摘要：2015年《立法法》進行了修改，第六條第二款的規(guī)定將可執(zhí)行性作為標準以衡量立法質(zhì)量。在完善中國特色社會主義法律體系的進程中，加強并改進立法工作是本源問題，是內(nèi)在要求。但是在實踐中享有立法權的機關制定的法律缺乏可執(zhí)行性，阻礙了司法進程。因此本文以《盤錦市城市市容與環(huán)境管理條例》為例，將從地方立法可執(zhí)行性的含義、目前地方立法可執(zhí)行性存在的主要問題以及如何提高地方立法可執(zhí)行性三個方面進行分析研究。

關鍵詞：立法法;可執(zhí)行性;建議

一、立法的可執(zhí)行性

如何理解地方立法的可執(zhí)行性，要從兩個方面講述。第一詞義角度，“執(zhí)行”一詞在現(xiàn)代漢語詞典中釋義為“實行、實施”，那么“可執(zhí)行性”可以解釋為能夠?qū)嵭?、可以實施的可能性。也就是說一件事能否實現(xiàn)。第二，從法律層面理解，“可執(zhí)行性”主要是指司法工作者對于既定法律條文是否可以落實的分析。在《立法法》修改之前，法律中使用的是“可操作性”，對于“操作”與“執(zhí)行”的差別，我們認為“操作”更偏向于按照一定程序與技術進行工作活動，“可執(zhí)行”可以涵蓋前者，既包括對法律的形式要求，又包含了法律規(guī)范設置應切實可行的內(nèi)在要求。概括來說，法律的設立應該切實可行。

“特色”是地方立法的生命。地方立法之所以成為地方立法，就因其需要對地方的特殊問題提出相應的法律對策。從這個意義上來說，法律的可執(zhí)行性是社會法治化程度的一項重要評價標準。現(xiàn)代社會法治化的標志已經(jīng)不再僅僅要求有法可依，更是提出了更高的要求——良法可依、良法善治，即達到“已成立的法律獲得普遍的服從。

二、地方立法可執(zhí)行性存在的問題

國家立法與地方立法的劃分是廣義的立法為前提的。相對應的，地方立法則為執(zhí)行國家立法或補充國家立法而進行的立法活動。地方立法之所以產(chǎn)生是為了確保法律法規(guī)更有效的實施，但是在實踐中地方立法的可執(zhí)行性卻難以達到預期。可以概括為以下幾個方面：

（一）多原則性、宏觀性、綱要式規(guī)定

現(xiàn)階段地方立法存在的問題之一是原則性、宏觀性、綱要式規(guī)定，缺少細化、量化規(guī)定，主要表現(xiàn)在條文中大量用“及時”、“限期”、“按時”、“增強”、“加大”、“有關”等不確定語言，如《盤錦市城市市容與環(huán)境管理條例》第十二條第二款“有關部門應當及時到場處理”、第十七條“符合城市容貌和環(huán)境衛(wèi)生標準，并按照規(guī)定定期維護”等多處規(guī)定中使用了增強、及時、定期等形容詞，此類規(guī)定看似無瑕疵，但實踐中問題多多。如何增強？何為及時？何為定期？在具體操作時成了一個仁者見仁智者見智的問題。

（二）多提倡性、宣示性條款

提倡性、宣示性條款較多，實質(zhì)性、具體化條款較少，地方立法可執(zhí)行性不強的另一原因。大量的“積極”、“鼓勵”、“加強”“、支持”等抽象語言表現(xiàn)在條文中，在內(nèi)容上與政策相差不大。如《盤錦市城市市容與環(huán)境管理條例》第十三條第二款、第三十二條第二款“鼓勵機關、企事業(yè)單位……”“有關部門應當……”，在實踐中怎么組織、如何鼓勵和支持卻沒有下文、有關部門是什么部門亦未有明確指定，在產(chǎn)生糾紛時就會出現(xiàn)“有益爭著管，無利沒人管”的窘迫局面。

（三）多抄上位法、照搬外省相關立法

現(xiàn)階段由于立法權限不明確、立法技術不足等深層次原因，或是為了避免立法的風險，很多地方立法的特色性不是很明顯，從法條形式到內(nèi)容上常陷入千篇一律的境地，甚至重復上位法，或完全照搬其他地區(qū)同類別的地方立法。比如《盤錦市濕地保護條例》與《海南市濕地保護條例》的相似程度高達百分之八十。地方之所以設置立法權，是為了使地方權力機關可以根據(jù)地方的歷史、文化特色問題提出相應的法律解決之策，地方立法演變成了“形式立法”。另外也不排除某些部門不愿意把權利寫在法律文本中，權利不廣為人知，方可留有余地、擴大自己部門的自由裁量權。

（四）后續(xù)工作配套具有滯后性

在立法的起點因為存在立法條件受限，需要難以做出具體規(guī)定，所需條件是授權給當局政府或有關系部門制定更加詳明之規(guī)定與原則，以保證所立之法施行順利。但實際情況往往是，法規(guī)實施已經(jīng)幾年、十幾年了，甚至有的已廢止，可授權性規(guī)定和配套辦法還沒有出臺，影響了法規(guī)的有效實施。

三、關于提高地方立法可執(zhí)行性之建議

（一）提高立法質(zhì)量

其一，法律條文在文字表述上必需切實無誤且言語精煉。司法實踐中，判例是不能作為判決之依據(jù)的，故而需要對法律的含義和專業(yè)術語作出統(tǒng)一的、毫無歧義的規(guī)定，否則，法律往往因為執(zhí)法者的不同而出現(xiàn)了不同的解釋，從而導致妨礙法律的實施。立法時要準確的反映立法者的意圖，從而保證日后執(zhí)法者可以公正執(zhí)法。準確的同時，文字要精、簡，清晰明了地表達出立法者的立法目的。

其二，法律的內(nèi)在聯(lián)系必須是協(xié)調(diào)、配套的，這是法律的內(nèi)因。倘若法律條文間缺少了內(nèi)在的協(xié)調(diào)，各類法之間對某一具體問題尚未達統(tǒng)一的解決辦法，那么這樣的法律是不具備可執(zhí)行性的，執(zhí)法者會無法是從，各執(zhí)一詞，最終會無法執(zhí)行。

（二）摒棄“理想化”的立法理念

法律必須具備相適應的執(zhí)行條件。法律的制定需要充分考慮法律實施過程中所消耗的人力、物力、財力。法律作為一種“統(tǒng)治”工具，不會自己施行，它需要執(zhí)法者執(zhí)法。在司法實踐中許多法律法規(guī)在制定時常常忽略了這一關鍵，站在理想化的角度進行“高空”立法，造成“嚴格立法、普遍違法、選擇執(zhí)法”的局面。

（三）充分論證，民主立法，增強地方立法的民眾性

良法善治的良法不是主觀想象出來的，它需要符合客觀情況，與實際相適應，所以在立法時要進行充分的論證，可以建立多元化的地方立法制度。在立法階段將立法者、司法者、執(zhí)法者三者相結合開展立法工作。地方立法的設立應該具有通俗易懂、大眾化的特點。正如《拿破侖法典》中的規(guī)定一樣，不管什么工作、什么文化水平的人都可以讀懂法律。而不是法條的每個字都認識，而連在一起卻滿臉疑問。法律的設置應與公民的一般文化水平相適應。法律適用的對象是公民，只有法律成為大眾的法律，人民才能夠理解法律，只有知法、懂法，方能更好地守法，進而可以有效執(zhí)法。

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作者簡介：

陳玉蓮（1994.11），女，漢族，籍貫：內(nèi)蒙古赤峰市，沈陽師范大學法學院，2018級在讀研究生，學士學位，專業(yè)：行政法學。