聶平香 張彩云

改革開放40多年來，隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化，我國利用外資的實踐和理論也不斷創(chuàng)新發(fā)展，形成了具有中國特色的利用外資創(chuàng)新發(fā)展之路。

實踐歷程

改革開放以來，根據(jù)外資政策演變以及利用外資深度和廣度的不同，我國利用外資大致走過了四個階段：

1.起步階段（1979-1991年）

20世紀70年代，隨著我國與美國等西方國家的關系不斷改善以及80年代中蘇關系的改善，為我國對外開放提供了有利的國際環(huán)境。從國內(nèi)環(huán)境看，1978年12月，黨的十一屆三中全會決定把全黨和全國的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來，制定了以經(jīng)濟建設為中心的基本路線，并將對外開放確定為我國的一項基本國策，正式拉開了我國利用外資的實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新序幕。我國利用外資的實踐是從經(jīng)濟特區(qū)試點起步的，在經(jīng)濟特區(qū)取得成功的基礎上，國家在沿海地區(qū)實施了外向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，將利用外資相關經(jīng)驗及政策措施推廣至沿海地區(qū)及其相應的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。利用外資實踐由點到面逐步推開。這時期為了彌補國內(nèi)投資環(huán)境的不足，我國通過政策優(yōu)惠吸引外資，對外資實行了超國民待遇，同時進一步通過政策優(yōu)惠鼓勵外資投向技術先進型和出口型行業(yè)。

2.快速發(fā)展階段（1992-2001年）

20世紀90年代，世界范圍內(nèi)“一超多強”的格局逐步形成，經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化深入發(fā)展。1992年鄧小平南方講話為我國進一步擴大利用外資指明了方向。同年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，為了不斷建立并完善社會主義市場經(jīng)濟體制，黨的十四大報告強調(diào)，必須大膽吸收和借鑒世界各國包括資本主義發(fā)達國家的一切反映現(xiàn)代社會化生產(chǎn)和商品經(jīng)濟一般規(guī)律的先進經(jīng)營方式和管理方法。我國利用外資進入快速發(fā)展的新階段。利用外資向縱深發(fā)展，延伸到沿江及內(nèi)陸和沿邊城市，以上海浦東新區(qū)開發(fā)開放為龍頭，進一步開放了蕪湖等6個沿江港口城市、黑河等13個內(nèi)陸邊境城市和合肥等18個內(nèi)陸省會城市，初步形成了多層次、全方位的開放格局。從利用外資政策上，通過《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》和《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》加大了產(chǎn)業(yè)和區(qū)域的引導。

3.跨越發(fā)展階段（2002-2012年）

2001年底我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）后，開始全面融入世界經(jīng)濟貿(mào)易體系，由有限范圍和領域的開放轉(zhuǎn)向全方位開放，由試點為特征的政策性開放轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜煽蚣芟碌闹贫刃蚤_放。為全方位對接世貿(mào)組織“非歧視”“透明度”等基本原則，我國大范圍修訂利用外資領域法律法規(guī)，帶動了利用外資跨越式發(fā)展，并進入全球引資大國行列。這一階段，我國利用外資戰(zhàn)略逐步從規(guī)模速度型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，在注重擴大利用外資規(guī)模的同時，不斷關注利用外資質(zhì)量，推動利用外資來源結(jié)構、產(chǎn)業(yè)結(jié)構和區(qū)域結(jié)構不斷優(yōu)化，推動利用外資和可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)，利用外資從重量向重質(zhì)轉(zhuǎn)變，同時進入由“引進來”為主向“引進來”和“走出去”相結(jié)合轉(zhuǎn)變。為適應戰(zhàn)略變化，我國利用外資政策進行了重大調(diào)整，由政策優(yōu)惠吸引轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫群铜h(huán)境吸引，由超國民待遇轉(zhuǎn)變?yōu)閲翊觥?/p>

4.全面提升階段（2013年至今）

黨的十八大以來，經(jīng)濟全球化深入發(fā)展、各國經(jīng)濟加速融合，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，對外開放有了新內(nèi)容，范圍擴大、領域拓寬、層次加深，方式不斷創(chuàng)新、布局持續(xù)優(yōu)化、質(zhì)量逐步提升，由被動開放轉(zhuǎn)向積極主動開放。以深化“一帶一路”建設為重點，堅持引進來和走出去并重，推進進一步擴大開放。圍繞不斷優(yōu)化外商投資營商環(huán)境和制度環(huán)境，積極對接國際規(guī)則和標準，我國設立自由貿(mào)易試驗區(qū)，推動外商投資體制改革，實行準入前國民待遇加負面清單管理，由審批制向備案制轉(zhuǎn)變，推進外資領域“放管服”。將服務領域開放作為我國新一輪對外開放的重中之重，推動大幅度放寬市場準入，擴大利用外資規(guī)模，著力提高利用外資質(zhì)量。

利用外資創(chuàng)新實踐成果

改革開放40多年來，我國利用外資從經(jīng)濟特區(qū)起步，由點到面，由沿海到中西部，最后推向全國，形成了一系列具有中國特色的外資實踐成果。

1.利用外資采取由點到面，由沿海到內(nèi)地，由少數(shù)產(chǎn)業(yè)到多數(shù)產(chǎn)業(yè)，由局部到全局的漸進式發(fā)展道路

（1）從空間看，我國利用外資采取先特區(qū)后全國、先沿海后內(nèi)地的漸進式道路。改革開放初期，國內(nèi)對于打開國門引進發(fā)達國家資金還存在很多爭議，為了打開局面，我國創(chuàng)造性地設立了經(jīng)濟特區(qū)，利用外資是其主要任務。為了讓經(jīng)濟特區(qū)對外開放利用外資方面“殺出一條血路來”，國家賦予其實行特殊政策，對外商投資實行超國民待遇。在經(jīng)濟特區(qū)取得成功之后，我國將相關經(jīng)驗和利用外資政策措施首先推廣至沿海地區(qū)及其相應的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，在沿海地區(qū)實行了外向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。隨后實施了沿江開放和內(nèi)陸省區(qū)開放，享受東部沿海開放城市和利用外資的優(yōu)惠政策，至此，我國開放和利用外資完成了從沿海到內(nèi)地的區(qū)域全覆蓋。

（2）從產(chǎn)業(yè)開放看，利用外資的重點領域從制造業(yè)逐步拓展到服務業(yè)。1992年之前，我國優(yōu)先開放第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)依然限制進入。20世紀90年代，對第二產(chǎn)業(yè)進行鼓勵投資的基礎上，我國試點對服務領域擴大開放。加入世界貿(mào)易組織后，我國對服務業(yè)進行了全面開放，第二產(chǎn)業(yè)的外資限制也不斷放松，外資產(chǎn)業(yè)結(jié)構不斷優(yōu)化。目前，我國已經(jīng)進入到以擴大和深化服務業(yè)開放為重點的新時期，服務業(yè)成為了利用外資的主導領域。

2.利用外資政策從依靠超國民待遇的優(yōu)惠措施逐步轉(zhuǎn)向國民待遇，從鼓勵的優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向營造公平公正的營商環(huán)境

改革開放初期，由于我國在投資環(huán)境方面的劣勢明顯，如市場機制不健全、市場競爭不規(guī)范、服務體系不完善等，因此，我國對外資實行的是所得稅優(yōu)惠的超國民待遇，在低稅率基礎上還享有“兩免三減半”和行業(yè)特殊減半優(yōu)惠等。隨著我國加入世界貿(mào)易組織，市場經(jīng)濟不斷完善，對外商市場準入大幅放開，法律法規(guī)不斷完善，投資環(huán)境大幅改善，我國開始調(diào)整對外資的超國民待遇。2007年3月通過的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》，將內(nèi)外資企業(yè)的稅率統(tǒng)一為25%，簡稱“兩稅合一”，它是改革開放以來涉及外商投資政策的重大調(diào)整，意味著我國對外商開始實行國民待遇。黨的十八大以后，我國利用外資進入了支撐國內(nèi)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新階段，引資更加注重效益和質(zhì)量，高質(zhì)量的外資更加看重的是公正、公平、透明及可預期的營商環(huán)境。2018年國務院首次常務會議的首個議題，就是部署進一步優(yōu)化營商環(huán)境。同年5月，國務院發(fā)布的《關于積極有效利用外資推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》，進一步立足于擴大開放，改善投資環(huán)境。因此，現(xiàn)階段，我國利用外資政策的重點轉(zhuǎn)向了不斷優(yōu)化營商環(huán)境，增強對高質(zhì)量外資的吸引力。

3.完善法制建設，不斷構筑良好的利用外資法律體系，保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性

改革開放之初，由于長期實行計劃經(jīng)濟，我國在管理制度和經(jīng)營方式等方面同外國有很大的不同，外資立法也不健全，投資者顧慮較多。1979年，《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》頒布實施，它是在我國尚無三資企業(yè)的情況下制定的，是典型的法律先行。此后《中華人民共和國外資企業(yè)法》《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》相繼制定實施，為當時外資進入我國提供了法律保障。為適應世界貿(mào)易組織的規(guī)則和要求，1999年底我國對三部基本外資法律進行了修訂，同時，陸續(xù)制訂并公布實施金融、商業(yè)、交通運輸以及電影電視制作等40多項服務領域外商投資的法律和規(guī)章，為外商投資提供了符合國際慣例規(guī)范的法律環(huán)境，為進一步利用外資和擴大服務業(yè)開放奠定了良好基礎。新時期，隨著外商投資管理體制從準入后國民待遇加正面清單管理轉(zhuǎn)向準入前國民待遇加負面清單管理，從審批轉(zhuǎn)向備案，我國積極醞釀對外資三法進行修訂，統(tǒng)一成《中華人民共和國外商投資法》，為下一步擴大利用外資提供了制度和法律保障。

4.根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，適時調(diào)整利用外資戰(zhàn)略和利用外資內(nèi)容

我國擴大開放，利用外資，歸根到底是要發(fā)展社會主義生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟發(fā)展，加快現(xiàn)代化建設進程。改革開放40多年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展的不斷推進，我國利用外資戰(zhàn)略和主要內(nèi)容也不斷調(diào)整變化。

改革開放之初，我國建設資金和外匯嚴重缺乏，利用外資的主要目的和內(nèi)容是彌補“雙缺口”①。我國憑借超國民待遇的政策優(yōu)勢及國內(nèi)豐富且廉價的勞動力和自然資源優(yōu)勢等，結(jié)合跨國公司的先進技術、管理經(jīng)驗以及海外銷售渠道等優(yōu)勢，積極實施了出口導向型外資戰(zhàn)略，引導外資企業(yè)投向出口導向型產(chǎn)業(yè)，引進外來資本，積極賺取外匯。隨著我國一般性資金缺口和外匯短缺問題基本解決之后，引進外商投資的技術缺口越發(fā)凸顯出來，我國利用外資領域開始實施市場換技術戰(zhàn)略，通過不斷擴大開放領域以及外資產(chǎn)業(yè)的政策引導，積極利用外資帶來的國際先進技術和管理經(jīng)驗等。新時期，我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，引進外資的內(nèi)容不單單是資金，更多的是技術和人才，“引技”和“引智”結(jié)合。我國開始依托潛力巨大的國內(nèi)市場、完備的產(chǎn)業(yè)配套能力、熟練的產(chǎn)業(yè)工人等新的引資優(yōu)勢，積極實施市場導向型外資戰(zhàn)略，通過投資環(huán)境的不斷改善，積極引導市場型跨國公司進入，引進先進技術、管理經(jīng)驗以及高端人才，支撐經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

5.加強政策引導，推動外資產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級和區(qū)域結(jié)構優(yōu)化

從外資產(chǎn)業(yè)引導看，早在1987年12月，我國就制定了《指導吸收外商投資方向暫行規(guī)定》，1995年《指導外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》出臺，對外商投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構進行政策引導，并明確要定期編制和適用修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》。同時，我國積極引導外商投資中西部地區(qū)，利用外資促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。20世紀90年代中后期，國家相繼出臺政策措施，積極引導投資投向中西部地區(qū)。2000年6月，在國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，國務院批準，原國家經(jīng)信委、原國家計委和原外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布了《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》，鼓勵外商進行投資。此后，我國根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要和對外開放的新要求以及中西部地區(qū)發(fā)展的變化，多次對《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》以及《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》進行修訂，旨在進一步加大外資投向中高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)引導，以及放寬行業(yè)限制，積極鼓勵外資在中西部地區(qū)投資。

6.設立各類園區(qū)，為利用外資提供了重要載體和平臺

1984年和1985年，我國在大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、福州、廣州和湛江11個沿海城市設立了經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，成為實施沿海開放戰(zhàn)略的重要載體和平臺。同時為了推動各地高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展，1988年在北京建立了第一家國家級高新技術開發(fā)區(qū)。2013年為進一步擴大開放的需要，我國在上海設立了第一個自貿(mào)試驗區(qū)。截至2019年底，國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)達219家，高新技術開發(fā)區(qū)達145家，自貿(mào)試驗區(qū)為18個，還有大量的地方政府批準設立的開發(fā)區(qū)和園區(qū)。開發(fā)區(qū)和園區(qū)是我國改革開放的排頭兵，不僅成為各級政府招商引資的重要手段和載體，還是外商投資項目的產(chǎn)業(yè)集聚地，成為我國推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要平臺，為促進體制改革、改善投資環(huán)境、引導產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用，并將繼續(xù)發(fā)揮不可替代的作用。

利用外資的理論創(chuàng)新成果

1.鄧小平利用外資理論

鄧小平同志根據(jù)國際政治經(jīng)濟形勢以及我國的實際情況，在改革開放之初就提出中國特色的系統(tǒng)的利用外資理論，不僅為我國對外開放政策奠定了理論基礎，也為發(fā)展中大國利用外資奠定了理論基礎。核心的理論觀點有三個：一是我國利用外資是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求具有長期性。二是利用外資的目的是發(fā)展社會主義生產(chǎn)力。三是利用外資與自力更生是相互統(tǒng)一的。

2.外資“雙缺口”理論拓展形成“多缺口”理論

在20世紀60年代，美國經(jīng)濟學家錢納里和斯特勞斯提出了著名的“雙缺口”模型，認為發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展受到儲蓄缺口和外匯缺口的約束時，需要引進外資來填補缺口。雙缺口模型成為發(fā)展中國家吸收外資的理論基礎。改革開放初期，我國利用外資的理論依據(jù)也主要是“雙缺口”模型。隨著我國儲蓄和外匯雙盈余的出現(xiàn)，“雙缺口”模型指導吸引外資有明顯局限性，“雙缺口”模型在國內(nèi)不斷拓展，形成了中國特色的利用外資的“三缺口”模型和“四缺口”模型。20世紀90年代，我國利用外資指導思想由被動的全面吸收轉(zhuǎn)向有選擇和有重點的吸收，其目的也由彌補“雙缺口”為主轉(zhuǎn)向彌補“技術缺口”為主，即通過利用外資引進國外的先進技術、設備和管理經(jīng)驗，彌補國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的技術缺口。新時期，我國利用外資除了補充國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展所需的資金外，更需要彌補經(jīng)濟發(fā)展尤其是建設創(chuàng)新型國家所需的“技術缺口”及“人才缺口”。

3.利用外資理論的不斷發(fā)展和豐富

隨著國內(nèi)外形勢的不斷變化和利用外資實踐的不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)的新思想與新觀點進一步豐富和發(fā)展了中國特色的利用外資理論。

（1）對利用外資的作用認識不斷深化。外資在我國的地位從社會主義市場經(jīng)濟的“有益補充”提高到“重要組成部分”。一直以來，盡管國內(nèi)對外資的各種爭論沒有停息，但利用外資對我國經(jīng)濟發(fā)展的貢獻在理論界和學術界得到普遍認可。包括有利于彌補國內(nèi)建設資金的不足；有利于引進先進技術，促進產(chǎn)業(yè)升級；有利于吸收先進的企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗；有利于創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和增加國家的財稅收入；有利于促進對外貿(mào)易和對外經(jīng)濟合作的發(fā)展；有利于社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善等。

（2）利用外資促進了自主創(chuàng)新。在利用外資極大緩解了我國的資金和外匯缺口后，我國實施了市場換技術戰(zhàn)略，引發(fā)了學術界利用外資與促進技術引進及自主創(chuàng)新的研究。梳理現(xiàn)有的理論和實證研究看，總的來說，利用外資通過提高技術水平、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級和產(chǎn)業(yè)集聚、加快國內(nèi)企業(yè)發(fā)展、帶動制度創(chuàng)新，加快對外貿(mào)易發(fā)展，為自主創(chuàng)新創(chuàng)造了技術、產(chǎn)業(yè)、主體、制度和市場基礎。黨的十八報告明確指出，引進消化再創(chuàng)新和原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新都是中國特色自主創(chuàng)新。

（3）在對外開放中不斷維護國家經(jīng)濟安全。隨著開放的不斷擴大，外資也可能造成壟斷、控制技術與威脅產(chǎn)業(yè)安全等風險，因此要保持清醒認識，加強防范工作，增強抵御和化解能力，切實維護我國的經(jīng)濟安全。面對經(jīng)濟全球化不斷深入推進的新態(tài)勢，我國要堅持底線思維，堅持把握主動開放和維護國家安全，注重風險防控和評估，在擴大開放中動態(tài)地謀求更高層面的國家安全。

注釋：

①雙缺口指的是缺資金和缺外匯。