◇ 文/北京社會(huì)主義學(xué)院 王東勤

協(xié)商民主是中國特色社會(huì)主義制度體系中的重要內(nèi)容，黨的十八大報(bào)告首次將“協(xié)商民主”從一種民主形式確立為一種重要的民主建設(shè)制度形式，將其放置于同“選舉民主”（人民代表大會(huì)制度）同等重要的地位，并在此認(rèn)識(shí)高度上作出整體規(guī)劃和部署。十九屆四中全會(huì)是新時(shí)代中國國家制度建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的重要里程碑，聚焦于將“制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)換為治理效能”，并就推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展提出了明確要求：“要堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。“經(jīng)邦有術(shù)，持之以理”，這是《決定》立足新時(shí)代的發(fā)展目標(biāo)，對協(xié)商民主作出的戰(zhàn)略決策，具有重大和深遠(yuǎn)的意義。我國社會(huì)主義協(xié)商民主有著顯著優(yōu)勢，把社會(huì)主義協(xié)商民主制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)換為國家治理效能，需要著力引領(lǐng)目標(biāo)方向、凝聚價(jià)值共識(shí)、建構(gòu)規(guī)范秩序和創(chuàng)新支撐體系。這將有助于推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢與國家治理效能同頻共振，從而加速制度優(yōu)勢向治理效能的更好轉(zhuǎn)換。

一、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是協(xié)商民主制度的最本質(zhì)的特征

習(xí)近平同志指出：“中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！边@是對國家治理體系和治理能力發(fā)展規(guī)律的科學(xué)總結(jié)，強(qiáng)化了人們對協(xié)商民主發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家治理體系中包括協(xié)商民主制度在內(nèi)的任何一種具體制度的最本質(zhì)的特征，也是我國國家制度和國家治理體系的首要顯著優(yōu)勢。我國協(xié)商民主只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)才有自己的“根”和“定力”，才能正確擔(dān)當(dāng)。 在我國，協(xié)商民主建設(shè)必須全面加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成一套堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)范和工作機(jī)制，并將其轉(zhuǎn)化為協(xié)商民主的制度優(yōu)勢，使我國的協(xié)商民主制度彰顯出更加強(qiáng)大的生機(jī)活力。

黨中央在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的意見》中，向我們提出了要加強(qiáng)和完善黨對協(xié)商民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)這一極其重要的要求。這就要求我們搞清楚黨對協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)是什么、堅(jiān)持黨對協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)該怎樣辦。加強(qiáng)和完善黨對協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)，一方面指協(xié)商民主的基本領(lǐng)域及各個(gè)層次都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是指各級黨委在推進(jìn)協(xié)商民主中要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把握正確方向，形成強(qiáng)大合力，確保協(xié)商民主有序高效開展。也就是說，在推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展過程中，參與各個(gè)協(xié)商民主渠道的公民和組織要自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，各級黨委也要自覺擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主的責(zé)任。這兩個(gè)“自覺”缺一不可，但重點(diǎn)是黨委要自覺加強(qiáng)和完善對協(xié)商民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，目的是為了確保協(xié)商民主有序高效開展，學(xué)會(huì)用協(xié)商民主方式治國理政。

二、以人民為中心是協(xié)商民主的重要指導(dǎo)思想

習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的核心內(nèi)容是以人民為中心的發(fā)展思想，這也是協(xié)商民主建設(shè)重要的指導(dǎo)思想和行動(dòng)綱領(lǐng)。[1]習(xí)近平總書記指出，“必須牢記我們的共和國是中華人民共和國，始終要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務(wù)，始終為人民利益和幸福而努力工作”。黨的十九大把“堅(jiān)持以人民為中心”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略之一寫入黨章。

社會(huì)主義協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，以人民為中心是社會(huì)主義協(xié)商民主的根本政治立場。習(xí)近平總書記指出，“中華人民共和國的一切治理活動(dòng)，都要尊重人民主體地位，人民群眾是社會(huì)主義協(xié)商民主的重點(diǎn)”。黨的十八大以來，我們黨對以人民為中心為根本立場的政治文明建設(shè)極為重視和高度關(guān)注。習(xí)近平同志在當(dāng)選總書記后首次面對中外記者時(shí)就談到：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”。習(xí)近平在參觀《復(fù)興之路》展覽時(shí)指出，“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，就是中華民族近代以來最偉大的夢想”。美好生活的向往和中國夢的實(shí)現(xiàn)既需要政治民主建設(shè)的進(jìn)步和完善，又需要政治民主制度的維護(hù)和保障。美好生活的向往和中國夢的實(shí)現(xiàn)既是為了人民的幸福和未來而著力和考量，又需要人民為之不懈努力和不斷奮斗。包括協(xié)商民主建設(shè)在內(nèi)的政治文明建設(shè)的目的和宗旨，就是為了人民，為了人民的幸福生活，為了人民夢想的實(shí)現(xiàn)。因此，我們發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，要“尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師，把政治智慧的增長、治國理政本領(lǐng)的增強(qiáng)深深扎根于人民的創(chuàng)造性實(shí)踐之中”，造福于人民；我們發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，要“廣泛聽取人民群眾的呼聲，充分吸取他們的意見建議，想群眾之所想，急群眾之所急，憂群眾之所憂”，接觸群眾、走進(jìn)群眾、服務(wù)群眾；我們發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，要“能夠有效保證人民享有更加廣泛、更加充實(shí)的權(quán)利和自由，保證人民廣泛參加國家治理和社會(huì)治理”，讓人民真真切切感受到當(dāng)家作主的地位、實(shí)實(shí)在在享受到當(dāng)家作主的實(shí)惠；我們發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，要“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)”，盡可能照顧到所有人的利益和需求、關(guān)注到每個(gè)人的想法和愿望。

黨的十八大以來，我國社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)事業(yè)經(jīng)歷了反復(fù)檢驗(yàn)、積累了大量經(jīng)驗(yàn)、取得了豐碩成果。這些成果在四個(gè)方面集中體現(xiàn)了人民性、展現(xiàn)了群眾觀：

一是協(xié)商民主的指導(dǎo)思想。它的最終目標(biāo)是“保證人民當(dāng)家作主為根本，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，逐步加強(qiáng)政治制度的發(fā)展和完善，為人民的利益和訴求保駕護(hù)航。

二是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一?！皥?jiān)持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，讓群眾真正行使國家主人的權(quán)利，讓群眾真實(shí)體會(huì)到主人翁的滋味，讓群眾真切感受到參與感、成就感、獲得感。

三是“重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商”。在更大范圍上、更深程度上向社會(huì)基層普通民眾傾斜，權(quán)衡和考慮最基層群眾的切身利益和真實(shí)訴求。

四是協(xié)商民主的程序保障。將協(xié)商的議題和內(nèi)容納入科學(xué)、規(guī)范、有序、合理的協(xié)商決策程序中，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中。這既是協(xié)商民主在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)人民性的必經(jīng)過程和必然結(jié)果，也是人民性在協(xié)商民主建設(shè)過程中的真實(shí)表現(xiàn)和必然呈現(xiàn)。這正如習(xí)近平總書記所講：“黨的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)”。

三、推動(dòng)各類協(xié)商形式有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主作了全面部署，這在我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)中具有里程碑意義。協(xié)商民主在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為各類協(xié)商形式的開展。把協(xié)商納入決策程序是健全協(xié)商民主制度的重要體現(xiàn)，應(yīng)著力規(guī)范協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制，形成相互銜接和配套的工作制度，使協(xié)商民主更加有制可依，有章可循，推動(dòng)各類協(xié)商形式有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，使協(xié)商成為黨委、政府科學(xué)民主決策的必要程序。

1、增強(qiáng)協(xié)商意識(shí)

各級黨委和政府應(yīng)高度重視協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。黨政領(lǐng)導(dǎo)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)應(yīng)統(tǒng)一到中央關(guān)于協(xié)商民主制度化建設(shè)要求上來，改進(jìn)執(zhí)政方式，提高執(zhí)政能力，承擔(dān)協(xié)商主體責(zé)任，從“要我協(xié)商”到“我要協(xié)商”，把協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中。各級組織則應(yīng)積極健全制度、豐富載體、體現(xiàn)特色，與黨委共同推動(dòng)，拓展協(xié)商的深度與廣度，真正形成黨委重視、政府支持、政協(xié)主動(dòng)、各方參與的良好格局。

2、健全協(xié)商制度

協(xié)商民主建設(shè)已經(jīng)有了頂層設(shè)計(jì)，各級黨委應(yīng)健全推進(jìn)協(xié)商民主制度建設(shè)的實(shí)施意見，特別是政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商等協(xié)商形式作為協(xié)商民主的重要渠道，應(yīng)有重大決策協(xié)商前置的具體規(guī)定。有些省市黨委已經(jīng)制定了協(xié)商規(guī)則，有一定的創(chuàng)新和突破，但尚需改進(jìn)具體協(xié)商步驟形成更加規(guī)范明確的協(xié)商制度。實(shí)踐中，大體上應(yīng)包括三個(gè)步驟：一是將中央意見轉(zhuǎn)化為為各級黨委的文件，目前各地正著手實(shí)施。二是將文件中的要求轉(zhuǎn)化為具體的規(guī)則程序，很多地區(qū)已開始進(jìn)行積極嘗試。三是重點(diǎn)解決好協(xié)商成果轉(zhuǎn)化，建立比較完善的意見建議吸納機(jī)制。協(xié)商議題的提出、協(xié)商內(nèi)容的安排、協(xié)商活動(dòng)的進(jìn)行、協(xié)商成果的報(bào)送、協(xié)商建議的吸納、協(xié)商結(jié)果的反饋等方面應(yīng)該有一套完整科學(xué)的工作流程，要體現(xiàn)為內(nèi)容上抓重點(diǎn)、執(zhí)行上求規(guī)范、形式上顯多樣、結(jié)果上重實(shí)效，真正使制度發(fā)揮作用，切實(shí)推進(jìn)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化。

3、拓展協(xié)商方式

拓展和豐富各民主黨派、人民政協(xié)、政府以及人民團(tuán)體、基層組織協(xié)商民主的協(xié)商形式。以人民政協(xié)協(xié)商為例，在政協(xié)全體會(huì)議、常委會(huì)議、主席會(huì)議等協(xié)商形式基礎(chǔ)上，實(shí)踐中又探索推進(jìn)了四種協(xié)商形式：專題協(xié)商、界別協(xié)商、對口協(xié)商、提案辦理協(xié)商。全國政協(xié)也恢復(fù)召開“雙周協(xié)商座談會(huì)”。這些載體和形式拓寬了社會(huì)各界人士有序政治參與的渠道。因此，地方政協(xié)也應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，繼續(xù)豐富和拓展協(xié)商形式，使協(xié)商民主更加生動(dòng)而富有成效。每年黨委和政協(xié)共同研究制定年度協(xié)商計(jì)劃，確定協(xié)商議題、協(xié)商時(shí)間、協(xié)商形式，按計(jì)劃認(rèn)真組織協(xié)商。只有通過這種制度化、規(guī)范化、程序化的設(shè)計(jì)，才能避免和解決協(xié)商民主活動(dòng)中存在的選擇性和隨機(jī)性問題。因此，要不斷探索豐富新的協(xié)商民主形式和方法，開展經(jīng)常性協(xié)商民主，創(chuàng)新協(xié)商民主的方式，在協(xié)商民主的過程中擴(kuò)大視野，增加協(xié)商頻率，使協(xié)商民主更加廣泛深入推進(jìn)。

4、注重協(xié)商質(zhì)量

協(xié)商民主作為一種重要的民主形式，必須講求質(zhì)量，注重實(shí)效。一是協(xié)商要堅(jiān)持公共利益。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公民對公共利益的責(zé)任，協(xié)商民主應(yīng)把維護(hù)群眾利益作為協(xié)商的根本要求，始終把人民群眾的利益放在第一位，妥善處理各方面的利益關(guān)系。在選題上要有一定的公眾性，特別要關(guān)注黨委、政府和人民群眾所關(guān)注的題目。二是健全政情通報(bào)制度。擴(kuò)大民主黨派人士、政協(xié)委員、人民群眾等對重大決策的知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)。在通報(bào)的基礎(chǔ)上，組織政協(xié)委員中的專家學(xué)者圍繞協(xié)商議題深入調(diào)研，掌握第一手資料。對獲取的有關(guān)材料和情況進(jìn)行充分論證，集思廣益，形成高質(zhì)量的協(xié)商報(bào)告，提交協(xié)商會(huì)議進(jìn)行協(xié)商。三是注重提升參與協(xié)商的人民群眾的素質(zhì)。通過學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使人民群眾具備高度的政治責(zé)任感與公共理性，能夠圍繞中心，服務(wù)大局，科學(xué)建言，履職為民。四是充分發(fā)揚(yáng)民主。協(xié)商不是黨委一家的獨(dú)角戲，在民主和諧的政治氛圍中，要加強(qiáng)協(xié)商各方的互動(dòng)交流，鼓勵(lì)各界人士在協(xié)商中暢所欲言，反映問題，提出富有價(jià)值的意見建議，為黨政機(jī)關(guān)提供切合實(shí)際的決策參考。

5、建立反饋機(jī)制

黨委、政府要用好協(xié)商民主這一民主形式和制度渠道，強(qiáng)化戰(zhàn)略思維，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注重久久為功，做到“每有大事，必相咨訪”。健全意見建議吸納和反饋機(jī)制，對各級協(xié)商機(jī)構(gòu)報(bào)送的意見建議要認(rèn)真研究，積極采納。對協(xié)商后形成的《協(xié)商會(huì)議紀(jì)要》等文件報(bào)告，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真閱批，確定下一步辦理落實(shí)的部門和反饋時(shí)限，黨政部門應(yīng)以書面形式向協(xié)商機(jī)構(gòu)反饋，并確定相應(yīng)的制度程序。各級組織接到反饋意見后，要把反饋意見整改作為一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)，要及時(shí)將處理意見向參與協(xié)商的委員通報(bào)。同時(shí)，為保障協(xié)商成果的深入轉(zhuǎn)化，黨委、政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同協(xié)商部門，在視察、調(diào)研、座談、走訪等的基礎(chǔ)上強(qiáng)化跟蹤了解，對協(xié)商成果在實(shí)施中存在的問題應(yīng)再次協(xié)商，保障協(xié)商意見的落實(shí)轉(zhuǎn)化。

6、提高協(xié)商實(shí)效

好的制度也要靠好的作風(fēng)來落實(shí)，要強(qiáng)化執(zhí)行力。提高協(xié)商實(shí)效的關(guān)鍵是看協(xié)商成果的落實(shí)，應(yīng)完善重大意見建議黨政領(lǐng)導(dǎo)閱批、領(lǐng)辦制度和政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)督辦制度，提高意見建議辦理實(shí)效。建立黨委對協(xié)商意見建議落實(shí)情況的督查機(jī)制；建立黨委對協(xié)商民主制度執(zhí)行情況的考評辦法；建立協(xié)商民主的社會(huì)檢查評價(jià)機(jī)制。通過黨委、政府和政協(xié)三方共同努力，把協(xié)商中的真知灼見、良言佳策吸納到黨委、政府的科學(xué)決策和民主決策中。

7、積極探索實(shí)踐

注重理論創(chuàng)新，進(jìn)一步深化對協(xié)商民主內(nèi)涵、形式和規(guī)律的研究。推進(jìn)工作創(chuàng)新，鼓勵(lì)和支持各地組織大膽探索實(shí)踐，不斷豐富和拓展協(xié)商民主的方式途徑和載體形式，使協(xié)商民主更具有操作性和實(shí)效性。以北京市政協(xié)協(xié)商為例，市政協(xié)組織注重把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高協(xié)商質(zhì)量、增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效，其具體做法如下：

一是選好議題。政協(xié)每年圍繞政府工作主線預(yù)先醞釀好10項(xiàng)專題協(xié)商議題，再與市委、市政府共同研究，寫進(jìn)年度協(xié)商計(jì)劃，安排常委會(huì)議、主席會(huì)議和專題協(xié)商會(huì)進(jìn)行專題協(xié)商。這樣做有利于政協(xié)協(xié)商能夠進(jìn)入黨政領(lǐng)導(dǎo)視野，引起重視；同時(shí)也有利于政協(xié)自身及早啟動(dòng)工作。界別協(xié)商和對口協(xié)商議題由各專委會(huì)先提出，并組織實(shí)施。提案辦理協(xié)商則視提案督辦情況而定。

二是搞好調(diào)研。專題協(xié)商議題確定之后，一般由分管副主席牽頭，相關(guān)專門委員會(huì)組織政協(xié)委員、專家學(xué)者、各民主黨派和各區(qū)縣(市)政協(xié)共同開展調(diào)研。一項(xiàng)專題調(diào)研分成若干個(gè)分專題，有時(shí)需要二三百人參與調(diào)研，這樣，不僅政協(xié)委員參加了，民主黨派動(dòng)起來了，區(qū)縣政協(xié)也動(dòng)起來了，專家學(xué)者也參與了。這種“多方聯(lián)合、上下聯(lián)動(dòng)”的調(diào)研形式和規(guī)模，能夠把各方面的意見和建議都收集起來，體現(xiàn)了政協(xié)組織的特色和優(yōu)勢。

三是做好準(zhǔn)備。每次協(xié)商前都通過調(diào)研形成了總報(bào)告和若干分報(bào)告，匯集了十幾篇委員個(gè)人撰寫的發(fā)言材料。然后，再召開以下座談會(huì)來征求各方面的意見。一個(gè)是各調(diào)研小組負(fù)責(zé)人座談會(huì)，看政協(xié)的建議是否全面；一個(gè)是參加調(diào)研的專家學(xué)者座談會(huì)，看政協(xié)的建議是否專業(yè)；還有一個(gè)是政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人座談會(huì)，看政協(xié)的建議是否可行。從而保證政協(xié)建議的高質(zhì)量、高水平。

四是開好會(huì)議。邀請黨政主要領(lǐng)導(dǎo)出席會(huì)議，這樣才能體現(xiàn)協(xié)商。如果黨政領(lǐng)導(dǎo)不出席，政協(xié)“自拉自唱”，就不是真正意義上的協(xié)商。每年的兩次常委會(huì)議專題協(xié)商，請書記和市長分別帶領(lǐng)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人各出席一次，聽取意見和建議。

從北京的情況看，政協(xié)協(xié)商已經(jīng)成為促進(jìn)黨政決策科學(xué)化、民主化的常態(tài)性做法。在協(xié)商內(nèi)容上，既關(guān)注改革發(fā)展的大問題，也關(guān)注涉及群眾切身利益的重要問題。在協(xié)商主體上，擴(kuò)大了委員和各界人士參與協(xié)商的范圍。在協(xié)商形式上，政治協(xié)商與民主監(jiān)督、參政議政職能結(jié)合起來，使協(xié)商真正解決問題、推進(jìn)工作、富有成效。