栗陽

關鍵詞自貿區(qū) 綜合行政執(zhí)法 依法行政

河南自貿區(qū)掛牌成立三年來，先行先試，大膽進行制度創(chuàng)新，按照中央關于進行綜合行政執(zhí)法體制改革的意見，著力推進跨部門、跨領域綜合行政執(zhí)法體制改革，為進一步轉變政府職能、建設法治政府，擴大對外開放做出了努力。隨著河南自貿區(qū)的進一步發(fā)展，各類入駐企業(yè)數量不斷攀升，綜合行政執(zhí)法的難度不斷增加。如何合理界定綜合行政執(zhí)法事權的范圍，如何解決有關機構設置和運行機制，如何建立與國際高標準投資貿易規(guī)則體系相銜接的綜合行政執(zhí)法體制機制等等，這些問題亟待解決。

一、自貿區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革的意義

國務院之所以批準決定設立中國（河南）自由貿易試驗區(qū)，最重要的目的是為了更好地服務“一帶一路”倡議，把河南自貿區(qū)建設成為貫通南北、連接東西的現代立體綜合交通樞紐和現代物流體系。

同時，為了進一步轉變政府職能，優(yōu)化營商環(huán)境，通過設立河南自貿試驗區(qū)，對深化“放、管、服”改革做出探索和嘗試。并且，自貿區(qū)肩負著為進一步推進改革和擴大開放而先行先試的探索任務，形成可復制可推廣的經驗是其進行探索所要達到的目標。。

（一）倒逼政府轉變職能把“放、管、服”改革引向深入

自貿試驗區(qū)的主要任務之一就是進行制度創(chuàng)新。自貿區(qū)要探索政府改革，把握好政府和市場之間的關系。通過制度創(chuàng)新逐漸提升自貿區(qū)內投資和貿易的自由度以及商務活動的便捷度，不斷提高政府部門的行政效率和監(jiān)管水平，真正做到讓市場來配置資源。自由貿易區(qū)不是無限自由，而是要求政府有更高的管理和服務水平，一方面要提高開放程度，另一方面要安全、有序和高效。開放和管住這兩個方面都要做到。自貿區(qū)的綜合行政執(zhí)法體制改革需要進一步簡政放權，管理和服務同樣重要，需要探索更加有效的舉措把“放、管、服”改革引向深入。

（二）優(yōu)化自貿區(qū)法治化營商環(huán)境

權責交叉、重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法、推諉扯皮是營商環(huán)境的痛點。權威高效的綜合行政執(zhí)法體制，開展跨部門跨領域綜合執(zhí)法可有效解決這些問題，一支隊伍管執(zhí)法有利于建設市場秩序規(guī)范、法治環(huán)境優(yōu)良、監(jiān)管集中高效的營商環(huán)境。實行綜合行政執(zhí)法體制改革后，監(jiān)管與執(zhí)法相對分開，審批審查與實施處罰相對分開，行政處罰與技術檢驗相對分開，強化了不同權力之間的相互制衡，有利于解決自貿區(qū)內避免重罰輕管、以罰代管的問題。相對集中行使行政處罰權解決了執(zhí)法主體過多造成的多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法擾民的問題，可以較好地形成執(zhí)法合力，提高執(zhí)法效率。同時，也有利于整合與加強執(zhí)法力量，解決執(zhí)法人員不足的問題，減少執(zhí)法盲區(qū)，減少推諉扯皮。

（三）符合自貿區(qū)自身的功能定位

自貿區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革充分體現了自貿區(qū)的戰(zhàn)略定位對改革提出的要求。河南自貿區(qū)是全面改革開放的試驗田，進行制度創(chuàng)新是自貿區(qū)試點改革的重要職責之一，可復制推廣是基本要求。河南自貿區(qū)的首要試點任務和措施是轉變政府職能。綜合行政執(zhí)法體制改革是中央關于全面推進依法行政的重要內容，可以采取相對集中行政處罰權與行政許可權的方式展開，行政介入市場應體現其有限性及服務性。自貿區(qū)具有先行先試的功能定位，主要在合理界定執(zhí)法權限、明確執(zhí)法責任、減少執(zhí)法層級和提高基層執(zhí)法能力方面進行探索，力爭形成可復制可推廣的經驗和模式。

二、河南自貿區(qū)綜合行政執(zhí)法的現狀

隨著河南自貿區(qū)三大片區(qū)的不斷發(fā)展，各種類型商事主體數量呈遞增趨勢，僅2019年就有1.5萬家企業(yè)入駐鄭州片區(qū)，其中有日本住友、美國利寶保險等一批世界500強企業(yè)入駐。各商事主體由于業(yè)務、構成資本性質、經營領域的復雜性，不可避免地帶來行政執(zhí)法上的挑戰(zhàn)。由于部門設置而導致的重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等一直是行政執(zhí)法的痛點。目前，三大片區(qū)都積極探索開展綜合行政執(zhí)法體制改革，改革針對行政執(zhí)法的痛點進行了一些突破，取得了部分成功經驗，但是還存在許多問題，改革還需進一步深化。

（一）河南自貿區(qū)三大片區(qū)均設立了綜合行政執(zhí)法機構

2017年2月，河南自貿區(qū)鄭州片區(qū)綜合服務中心先于自貿區(qū)鄭州片區(qū)管委會成立運營。自貿區(qū)鄭州片區(qū)管委會受鄭州市人民政府領導，為正處級單位，內設三個處：政策創(chuàng)新處、行政審批處、對外聯絡處，下屬一個事業(yè)單位鄭州片區(qū)綜合服務中心。核定編制33人，行政編13人，事業(yè)編20人，在職干部職工11人。2018年6月，河南首家綜合監(jiān)管局在河南自貿區(qū)洛陽片區(qū)設立，整合工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)三個部門的職能，形成“一支隊伍管執(zhí)法”的聯合辦公模式。由此，河南自貿區(qū)的綜合行政執(zhí)法體制改革進一步深化，步入了新階段。自貿區(qū)開封片區(qū)管委會設立了政務服務中心，不斷優(yōu)化政務服務模式，提升綜合監(jiān)管效能。

（二）河南自貿區(qū)綜合行政執(zhí)法開展情況

河南自貿區(qū)三大片區(qū)，針對自貿區(qū)內熱點問題以及重點行業(yè)，開展了幾個部門聯合起來的綜合執(zhí)法工作模式，主要采取“雙隨機、一公開”的方式進行。雙隨機是指，在行政執(zhí)法過程中無論是檢查對象的選取還是執(zhí)法人員的委派都隨機抽取。一公開是指，所有執(zhí)法程序和執(zhí)法內容都及時向全社會公開。這種綜合執(zhí)法工作模式把執(zhí)法監(jiān)管重心從事前審批轉向強化事中事后監(jiān)管。有助于轉變政府職能，有助于進一步深化市場體制改革。綜合監(jiān)管改革后，監(jiān)管能力大幅增強，市場監(jiān)管職能由分散式變?yōu)榻y(tǒng)一的集中監(jiān)管，解決了職能交叉、多頭執(zhí)法、互相推諉等監(jiān)管難題。同時，通過優(yōu)化執(zhí)法資源，整合執(zhí)法力量，河南自貿區(qū)三大片區(qū)初步實現了“一支隊伍管執(zhí)法”的良好局面，有效節(jié)約了行政資源。

（三）目前制約河南自貿區(qū)綜合行政執(zhí)法推進的因素

一是綜合行政執(zhí)法理念不統(tǒng)一。綜合行政執(zhí)法理念尚未普及，有些部門不愿意放權，導致無法實現重心下移和屬地管理。

二是綜合行政執(zhí)法部門的法律地位不明確，綜合行政執(zhí)法的法律效力和法律責任有待進一步明確。

三是綜合行政執(zhí)法機構與職能部門之間的關系和各自承擔的職能不明確。各個部門的監(jiān)管水平不均衡，各單位的監(jiān)管標準不一致，有一些部門的監(jiān)管公開程度不高，有關執(zhí)法監(jiān)管信息無法實現在各個有關部門之間共享。

四是綜合行政執(zhí)法人員素質有待提高，考核機制不完善。目前人手不足是一大問題，執(zhí)法隊伍人員編制和管理機制有待完善。

五是綜合行政執(zhí)法各個部門之間的協調配合機制不完善。各部門的管理和登記信息分散在各個部門中，并未集中，沒有統(tǒng)一監(jiān)管調度安排。在市場監(jiān)管中，還不能夠充分有效利用互聯網、大數據等手段進行執(zhí)法辦案。

三、深化自貿區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革的建議

河南自貿區(qū)成立三年來，經過試點和探索，三大片區(qū)管委會綜合行政執(zhí)法體制改革取得了不少成果，但是還不夠完善。各片區(qū)的綜合執(zhí)法邁出了可喜的步子，但是也僅僅整合了為數不多的幾個部門的行政執(zhí)法權，尚不能完全滿足自貿區(qū)發(fā)展的需要。目前自貿區(qū)的綜合行政執(zhí)法質效也還不高，需要在以下幾個方面深化改革。

（一）科學界定自貿區(qū)綜合行政執(zhí)法的領域和范圍

探索以市場監(jiān)管部門為基礎，以深化改革擴大開放為進一步目標，把國土、房管、建設、交通、環(huán)保、航空等領域納入綜合行政執(zhí)法的范圍。為了和國際接軌，還要把商務、知識產權、勞動監(jiān)察等領域也逐步納入。但是，并非納入的部門越多越好。因為，納入過多領域的部門，對執(zhí)法人員的綜合能力素質要求高，對檢驗檢測機構配合的要求也高，反而會影響執(zhí)法效果和執(zhí)法效率。需要綜合考量邊際效益，科學把握執(zhí)法領域和范圍，將其設置在一個合理的范圍內。

（二）明確綜合行政執(zhí)法主體和行政主管部門之間的職責

明確綜合行政執(zhí)法主體的法律地位，明確其行政處罰權、行政強制權和行政監(jiān)管權等。明確行政主管部門與綜合執(zhí)法機構的法律地位，合理劃分其權責邊界。行政主管部門把行政執(zhí)法權移交給綜合執(zhí)法機構，但是只是讓度了其中一部分功能，有關日常監(jiān)管、業(yè)務指導、檢驗檢測、提供技術支持和政策法規(guī)支持等方面依然需要承擔相應的職責。特別是對于綜合行政執(zhí)法部門所進行的一些執(zhí)法事項，需要行政主管部門給與較高的專業(yè)性和政策性支持。

（三）加強綜合行政執(zhí)法隊伍建設

首先，要按照簡政放權的要求進行改革，變事前審批為事中事后監(jiān)督，并且依法嚴格落實執(zhí)法責任制。其次，要在提升綜合行政執(zhí)法合力和效率上下功夫。要形成執(zhí)法合力就需要完善個部門的聯動機制。再次，嚴格實行“雙隨機，一公開”制度。建立起統(tǒng)一的綜合執(zhí)法標準，特別是在執(zhí)法程序和執(zhí)法文書方面要統(tǒng)一。最后，加強裝備和技術保障建設。

（四）提升綜合行政執(zhí)法信息共享水平

行政執(zhí)法不能共享對商事主體的執(zhí)法信息，就無法進行聯合懲戒，只能單打獨斗。因此，有必要在河南自貿區(qū)三大片區(qū)范圍內，運用大數據、云計算等信息技術，形成行政執(zhí)法信息統(tǒng)一采集、評價和發(fā)布的機制，建立一個整合各行政部門進行協同管理、統(tǒng)一進行信用評價和懲戒的系統(tǒng)。對于自貿區(qū)管委會的執(zhí)法辦案職能也需要一個信息化系統(tǒng)加以支撐。