張欽 張雪 楊軍

地方立法如果憑感覺、憑經(jīng)驗、憑長官意志立項，或者一味求大而全，加上實施中執(zhí)法主體缺乏執(zhí)法熱情，配套制度不健全，立法的目的和效果便難以達到。

習(xí)近平總書記曾多次強調(diào)，“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。”這里的法律指的是中國特色社會主義法律體系，也就包括地方性法規(guī)。然而，實踐中地方性法規(guī)的實施情況卻不盡如人意，突出表現(xiàn)在行政執(zhí)法、司法適用、普法宣傳方面難覓地方性法規(guī)的蹤跡，且這種現(xiàn)象帶有普遍性、習(xí)慣性、長期性。針對這種情況，湖北省荊州市人大常委會通過立法調(diào)研、理論研討、立法后評估等方式，尋找地方性法規(guī)實施的主要問題，剖析產(chǎn)生的原因，探索建立人大及其常委會推動地方性法規(guī)進入執(zhí)法、融入司法、列入普法的“三入”工作機制，有力地促進了地方性法規(guī)的正確有效實施，得到了全國人大常委會的認(rèn)可[1]。

一、地方立法與法規(guī)實施冷熱不均

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議審議通過了新修改的立法法，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，開創(chuàng)了地方立法的新局面。設(shè)區(qū)的市立法熱情普遍高漲，根據(jù)全國人大常委會法工委統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，新賦予地方立法權(quán)的272個市、州，已制定地方性法規(guī)848件。本文重點剖析的荊州市，自2016年1月1日正式行使地方立法權(quán)以來，堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，共制定地方性法規(guī)5部，分別為《荊州市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》《荊州古城保護條例》《荊州市文明行為促進條例》《荊州市長湖保護條例》《荊州市揚塵污染防治條例》。該市立法數(shù)量雖然不多，但質(zhì)量較高，《荊州古城保護條例》得到全國人大常委會肯定[2]。

立法熱下要有冷思考。通過對荊州市已出臺的地方性法規(guī)進行立法后評估、收集分析外地地方性法規(guī)實施情況以及運用互聯(lián)網(wǎng)進行大數(shù)據(jù)比對后發(fā)現(xiàn)，地方性法規(guī)的實施情況不甚理想，實用性的地方性法規(guī)進入行政執(zhí)法程序的不到20%、司法適用的不到1%，個別地方甚至更低。地方性法規(guī)在行政執(zhí)法和司法適用中遠遠沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。地方性法規(guī)實施中主要存在以下難題：

（一）立法需求大，目的卻難以達到

地方立法是通過立法程序表達的一種地方性知識和利益訴求，能夠起到表達、平衡、調(diào)整社會利益的作用[3]。然而，地方立法調(diào)整的社會關(guān)系、解決的主要問題，很多卻因?qū)嵤C關(guān)未依法履行職責(zé)而無法及時有效解決，導(dǎo)致立法目的遲遲難以實現(xiàn)。例如《荊州古城保護條例》中規(guī)定要嚴(yán)格實施古城人口疏散規(guī)劃，古城墻內(nèi)常住人口控制在6萬以內(nèi)。這是保護古城和實現(xiàn)古城功能定位的重大舉措。而2016年古城內(nèi)常住人口為11.7萬人，雖然政府采取了一些舉措推進人口外遷，但是受政策性影響等制約，2017年底古城內(nèi)仍有10.6萬人，近宜居人口密度的2倍。

（二）執(zhí)法職責(zé)不清，互相推諉扯皮

同樣以《荊州古城保護條例》的實施為例，該條例第五條對市、區(qū)人民政府及市直各職能部門的職責(zé)進行了規(guī)定，但是由于古城缺乏統(tǒng)一的管理保護機構(gòu)，在古城的保護和合理利用工作中，市與區(qū)、部門與部門、條條與塊塊之間難以做到步調(diào)一致，職責(zé)不清，推諉扯皮時有發(fā)生。

（三）司法適用率低，方式方法單一

通過中國裁判文書網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，地方性法規(guī)的司法適用率極低，2014年4月至2018年3月，荊州市涉及省級地方性法規(guī)適用的案件僅39件，其中民事案件26件、行政案件13件。同時，地方性法規(guī)在司法適用中，用其分析說理的情形較之直接裁判明顯更多，一般適用地方性法規(guī)進行裁判的案件也會同時適用高位階法律或者司法解釋。此外，還有模糊適用的情況，比如有些案件不援引地方性法規(guī)的具體條款，只簡單說明參照地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定等。

（四）公民知曉不高，社會認(rèn)同不足

2017年底，荊州市人大常委會針對《荊州市文明行為促進條例》實施之后的知曉率進行了一次大規(guī)模問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，有1/3以上的執(zhí)法、司法人員不知道這部法規(guī)，有1/2以上的人員雖然知道卻不了解具體內(nèi)容。執(zhí)法、司法人員尚且如此，普通公民可想而知。這次調(diào)研還了解到，部分干部群眾對地方性法規(guī)缺乏基本認(rèn)識，將地方性法規(guī)等同于政府紅頭文件，有的甚至認(rèn)為地方性法規(guī)還不如紅頭文件的效力，屬于可有可無。

二、地方性法規(guī)實施難的原因分析

地方性法規(guī)實施難并非是地方立法主體擴大后出現(xiàn)的新現(xiàn)象，客觀地說它是在過去30多年地方立法進程中一直纏繞其中的問題。追根溯源，既有立法自身的原因，也與實施主體、社會環(huán)境等密切相關(guān)。

（一）立法自身的原因

1.立法定位不準(zhǔn)，地方特色不濃?！坝刑厣笔堑胤搅⒎ǖ娜椩瓌t之一，只有突出地方特色，才能保證所立之法既有別于國家法律、行政法規(guī)，又有別于其他地方的地方性法規(guī)。地方特色務(wù)必突出針對性，才能在執(zhí)行過程中實現(xiàn)較好的社會效果和法律效果。部分地方還存在著立項不規(guī)范、不科學(xué)的問題，有時憑感覺、憑經(jīng)驗、憑長官意志立項;而部分地方性法規(guī)地方特色不顯，有的一味求全求大，有些條款未結(jié)合本地實際而是對上位法照搬照抄，缺乏特色和新意。

2.立法質(zhì)量不高，具體操作不強。作為調(diào)整社會關(guān)系的行為規(guī)范，法律規(guī)則具有其內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)，包括行為模式和法律后果[4]。行為模式對行為主體的具體行為作出規(guī)范和指引，而法律后果對守法和違法行為作出評價，對違法行為明確責(zé)任，并以國家強制力保證實施。地方性法規(guī)也正是通過這種機制發(fā)揮其引導(dǎo)和規(guī)范行為、調(diào)節(jié)社會關(guān)系的作用。而部分地方性法規(guī)并未遵循科學(xué)立法的原則，欠缺明確的行為模式或者法律后果，與公益廣告、道德說教沒有實質(zhì)區(qū)別。

（二）實施主體的原因

1.行政執(zhí)法部門不重視影響實施。一是執(zhí)法打折扣。有些部門在立法之初的一些想法和設(shè)計，在立法過程中未能實現(xiàn)，因而對出臺的法規(guī)缺乏執(zhí)行積極性。二是選擇性執(zhí)法。少數(shù)行政機關(guān)從部門本位主義出發(fā)，對地方性法規(guī)進行選擇性執(zhí)法，對涉及本部門有利的條款執(zhí)行力度大，而對涉及部門應(yīng)盡義務(wù)或者責(zé)任的條款執(zhí)行力度小。三是有畏難性情緒。因矛盾比較突出或者執(zhí)法力量有限而未嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)，進而削弱了法規(guī)的實施效果。

2.審判人員認(rèn)知偏差影響實施。其一，相較于法律和司法解釋，法官對地方性法規(guī)的認(rèn)識和運用熟練程度明顯欠缺，從規(guī)避風(fēng)險的角度出發(fā)，法官更傾向于適用上位法和司法解釋。其二，部分法官對地方性法規(guī)存在認(rèn)知上的偏差，認(rèn)為其法律位階低，僅能作為裁判的參考依據(jù)，不會自覺、主動地適用地方性法規(guī)。其三，地方性法規(guī)在司法適用中是“參照”還是“依據(jù)”，在學(xué)術(shù)上和司法實務(wù)中一直存在爭議，這也導(dǎo)致法官在審判中對如何適用地方性法規(guī)無所適從。

3.配套制度不健全影響實施。部分地方性法規(guī)的重要內(nèi)容受容量等立法條件所限，難以作出具體規(guī)定，需要授權(quán)行政機關(guān)制定更加詳細的規(guī)定或者辦法。而有的行政機關(guān)未依法及時制定配套性規(guī)范性文件，無法解決好法規(guī)實施“最后一公里”的問題，極大地影響法規(guī)的實施效果。

4.實施主體能力不夠也會影響地方性法規(guī)的實施。特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)依法行政的意識不強、能力不足，對違反地方性法規(guī)的行為視而不見、見而不管、管而不用。

（三）宣傳氛圍的原因

一是宣傳工作不深不透。在調(diào)研起草階段，法規(guī)起草單位和立法機關(guān)未能通過多種方式、多個渠道及時、持續(xù)發(fā)布地方立法信息，公民參與立法的熱情未能被激發(fā)出來。在執(zhí)法、司法階段，實施主體未能以案說法，有針對性地開展地方性法規(guī)宣傳工作。宣傳、普及工作做得不扎實，有人認(rèn)為現(xiàn)在法律法規(guī)太多，地方性法規(guī)不頂用，普法規(guī)劃、計劃根本擠不進去。

二是普法責(zé)任制未能落實。中辦、國辦提出誰執(zhí)法誰普法的普法責(zé)任制的時間尚短，一些地方或者部門的落實情況不盡如人意，特別是本地制定的地方性法規(guī)的普及宣傳還未被列入執(zhí)法主體的議事日程。這些都導(dǎo)致干部群眾對本地制定的法規(guī)知之甚少。

（四）人大監(jiān)督力度不夠

栗戰(zhàn)書委員長強調(diào)，人大執(zhí)法檢查是行使憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)，是“法律巡視”，是保證法律得到有效實施的一把“利劍”。通過監(jiān)督推動地方性法規(guī)正確有效實施，無疑是人大常委會義不容辭的職責(zé)，然而實際情況并非完全如此。一是部分地方人大常委會對地方性法規(guī)的重要性認(rèn)識不足，未將其實施情況納入執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研范圍。二是雖然將地方性法規(guī)的實施納入監(jiān)督范圍，但更強調(diào)監(jiān)督的形式，而未對實質(zhì)問題進行深度監(jiān)督，往往是聽聽匯報，充分肯定成績后指出一些不疼不癢的問題，解決實質(zhì)性問題的很少，未充分發(fā)揮執(zhí)法檢查對法規(guī)實施的“法律巡視”監(jiān)督利劍作用。

三、推動地方性法規(guī)“三入”——進入執(zhí)法融入司法列入普法

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！鼻G州先賢張居正的這句名言，被習(xí)近平總書記多次引用。針對地方性法規(guī)實施難的問題，近年來，荊州市人大常委會堅持一手抓提高立法質(zhì)量，一手抓法規(guī)有效實施，扎實推進地方性法規(guī)進入執(zhí)法、融入司法、列入普法的“三入”做法，取得了較好的效果。

（一）突出精準(zhǔn)立法，筑牢“三入”工作支撐點

充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和保障作用，必須高質(zhì)量立法、立高質(zhì)量的法。從荊州市的立法實踐來看，著力在不抵觸、有特色、好操作、少重復(fù)幾個方面下功夫，在立法數(shù)量上堅持少而精，以2年立3部的頻次進行立法。在項目選擇上堅持小切口，注重管用、實用、好用。在進度時序上堅持質(zhì)量為先，進度服從質(zhì)量，如為了科學(xué)制定湖北省市州首部“一湖一法”的《荊州市長湖保護條例》，該市調(diào)整立法計劃，表決時間推遲半年，并由原定的二審一表決變?yōu)槿龑徍蟊頉Q。由于在立法中精益求精，該市已經(jīng)實施的4部法規(guī)總體質(zhì)量良好。

（二）突出綜合施策，抓實“三入”工作著力點

建立科學(xué)、民主、依法的地方立法工作機制，做到同向同行、并聯(lián)并行、直通直行。

1.堅持在黨委領(lǐng)導(dǎo)下推動“三入”工作。一是健全向黨委請示報告制度。各級人大及其常委會和“一府一委兩院”在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，各負(fù)其責(zé)，將地方性法規(guī)“三入”工作擺上重要位置，定期研究解決實施中的困難和問題，重大問題應(yīng)當(dāng)及時向同級黨委請示報告。二是建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機制。積極構(gòu)建在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，人大推動，行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)實施和全社會參與的地方性法規(guī)實施工作格局，形成整體合力，推動建立“三入”工作的長效機制。2018年8月，荊州市人大常委會作出了《關(guān)于全面推動地方性法規(guī)進入執(zhí)法融入司法列入普法工作的決定》，從法制層面規(guī)范這項工作，首開設(shè)區(qū)的市出臺專門決定推動地方性法規(guī)實施之先河。

2.人大依法履職，強力推動“三入”工作。市人大常委會將推動“三入”作為監(jiān)督工作的重要舉措。一是制訂法規(guī)實施方案。在本地每部地方性法規(guī)公布時，專門印發(fā)法規(guī)實施方案，明確法規(guī)實施的責(zé)任制、時間表、路線圖。同時，人大常委會可以在年度“一要點兩計劃”的基礎(chǔ)上，制訂推動地方性法規(guī)實施的年度工作計劃，將實施任務(wù)按年度具體化、項目化。二是實行地方性法規(guī)實施情況報告制度，督促政府在法規(guī)實施一年后，將法規(guī)實施情況形成報告提請人大常委會進行審議。三是加大執(zhí)法檢查力度，有計劃、有重點、有針對性地組織人大代表對法規(guī)實施情況進行執(zhí)法檢查。四是建立執(zhí)法檢查報告和審議意見跟蹤督辦機制，對執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的突出問題和常委會的審議意見，督促同級政府及行政執(zhí)法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)限期解決、跟蹤問效，并依法對有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進行嚴(yán)肅追責(zé)。五是完善地方性法規(guī)立法后評估機制。地方性法規(guī)公布實施之后，人大常委會采取實地調(diào)研、委托第三方等形式進行立法后評估，為推動法規(guī)正確有效實施提供依據(jù)。如《荊州古城保護條例》《荊州市文明行為促進條例》實施一年后，市人大常委會在進行執(zhí)法檢查的基礎(chǔ)上，聽取和審議了政府實施兩部條例的情況報告。

3.實施主體壓實責(zé)任，推進地方性法規(guī)實施。地方性法規(guī)能否得到正確有效實施，關(guān)鍵在于實施主體的責(zé)任是否壓實。一是完善配套制度和實施措施。對于需要制定與地方性法規(guī)相配套的政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件的，要及時制定。二是制定落實考核評價制度。將地方性法規(guī)實施列為法治政府建設(shè)和依法行政的重要考核指標(biāo)，強化專項督查。完善行政執(zhí)法行為考核制度，加強執(zhí)法考評和考評成果運用，指導(dǎo)執(zhí)法人員自覺履行法定職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為。三是強化地方性法規(guī)的司法適用。將地方性法規(guī)納入審判機關(guān)、檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)范圍，增強法官、檢察官適用地方性法規(guī)的能力。檢察機關(guān)將地方性法規(guī)的實施作為法律監(jiān)督的重要內(nèi)容。四是強化地方性法規(guī)進入執(zhí)法。要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中依法合理運用，不斷提高執(zhí)法水平和工作實效。2018年以來，荊州市相關(guān)部門依據(jù)地方性法規(guī)處理違法行為106件次，處罰9人次。特別是城管部門依據(jù)地方性法規(guī)，執(zhí)法效果比較明顯。

4.營造氛圍，夯實地方性法規(guī)實施的社會效果。加強地方性法規(guī)的宣傳普及是做好“三入”工作的基礎(chǔ)。一是全面落實普法責(zé)任制。將地方性法規(guī)的宣傳普及工作列入五年普法規(guī)劃和年度普法計劃。強化實施主體的宣傳普及職責(zé)，切實做到誰執(zhí)法誰普法，積極探索誰司法誰普法、誰主管誰普法的普法責(zé)任制。二是開展形式多樣的地方性法規(guī)宣傳普及活動。健全立法、執(zhí)法、司法全過程的地方性法規(guī)宣傳普及體系。根據(jù)地方性法規(guī)的特點，通過豐富多彩、喜聞樂見的形式開展地方性法規(guī)的宣傳教育，不斷完善媒體公益普法宣傳。三是完善社會參與和監(jiān)督機制。鼓勵和支持廣大公民積極參與推動地方性法規(guī)“三入”的監(jiān)督工作，提高監(jiān)督的效果。

（三）突出法規(guī)實效，培育“三入”工作生長點

推動地方性法規(guī)“三入”，逐步形成地方性法規(guī)實施的長效機制，真正讓地方性法規(guī)落地生根，還需抓好三個方面的工作。

1.促進共識形成。促進形成地方性法規(guī)也是法的共識，切實清除那種認(rèn)為地方性法規(guī)等同于甚至不如紅頭文件的思想;促進形成地方性法規(guī)的生命力同樣在于實施的共識，讓各方面都認(rèn)識到，如果沒有地方性法規(guī)的實施，法律的生命力和權(quán)威也會大打折扣;促進形成不僅要注重立法質(zhì)量更要重視法規(guī)實施的共識。雖然設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)不久，但從現(xiàn)在起就應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、有效破解地方性法規(guī)實施難的瓶頸，真正讓其“活”起來、“立”起來、“硬”起來。

2.促進工作落地。行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)要做好在行政執(zhí)法、監(jiān)察、民事和行政案件裁判、法律監(jiān)督、公益訴訟等方面，引用、適用并全面執(zhí)行地方性法規(guī)的工作。對于需要制定與地方性法規(guī)相配套的政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件的，實施機關(guān)應(yīng)及時制定，以打通地方性法規(guī)落地的“最后一百米”。

3.促進成效顯現(xiàn)。推動地方性法規(guī)“三入”要從口號逐步變?yōu)楝F(xiàn)實，應(yīng)當(dāng)把這項工作與落實中央決策部署緊密結(jié)合起來，與地方改革發(fā)展大局緊密結(jié)合起來，與推進地方民主法治建設(shè)緊密結(jié)合起來。如《荊州市文明行為促進條例》在該市創(chuàng)建全國文明城市過程中，成為文明勸導(dǎo)、公共場所禁煙、養(yǎng)犬管理等城市管理的重要依據(jù)。

注釋：

[1]《荊州市建立地方性法規(guī)“三入”工作機制 著力破解地方性法規(guī)實施難題》，見全國人大憲法法律委、全國人大常委會法工委2018年第三十三期《法制工作簡報》。

[2]張德江：《在第二十三次全國地方立法工作座談會上的講話》，見全國人大常委會辦公廳十二屆（第62期）《情況通報》。

[3]李強、龔南海、陳立洋：《以司法職能助推地方民主法治建設(shè)——重慶市第三中級人民法院適用地方性法規(guī)情況的調(diào)研報告》，載《法律適用》2012年第2期。

[4]張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2011年6月第4版，第45頁。

（作者張欽系湖北省荊州市法學(xué)會會長、長江大學(xué)法學(xué)院兼職碩導(dǎo)，張雪、楊軍系湖北省荊州市人大常委會法工委干部）