朱光勝 劉建華

摘要：資產(chǎn)凍結(jié)由于具有可升級性、較小的成本和國際負面影響、較好的制裁效果等特性，所以往往是最先被采用且貫穿于整個金融制裁過程的制裁手段，在金融制裁中占據(jù)重要地位。美國熱衷于對他國實施資產(chǎn)凍結(jié)政策，其法律依據(jù)和實施程序也在實踐中逐漸發(fā)展成熟。歷史上，美國曾大規(guī)模地長期凍結(jié)中國在美資產(chǎn)。而在美國將中國鎖定為競爭對手進行遏制打壓后，兩國激增的矛盾或?qū)⒃黾又袊诿蕾Y產(chǎn)遭受凍結(jié)的風險。為應對美國資產(chǎn)凍結(jié)政策，中國可以采取諸如加強美國制裁機制研究、建立預警反制機制、促進中美經(jīng)濟融合以及增加在美資產(chǎn)流動性等措施來規(guī)避制裁，減少損失。

關(guān)鍵詞：美國制裁;資產(chǎn)凍結(jié);應對措施

中美兩國在經(jīng)濟和政治領(lǐng)域的對抗已經(jīng)讓兩國關(guān)系持續(xù)惡化。特朗普政府在其《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中正式將中國鎖定為競爭對手 ，之后又主動挑起對華貿(mào)易戰(zhàn)，在政治和商貿(mào)領(lǐng)域?qū)χ袊M行圍堵打壓，導致“中美之間復興大國與霸權(quán)國家之間的矛盾凸顯”[1]。2020年后，新冠疫情在全球爆發(fā)，兩國陷入新的旋渦之中。美國方面指責中國掩蓋疫情傳播，要求中國為全球疫情蔓延負責，甚至企圖拒絕償還中國持有的美國國債，以賠償疫情給美國帶來的損失[2]。雖然中美貿(mào)易摩擦致使中國適當減持了美國國債，但是截至2020年6月，中國大陸仍持有美國國債10744億美元 ，為美國國債第二大持有國。這對中國來說意味著很大的風險。因為如果兩國關(guān)系惡化到一定程度，美國可以在認為必要的時候隨時凍結(jié)中國在美資產(chǎn)。畢竟，僅僅在兩年前的2018年9月20日，美國還宣布制裁中國官方機構(gòu)——中國裝備發(fā)展部及其領(lǐng)導人李尚福，凍結(jié)了其在美資產(chǎn)。美國資產(chǎn)凍結(jié)政策始終是中國在美資產(chǎn)的潛在威脅。

當前，學界對美國對外資產(chǎn)凍結(jié)政策的研究，僅能散見于部分經(jīng)濟制裁和金融制裁研究成果之中，缺乏針對性。雖然偶有對資產(chǎn)凍結(jié)單獨進行研究的成果，但一般討論的是資產(chǎn)凍結(jié)在反恐領(lǐng)域的制度建設(shè)和作用[3～4]，或資產(chǎn)凍結(jié)政策打擊恐怖主義的有效性等問題[5～6]。這些研究可能無法滿足應對美國對外資產(chǎn)凍結(jié)政策的需要。鑒于此，我們有必要對美國的資產(chǎn)凍結(jié)政策有一個清楚全面的了解，并在此基礎(chǔ)上制定相應的對策措施，以規(guī)避和減少美國可能的對華資產(chǎn)凍結(jié)政策所引起的巨大損失。本文梳理了美國資產(chǎn)凍結(jié)的法律依據(jù)和實施程序，分析了資產(chǎn)凍結(jié)在金融制裁手段中的相對優(yōu)勢，介紹了美國對華資產(chǎn)凍結(jié)的實踐，并在減小美國資產(chǎn)凍結(jié)對華影響的基礎(chǔ)上提出了相應的對策建議。

一、美國資產(chǎn)凍結(jié)政策的法律依據(jù)

資產(chǎn)凍結(jié)是金融制裁最基本的執(zhí)行手段，表現(xiàn)為國家為實現(xiàn)特定目標，封鎖處于己方控制之下的特定個人、組織或國家的資產(chǎn)，禁止其取現(xiàn)、交易和轉(zhuǎn)移。民族國家或國際行為體間的經(jīng)濟制裁關(guān)系構(gòu)成了現(xiàn)代國家對外行為的一種政治交易模式[7]。為了讓這種模式更具效率和威力，美國在長期的實踐中逐步完善國內(nèi)有關(guān)制裁的法律和程序。當前，美國國內(nèi)與資產(chǎn)凍結(jié)相關(guān)的法律體系已經(jīng)基本建立，這些法律按照其地位大致可以分為三種類型：

第一，基礎(chǔ)型法律。美國現(xiàn)行的與資產(chǎn)凍結(jié)相關(guān)的基礎(chǔ)性法律主要有兩部，分別是1976年的《國家緊急狀態(tài)法》和1977年的《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》。這兩部法律相互配合補充，授權(quán)美國總統(tǒng)可以在認為國家安全或經(jīng)濟利益受到威脅時宣布國家進入緊急狀態(tài)。而在緊急狀態(tài)下，總統(tǒng)有權(quán)采取包括資產(chǎn)凍結(jié)在內(nèi)的制裁措施來消除外部威脅。

第二，補充型法律。這類法律主要是對基礎(chǔ)型法律規(guī)定的制裁程序作進一步的補充，以便更快捷和高效地運用制裁手段來達成對外政策目標，其中最具代表性的就是《愛國者法案》。由于進入緊急狀態(tài)需要國會批準，所以可能延誤時機。而《愛國者法案》規(guī)定，在美國成為敵對力量攻擊目標的情況下，總統(tǒng)可以在國家非緊急狀態(tài)下直接制裁這些對象，從而提高效率。其制裁措施就包括直接凍結(jié)相關(guān)人員資產(chǎn)。《愛國者法案》為美國的金融反恐政策提供了重要的法律依據(jù)，有力地打擊了國際恐怖主義。

第三，其他類型法律。這類法律一般不涉及制裁的程序，只針對特定的事件或局勢而頒布，規(guī)定制裁的具體內(nèi)容。這類法律較多，主要包括專用型法律、《國防授權(quán)法案》和總統(tǒng)行政命令等。專用型法律是國會根據(jù)現(xiàn)實局勢需要頒布的，對特定國家和組織進行制裁的法律，例如針對古巴的《赫爾姆斯-伯頓法》、針對伊朗和利比亞的《達馬托法》，以及針對俄羅斯等國的《通過制裁打擊美國對手法案》?！秶朗跈?quán)法案》是美國每年頒布的關(guān)于美國國防經(jīng)費預算以及國防職權(quán)行使的法律，其內(nèi)容會隨著國際形勢和美國利益的變化而調(diào)整。該法案中常會包含與資產(chǎn)凍結(jié)相關(guān)的條文，來新增或調(diào)整針對某些制裁對象的制裁政策。美國總統(tǒng)還時常會根據(jù)局勢需要發(fā)布各種行政命令，這些行政命令具有法律效力。因此，與資產(chǎn)凍結(jié)相關(guān)的總統(tǒng)行政命令也可以作為政策實施的法律依據(jù)，凍結(jié)相關(guān)對象的資產(chǎn)。

二、美國資產(chǎn)凍結(jié)的實施程序

在不斷完善的法律框架下，美國資產(chǎn)凍結(jié)政策的實施程序也逐步成熟，成為美國金融制裁的重要執(zhí)行手段，也成為美國實現(xiàn)其外交目標的重要政策選項。作為一項對外政策，美國資產(chǎn)凍結(jié)的政策過程會經(jīng)歷政策決策、政策制定及監(jiān)管和政策執(zhí)行三個階段，涉及的相關(guān)部門包括決策部門、制定及監(jiān)管部門和執(zhí)行部門。

（一）政策決策階段

資產(chǎn)凍結(jié)的決策階段是指決定是否啟動制裁的階段。一般說來，主要是由美國總統(tǒng)決定是否啟動制裁。總統(tǒng)是美國行政部門的首腦，在決定是否實施制裁政策時擁有很大的自由裁量權(quán)[8]。美國的相關(guān)法律，如《國家緊急狀態(tài)法》《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》《愛國者法案》，賦予美國總統(tǒng)很多制裁權(quán)限。因此，美國總統(tǒng)可以根據(jù)局勢來自由判斷是否啟動制裁，凍結(jié)目標資產(chǎn)。而且，美國總統(tǒng)頒布的行政命令本身就具有法律效力，可以作為執(zhí)行制裁的法律依據(jù)，這讓總統(tǒng)在做決策時擁有很多便利。

在某些特定情況下，美國國會可以通過立法來參與或影響制裁行為。在總統(tǒng)和國會意見相左時，國會可以通過立法來限制總統(tǒng)的自由裁量權(quán)，迫使總統(tǒng)執(zhí)行相關(guān)政策。當然，總統(tǒng)也可以動用否決權(quán)制約國會的立法活動。一般來說，由于國會是美國的立法機構(gòu)，所以其制裁政策的進程往往較為緩慢，在實施過程中也缺乏靈活性，但其政策的執(zhí)行一般更為嚴厲。

美國常見的金融制裁手段主要有資產(chǎn)凍結(jié)、禁止金融交易、禁止對方銀行使用（或利用第三方銀行使用）美國金融系統(tǒng)以及禁止對方進行國際貿(mào)易的美元支付結(jié)算四種。這四種制裁手段在制裁力度和范圍上是逐漸遞增的，其威力也逐步增強。相比較可知，資產(chǎn)凍結(jié)是一種基本的金融制裁手段，相對于其他制裁措施來說并不算嚴厲，尤其是以某些個體為制裁對象的資產(chǎn)凍結(jié)措施，其造成的影響有限，剛好可以滿足制裁的可升級性要求。因此，考慮到制裁的政策動機和所要表達的政策信號，資產(chǎn)凍結(jié)一般都是制裁政策中第一批被采用的金融制裁手段，以便預留升級制裁的空間。在后續(xù)的制裁過程中，制裁發(fā)起國會根據(jù)被制裁國反應，逐漸升級其制裁手段，擴大制裁范圍并增強制裁力度。

第二，較小的成本和國際負面影響。經(jīng)濟制裁作為一種強制經(jīng)濟手段，本質(zhì)上是一種利益的置換。任何一種制裁措施都會同時對雙方產(chǎn)生經(jīng)濟影響。由于雙方對影響的“敏感性”和“脆弱性”不同，制裁對雙方造成的影響是不一樣的，不同的手段給自己帶來的負面影響也不相同。四種主要金融制裁手段的制裁力度和范圍是逐漸增加的，但制裁難度和負面影響也是遞增的。相對于其他金融制裁手段，資產(chǎn)凍結(jié)是負面影響較小的制裁措施。除他國的報復外，資產(chǎn)凍結(jié)一般不會使國家自身遭受損失。而且資產(chǎn)凍結(jié)政策易于執(zhí)行，在相關(guān)部門擬定制裁清單后，管轄范圍內(nèi)的金融機構(gòu)僅需按照清單所列照本宣科即可。這也意味著資產(chǎn)凍結(jié)的政策成本低廉。

另外三種金融制裁手段雖然威力更強，但也更容易使自身遭受損失并招致國際負面影響。例如，禁止雙方的金融交易會讓國內(nèi)的金融機構(gòu)遭受損失，禁止對方銀行使用（或利用第三方銀行使用）美國金融系統(tǒng)會牽連到第三方，禁止對方進行國際貿(mào)易的美元支付結(jié)算則會對所有潛在的交易方造成損害。美國的制裁政策給相關(guān)方面造成的這種損失越大，就越容易引起相關(guān)方面的反抗和不執(zhí)行。制裁行為導致的這種金融交易缺口也時常會招致背后交易行為發(fā)生。而且，除資產(chǎn)凍結(jié)外，其他的金融制裁手段必須依靠美國強大的世界金融霸主地位才能有效實施。美國利用雙方在金融領(lǐng)域的不對稱地位來限制對方的權(quán)限，脅迫第三方金融機構(gòu)甚至中立的結(jié)算系統(tǒng)為己所用的做法，會成為世界擺脫美元依賴的強大動力，迫使其他國家采取更多的去美元化措施。換言之，美國越使用這種金融權(quán)力，就會越失去這種權(quán)力。然而資產(chǎn)凍結(jié)政策的實施并不完全依賴美國的世界金融霸主地位，任何國家通過相關(guān)立法都可以凍結(jié)處于本國控制之下的外國人資產(chǎn)。雖然存在由于害怕資產(chǎn)被美國凍結(jié)而部分撤離資本的可能性，但是，美元的世界流通貨幣地位和美國市場強大完善的金融體系會給處于美國金融體系中的資產(chǎn)提供天然的便利性和相對的安全性，進而削弱資本撤離的可能性。

第三，較好的制裁效果。雖然針對個體的資產(chǎn)凍結(jié)措施造成的影響有限，但是在特定情況下，資產(chǎn)凍結(jié)也會造成可觀的殺傷力并取得良好的效果。尤其是針對一國政府或某一類對象的資產(chǎn)凍結(jié)，在配合其他制裁措施的情況下，常常效果顯著。如二戰(zhàn)時期，美國凍結(jié)了日本的全部在美資產(chǎn)，總數(shù)約為1億3000萬美元[10]。在圍繞資產(chǎn)凍結(jié)的交涉過程中，形成了對日本的石油禁運[11]。英國、荷蘭的積極響應造成日本石油短缺，并進一步促使日本政府不惜孤注一擲發(fā)動太平洋戰(zhàn)爭，從而加速了日本的失敗。又如，在伊拉克入侵科威特時，美國迅速凍結(jié)了伊拉克和科威特的境外資產(chǎn)，以防止伊拉克動用這批資金并用于入侵。由于美國持續(xù)凍結(jié)伊拉克資產(chǎn)，并制裁了伊拉克未來的石油收入，導致伊拉克政府無法獲得相應的資金支持。資金短缺致使伊政府軍隊戰(zhàn)斗力大打折扣，使得美國在2003年輕松地推翻了薩達姆政權(quán)。再如在針對恐怖主義的資產(chǎn)凍結(jié)中，美國通過資產(chǎn)凍結(jié)措施來切斷恐怖主義的資金鏈，阻斷恐怖組織的財源。而恐怖組織需要大量資金用于傳播恐怖主義思想、招募組織成員、進行恐怖襲擊培訓、購買武器設(shè)備，甚至是賄賂收買一些政府官員。一旦恐怖主義組織的資金不足，其組織的正常運行就會受到影響，進行恐怖襲擊的能力會隨之降低，抗打擊能力也會隨之變?nèi)?。另外，當目標國有大量資產(chǎn)在本國管轄之下時，資產(chǎn)凍結(jié)會使目標國遭受較大損失，這種威脅可以演變?yōu)橐环N政治籌碼。

四、美國對華資產(chǎn)凍結(jié)的實踐

在擁有強大的政治經(jīng)濟實力后，美國政府已經(jīng)習慣于將制裁作為壓力外交的政策手段。新中國成立后，美國曾先后多次對華實施制裁，而其中規(guī)模最大影響最深遠的制裁就是以資產(chǎn)凍結(jié)的形式展開的。

1950年10月，中共中央作出抗美援朝決定。為打壓中國的軍事斗爭，時任總統(tǒng)杜魯門于12月16日宣布美國進入緊急狀態(tài)。美國政府隨即宣布對中國實行經(jīng)濟管制，禁止所有美國船只進入中國港口，并宣布將中國的全部境外資產(chǎn)置于美國政府的管轄之下。作為反制，周恩來總理于12月28日簽署了《關(guān)于管制美國在華財產(chǎn)、凍結(jié)美國在華存款的命令》，宣布管制中國境內(nèi)的所有美國政府和企業(yè)財產(chǎn)，并凍結(jié)中國境內(nèi)所有銀行的一切美國公司存款[12]。

關(guān)于雙方被凍結(jié)資產(chǎn)的具體數(shù)額，中方并未公布詳細的數(shù)據(jù)。據(jù)美國司法部國外賠償清算委員會的統(tǒng)計，中國政府凍結(jié)的美國國民的私人資產(chǎn)總額約為1.9億美元 。而關(guān)于美國政府凍結(jié)的中國資產(chǎn)的數(shù)額，奧克森伯格在給布熱津斯基的備忘錄中對被凍結(jié)的中國資產(chǎn)情況列出了一個詳細的項目清單[13]（見表1）。

1979年5月11日，中美簽訂《美利堅合眾國和中華人民共和國政府關(guān)于解決索賠問題的政府間協(xié)議》，對如何解決被雙方凍結(jié)的資產(chǎn)做出了相應的規(guī)定。根據(jù)協(xié)議，美國解凍所有被凍結(jié)的中國資產(chǎn)，而中國則需支付美國8050萬美元，其中首付3000萬美元，余下5050萬美元分5年付清，每年10月1日前支付1010萬美元 。從1950年美國宣布凍結(jié)中國資產(chǎn)到1979年兩國簽訂解決協(xié)議，美國凍結(jié)中國資產(chǎn)近30年。而且正是在這次針對中國的資產(chǎn)凍結(jié)中，美國成立了OFAC。

在中美建交之后，美國并沒有完全放棄對中國的制裁措施。1989年，以美國為首的西方國家對中國采取制裁，停止或延遲對中國的貸款等。除針對中國政府外，美國還針對中國個人和企業(yè)采取了許多第三方制裁措施。如2006年，中國長城工業(yè)總公司等四家企業(yè)被美國財政部列入制裁名單，凍結(jié)其在美國的資產(chǎn);2008年，美國又對中國新時代科技有限公司、中國船舶重工國際貿(mào)易公司和華中數(shù)控股份有限公司三家企業(yè)實施制裁;2012年，中國珠海振戎公司和昆侖銀行被美國制裁;2016年3月，美國宣布對中國中興通訊實施出口限制措施;2018年9月20日，美國宣布對中國中央軍委裝備發(fā)展部及其部長李尚福進行制裁，原因是美國認定中國中央軍委裝備發(fā)展部從俄羅斯購買的蘇-35戰(zhàn)機和S-400導彈違反了不得與俄進行“重大交易”的禁令。制裁措施包括禁止裝備發(fā)展部的出口許可、外匯交易、金融交易并凍結(jié)裝備發(fā)展部在美資產(chǎn);將李尚福部長加入SDN，凍結(jié)其在美資產(chǎn)并禁止交易 。

在美國對華制裁的案例中，1950年發(fā)起的制裁是針對中國政府采取的規(guī)模最大的資產(chǎn)凍結(jié)政策。在該次制裁中，美國凍結(jié)的中方資產(chǎn)小于中國管控的美國資產(chǎn)，這表明中國并沒有在制裁中遭受明顯的損失。然而，這主要是由當時中美懸殊的經(jīng)濟水平導致的，是特定歷史條件下的結(jié)果。實際上，在美國資產(chǎn)凍結(jié)的其他眾多案例中，資產(chǎn)凍結(jié)政策都發(fā)揮了重要的作用。例如，在因為核問題對伊朗展開的制裁中，美國以資產(chǎn)凍結(jié)為基礎(chǔ)，于2005年6月授權(quán)凍結(jié)了美國司法管轄范圍內(nèi)參與伊朗大規(guī)模殺傷性武器擴散的人員及其支持者的資產(chǎn) ，被制裁的與伊朗核問題有關(guān)的個人和實體在短短一年內(nèi)從20多個增加到了50個[14]。為進一步向伊朗施壓，美國于2006年開始制裁伊朗的銀行體系，凍結(jié)了數(shù)十家伊朗銀行在美國司法管轄下的資產(chǎn)，拒絕其進入美國金融系統(tǒng)。2011年底，美國還利用環(huán)球銀行金融電訊協(xié)會（SWIFT）封鎖了伊朗的國際貿(mào)易結(jié)算通道。這一系列措施最終迫使伊朗妥協(xié)并簽訂了伊核協(xié)議。再如，在因為烏克蘭危機而對俄羅斯展開的制裁中，美國也是以資產(chǎn)凍結(jié)為基礎(chǔ)，于2014年3月17日宣布對俄羅斯7名高級官員和議員進行制裁，凍結(jié)他們在美國司法管轄下的資產(chǎn)，并禁止入境和交易 。之后，美國不斷增添制裁清單中的目標，擴大對俄羅斯的制裁范圍，俄羅斯情報機構(gòu)的多名官員和技術(shù)人員被制裁，并被凍結(jié)資產(chǎn) 。2017年7月，美國通過《以制裁反擊美國對手法》，該法案把此前集中于烏克蘭問題的制裁擴大到兩國幾乎所有存在重大矛盾的方面，為對俄制裁提供了新的依據(jù)[15]。2018年9月20日，美國國務(wù)院宣布在《通過制裁反擊美國對手法案》第231條款列出的特別人員名單中新增33名個人或?qū)嶓w。正是在這份通告中，美國宣布制裁中國裝備發(fā)展部及其領(lǐng)導人李尚福，凍結(jié)其在美資產(chǎn)。

在這些案例中，美國以資產(chǎn)凍結(jié)為基本手段展開制裁，之后不斷擴充資產(chǎn)凍結(jié)范圍，并逐步展開其他金融制裁手段，步步施壓層層加碼以迫使目標國就范。資產(chǎn)凍結(jié)作為一種制裁手段，貫穿于這些制裁的整個過程，處于一種非?；A(chǔ)的位置。正是在資產(chǎn)凍結(jié)的配合下，美國部分對外制裁政策取得了良好的效果。

五、中國的應對措施

當前，中國經(jīng)濟取得長足發(fā)展，并于十年前就成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體。中國政府和民眾在海外擁有巨額經(jīng)濟利益，在美國司法管轄下的資產(chǎn)也迅速累積。雖然中國的經(jīng)濟規(guī)模和世界地位決定了美國不可能像大半個世紀以前那樣隨心所欲地大規(guī)模制裁中國，但美國將中國鎖定為競爭對手，這將導致美國對華政策更具進攻性，從而更容易引發(fā)兩國間矛盾。一旦中國與美國在國際安全問題或重大經(jīng)濟利益上發(fā)生沖突時，美國采取對華制裁措施也是極有可能的。美國制裁中國裝備發(fā)展部及其領(lǐng)導人更是提醒我們，美國針對中國個人和實體的制裁措施隨時都可能上演。中國政府和民眾擁有大量在美司法管轄之下的資產(chǎn)，一旦美國采取大規(guī)模資產(chǎn)凍結(jié)政策，中國將遭受巨額損失。

為了應對美國可能的對華資產(chǎn)凍結(jié)政策，我們首先要清楚中國的哪些資產(chǎn)可能會被美方凍結(jié)，然后才能提出針對性的解決方案。結(jié)合以往美國凍結(jié)他國資產(chǎn)的類型和中國在美資產(chǎn)結(jié)構(gòu)分析可知，中國容易被美方凍結(jié)的資產(chǎn)有以下幾類。

第一，在美國銀行的存款。主要是中國個人、企業(yè)和政府機構(gòu)等在美國銀行的存款。當前中國一些個人、企業(yè)和機構(gòu)由于在美國市場業(yè)務(wù)的需要，都會在美國國內(nèi)銀行預先存款。這些對象一旦被OFAC加入SDN，美國銀行就必須凍結(jié)其資產(chǎn)，禁止取現(xiàn)或轉(zhuǎn)移。否則，銀行和當事人都會受到嚴厲處罰。由于操作簡單易于執(zhí)行，美國銀行存款成為最容易被凍結(jié)的一類資產(chǎn)。

第二，在其他國家銀行的存款。聯(lián)合美國發(fā)起制裁的美國盟友以及害怕受到美國域外制裁牽連的國家都有可能凍結(jié)其司法管轄下的中國存款。但是，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展到能和美國比肩的地位，一些國家出于利益考慮可能會更加愿意選擇和中國接觸而不是接受美國的脅迫。因此，在這種情況下發(fā)生凍結(jié)的風險會隨著中國地位的提升而逐漸降低。

第三，股票和債券類金融資產(chǎn)。由于美國有全球最完善的金融市場，中國很多公司都選擇在美國上市。很多個人、企業(yè)或機構(gòu)也會選擇持有美國公司股票或債券。一旦這些機構(gòu)被列入制裁名單，美國金融機構(gòu)就可以凍結(jié)這些對象的股票和債券等金融資產(chǎn)，禁止其交易和轉(zhuǎn)移。

第四，中國持有的美國國債。這一部分是美國政府發(fā)行的主權(quán)債，如果美國凍結(jié)他國持有的美國國債，必然會極大地影響美國政府的信用評級。但是這并不代表美國絕對不會凍結(jié)該部分資產(chǎn)，這主要基于以下幾個方面的考慮：（1）技術(shù)上可行。美國國債的交易流通與普通債權(quán)一致，這意味著凍結(jié)普通債券的技術(shù)方法也可以用于凍結(jié)美國國債。（2）理論上可行。銀行存款可以視為銀行所負債務(wù)，是一種債權(quán)關(guān)系。而美國國債是美國政府所負債務(wù)，也是一種債權(quán)關(guān)系。同是債權(quán)關(guān)系，既然存款可以凍結(jié)，國債自然也可以被凍結(jié)。（3）緩解國債危機。早在2011年5月6日，美國國債就已經(jīng)達到了國會要求上限的14.29萬億美元，引發(fā)債務(wù)危機[16]。美國提高債務(wù)上限后其數(shù)額進一步增加，截至2019財政年，美國債務(wù)總額達到歷史最高的22.7萬億美元 。如此高的債務(wù)對美國的清償能力提出了極大的挑戰(zhàn)。如果美國政府凍結(jié)中國高達萬億美元的債券，可極大緩解政府債務(wù)壓力。

為了規(guī)避可能出現(xiàn)的巨大損失，中國政府和企業(yè)都應該高度重視美國的制裁，提高防備并積極應對美國資產(chǎn)凍結(jié)威脅。結(jié)合資產(chǎn)凍結(jié)政策特性和中國易被美方凍結(jié)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，筆者提出以下建議。

第一，加強對美國制裁制度的研究，規(guī)避第三方制裁。美國制裁機制錯綜復雜，需要相關(guān)企業(yè)認真研究并持續(xù)關(guān)注，尤其是與制裁相關(guān)的美國法律以及制裁者名單的變化。國內(nèi)企業(yè)以及在美分支機構(gòu)需要關(guān)注這些信息，盡量避免與被制裁個人、企業(yè)和機構(gòu)發(fā)生貿(mào)易往來。如果確實需要與之交易，應該向美國財政部OFAC申請交易許可。在接到美國相關(guān)機構(gòu)問詢時，應該積極予以配合，并確實履行相關(guān)協(xié)議。隱瞞、造假或不確實履行協(xié)議都有可能會遭受更嚴厲的制裁。例如，中興通訊就是因為沒有確實履行與美國財政部、商務(wù)部和司法部達成的和解協(xié)議，而重新被美國封禁。國家也可以成立專門研究美國制裁制度的機構(gòu)，為相關(guān)企業(yè)和機構(gòu)提供必要的指導，切實避開美國第三方制裁，規(guī)避損失。

第二，建立危機預警機制和有效反制機制。資產(chǎn)凍結(jié)不同于其他制裁措施，在有足夠應對時間的情況下，可以通過大量轉(zhuǎn)移資產(chǎn)規(guī)避損失。因此，協(xié)調(diào)國家的國防、外交、金融和商貿(mào)等主管部門的行動，互通信息，建立有效的危機預警機制，可以在危機發(fā)生前采取有效措施降低損失。另一方面，國家也應該建立有效的反制機制。當前中國已經(jīng)建立了打擊恐怖主義的資產(chǎn)凍結(jié)制度，建議在此基礎(chǔ)上更進一步授權(quán)國務(wù)院等機構(gòu)在維護國家利益或履行國際義務(wù)時，可以頒布行政命令以凍結(jié)特定個人或機構(gòu)的在華資產(chǎn)。相關(guān)職能機構(gòu)可以預先登記并跟蹤相關(guān)對象的資產(chǎn)，以便在必要時刻迅速凍結(jié)。有效的反制機制不僅可以讓美國也承受損失，更會讓其在決定采取制裁措施前有所顧忌。

第三，提高開放程度，促進經(jīng)濟融合。制裁會導致資產(chǎn)的重新分配，它是一把雙刃劍，針對的對手越強大，給自己造成的傷害也可能越大。因此，中國應對美國的制裁，不能采取脫離接觸的方式，而應該進一步深化國家經(jīng)濟改革，提高開放度，促進中美經(jīng)濟融合，發(fā)展“你中有我，我中有你”的中美新型大國經(jīng)濟關(guān)系。當美國對中國的制裁也會對其自身造成巨大損失的時候，制裁的適用也會得到進一步的限制。

第四，改變中國在美資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)流動性。由于轉(zhuǎn)移資產(chǎn)可以規(guī)避資產(chǎn)凍結(jié)政策造成的損失，因此提高中國在美資產(chǎn)流動性也是應對資產(chǎn)凍結(jié)的有效方法之一。一些學者已經(jīng)提出，當前中國持有美國國債規(guī)模過大，且絕大部分是長期國債，短期僅占極少部分，其結(jié)構(gòu)并不合理[17]。根據(jù)證券投資風險理論，證券投資的期限性和流動性成反比。中國持有的大規(guī)模長期美國國債極大地降低了中國在美資產(chǎn)的流動性和變現(xiàn)能力，從而降低了中國應對美國資產(chǎn)凍結(jié)的能力。鑒于此，中國應該適當減持美國國債，同時改變所持美國國債結(jié)構(gòu)，使短期、中期和長期國債比例適當，提高中國在美資產(chǎn)的流動性，從而提高應對美國資產(chǎn)凍結(jié)的能力。

六、結(jié)語

美國將中國鎖定為競爭對手，說明美國認為中國的威脅性在上升。為應對中國“威脅”，美國采取了對華遏制打壓的方式。這種極具侵略性的方式導致兩國矛盾集中爆發(fā)。資產(chǎn)凍結(jié)作為一種美國對外政策，長期存在于美國對華政策選項中。對此中國必須高度重視，早做籌謀，以應對美國資產(chǎn)凍結(jié)政策的威脅。

作為一種最基本的金融制裁手段，美國資產(chǎn)凍結(jié)是以美國司法管轄下的外國資產(chǎn)為管控對象的。所以，防備美國資產(chǎn)凍結(jié)政策的兩個基本思路是減少美國可凍結(jié)資產(chǎn)的數(shù)額，并增加其行為的風險和代價。從這兩個基本思路出發(fā)，可以有效降低美國資產(chǎn)凍結(jié)的殺傷力，并降低其采取該行為的意愿。另一方面，在中國經(jīng)濟已經(jīng)取得如此規(guī)模的情況下，即使美國真的采取資產(chǎn)凍結(jié)政策凍結(jié)中國在美司法管轄下的資產(chǎn)，中國也早已擁有進行反制的資源和底氣。如何在最大程度上降低損失并反制對手，不僅取決于事發(fā)后的反制能力，更取決于未雨綢繆的預防措施。