郭亞莉

［提 要］通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，寧夏回族自治區(qū)營商環(huán)境存在以下問題：政策連續(xù)性不足，行政權(quán)力運(yùn)行尚待規(guī)范；政務(wù)效能尚需提升；干部工作作風(fēng)有待轉(zhuǎn)變；“多套系統(tǒng)”并存導(dǎo)致信息資源共享難度大；政府信用形象尚待提升；企業(yè)融資難融資貴。政府應(yīng)大力推動(dòng)制度創(chuàng)新，繼續(xù)深化“放管服”改革，探索市場化改革，加快“信用社會(huì)”建設(shè)，完善問責(zé)和考核機(jī)制。

當(dāng)前，全國各地將提升營商環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。寧夏作為西北欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)，實(shí)現(xiàn)與全國同步建成全面小康社會(huì)的過程，也是不斷建設(shè)穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境的過程。通過調(diào)查，對制約寧夏營商環(huán)境提升的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、營商環(huán)境的概念

最早對營商環(huán)境評價(jià)進(jìn)行專門研究的是美國學(xué)者依西阿里特法克和彼得班廷。他們在1968年發(fā)表的《國際商業(yè)安排的概念構(gòu)架》一文中提出了評價(jià)投資環(huán)境的 “冷熱分析法”。該方法從投資國及投資主體的立場出發(fā)，從政治穩(wěn)定性、市場機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)成長狀況、文化一元化程度、法令性障礙、實(shí)質(zhì)性障礙、地理及文化的差異等七個(gè)投資環(huán)境因素，對投資國進(jìn)行評價(jià)。此后，美國學(xué)者斯托博構(gòu)建了評價(jià)一國營商環(huán)境的“等級(jí)尺度法”，從資本外調(diào)、外商股權(quán)、歧視和管制、貨物穩(wěn)定性、政治穩(wěn)定性、給予關(guān)稅保護(hù)的意愿、當(dāng)?shù)刭Y金的可供程度、近五年的通貨膨脹率等八個(gè)指標(biāo)評估營商環(huán)境。［1］世界銀行公布的營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系包括十個(gè)方面：開辦企業(yè)；辦理施工許可證；獲得電力；產(chǎn)權(quán)登記；獲得信貸；保護(hù)少數(shù)投資者；納稅；跨境貿(mào)易；合同執(zhí)行；破產(chǎn)辦理等。

目前，學(xué)術(shù)界對營商環(huán)境的概念并未形成統(tǒng)一的定義，不同的研究領(lǐng)域從不同角度作出不同的解釋。但是，社會(huì)各界一致認(rèn)為營商環(huán)境是一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力、核心競爭力的重要體現(xiàn)，有利于吸引人才、資金和技術(shù)，促進(jìn)各類企業(yè)投資創(chuàng)業(yè)，從而不斷激發(fā)市場活力。良好的營商環(huán)境就是吸引力、創(chuàng)造力和生產(chǎn)力。

營商環(huán)境是影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)全過程的政治要素、經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素和法律要素等方面的綜合。［2］它主要指企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營、貿(mào)易、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等方面遵循政策法規(guī)所需要的時(shí)間和成本等要素。而營商政務(wù)環(huán)境是指企業(yè)在成立、生產(chǎn)、運(yùn)行到停止經(jīng)營的全過程中，政府及相關(guān)職能部門運(yùn)用行政權(quán)力為企業(yè)提供設(shè)立、運(yùn)營、稅費(fèi)、投融資、權(quán)益保護(hù)等各個(gè)方面的服務(wù)效率和服務(wù)水平的總和。

二、寧夏優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)狀分析

2017年，寧夏自治區(qū)第十二次黨代會(huì)提出加快推進(jìn)審批的新要求，圍繞企業(yè)注冊準(zhǔn)入準(zhǔn)營和建設(shè)項(xiàng)目，壓縮審批事項(xiàng)和流程進(jìn)行改革。

（一）深化“放管服”協(xié)同改革,降低制度交易成本

截至2018年上半年，自治區(qū)本級(jí)政府部門行政職權(quán)由6264項(xiàng)壓減為1930項(xiàng)，清理壓縮事項(xiàng)達(dá)69.2%［3］。實(shí)現(xiàn)“四十四證合一”，企業(yè)開辦時(shí)間壓縮至5個(gè)工作日。推進(jìn)企業(yè)登記全程電子化，開展名稱自主申報(bào)和簡易注銷改革。2018年，全區(qū)新登記市場主體10.7萬戶，增長5.1%。集中受理的36個(gè)主項(xiàng)172個(gè)行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)，不見面率達(dá)100%。市場競爭環(huán)境不斷優(yōu)化，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管不斷推進(jìn)，企業(yè)年報(bào)公示率達(dá)95.15%。

2019年，寧夏《政府工作報(bào)告》提出，全面優(yōu)化營商環(huán)境。2019年4月30日，自治區(qū)召開優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會(huì)議。自治區(qū)黨委書記石泰峰強(qiáng)調(diào)要打造審批更少、流程更優(yōu)、服務(wù)更好、監(jiān)管更嚴(yán)的營商環(huán)境。會(huì)議發(fā)布的《自治區(qū)2019年優(yōu)化營商環(huán)境總體方案》提出16個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃共180多項(xiàng)具體措施，聚焦企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，在開辦企業(yè)、辦理建筑工程施工許可、獲得電力、獲得用水用氣供暖、登記財(cái)產(chǎn)等方面作出了一系列具體規(guī)定，這是一套優(yōu)化營商環(huán)境的“組合拳”。

（二）減稅降費(fèi)，深化供給側(cè)改革

2019年1月，寧夏稅務(wù)局印發(fā)《關(guān)于落實(shí)小微企業(yè)普惠性稅收減免政策的通知》，按50%“頂格”減征地方各項(xiàng)稅費(fèi)，成為全國最早落實(shí)地方稅種減免政策的省區(qū)之一。截至2019年一季度，寧夏全區(qū)稅務(wù)系統(tǒng)共組織各項(xiàng)收入239億元，落實(shí)各項(xiàng)減免稅政策共計(jì)減免稅費(fèi)4.8億元，各項(xiàng)減免稅政策覆蓋自治區(qū)小規(guī)模納稅人、個(gè)體工商戶共計(jì)30.8萬戶，覆蓋面達(dá)到97.36%。［4］持續(xù)的減稅政策在就業(yè)和有效緩解企業(yè)現(xiàn)金流壓力等方面產(chǎn)生積極作用。

2019年5月1日起執(zhí)行的降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率新政策，預(yù)計(jì)可為企業(yè)和個(gè)人減負(fù)約32.7億元。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例降至16%，可為全區(qū)2.2萬家企業(yè)減負(fù)11.7億元；失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例繼續(xù)保持1%，可為全區(qū)2.4萬家繳費(fèi)企業(yè)減負(fù)8.1億元；工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)比例繼續(xù)以基準(zhǔn)費(fèi)率為基礎(chǔ)下調(diào)20%，可為全區(qū)2.9萬家繳費(fèi)企業(yè)減負(fù)0.9億元。［5］

（三）降低企業(yè)融資成本

2019年1月，寧夏自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā) 《關(guān)于設(shè)立寧夏回族自治區(qū)政策性紓困基金的通知》，決定由自治區(qū)政府出資6億元，引導(dǎo)和撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本出資24億元，設(shè)立總規(guī)模30億元的政策性紓困基金，支持寧夏民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

寧夏再擔(dān)保集團(tuán)在國內(nèi)首創(chuàng)了 “代償援助+5221損失分擔(dān)” 模式。“5221損失分擔(dān)”模式是指擔(dān)保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)損失時(shí)，由再擔(dān)保集團(tuán)分擔(dān)20%，地方政府分擔(dān)10%，銀行分擔(dān)20%，最后由國家融資擔(dān)?；鸱謸?dān)20%。

2019年，寧夏工業(yè)和信息化廳協(xié)調(diào)財(cái)政，將工業(yè)企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金規(guī)模擴(kuò)大到10億元； 整合資金6000余萬元設(shè)立小微企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。制訂《自治區(qū)小微企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金使用管理暫行辦法》，明確銀行為符合條件的小微企業(yè)發(fā)放貸款發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，企業(yè)以資產(chǎn)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金可以分擔(dān)50%的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)以保證保險(xiǎn)方式貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金可分擔(dān)不高于40%的風(fēng)險(xiǎn)［6］。

三、寧夏營商環(huán)境存在的主要問題

寧夏在營商環(huán)境建設(shè)中取得了顯著成績，但與發(fā)達(dá)省份相比，還存在較大差距，主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）中央優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)不及時(shí)、不到位

中央為了優(yōu)化營商環(huán)境，持續(xù)推進(jìn)放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革，寧夏自治區(qū)政府出臺(tái)了一系列配套政策跟進(jìn)。但是，精細(xì)服務(wù)力度不足，有些政策過于原則、不易落地。調(diào)查中了解到，有些企業(yè)反映，個(gè)別地方依然存在審批繁瑣，國企與民企、大企業(yè)與小企業(yè)待遇不一的問題。政策連續(xù)性不足，行政權(quán)力運(yùn)行尚待規(guī)范。

（二）“放管服”改革還需加強(qiáng)，營商軟環(huán)境有待改善

1.政務(wù)效能有待進(jìn)一步提升

部分職能部門不能按照承諾的期限予以辦理辦結(jié)，企業(yè)辦事重復(fù)跑路的現(xiàn)象依然存在。有些政務(wù)大廳部門窗口只是“收發(fā)室”“中轉(zhuǎn)站”，存在“人進(jìn)事、權(quán)未進(jìn)”的問題。有的部門窗口工作人員沒有履行一次性告知義務(wù)。另外，有些中小企業(yè)反映部分涉企政策不清楚，也不知道找哪個(gè)部門去問。

2.“信息孤島”問題突出

受體制機(jī)制影響，“多套系統(tǒng)” 并存現(xiàn)象普遍，信息資源共享難度大。比如，銀川市除使用“行政審批服務(wù)系統(tǒng)”外，還使用各級(jí)部門的30個(gè)系統(tǒng)（國家9個(gè)部委的21套全國通用系統(tǒng)；自治區(qū)市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境2個(gè)廳局的6套系統(tǒng)，市本級(jí)住建、自然資源、應(yīng)急管理共3套系統(tǒng)），這嚴(yán)重影響審批效率。

（三）政府信用有待提升

寧夏靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力招商引資，但是出現(xiàn)招商引資承諾不兌現(xiàn)、政策不連續(xù)問題，這嚴(yán)重影響寧夏地方政府招商引資的信用形象。人民網(wǎng)—寧夏頻道發(fā)表過系列文章，如2019年01月08日發(fā)表了 《寧夏隆德縣借環(huán)保督查關(guān)停先進(jìn)招商項(xiàng)目，民企發(fā)展信心受挫》［7］；2019年01月09日發(fā)表了《未征先占，補(bǔ)償款十年追討不來誰之責(zé)？》［8］。寧夏日報(bào)理論評論部塞上論壇于2019年1月8日也發(fā)表了《招商前后：說變臉就變臉，誰還敢來》的評論，批評寧夏地方政府“官本位”做派。

（四）減稅降費(fèi)對寧夏產(chǎn)生負(fù)面影響

1.持續(xù)減稅措施產(chǎn)生的負(fù)面影響

持續(xù)的減稅政策，大大改善了稅收營商環(huán)境。但是，據(jù)寧夏稅務(wù)內(nèi)部信息，2019年，根據(jù)國家出臺(tái)的減稅降費(fèi)政策測算，全年稅收收入減少67億元，其中地方級(jí)36億元。據(jù)財(cái)政快報(bào)統(tǒng)計(jì)，2018年寧夏稅收占一般公共預(yù)算收入比重達(dá)到67.1%［9］。稅收收入占寧夏一般公共預(yù)算收入的三分之一。寧夏是投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)，2019年寧夏提出要“確保投資規(guī)?；謴?fù)性增長”，稅收收入的下降對財(cái)政收入捉襟見肘的寧夏來說，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入將會(huì)受到影響。

2.降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的負(fù)面影響

2019年社會(huì)保險(xiǎn)新政策執(zhí)行后，預(yù)計(jì)5—12月，可為企業(yè)和個(gè)人減負(fù)約32.7億元。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)可為全區(qū)2.2萬家企業(yè)減負(fù)11.7億元；失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)可為全區(qū)2.4萬家繳費(fèi)企業(yè)減負(fù)8.1億元；工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)比例可為全區(qū)2.9萬家繳費(fèi)企業(yè)減負(fù)0.9億元，加上個(gè)人繳費(fèi)部分的12億元，共計(jì)32.7億元。

雖然，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)有了大幅下降，但是，企業(yè)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)依然較重。法律規(guī)定五險(xiǎn)一金的名義費(fèi)率合計(jì)：降費(fèi)前，用人單位39.5%，個(gè)人15%； 降費(fèi)后，用人單位34%，個(gè)人14.5%，企業(yè)繳費(fèi)仍居高不下。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)成為企業(yè)，尤其是勞動(dòng)密集型企業(yè)和許多靈活就業(yè)型的中小企業(yè)發(fā)展的羈絆。

（五）企業(yè)融資難融資貴問題依然突出

受經(jīng)濟(jì)下行影響，民營企業(yè)和中小企業(yè)融資難的問題更為突出。一是中小企業(yè)規(guī)模較小，大多為輕資產(chǎn)運(yùn)營，不符合金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)偏好，獲得銀行融資支持的難度較大，例如銀行規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)抵押 （營業(yè)房）貸款比例70%，土地抵押貸款比例30—40%，機(jī)器抵押貸款比例10%。中小微企業(yè)基本沒有土地、廠房、設(shè)備、營業(yè)房等固定資產(chǎn)做抵押物，而且貸款程序繁瑣，額度低難辦理。調(diào)查中有企業(yè)反映 “國家扶持小微企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)優(yōu)惠政策好，結(jié)果小微企業(yè)去銀行申請貸款，銀行說和個(gè)人貸款要求一樣，這么好的政策我們享受不上”。三是融資擔(dān)保、信用等金融服務(wù)機(jī)制不健全。一些企業(yè)存在長期拖欠銀行貸款本息的情況，致使擔(dān)保機(jī)構(gòu)不愿也不敢與中小企業(yè)打交道。澎湃新聞以“寧夏銀行2018年凈利潤下滑超30%，不良率達(dá)3.79%”［10］為標(biāo)題，對寧夏銀行的盈利能力和資產(chǎn)質(zhì)量做了負(fù)面報(bào)道。面對銀行資產(chǎn)不良率的增加，中小企業(yè)的融資更難。

四、優(yōu)化營商環(huán)境的對策建議

（一）大力推動(dòng)制度創(chuàng)新

改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，并非一蹴而就。制度創(chuàng)新一定要根據(jù)本區(qū)域外部環(huán)境的具體變化而與時(shí)俱進(jìn)。寧夏在學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要圍繞在優(yōu)化營商環(huán)境過程中企業(yè)遇到的各種難題，有針對性地解決企業(yè)的堵點(diǎn)和痛點(diǎn)問題，因地、因時(shí)、因事制宜，不斷推動(dòng)制度創(chuàng)新。

（二）繼續(xù)深化“放管服”改革

繼續(xù)推進(jìn)清單管理制度，切實(shí)加強(qiáng)行政效能監(jiān)察；消除來自政府的各種歧視，營造公平競爭的市場環(huán)境； 提高政府的行政服務(wù)能力；規(guī)范政府的各項(xiàng)收費(fèi)行為；創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，建立公平開放透明的市場規(guī)則，構(gòu)建良好的營商環(huán)境。

（三）積極爭取中央財(cái)政支持，保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

其一，將減稅政策落到實(shí)處，改變經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的稅收負(fù)擔(dān)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)沿海地區(qū)的局面，真正發(fā)揮稅收對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。其二，積極爭取中央財(cái)政對寧夏的財(cái)政補(bǔ)助，改變 “恒者恒強(qiáng)，弱者恒弱” 的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“馬太”態(tài)勢。寧夏是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，可借鑒1994年分稅制后實(shí)行的稅收返還政策，向中央爭取更多的財(cái)政補(bǔ)助，以保證地方投資的穩(wěn)定增長。

（四）加快“信用寧夏”建設(shè)

加快信用政府建設(shè)，政府在職權(quán)范圍內(nèi)作出符合法規(guī)的承諾和條件必須按期兌現(xiàn)，絕不允許出爾反爾或者 “新官不理舊帳”；大力推動(dòng)誠信社會(huì)建設(shè)，完善信用體系，健全信用制度； 加快社會(huì)信用體系建設(shè)，探索建立“處處守信、處處受益，一處失信、處處受制”的信用長效機(jī)制。

（五）切實(shí)解決中小企業(yè)融資難問題

首先，建立健全服務(wù)中小企業(yè)的融資擔(dān)保體系，例如，2019年4月，寧夏財(cái)政廳、中國人民銀行銀川中心支行聯(lián)合印發(fā)的 《寧夏回族自治區(qū)政府采購合同線上信用融資管理暫行辦法》，及時(shí)解決了中小企業(yè)政府采購合同融資需要。其次，可以用企業(yè)和企業(yè)主本人的信用等級(jí)作為融資貸款的條件（稅款、社會(huì)保險(xiǎn)、職工工資以及企業(yè)和企業(yè)主發(fā)生的各種費(fèi)用），以降低金融行業(yè)的貸款不良率。其三，完善和推廣寧夏再擔(dān)保集團(tuán)的 “代償援助+5221損失分擔(dān)”模式。

（六）完善問責(zé)和考核機(jī)制

第一，調(diào)整和完善問責(zé)和懲治的機(jī)制。建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，使干部習(xí)慣在監(jiān)督的環(huán)境下工作。第二，明確崗位的權(quán)力與責(zé)任對等。細(xì)化底線和紅線邊界，養(yǎng)成自律習(xí)慣。第三，加大對違紀(jì)違法行為和不作為的問責(zé)追責(zé)力度，同時(shí)對誣告行為和侵犯他人權(quán)利的違法犯罪行為進(jìn)行懲處，為敢于擔(dān)當(dāng)、敢于作為的干部解除后顧之憂。