面的改革。

1.歐盟的宏觀審慎政策

危機(jī)后，歐盟監(jiān)管改革的重點(diǎn)方向在于加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，在歐央行下成立了專門負(fù)責(zé)監(jiān)測系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會（ESRB），與3個(gè)歐洲監(jiān)管機(jī)構(gòu)（ESAs）②包括歐洲銀行業(yè)管理局（EBA）、歐洲證券和市場管理局（ESMA）、歐洲保險(xiǎn)和職業(yè)養(yǎng)老金管理局（EIOPA）。、各成員國的監(jiān)管當(dāng)局實(shí)現(xiàn)宏觀審慎與微觀審慎的協(xié)調(diào)管理。圖4展示了歐盟宏觀審慎管理與微觀審慎管理的協(xié)調(diào)機(jī)制。在ESAs及成員國監(jiān)管當(dāng)局提供的微觀信息支持下監(jiān)測與評估系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，每年發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測報(bào)告，將分析結(jié)果反饋給各監(jiān)管部門。雖然ESRB提出的建議不具有強(qiáng)制性，但ESRB會成立專項(xiàng)檢查組追蹤各監(jiān)管部門對建議或警告的采納情況，若不采納則需要機(jī)構(gòu)解釋不采納緣由。

圖4 歐盟宏觀審慎與微觀審慎協(xié)調(diào)管理機(jī)制

歐盟政策當(dāng)局基于系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)評估分析結(jié)果，對不同的風(fēng)險(xiǎn)來源采取不同的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的偏離程度選擇不同的宏觀審慎管理工具。如用貸款價(jià)值比或貸款收入比衡量信貸市場繁榮程度，在過度繁榮或過度低迷時(shí)采取不同的貸款價(jià)值比、貸款收入比要求；為避免系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)危機(jī)對其設(shè)置附加的資本要求等。在宏觀審慎政策執(zhí)行過程中，允許其他監(jiān)管部門和外部專家參與決策，加入專家的外部獨(dú)立視角可以彌補(bǔ)政府官員群體思維下產(chǎn)生的漏洞。此外歐盟還設(shè)置了銀行問題小組及破產(chǎn)法等專門小組，完善對銀行的監(jiān)管與危機(jī)處理機(jī)制。在銀行或銀行集團(tuán)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)允許監(jiān)管者早期干預(yù)，要求銀行實(shí)行資產(chǎn)重組，保護(hù)投資者權(quán)益。同時(shí)持續(xù)對影子銀行進(jìn)行監(jiān)測，發(fā)布影子銀行監(jiān)測報(bào)告。

2.德國的宏觀審慎政策

德國的宏觀審慎監(jiān)管政策受到國際監(jiān)管要求的影響，與國際貨幣基金組織和金融穩(wěn)定理事會政策對接，同時(shí)受歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會（ESRB）的影響。德國響應(yīng)ESRB提出的設(shè)立專門負(fù)責(zé)宏觀審慎管理部門的要求，通過《金融穩(wěn)定法》設(shè)立了金融穩(wěn)定委員會，負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)強(qiáng)化了央行的監(jiān)管權(quán)力。具體表現(xiàn)在央行有權(quán)否決金融穩(wěn)定委員會發(fā)布的警告或建議，有權(quán)從各監(jiān)管當(dāng)局中獲得所有數(shù)據(jù)，同時(shí)還可為滿足分析需求進(jìn)行額外數(shù)據(jù)調(diào)查，在實(shí)施政策過程中邀請專家來提供意見。表1梳理了德國金融穩(wěn)定委員會的成員構(gòu)成、職能及政策工具。委員會事前預(yù)防管控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)有三大工具，根據(jù)強(qiáng)制性程度分為非強(qiáng)制性工具、半強(qiáng)制性工具和強(qiáng)制性直接干預(yù)工具。強(qiáng)制性干預(yù)工具具有法律保障，并受到國會監(jiān)督。德國還設(shè)有專門的政策分析部門，通過對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的分析開發(fā)出適用于監(jiān)管范圍內(nèi)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)測度指標(biāo)。

表1 德國金融穩(wěn)定委員會的成員、職能及政策工具

德國在危機(jī)過后進(jìn)一步完善了存款保險(xiǎn)制度，提高了賠償覆蓋范圍及賠償限額?；谏虡I(yè)銀行的存款保險(xiǎn)由法定存款保險(xiǎn)及自愿存款保險(xiǎn)兩部分組成。兩者的共同點(diǎn)在于保費(fèi)的設(shè)置皆由首次入門費(fèi)及年費(fèi)構(gòu)成，年費(fèi)的設(shè)置依照風(fēng)險(xiǎn)差別變化。區(qū)別在于法定存款保險(xiǎn)僅僅具有付款功能，對自然人存款的賠付限額為10萬歐元。自愿存款保險(xiǎn)是法定存款保險(xiǎn)的補(bǔ)充，覆蓋范圍更廣，包含了商業(yè)銀行和非銀行存款類金融機(jī)構(gòu)。此外自愿存款保險(xiǎn)相比法定存款保險(xiǎn)多了早期干預(yù)功能，起到了一定的監(jiān)管作用。

（三）日本監(jiān)管框架與政策

日本的國際化程度較高，但在次貸危機(jī)中是少數(shù)直接損失不大的國家之一，主要原因在于日本金融監(jiān)管體制在持續(xù)十多年改革中日益完善。日本采取金融廳一體化監(jiān)管模式，與日本銀行、財(cái)務(wù)省分工合作對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。財(cái)務(wù)省在日本宏觀審慎管理中發(fā)揮作用有限，僅出席金融危機(jī)應(yīng)對會議，負(fù)責(zé)監(jiān)管存款保險(xiǎn)公司運(yùn)轉(zhuǎn)及保險(xiǎn)費(fèi)率制定。金融廳與日本銀行在宏觀審慎監(jiān)管中發(fā)揮著最主要的作用。金融廳負(fù)責(zé)監(jiān)管所有金融機(jī)構(gòu)，有權(quán)調(diào)閱、搜查金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)資料，在金融機(jī)構(gòu)的資本充足率低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可采取及時(shí)糾正措施。金融廳的人員結(jié)構(gòu)設(shè)置較為開放，不僅有金融專業(yè)人才，還從社會上招攬各類人才，如律師、精算師、不動產(chǎn)鑒定師、注冊會計(jì)師等。日本銀行主要職責(zé)在于發(fā)行貨幣、管理貨幣流通、金融機(jī)構(gòu)間的清算結(jié)算，同樣承擔(dān)一部分金融風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任。但日本銀行不屬于政府機(jī)構(gòu)，只有在與金融機(jī)構(gòu)簽訂同意開展現(xiàn)場檢查的協(xié)議后才能進(jìn)行。日本還規(guī)定“應(yīng)金融廳官員要求，日本銀行應(yīng)向金融廳出示檢查結(jié)果并允許金融廳人員查閱相關(guān)資料”，用法律保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)間信息交換，用法律解決由于多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存而導(dǎo)致的重疊或真空問題。日本金融監(jiān)管模式的優(yōu)越性在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能分工明確清晰，同時(shí)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，金融廳內(nèi)設(shè)8個(gè)機(jī)構(gòu)，不僅維護(hù)金融穩(wěn)定，保護(hù)金融市場參與者，同時(shí)也不斷加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)（如設(shè)置注冊會計(jì)師監(jiān)察審查會、企業(yè)會計(jì)審議會等機(jī)構(gòu)）。圖5總結(jié)了日本的監(jiān)管框架及監(jiān)管職責(zé)。

圖5 日本金融監(jiān)管框架及監(jiān)管職責(zé)

此外為應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，日本實(shí)施了金融再生計(jì)劃，從空間與時(shí)間兩個(gè)維度充分利用市場信息增加對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測頻率。在特定時(shí)間點(diǎn)對金融機(jī)構(gòu)持有的共同資產(chǎn)或風(fēng)險(xiǎn)暴露評估其關(guān)聯(lián)性以及沖擊發(fā)生后的風(fēng)險(xiǎn)傳染效用，同時(shí)評估隨時(shí)間變化的風(fēng)險(xiǎn)累積，即順周期性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合各個(gè)金融機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營狀況對其進(jìn)行檢查，但監(jiān)管不僅僅評估該金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)狀況，更重要的是監(jiān)管其風(fēng)險(xiǎn)管理的制度與能力，并詳細(xì)披露檢查結(jié)果，采取逐級懲罰措施。日本監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)取決于金融機(jī)構(gòu)的資本充足率，一旦金融機(jī)構(gòu)的資本充足率低于規(guī)定下限，監(jiān)管部門就將采取及時(shí)糾正措施，按照資本充足率的不同程度實(shí)施不同強(qiáng)硬的手段干預(yù)金融機(jī)構(gòu)，要求實(shí)施“經(jīng)營改善計(jì)劃”、禁止新開網(wǎng)點(diǎn)、縮減業(yè)務(wù)、停業(yè)等逐漸強(qiáng)硬的措施。對于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，日本分別建立了不同的監(jiān)督機(jī)制，日本銀行將對單個(gè)金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查或非現(xiàn)場監(jiān)管得到的微觀信息與宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，綜合評估系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

（四）總結(jié)

美國、歐盟、德國及日本由于不同的金融市場發(fā)展?fàn)顩r在監(jiān)管框架、政策方面存在差異，但不乏一些共同實(shí)施的有效的監(jiān)管措施，本文在有限的資料收集基礎(chǔ)上總結(jié)了其重要的宏觀審慎監(jiān)管措施的異同。美國、歐盟、德國在危機(jī)過后都成立了專門負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管的部門，并加強(qiáng)了央行的監(jiān)管職責(zé)，而日本由金融廳與日本銀行共同負(fù)責(zé)宏觀審慎與微觀審慎管理。

美國、歐盟、德國及日本都提高了對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求，且對出現(xiàn)問題的金融機(jī)構(gòu)設(shè)置了符合國情的干預(yù)處置機(jī)制，詳見表2。

四、我國的宏觀審慎監(jiān)管措施

我國一直沒有停下金融監(jiān)管體制改革的步伐，在2017年，成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（簡稱“金融委”），辦公室設(shè)立在中國人民銀行，強(qiáng)化了中國人民銀行的宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)。金融委的主要職責(zé)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)貨幣政策與財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)籌金融改革與監(jiān)管，確保金融安全和穩(wěn)定發(fā)展。在央行內(nèi)還設(shè)有金融穩(wěn)定局，協(xié)助央行監(jiān)測防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)對金融控股公司和交叉業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。

2018年3月，全國人大整合原銀監(jiān)會與原保監(jiān)會的職責(zé)，組建了中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會，統(tǒng)一監(jiān)管銀行業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)?！耙晃恍袃蓵钡谋O(jiān)管格局基本形成，新的監(jiān)管格局使各部門的監(jiān)管職責(zé)更加清晰明確，一定程度上緩解了部分監(jiān)管空白與監(jiān)管重疊問題。

宏觀與微觀審慎的金融監(jiān)管、存款保險(xiǎn)及各類投資者保護(hù)制度與中央銀行的“最后貸款人”職能三大支柱構(gòu)成了中國金融安全網(wǎng)，維持金融體系穩(wěn)健運(yùn)行，防止金融風(fēng)險(xiǎn)向金融市場擴(kuò)散、蔓延。審慎監(jiān)管屬于第一道防線，在事前監(jiān)測到可能對金融市場穩(wěn)定產(chǎn)生影響的風(fēng)險(xiǎn)并采取措施防范與化解。2008年金融危機(jī)之后，我國開始探索宏觀審慎監(jiān)管框架，2011年建立了差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整機(jī)制與合意貸款機(jī)制，并在2015年升級為宏觀審慎評估體系（MPA），成為宏觀審慎監(jiān)管的重要部分。MPA從資本和杠桿情況、資產(chǎn)負(fù)債情況、流動性等方面，運(yùn)用15個(gè)指標(biāo)對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核。其中MPA的核心是控制銀行的資本充足率來控制杠桿率，進(jìn)而起到防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的目的。對金融機(jī)構(gòu)不同的評估結(jié)果采取不同的獎懲措施，調(diào)整存款準(zhǔn)備金率就是措施之一。在MPA實(shí)施的過程中，我國也在持續(xù)不斷地更新完善MPA框架，如在2017年央行將銀行的表外理財(cái)對應(yīng)的資產(chǎn)納入了廣義信貸考核，2018年將同業(yè)存單納入同業(yè)負(fù)債考核。MPA結(jié)合了數(shù)量型工具與價(jià)格型工具，具體表現(xiàn)在用廣義信貸指標(biāo)從數(shù)量上控制信貸增長，用利率定價(jià)指標(biāo)約束了金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債行為，在體制轉(zhuǎn)軌與利率市場化過程中對穩(wěn)定金融市場發(fā)揮了較大作用。但MPA評估對象主要限于銀行，對非銀行金融機(jī)構(gòu)的評估指標(biāo)還不夠充分。此外由于我國未遇到金融過冷時(shí)期，難以驗(yàn)證MPA對金融過冷時(shí)期的調(diào)節(jié)作用，而有些學(xué)者通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)MPA在經(jīng)濟(jì)下行階段難以實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)[17]，因此仍處于探索階段。

表2 美國、歐盟、德國及日本監(jiān)管措施的異同列表

2015年5月1日正式建立的存款保險(xiǎn)制度是我國的第二道防線，用銀行機(jī)構(gòu)繳納的保費(fèi)成立存款保險(xiǎn)基金，對所有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)提供存款保障，賠付限額最高為50萬元人民幣，覆蓋范圍僅局限于銀行機(jī)構(gòu)。存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以收購大額債券來處置銀行風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)揮市場化風(fēng)險(xiǎn)處置的平臺作用，對個(gè)人儲蓄實(shí)施全額保障以穩(wěn)定公眾信心，避免銀行出現(xiàn)擠兌。存款保險(xiǎn)被賦予早期糾正職能，發(fā)揮早期發(fā)現(xiàn)問題機(jī)構(gòu)并及時(shí)干預(yù)作用，但其早期糾正職能還不夠完善。存款保險(xiǎn)基金主要對一些不具有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施處置，當(dāng)有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題時(shí)，中央銀行將發(fā)揮“最后貸款人”的職能，提供流動性支持，以及處置無法繼續(xù)運(yùn)營的金融機(jī)構(gòu)，避免引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在處置過程中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可發(fā)放再貸款，收購個(gè)人債權(quán)，保障個(gè)體投資者的權(quán)益。

五、對我國宏觀審慎監(jiān)管政策的啟示

金融危機(jī)的發(fā)生引起了各國對宏觀審慎管理的重視，我國受金融危機(jī)的沖擊相對較小，但在不斷推進(jìn)金融改革的過程中，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的累積問題越來越得到重視。借鑒別國（組織）宏觀審慎監(jiān)管模式及理念，有助于監(jiān)管者制定并完善適合我國國情的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控體系，預(yù)警金融危機(jī)和防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生。

（一）強(qiáng)化央行監(jiān)管職責(zé)，健全貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”調(diào)控框架

第一，應(yīng)強(qiáng)化央行的監(jiān)管職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)中央銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的合作。央行及各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間應(yīng)當(dāng)構(gòu)建信息共享平臺，促使各部門能更快更準(zhǔn)確地獲取市場信息。

第二，央行要繼續(xù)完善雙支柱調(diào)控框架，研究更明確、量化的宏觀審慎政策目標(biāo)。將金融穩(wěn)定納入貨幣政策目標(biāo)，與宏觀審慎監(jiān)管配合達(dá)到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長與金融市場穩(wěn)定發(fā)展的雙重目標(biāo)。

第三，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管方面的理論研究，加強(qiáng)與國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息交流，建立國際化的金融監(jiān)管規(guī)則以應(yīng)對金融深化改革與金融國際化。

（二）完善國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有的監(jiān)管模式

首先，可加快出臺支持國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會監(jiān)管權(quán)力的法律，使金融委執(zhí)行其宏觀審慎監(jiān)管職能時(shí)有法可依，從法律層面強(qiáng)化金融委的監(jiān)管地位。

其次，優(yōu)化金融委的成員結(jié)構(gòu)，下設(shè)工作小組要明確職責(zé)分工，小組成員應(yīng)包含具備專業(yè)知識的金融人才及計(jì)算機(jī)人才，以更好達(dá)到穩(wěn)定與發(fā)展目標(biāo)。工作小組可包括：（1）系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)管理小組，負(fù)責(zé)監(jiān)測識別國內(nèi)、國際上對金融穩(wěn)定會產(chǎn)生沖擊的金融活動；（2）金融與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展小組，統(tǒng)籌政策之間的協(xié)調(diào)性，推進(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)金融、經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展；（3）地方金融發(fā)展綜合協(xié)調(diào)小組[18]，指導(dǎo)地方金融穩(wěn)定發(fā)展與監(jiān)管，著力解決目前中小企業(yè)融資難、融資貴等痛點(diǎn)問題。

再次，加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的信息共享，設(shè)定約束機(jī)制，重視協(xié)調(diào)合作。

（三）完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識別監(jiān)管體系及破產(chǎn)處置機(jī)制

識別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)已受到各國的重視，在FSB發(fā)布的全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單中，中國占據(jù)4個(gè)，僅次于美國。但目前國內(nèi)對如何識別評估系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，即區(qū)分系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)與普通金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，并沒有完全一致的結(jié)論。

首先，要進(jìn)一步研究并明確系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的界定標(biāo)準(zhǔn)。對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評估過程不僅要考慮機(jī)構(gòu)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的影響，也要考慮面臨沖擊抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。國際上對于如何識別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有兩種思路：第一種是分析單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的傳染擴(kuò)散效用，繼而尋找導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的根源在哪些機(jī)構(gòu)；第二種思路在于分析系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)形成的背景下，哪些金融機(jī)構(gòu)更容易受到危機(jī)的沖擊，并進(jìn)一步加劇危機(jī)。

其次，加快建立對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特別處置機(jī)制。如對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)額外征收金融穩(wěn)定貢獻(xiàn)稅，并將稅款累積用于支付未來金融機(jī)構(gòu)的救助資金，抵御危機(jī)發(fā)生后的部分沖擊。在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營問題導(dǎo)致破產(chǎn)時(shí)，一段時(shí)間內(nèi)禁止其他關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)取消或終止合約、行使違約權(quán)利，由央行和存款保險(xiǎn)公司尋找過橋機(jī)構(gòu)承接負(fù)債、資產(chǎn)及經(jīng)營業(yè)務(wù)，利用公共資金可以臨時(shí)墊付來處置系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。

再次，在法定存款保險(xiǎn)外補(bǔ)充自愿存款保險(xiǎn)，擴(kuò)大覆蓋范圍，提高賠付限額，也可賦予自愿存款保險(xiǎn)一定的監(jiān)督職能。

最后，借鑒美國聯(lián)邦存款早期糾正機(jī)制來完善我國存款保險(xiǎn)的早期糾正職能，對金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題時(shí)及時(shí)介入處置，并加強(qiáng)破產(chǎn)機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)有序退出。

（四）加強(qiáng)對交叉金融創(chuàng)新工具的監(jiān)管

金融市場的成熟發(fā)展對實(shí)體經(jīng)濟(jì)起著保駕護(hù)航的作用，因此我國致力于不斷深化金融市場發(fā)展程度，放松金融管制，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新。但另一方面隨著金融創(chuàng)新的不斷深入，給投資者帶來便利與投資機(jī)遇的同時(shí)，一些金融創(chuàng)新也隱藏著新風(fēng)險(xiǎn)，給宏觀審慎監(jiān)管增加了難度。

第一，要加強(qiáng)對金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管，要求金融機(jī)構(gòu)充分準(zhǔn)確地披露金融創(chuàng)新產(chǎn)品的設(shè)計(jì)邏輯、銷售、交易、風(fēng)險(xiǎn)等方面的信息，提高創(chuàng)新產(chǎn)品的透明度，避免消費(fèi)者在不了解的情況下盲目購買復(fù)雜的金融產(chǎn)品。

第二，將所有場外交易衍生品納入統(tǒng)一監(jiān)管框架中，逐步建立包含所有衍生品交易的數(shù)據(jù)庫，并盡可能向大眾開放。但監(jiān)管者也要把握監(jiān)管力度，防止出現(xiàn)監(jiān)管過嚴(yán)、干預(yù)過多導(dǎo)致的金融創(chuàng)新不足的問題。

第三，加快建立資管產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)與監(jiān)管體系。可以借鑒國際全球機(jī)構(gòu)法人識別編碼（LEI）經(jīng)驗(yàn)研制資管產(chǎn)品代碼，統(tǒng)一各類產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、信息數(shù)據(jù)格式等，統(tǒng)計(jì)好每個(gè)產(chǎn)品的基本信息、交易信息及終止信息[19]。利用穿透式監(jiān)管全面監(jiān)管資管產(chǎn)品的資金來源、中間環(huán)節(jié)和資金去向：核實(shí)資管產(chǎn)品的投資者是否符合合格投資者標(biāo)準(zhǔn)，所能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與收益是否匹配；加強(qiáng)對金融產(chǎn)品的杠桿、關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管，防止金融機(jī)構(gòu)利用資管產(chǎn)品的復(fù)雜性進(jìn)行過度加杠桿及內(nèi)幕交易等；全面及時(shí)了解產(chǎn)品的底層資產(chǎn)的運(yùn)作狀況。此外消費(fèi)者對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生在一定情況下也會有“推動”作用，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對消費(fèi)者廣泛普及金融知識，引導(dǎo)其養(yǎng)成良好的儲蓄習(xí)慣，購買金融產(chǎn)品時(shí)避免盲從，同時(shí)考慮風(fēng)險(xiǎn)與收益。