劉金河 崔保國

【內(nèi)容摘要】 ?在全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則形成中，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策是各方談判焦點(diǎn)，數(shù)據(jù)本地化則是其中要害。全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制正進(jìn)入第三次浪潮。不同于此前西方國家設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)工具的邏輯，當(dāng)前一些新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家采取的是一種國家戰(zhàn)略上的數(shù)據(jù)本地化訴求。本文構(gòu)建了一個(gè)理論解釋模型——基于有限理性的數(shù)據(jù)防御主義，即面對(duì)全球信息技術(shù)強(qiáng)弱不均的國家實(shí)力結(jié)構(gòu)以及數(shù)據(jù)往往向強(qiáng)勢(shì)國家流動(dòng)的現(xiàn)狀，一個(gè)國家會(huì)以守住對(duì)自有數(shù)據(jù)控制權(quán)的方式確保自身安全。但決策的有限理性讓一個(gè)國家在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的選擇上追求“滿意”而不是“最優(yōu)”目標(biāo)。一個(gè)處于相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的國家更有可能采取防御型互聯(lián)網(wǎng)治理政策，表現(xiàn)為強(qiáng)烈的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)立場(chǎng)，并訴諸數(shù)據(jù)主權(quán)的話語工具。中國未來需要結(jié)合國際形勢(shì)的變化，積極建立一種以效率發(fā)展為路徑的跨境數(shù)據(jù)有序自由流動(dòng)秩序。

【關(guān)鍵詞】 ?數(shù)據(jù)跨境流動(dòng) ?數(shù)據(jù)本地化 ?數(shù)據(jù)防御主義 ?數(shù)據(jù)主權(quán)

【作者簡(jiǎn)介】 ?劉金河，清華大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)治理研究中心助理研究員、公共管理學(xué)院博士后（北京 ?郵編：100084）;崔保國，清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授（北京 ?郵編：100084）

【中圖分類號(hào)】 F11 ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2020）06-0089-19

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.202006005

一場(chǎng)圍繞數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的全球大辯論和國際規(guī)則大博弈正在展開。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)浪潮下，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制不再僅僅是一個(gè)公民權(quán)利保護(hù)的問題，而是關(guān)乎國家安全、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家競(jìng)爭(zhēng)力的重大決策，是國際貿(mào)易規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)的新陣地。2019年6月，二十國集團(tuán)（G20）大阪會(huì)議《G20貿(mào)易及數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)的聲明》提出“信任的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”主張，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則成為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的核心議題， ?各大國間的規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)激烈展開。其中，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)議題中最核心的數(shù)據(jù)本地化（Data localization）不是一個(gè)短期出現(xiàn)的現(xiàn)象，而是隨著全球化深入而日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 ?在全球科技競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、國家間信任日益減弱的大背景下，數(shù)據(jù)本地化趨勢(shì)將進(jìn)一步凸顯。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的立法和政策的描述已非常充分， ?但制度規(guī)則之下的本質(zhì)需要被追問，因此本文研究的核心問題是：在全球數(shù)字貿(mào)易時(shí)代，為什么一個(gè)國家會(huì)采取數(shù)據(jù)本地化的嚴(yán)苛限制措施？

在理論上，研究者試圖建構(gòu)數(shù)據(jù)本地化這一復(fù)雜現(xiàn)象的解釋框架，提出數(shù)據(jù)與民族主義敘事結(jié)合而成的數(shù)據(jù)民族主義 、作為貿(mào)易保護(hù)新形式的數(shù)字保護(hù)主義 、抵抗西方霸權(quán)的反數(shù)據(jù)殖民主義 ?等不同角度的理論解釋。但是，既有理論大多缺乏國際關(guān)系和互聯(lián)網(wǎng)治理的視角，對(duì)數(shù)據(jù)本地化的本質(zhì)未能準(zhǔn)確揭示。事實(shí)上，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題關(guān)乎信息的跨國流動(dòng)和互聯(lián)網(wǎng)的全球連接，其所規(guī)制的對(duì)象是國際互聯(lián)網(wǎng)的核心要素，產(chǎn)生了規(guī)范外溢效應(yīng)，是一個(gè)處于國內(nèi)和國際交叉路口的極其特殊的國際互聯(lián)網(wǎng)治理問題，本質(zhì)上是一個(gè)國際交往與競(jìng)爭(zhēng)的問題。因此，本文從國際關(guān)系和互聯(lián)網(wǎng)治理的角度提出“數(shù)據(jù)防御主義”以解釋數(shù)據(jù)本地化現(xiàn)象背后的因果邏輯。

一、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的核心：數(shù)據(jù)本地化

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題深度交織于國際貿(mào)易、地緣政治以及國際互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則設(shè)計(jì)等全球治理議題之中。正如有研究者指出，在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間治理政策中，沒有哪類議題能夠像數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)一樣，包含如此復(fù)雜的討論維度：數(shù)據(jù)主權(quán)、隱私保護(hù)、法律適用與管轄乃至國際貿(mào)易規(guī)則。 ?對(duì)于解釋數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的動(dòng)機(jī)，人們通常認(rèn)為個(gè)人隱私保護(hù)、國家安全、國內(nèi)執(zhí)法、產(chǎn)業(yè)保護(hù)等是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的幾個(gè)常見理由，而且往往將其并列。 ?大量文獻(xiàn)對(duì)歐洲近半個(gè)世紀(jì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制歷史的分析，往往落腳到個(gè)人信息保護(hù)的動(dòng)機(jī)，這種分析雖然對(duì)理解歐洲立法提供了有益的知識(shí)貢獻(xiàn)，但對(duì)理解當(dāng)前的全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策而言，卻具有一定程度的迷惑性。

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)從20世紀(jì)70年代初便是歐美競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。20世紀(jì)90年代以前由歐洲主導(dǎo)了規(guī)則建立，2000年后美國主動(dòng)建構(gòu)美國版的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理規(guī)范，而最近十年以來，全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制進(jìn)入第三次浪潮。過去50年左右的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制歷史中，前40年西方國家主要的關(guān)注焦點(diǎn)是個(gè)人隱私保護(hù)，而后十年隨著新興國家開始對(duì)此議題的“覺醒”，紛紛從本國發(fā)展的角度加入規(guī)則建構(gòu)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的問題不再僅僅是個(gè)人隱私保護(hù)問題，而更是國家財(cái)富的爭(zhēng)奪， ?在數(shù)字貿(mào)易背景下展開了新一輪全球大辯論，從隱私權(quán)利保護(hù)規(guī)則轉(zhuǎn)移到了數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的博弈。

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的歷史反映出了兩種邏輯：前40年主要在于對(duì)權(quán)利保護(hù)工具的設(shè)計(jì)與爭(zhēng)論，近10年來核心在于提出數(shù)據(jù)本地化的訴求。與此對(duì)應(yīng)，早期的數(shù)據(jù)是限定在個(gè)人信息，如今的數(shù)據(jù)涉及幾乎所有的信息，核心在于具有商業(yè)價(jià)值的一切可流通信息;當(dāng)前階段的行為體發(fā)生了很大變化，提出新方案的基本上是新興國家，其訴求與以往也有很大區(qū)別，核心是數(shù)據(jù)本地化。數(shù)據(jù)本地化廣義上是指對(duì)數(shù)據(jù)跨越國境所采取的各種類型的限制，包含了從附帶條件的流動(dòng)到完全禁止。而狹義的數(shù)據(jù)本地化指要求將數(shù)據(jù)的儲(chǔ)存和處理放在數(shù)據(jù)來源國境內(nèi)的數(shù)據(jù)中心和服務(wù)器，根據(jù)寬嚴(yán)程度不同的類型，實(shí)踐中通常有：僅要求在當(dāng)?shù)赜袛?shù)據(jù)備份而并不對(duì)跨境提供進(jìn)行過多限制;數(shù)據(jù)留存在當(dāng)?shù)兀覍?duì)跨境提供進(jìn)行限制;數(shù)據(jù)留存在境內(nèi)的自有設(shè)施上，不得向境外提供;要求特定類型的數(shù)據(jù)留存在境內(nèi);等等。 ?目前不少文獻(xiàn)在廣義上使用數(shù)據(jù)本地化概念， ?但是事實(shí)上，“數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制”（Restrictions on cross-border data flows）包含了嚴(yán)苛程度不同的各類限制，是更為綜合的概念，也符合眾多文獻(xiàn)討論的語境。為了聚焦于本質(zhì)邏輯，本文所指的數(shù)據(jù)本地化是后者，也就是狹義上的，其核心是要求數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)和處理。

數(shù)據(jù)本地化是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的最嚴(yán)苛程度，其動(dòng)因與其他數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制有本質(zhì)的區(qū)別，而且具有更深刻的地緣政治意義。數(shù)據(jù)本地化的根本目的在于對(duì)數(shù)據(jù)所承載的安全和價(jià)值進(jìn)行直接而又極端的控制以實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略，而其他的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制著眼于設(shè)計(jì)旨在對(duì)附著在數(shù)據(jù)流上的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的政策工具，即“國家發(fā)展戰(zhàn)略”與“權(quán)利保護(hù)工具”二元政策目的的區(qū)別。因此本研究的分析是建立在鼓勵(lì)數(shù)據(jù)流動(dòng)和限制數(shù)據(jù)流動(dòng)（本地化）兩種立場(chǎng)之上的二元極化分析。

二、數(shù)據(jù)本地化的邏輯：數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的數(shù)據(jù)防御主義

數(shù)據(jù)是一種資源和資本，是各方追逐的對(duì)象。 ?農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以勞動(dòng)力、土地為核心生產(chǎn)要素，工業(yè)經(jīng)濟(jì)以資源、技術(shù)和資本為核心生產(chǎn)要素，而數(shù)字經(jīng)濟(jì)是以數(shù)據(jù)和信息技術(shù)為核心生產(chǎn)要素。 ?那么在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)數(shù)據(jù)資源在國家間流動(dòng)轉(zhuǎn)移，一個(gè)國家將會(huì)如何應(yīng)對(duì)這種基于數(shù)據(jù)資源的競(jìng)爭(zhēng)？

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制本質(zhì)上是一種國家間的競(jìng)爭(zhēng)行為，遵循現(xiàn)實(shí)主義的博弈邏輯?，F(xiàn)實(shí)主義學(xué)派認(rèn)為，由于國際體系是無政府狀態(tài)，國家實(shí)力不盡相同，導(dǎo)致不平等的國際體系結(jié)構(gòu)，因此每個(gè)國家需要通過自助戰(zhàn)略來確保自身安全。 ?根據(jù)獲得安全的最有效途徑的不同，現(xiàn)實(shí)主義被劃分為“進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義”和“防御性現(xiàn)實(shí)主義”。 ?進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為，國際體系為國家犧牲對(duì)手以獲得權(quán)力創(chuàng)造了巨大的誘導(dǎo)因子，當(dāng)利益超過成本時(shí)，它們就會(huì)抓住這一機(jī)會(huì)。 ?防御性現(xiàn)實(shí)主義則提出，在這個(gè)無政府的自助系統(tǒng)中，相對(duì)弱的國家往往采取防范措施促使均勢(shì)得以維持，以便確保自身安全，守住而不是增加權(quán)力才是國家的目標(biāo)。 ?縱觀歷史發(fā)展，我們的世界已經(jīng)從1945年前的進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義世界（即大多數(shù)國家都是掠奪者）演化到了今日的防御性現(xiàn)實(shí)主義世界（即多數(shù)國家是溫和的）。

面對(duì)新的技術(shù)環(huán)境，對(duì)于新的生產(chǎn)要素——數(shù)據(jù)，處于相對(duì)弱勢(shì)的國家采用實(shí)用主義的策略以追求國家整體利益的最大化，呈現(xiàn)出數(shù)字時(shí)代緊縮的立場(chǎng)，抑或稱之“數(shù)據(jù)防御主義”。數(shù)據(jù)防御主義核心要素在于，面對(duì)全球信息技術(shù)強(qiáng)弱不均的國家實(shí)力結(jié)構(gòu)，以及數(shù)據(jù)往往向強(qiáng)勢(shì)國家流動(dòng)的現(xiàn)狀，一個(gè)國家會(huì)采取以守住對(duì)自有數(shù)據(jù)的控制權(quán)的自助方式確保自身的安全。守住而不是進(jìn)攻，是數(shù)據(jù)防御主義的核心特征。這種數(shù)據(jù)防御主義強(qiáng)調(diào)了安全需求，此時(shí)的安全是廣義上的，即國家安全、經(jīng)濟(jì)安全、公民安全，公民隱私等個(gè)人權(quán)利保障被納入了安全范疇。數(shù)據(jù)含有一國國民和國家的信息，大數(shù)據(jù)量級(jí)具有更強(qiáng)大的信息能力，因此，數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)到境外控制者手中存在安全風(fēng)險(xiǎn)。 ?這種擔(dān)憂在美國棱鏡門事件后成為各國不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

當(dāng)數(shù)據(jù)流出自身控制的管轄邊境時(shí)，如果一國技術(shù)發(fā)展水平高、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、安全威脅不那么緊迫，那么該國就會(huì)采取鼓勵(lì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)策略;反之，技術(shù)發(fā)展水平不高、產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)、安全威脅緊迫，該國則會(huì)采取緊縮的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)策略，具體表現(xiàn)為數(shù)據(jù)本地化。不過，如果國內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)模太小、信息通信技術(shù)（ICT）發(fā)展程度太低，該國對(duì)國外互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和服務(wù)往往高度依賴，因此無力提出數(shù)據(jù)本地化訴求。外部環(huán)境和自身要素稟賦決定一個(gè)國家對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的控制程度，即一國ICT技術(shù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、安全需求三個(gè)主要因素的強(qiáng)弱引起該國對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)策略的放寬或收縮。具體來說，具有一定ICT產(chǎn)業(yè)規(guī)模且正處于高速發(fā)展中的國家，基于產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展以及安全的考慮，往往會(huì)做出數(shù)據(jù)本地化的選擇。當(dāng)然，這種防御主義區(qū)別于保護(hù)主義和重商主義。重商主義是極端的貿(mào)易保護(hù)主義，將貿(mào)易和國家權(quán)力擴(kuò)張捆綁在一起，主張排他性貿(mào)易機(jī)會(huì)，在歷史上帶來了殖民主義、帝國主義和與之相關(guān)的沖突。數(shù)據(jù)防御主義雖然帶有自我保護(hù)的成分，但是更多的是在外來強(qiáng)大對(duì)手面前采取的防衛(wèi)性措施，并不以限制貿(mào)易為目的。

數(shù)據(jù)防御主義在當(dāng)今的國際競(jìng)爭(zhēng)中普遍存在。本文針對(duì)全球主要的60個(gè)國家，統(tǒng)計(jì)一國的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)立場(chǎng)與該國ICT發(fā)展程度和網(wǎng)絡(luò)安全受威脅程度的關(guān)系，形成了分布圖（見圖1）。在分布圖上，縱軸是網(wǎng)絡(luò)安全受威脅程度（2018年），其得分越高意味著網(wǎng)絡(luò)安全威脅程度越高;橫軸是國際電信聯(lián)盟（ITU）ICT發(fā)展指數(shù)（2017年），其得分越高意味著發(fā)展程度越高。歐盟國家的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策以《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）和《非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)條例》為代表，雖然強(qiáng)調(diào)權(quán)利保護(hù)，但是原則上鼓勵(lì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng);由美國主導(dǎo)的亞太經(jīng)合組織跨境隱私規(guī)則體系（CBPRs）倡導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，目前有8個(gè)成員加入 ，這兩類主體主要落在了右上角的圓圈內(nèi)。而其中，在國內(nèi)法律政策中明確規(guī)定數(shù)據(jù)本地化的國家，以俄羅斯、中國、馬來西亞、印度、伊朗、土耳其、越南、印度尼西亞、尼日利亞10國為典型代表（圖中粗體字），全都落在了左下角的圓圈內(nèi)。 ?該圖清楚地顯示，網(wǎng)絡(luò)威脅程度較高、ICT技術(shù)發(fā)展指數(shù)較低的國家或地區(qū)更有可能采取數(shù)據(jù)本地化策略;反之，則傾向于鼓勵(lì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。

從全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的實(shí)踐來看，美國的數(shù)據(jù)跨境政策由貿(mào)易利益驅(qū)動(dòng)，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，核心是維護(hù)美國在全球貿(mào)易中的主導(dǎo)地位。 ?而歐盟從公民權(quán)利保護(hù)出發(fā)，積極推廣個(gè)人數(shù)據(jù)充分保護(hù)制度，對(duì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)持有限制立場(chǎng)?？傮w來看，歐美發(fā)達(dá)國家處于強(qiáng)勢(shì)地位，因此原則上鼓勵(lì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng);而新興國家信息技術(shù)能力相對(duì)較弱、安全需求強(qiáng)烈，更加傾向于把數(shù)據(jù)截留在本國境內(nèi)。

全球互聯(lián)網(wǎng)帶寬占比也印證了這一事實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)，2006年北美占據(jù)全球帶寬總量的97%，2018年占據(jù)85%，而到2024年將依然占據(jù)80%，從全球各大洲之間的帶寬容量來看，相對(duì)于其他大洲之間，北美和西歐之間一直占據(jù)絕對(duì)領(lǐng)先地位。 ?占據(jù)全球流量強(qiáng)勢(shì)地位的國家往往立于鼓勵(lì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的立場(chǎng)，而相對(duì)弱勢(shì)的國家更有可能要求數(shù)據(jù)本地化。在此邏輯下，世界范圍內(nèi)不同的數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)正在建立，這種競(jìng)爭(zhēng)在當(dāng)下的數(shù)字貿(mào)易談判中引發(fā)了激烈博弈。

另一個(gè)實(shí)證經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來自正在進(jìn)行的世貿(mào)組織（WTO）電子商務(wù)和數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判。針對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，參與談判的80個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，不同陣營(yíng)呈現(xiàn)不同的立場(chǎng)。中國等發(fā)展中國家成員普遍傾向于采取限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)措施，將計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化、披露或者轉(zhuǎn)讓源代碼作為在本地開展業(yè)務(wù)的前提條件。這些國家的提案或是未涉及這部分內(nèi)容，或是強(qiáng)調(diào)保留政策空間。美國將跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和禁止本地化要求視作消除壁壘的關(guān)鍵。歐盟、日本、加拿大等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與美國的立場(chǎng)基本一致，區(qū)別僅在于相較美國更加認(rèn)同監(jiān)管的必要性，它們對(duì)合法公共政策目標(biāo)的容忍度較高。

三、數(shù)據(jù)本地化的實(shí)現(xiàn)：有限理性與數(shù)據(jù)主權(quán)

數(shù)據(jù)本地化帶來的明顯損害 ?并不是可以漠視的，但相關(guān)國家依然堅(jiān)持做出了看似不利的選擇。經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）的有限理性理論（Theory of Bounded Rationality）或許能夠解釋這一令人費(fèi)解的現(xiàn)象。西蒙用“滿意的行為”代替了最大化（maximizing）或最優(yōu)化（optimizing）行為的古典概念。其依據(jù)心理學(xué)上的證據(jù)指出，復(fù)雜性和不確定性致使全面理性不可能，因此反觀“活動(dòng)者處理能力限度”，提出決策的有限理性。 ?這種有限理性同樣適用于個(gè)人和組織，在面對(duì)多種備選方案時(shí)往往將最優(yōu)化準(zhǔn)則換成了滿意性能準(zhǔn)則。 ?根據(jù)有限理性理論，行政主管部門和公司一樣，擁有多重目標(biāo)，它們并不期待最好或者最優(yōu)的結(jié)果，而是期待“足夠”的結(jié)果，即足以滿足（satisficing）多種目標(biāo)的需要。 ?布雷布魯克和林德布羅姆進(jìn)一步提出，政策制定者們傾向于把問題分解成各個(gè)部分，以便能夠進(jìn)行漸進(jìn)的或邊際的選擇，而不是作出影響深遠(yuǎn)、難以逆轉(zhuǎn)的決策，這是一種實(shí)用經(jīng)驗(yàn)主義的做法。 ?因此，數(shù)據(jù)本地化雖然不理想但卻合理，是具有實(shí)用色彩的策略性選擇。

相對(duì)于鼓勵(lì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的國家來說，從現(xiàn)實(shí)的國家利益到抽象的觀念價(jià)值，從整體的社會(huì)福利到個(gè)人的公民權(quán)益，選擇數(shù)據(jù)本地化的國家往往有更為復(fù)雜的目標(biāo)有待實(shí)現(xiàn)。具體來說，則包括國家安全、公民權(quán)利保護(hù)、產(chǎn)業(yè)保護(hù)、技術(shù)發(fā)展、國際貿(mào)易、外國投資、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)等。對(duì)于正在快速發(fā)展的新興國家來說，在面臨相對(duì)較高的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)和相對(duì)較弱的國內(nèi)信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力條件下，優(yōu)先保障發(fā)展和安全是其最為重要的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一優(yōu)先目標(biāo)，在推進(jìn)數(shù)據(jù)本地化的過程中，相關(guān)國家政府面對(duì)外來阻力往往顯示出堅(jiān)定的信念，典型如中國、俄羅斯、印度的數(shù)據(jù)本地化政策雖然引起了跨國公司、外國政府和國際組織的激烈反對(duì)，但是這一政策依然被堅(jiān)持。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，防御主義往往被批評(píng)為貿(mào)易保護(hù)主義，引起國際社會(huì)的反彈甚至制裁。在當(dāng)前一系列數(shù)字貿(mào)易談判中，發(fā)達(dá)國家將限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和本地化要求作為重要的數(shù)字貿(mào)易壁壘，發(fā)展中成員則提出“數(shù)據(jù)國家主義”的理由來實(shí)施此類措施。

互聯(lián)網(wǎng)的根本之處在于信息的交流，網(wǎng)絡(luò)空間治理歸根到底是對(duì)數(shù)據(jù)的治理。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制雖然面向國際貿(mào)易，但是其本質(zhì)屬性上是一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)治理的議題，遵循一國互聯(lián)網(wǎng)治理的基本原則和邏輯。隨著互聯(lián)網(wǎng)演變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)空間，互聯(lián)網(wǎng)治理的議題也逐漸從底層的技術(shù)協(xié)議管理上升到上層的內(nèi)容應(yīng)用開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為規(guī)制，互聯(lián)網(wǎng)治理的屬性也從技術(shù)治理逐步演變?yōu)榫C合的社會(huì)治理，國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間逐步得到確立。今后，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的意義也將從政治邏輯更多地轉(zhuǎn)向?qū)崒?shí)在在的商業(yè)邏輯，即確保本國用戶的數(shù)據(jù)不被國外互聯(lián)網(wǎng)公司搜集和利用，這不僅體現(xiàn)在各個(gè)層面的資本控制上，也體現(xiàn)為對(duì)跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的限制。 ?總的來看，各國在網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)問題上的主張和實(shí)踐均折射出其當(dāng)下的核心利益訴求， ?由此在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系中呈現(xiàn)出明顯的有利于規(guī)則主導(dǎo)國的“非中性” ?特征。對(duì)“主權(quán)”的訴求在某種意義上具有防衛(wèi)性質(zhì)，以排他性的絕對(duì)權(quán)來免除外來的侵犯，但同時(shí)也將自己限制在領(lǐng)土邊界的范圍之內(nèi)。這是典型的防御性現(xiàn)實(shí)主義的路徑邏輯在網(wǎng)絡(luò)空間和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)上的體現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和數(shù)據(jù)主權(quán)就成為實(shí)現(xiàn)這種數(shù)據(jù)防御主義的途徑。

在有限理性的數(shù)據(jù)防御主義邏輯下，一個(gè)處于相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的國家更有可能采取防御型的國際互聯(lián)網(wǎng)治理政策，表現(xiàn)為強(qiáng)烈的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)立場(chǎng)。網(wǎng)絡(luò)主權(quán)及其所包含的數(shù)據(jù)主權(quán)成為數(shù)據(jù)本地化的敘述方式，換言之，數(shù)據(jù)本地化通過對(duì)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的聲索而實(shí)現(xiàn)。

四、數(shù)據(jù)防御主義下中國數(shù)據(jù)本地化的動(dòng)力機(jī)制

在剛過去的21世紀(jì)第二個(gè)十年里，數(shù)據(jù)本地化成為一股聲勢(shì)越來越浩大的浪潮，中國是其中最堅(jiān)定的倡導(dǎo)者之一。2016年11月7日通過的《網(wǎng)絡(luò)安全法》是中國在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域里第一部具有全局性的基本大法，首次在法律上對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行了明確規(guī)定?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第37條規(guī)定：“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中華人民共和國境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)。因業(yè)務(wù)需要，確需向境外提供的，應(yīng)當(dāng)按照國家網(wǎng)信部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定的辦法進(jìn)行安全評(píng)估;法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”此舉被認(rèn)為是確定了中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的“本地儲(chǔ)存，出境評(píng)估”制度。不過，中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的制度設(shè)計(jì)依然還在形成過程中，具體評(píng)估措施依然處于征集和討論之中。 ?雖然在具體的制度設(shè)計(jì)上并不成熟，但國家要求數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)的意志是堅(jiān)定的。

中國數(shù)據(jù)本地化是一個(gè)復(fù)雜的政策選擇，通過有限理性的數(shù)據(jù)防御主義理論可以探尋其背后的動(dòng)力和機(jī)制。 ?需要特別說明的是，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的主體是國家，其制度設(shè)計(jì)不可避免地帶有國家視角，所以本研究采用國家路徑探尋中國數(shù)據(jù)本地化的動(dòng)力運(yùn)作機(jī)制。

（一）數(shù)據(jù)防御主義的認(rèn)知基礎(chǔ)

數(shù)據(jù)本地化是中國互聯(lián)網(wǎng)治理的一項(xiàng)重要制度選擇，這種重大的制度選擇根源于中國社會(huì)的認(rèn)知形態(tài)。追根溯源往往能夠更清晰地理解當(dāng)下，從中國對(duì)技術(shù)和安全的理解中可以尋找數(shù)據(jù)規(guī)制的底層來源，即從總體國家安全觀到數(shù)據(jù)安全，從技術(shù)民族主義到網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國。強(qiáng)調(diào)提升自我技術(shù)能力以抵御外來危險(xiǎn)的安全防御思想，是中國數(shù)據(jù)防御主義的認(rèn)知建構(gòu)基礎(chǔ)。

在充滿不確定的外部環(huán)境下，中國將對(duì)國家安全的嚴(yán)峻形勢(shì)的認(rèn)識(shí)提高到前所未有的高度。2013年習(xí)近平總書記指出，“在互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)上，我們能否頂?shù)米?、打得贏，直接關(guān)系我們意識(shí)形態(tài)安全和政權(quán)安全?！??2014年，中央國家安全委員會(huì)成立，習(xí)近平首次提出“總體國家安全觀”，要求“以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)”，走出一條中國特色國家安全道路。 ?中國特色的社會(huì)主義道路是中國最大的國情，這就決定國家政治安全至關(guān)重要，其中最突出的問題就是意識(shí)形態(tài)安全。 ?如果說網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)是一種信息符號(hào)的話，從內(nèi)容視角來看，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)還是一種價(jià)值判斷，背后體現(xiàn)的是意識(shí)形態(tài)和倫理的沖突。 ?有學(xué)者指出，數(shù)據(jù)資源存儲(chǔ)和分配及其基礎(chǔ)技術(shù)由少數(shù)跨國公司直接控制或由外國政府間接控制，將會(huì)因過度集中而形成強(qiáng)大的支配力，足以威脅到國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全。 ?《網(wǎng)絡(luò)安全法》以總體國家安全觀為指導(dǎo)思想，要求保護(hù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的全方位安全，意識(shí)形態(tài)安全被放在突出的位置。數(shù)據(jù)安全關(guān)乎意識(shí)形態(tài)安全和政治安全，特別是美國的棱鏡門事件給中國帶來極大警示作用。

科學(xué)為民族國家提供了文化腳本，使民族國家按照其規(guī)定而行動(dòng)。 ?這種文化腳本讓國家的發(fā)展建立在科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)上。在當(dāng)代中國，信息技術(shù)不僅被視作科學(xué)和技術(shù)進(jìn)步的最現(xiàn)代指針，也被認(rèn)為是國家現(xiàn)代化的象征。 ?這種情結(jié)或者信念可以被歸結(jié)為技術(shù)民族主義的一種，即“對(duì)國家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮來說，技術(shù)是最根本的，一個(gè)國家的發(fā)展政策必須擁有明確的戰(zhàn)略支撐，技術(shù)必須不惜一切代價(jià)本土化，并使其在整個(gè)制度中擴(kuò)散” 。面對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，技術(shù)本地化直接表達(dá)為數(shù)據(jù)本地化，關(guān)于數(shù)據(jù)的防御系統(tǒng)正在逐漸形成。

（二）有限理性下的優(yōu)先選擇

中國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管肇因于發(fā)展和安全需求之間的政策價(jià)值矛盾。 ?事實(shí)上，在數(shù)字時(shí)代，對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的任何政策都會(huì)引起復(fù)雜的效應(yīng)，行政主管部門必須在眾多目標(biāo)中進(jìn)行取舍。從現(xiàn)實(shí)的利益平衡來看，與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)相關(guān)的制度即包含著政策制定者的多重考量，得失的考量體現(xiàn)了有限理性的決策邏輯。這些復(fù)雜的考量真切地反映出數(shù)據(jù)跨境問題的挑戰(zhàn)性。在現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，保障國家安全和社會(huì)安全、保障國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和科技發(fā)展成為國家優(yōu)先保護(hù)的現(xiàn)實(shí)利益。中國所擔(dān)心的安全并不僅是數(shù)據(jù)被惡意利用，更重要的是這種危險(xiǎn)來源于境外勢(shì)力或外國政權(quán)的惡意監(jiān)控，甚至有可能危及國家基本政治制度。在這個(gè)意義上，中國對(duì)數(shù)據(jù)安全的警惕主要是從國家核心利益層面出發(fā)的，是在總體國家安全觀的框架下進(jìn)行的?！皼]有網(wǎng)絡(luò)安全，就沒有國家安全”，國家安全逐漸統(tǒng)合了網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全概念。這種安全訴求最終體現(xiàn)在對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)的自主可控要求上，自然表現(xiàn)出一種防御型的互聯(lián)網(wǎng)政策傾向。

《十三五國家信息化規(guī)劃》等一些國家重要戰(zhàn)略提出對(duì)科技的自主可控訴求。 ?因?yàn)閿?shù)字產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力差距的存在，當(dāng)今世界的基本現(xiàn)實(shí)是，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較弱國家的用戶是數(shù)據(jù)的主要提供者，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)國家的公司則是設(shè)備和服務(wù)的主要提供者，在不設(shè)限制的情況下，數(shù)據(jù)將自然向少數(shù)國家地理疆域之內(nèi)匯聚。 ?世界領(lǐng)先的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)據(jù)相關(guān)的公司大都集中在美國，甚至處于壟斷地位，這在很大程度上是由于世界范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)源源不斷地流入美國所致。中國對(duì)自身短板有著清晰的認(rèn)識(shí)，技術(shù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)不完善，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，最大軟肋和隱患是核心技術(shù)受制于人，這已成為中國的廣泛共識(shí)。實(shí)現(xiàn)技術(shù)自主的戰(zhàn)略路徑是以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)的核心技術(shù)為推進(jìn)手段，通過網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國來實(shí)現(xiàn)“數(shù)字中國”。數(shù)據(jù)在這個(gè)宏大的戰(zhàn)略目標(biāo)中被賦予極為重要的地位，提升到“國家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源” 層面。

當(dāng)然，數(shù)據(jù)本地化政策也會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際貿(mào)易帶來不利影響。 ?同時(shí)，嚴(yán)苛的數(shù)據(jù)本地化要求有可能會(huì)引起國外對(duì)等性保護(hù)主義，亦即中國企業(yè)走出去很有可能受到其他國家的同等限制。不久的將來，中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將大規(guī)模走向海外，基于對(duì)等限制的國外市場(chǎng)限制可能是今后中國企業(yè)面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)本地化顯然也能帶來可以預(yù)見的負(fù)面影響，但是基于當(dāng)前的需要，我們又不得不保持戰(zhàn)略目標(biāo)的優(yōu)先性。

由于巨大的網(wǎng)民數(shù)量， ?中國數(shù)據(jù)產(chǎn)生量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。根據(jù)國際數(shù)據(jù)公司（IDC）測(cè)算，中國數(shù)據(jù)產(chǎn)生量幾乎占到世界的五分之一。 ?通過“發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用” ，服務(wù)于建構(gòu)以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，將大量的數(shù)據(jù)留在國內(nèi)顯然也是符合國家戰(zhàn)略的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。海量的數(shù)據(jù)將成為中國科技進(jìn)步的驅(qū)動(dòng)力，或者說是不可或缺的基本要素。同時(shí)，數(shù)據(jù)保護(hù)也是保障國家安全的直接選擇。

（三）數(shù)據(jù)主權(quán)的表達(dá)與落地

中國的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制是網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的代表性實(shí)踐之一，它使網(wǎng)絡(luò)邊界清晰化。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制立法在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則的指導(dǎo)下，更多被視為國家內(nèi)部的互聯(lián)網(wǎng)管理事務(wù)，體現(xiàn)為對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)的主張。國家視數(shù)據(jù)為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，自然適用主權(quán)原則。因此，用國家疆界劃出數(shù)據(jù)流動(dòng)的管轄邊界被視為國家主權(quán)的應(yīng)有之義。數(shù)據(jù)本地化是數(shù)據(jù)主權(quán)的規(guī)則表達(dá)，而數(shù)據(jù)主權(quán)通過網(wǎng)絡(luò)主權(quán)完成了理論建構(gòu)。

與歐盟和美國的長(zhǎng)臂管轄不同，中國是基于管轄權(quán)范圍而進(jìn)行規(guī)制的。這是防御主義的邏輯，與網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的邏輯是一致的?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第2條規(guī)定，“在中國境內(nèi)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和使用網(wǎng)絡(luò)以及網(wǎng)絡(luò)安全的監(jiān)督管理，適用該法”，這一帶有明顯屬地色彩的規(guī)定具有自我設(shè)限的特征，可限制中國法律的域外管轄，但反過來也會(huì)激勵(lì)監(jiān)管者采取數(shù)據(jù)本地化措施，以確?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》得以適用。 ?同時(shí)，中國要求在華跨國互聯(lián)網(wǎng)公司與本地公司合資運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)以及云計(jì)算業(yè)務(wù)便是相關(guān)的實(shí)際行動(dòng)。 《網(wǎng)絡(luò)安全法》出臺(tái)前后三次引起國際相關(guān)團(tuán)體的關(guān)切，其重點(diǎn)指向了數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)政策。 ?但是中國最終堅(jiān)持了自己的原則，并沒有因?yàn)閲鈩?shì)力或機(jī)構(gòu)抗議而延緩進(jìn)程?？梢哉f，這是網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則在立法層面首次得到最全面的貫徹。