馮 越

重大疫情防控中社區(qū)實施衛(wèi)生強制隔離措施合法性研究

馮 越

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410000）

社區(qū)采取衛(wèi)生強制隔離措施在突發(fā)性重大傳染病疫情防控中發(fā)揮著不可替代的作用，但也要做到有法可依，有法必依。保障社區(qū)實施強制隔離措施合法性，首先要肯定社區(qū)組織在重大傳染病疫情防控中的行政主體資格；其次要明確社區(qū)行使“準(zhǔn)行政權(quán)”應(yīng)當(dāng)遵循的法定程序；最后還應(yīng)保障公民的合法權(quán)利在受到侵犯時得到及時有效的救濟。

新型冠狀病毒肺炎；重大疫情防控；社區(qū)自治；衛(wèi)生強制隔離；合法性

新型冠狀病毒感染的肺炎是在我國武漢首次發(fā)現(xiàn)的一種新型傳染病，國家衛(wèi)生健康委員會將其暫命名為“新型冠狀病毒肺炎”（簡稱“新冠肺炎”）。自2019年底以來，疫情相繼在全國各地爆發(fā)，并迅速蔓延至世界其他國家和地區(qū)。2020年1月20日，衛(wèi)健委宣布將其納入乙類傳染病并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。1月23日10時起，武漢市宣布“封城”，暫停運營城市公共交通，關(guān)閉機場、火車站、高速公路等進出通道，嚴(yán)防新型冠狀病毒疫情進一步擴散，一場新冠疫情阻擊戰(zhàn)就此打響。全國各地也紛紛采取各種形式的應(yīng)急措施切斷傳播途徑，包括封門斷路、阻止外來務(wù)工人員進入小區(qū)、社區(qū)發(fā)放出入證、外來人員遣返等。從疫情防控角度來講，這些強制隔離措施的執(zhí)行的確有效抑制了疫情在我國的傳播，但從法治中國建設(shè)角度來看，這些措施的合法性問題卻有待探討，也暴露出我國重大傳染病疫情防治立法內(nèi)容有待完善。

一、問題提出的背景

對于新冠肺炎這類傳染性極強的重大突發(fā)傳染病，對確診病例和疑似病人進行隔離治療和觀察，對來自疫區(qū)人員和相關(guān)密切接觸人員進行觀測檢查，這不僅是防疫和醫(yī)學(xué)的要求，也是法律的要求。但是某些地方社區(qū)（村委會、居委會）為了防疫，擅自決定封社區(qū)斷路，阻止外來務(wù)工人員返回家中，或者實行直接給返回住戶家門“上鎖”隔離等簡單粗暴的“一刀切”措施。目前多數(shù)“花式”“硬核”的強制隔離措施都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委會和街道居委會甚至物業(yè)在執(zhí)行，其主體、程序、內(nèi)容等的合法性都嚴(yán)重存疑。社區(qū)在疫情防控中的“自治行為”雖然初衷是好的，但是也要有邊界、限制，公民的合法權(quán)利不能受到侵犯。如果這些“地方自治”行為極端、過激，非但不能有效防控疫情，反而會增加不穩(wěn)定因素，造成并擴大不應(yīng)有的矛盾，甚至涉嫌違法犯罪。本文將以此次新冠肺炎的防控為切入點，對突發(fā)性重大傳染病疫情防控中社區(qū)實施衛(wèi)生強制隔離措施的合法性進行研究，并提出自己的合理性建議，以期對完善我國重大突發(fā)傳染病疫情防控的衛(wèi)生法律體系做出綿薄貢獻。

二、社區(qū)與衛(wèi)生強制隔離措施

（一）社區(qū)的概念、治理主體及權(quán)力配置

1. 社區(qū)的涵義

社區(qū)（Gemeinschaft）是由德國社會學(xué)家F?騰尼斯1887年在《Gemeinschaft und Gesellschaft》中首次提出的一個社會學(xué)概念。1955年該書英文版出版，譯作《Community and Association》。社會學(xué)中的社區(qū)是一個非常寬泛的概念，F(xiàn)?騰尼斯最早提出Gemeinschaft這一概念時指的是由具有共同習(xí)俗、利益和價值觀念的同質(zhì)人口所形成的社群成員之間維系生存與發(fā)展的社會組織形式（即社會共同體），沒有將地域作為其構(gòu)成要素[1]。而美國社會學(xué)家在研究社會中人際關(guān)系的時候發(fā)現(xiàn)社會共同體的形成與地域有一定的相關(guān)性，因此美國社會學(xué)家用英語的Community來解釋德語的Gemeinschaft，賦予了Community以地域的意義。而我國社會學(xué)學(xué)者最早將Community一詞翻譯為“社區(qū)”并開始使用這一概念的是我國著名社會學(xué)家費孝通先生。我國大多數(shù)社會學(xué)學(xué)者在使用社區(qū)的概念之時，賦予社區(qū)三個具有共性方面的含義：地域、互動和共同體[2]。社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的、具有一定數(shù)量的、以共同利益為紐帶、以互動為要素的人群形成的社會共同體。

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)可以分為不同的種類，而本文所討論的社區(qū)是按照綜合標(biāo)準(zhǔn)將社區(qū)分為農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)進行研究。

2. 社區(qū)治理主體

表1 我國社區(qū)治理主體

現(xiàn)階段，隨著我國社區(qū)治理權(quán)力秩序從過去政府的社區(qū)管理向地方自治性社區(qū)治理流變，社區(qū)治理的主體呈現(xiàn)出多元化的特點。傳統(tǒng)的社區(qū)治理主體是政府和社區(qū)組織（即“兩委會”），其中政府的公權(quán)力在社區(qū)治理的權(quán)力運作中發(fā)揮著決定性作用。但是20世紀(jì)90年代末以來，居民委員會、業(yè)主委員會、市場主體（如物業(yè)公司）和社區(qū)公民也成為我國社區(qū)治理的主體，它們通過與政府及其行政部門的協(xié)同來共同處理社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)[3]。與過去政府的行政化管理相比，社區(qū)多元化治理更加強調(diào)多元主體之間在治理過程中平等商談、溝通協(xié)調(diào)的良性互動。社區(qū)治理不單單是一種簡單化、機械化的過程，更要在治理過程追求一種良治善治的社區(qū)治理理念。

我國城市社區(qū)的上級政府是街道辦事處，農(nóng)村社區(qū)的上級政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條規(guī)定，街道辦事處是經(jīng)市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的派出機關(guān)。從理論和法律上來講，街道辦事處與其下轄的若干城市社區(qū)居委會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，街道辦事處依法對社區(qū)居委會工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，居民委員會依法協(xié)助街道辦事處開展工作。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府同街道辦事處的法律地位大體一致，但法律規(guī)定略有不同?！洞迕裎瘑T會組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府除給予村委會予以指導(dǎo)、支持和幫助外，特別強調(diào)不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會應(yīng)依法履行協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作的職責(zé)和義務(wù)。社區(qū)組織又包括社區(qū)黨組織和社區(qū)自治組織。社區(qū)黨組織就是社區(qū)黨委（黨總支、黨支部），還包括共青團、婦聯(lián)等配套組織。社區(qū)自治組織最主要的就是社區(qū)委員會（城市社區(qū)是居委會，農(nóng)村社區(qū)是村委會）。根據(jù)我國法律規(guī)定，村（居）委會是我國最基層群眾自治組織，由全體具有選舉權(quán)的村（居）民采用無記名投票的方式民主選舉產(chǎn)生。由于各地社區(qū)建設(shè)的差異性，部分城市社區(qū)還可能包括業(yè)主委員會、業(yè)主大會等其他形式的自治組織[4]。業(yè)主大會、業(yè)主委員會除依法履行自治管理職責(zé)外，還要配合公安機關(guān)、居民委員會共同維護社區(qū)的治安等工作。

參與社區(qū)治理的市場主體主要包括各種性質(zhì)的企業(yè)（如具有服務(wù)性質(zhì)的物業(yè)公司）、共建單位和各種形式的經(jīng)濟合作組織，是社區(qū)財政創(chuàng)收、村（居）民福利增加以及社區(qū)發(fā)展進步的重要推動力量。村（居）民是社區(qū)的重要構(gòu)成要素，同時也是社區(qū)治理主體之一。村（居）民是在社區(qū)內(nèi)擁有不動產(chǎn)或者常駐社區(qū)內(nèi)的具備完全民事行為能力并依法享有自治權(quán)利的人。需要特別強調(diào)的是，村（居）民的自治權(quán)利屬于本源性權(quán)利，即權(quán)利主體所固有的，不是源于法律的授權(quán)[5]。

3. 社區(qū)的權(quán)力配置模式

社區(qū)權(quán)力配置模式即社區(qū)管理組織權(quán)力來源何處、地位如何、以及如何行使的問題。雖然在我國目前的法律體系中尚未給予社區(qū)組織清晰的法律定位，但社區(qū)組織事實上有著各種形式的公共權(quán)力，這些公共權(quán)力交織成復(fù)雜的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系網(wǎng)，共同支配和決定著對社區(qū)組織的工作和發(fā)展[6]。根據(jù)一般的法律原理，社區(qū)組織如何配置和使用公共權(quán)力都應(yīng)當(dāng)遵循憲法和法律的規(guī)定。

從我國社區(qū)組織現(xiàn)行的運行機制來看，其權(quán)力結(jié)構(gòu)包含著黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、政府的行政權(quán)和社區(qū)組織的自治權(quán)。首先，《中國共產(chǎn)黨章程》第三十三條第一款明確賦予了社區(qū)基層黨組織對各項社區(qū)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；其次，政府的行政權(quán)在城市社區(qū)中主要體現(xiàn)為街道辦事處對居民委員會工作給予的指導(dǎo)、支持和幫助；在農(nóng)村社區(qū)中則體現(xiàn)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予的指導(dǎo)、支持和幫助。同時，法律還明確了居民委員會和村民委員會還要履行依法協(xié)助政府開展工作的法定職責(zé)；最后，社區(qū)組織的權(quán)力主要是依據(jù)我國基層群眾自治制度所賦予的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治權(quán)力，主體主要是社區(qū)內(nèi)的村（居）民委員會，也是公民行使自治權(quán)的重要載體。在這三大類權(quán)力中，社區(qū)的自治權(quán)來自享有自治權(quán)利的公民依法選舉產(chǎn)生的村（居）民委員會，也就是說這一權(quán)力并非任何具有法律意義上的上級所賦予的。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和政府的行政權(quán)則截然不同，因其二者具有顯著的公權(quán)力特征，也就使其具有接受和服從上級組織領(lǐng)導(dǎo)這一法定要求，但二者在效力上還是有一定差距的[7]。

（二）衛(wèi)生強制隔離措施的法律概念

強制隔離措施是行政強制措施的一種，是行政強制主體實施的一種具體行政行為[8]。行政強制措施的概念無可爭議，《行政強制法》第二條第二款對此有明確規(guī)定。本文所討論的強制隔離措施主要是指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中所采取的衛(wèi)生強制隔離措施。關(guān)于衛(wèi)生強制隔離，學(xué)界目前并沒有形成統(tǒng)一的概念，相關(guān)研究也相對匱乏且不夠深入。原國家衛(wèi)生部1999年頒布的《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例實施方案》第51條對“隔離”做出了法律意義上的闡釋，“隔離”是指行政主體行使公權(quán)力并利用強制性手段將特定傳染病患者以限制其活動范圍方式收留在指定的場所接受醫(yī)學(xué)檢疫和治療，直到不再具有傳播傳染病的風(fēng)險，不會威脅到社會公共健康利益時再解除限制。根據(jù)2013年修訂的《傳染病防治法》第39條之規(guī)定，“隔離”的涵義除了對病人、病原攜帶者采取隔離治療措施外，它的外延還包括對疑似病人以及病原攜帶者的密切接觸者，在特定場所進行醫(yī)學(xué)隔離觀察，在確診之前限制其活動，避免接觸其他人員，造成更大范圍的擴散。而我國醫(yī)學(xué)學(xué)者將“隔離”解釋為：“隔離是指將患者或病原攜帶者妥善地安排在指定的隔離單位，暫時與未感染人群隔離，積極進行治療、檢測，并將具有傳染性的分泌物、排泄物、用具等進行必要的消毒處理，防止病原體向外擴散的醫(yī)療措施。”[9]由此可見，隔離是一種常見的即時性衛(wèi)生強制措施，具有醫(yī)學(xué)和法律雙重屬性。

從醫(yī)學(xué)屬性來看，衛(wèi)生強制隔離本身是對病人實施的一種醫(yī)學(xué)治療措施，對患有傳染病的病人進行隔離，有利于使其得到及時有效的治療，盡快恢復(fù)身體健康。而對于密切接觸者的醫(yī)學(xué)觀察則有利于早期發(fā)現(xiàn)已經(jīng)攜帶病原體的潛在患者，及時發(fā)現(xiàn)，及早防治，從而保護公眾的健康利益。這既是對患者負(fù)責(zé)，也是對社會公眾負(fù)責(zé)。

從法律性質(zhì)而言，衛(wèi)生強制隔離要求被隔離者必須在指定的場所接受治療、觀察和檢測，具有一定的法律強制性，同時被隔離者的人身自由將會受到一定程度的限制。衛(wèi)生強制隔離的法律屬性還體現(xiàn)在，確診病例、疑似病例以及相關(guān)密切接觸人員有接受醫(yī)療機構(gòu)隔離治療的法定義務(wù)，拒絕隔離的還將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。根據(jù)《傳染病防治法》第39條規(guī)定，對于拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的執(zhí)行對象，可以由公安機關(guān)協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療措施。這也是對應(yīng)被隔離者實施強制隔離措施、限制人身自由、并對拒絕隔離者的違法行為進行法律制裁的法律依據(jù)。

三、社區(qū)實施衛(wèi)生強制隔離措施的具體表現(xiàn)及合法性分析

根據(jù)隔離對象的不同，社區(qū)實施的衛(wèi)生強制隔離措施可以分為對人隔離措施和區(qū)域隔離措施。對人隔離措施主要針對已經(jīng)發(fā)生傳染病的場所內(nèi)特定區(qū)域的人員，被隔離的人員不僅僅是傳染病患者、疑似傳染病患者或者病原體攜帶者，還包括上述人員的密切接觸者甚至是由于與傳染病源有著某種聯(lián)系的人員，為了避免進一步擴散而將其隔離，這在很大程度上限制了當(dāng)事人的人身自由。這種對人隔離措施包括強制隔離治療和強制隔離觀察、檢測。區(qū)域隔離措施主要針對已經(jīng)發(fā)生傳染病病例的場所進行隔離，封閉可能造成傳染病擴散或污染的場所。這種區(qū)域隔離措施包括傳染源區(qū)域隔離（或阻斷型區(qū)域隔離）和非傳染源區(qū)域隔離（或防御型區(qū)域隔離）。

（一）對人隔離措施具體表現(xiàn)及合法性分析

強制隔離治療，是指醫(yī)療機構(gòu)依法代表國家通過行使公權(quán)力對患者、病原體攜帶者以及疑似患者采取必要的隔離措施并進行治療。必要時，還可以由公安機關(guān)協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)對拒絕隔離治療或者在規(guī)定隔離期未滿擅自脫離隔離治療的采取強制隔離治療措施。同時依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十條規(guī)定，村（居）民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實工作。因此，強制隔離治療的實施主體主要是醫(yī)療機構(gòu)，社區(qū)的主要職責(zé)是協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)和其他有關(guān)部門落實對患者進行衛(wèi)生強制隔離治療工作。

強制隔離觀察、檢測，是指對疑似病人、密切接觸者強制隔離進行醫(yī)學(xué)觀察，防止傳染病疫情的擴散。根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，除了對確診病人、疑似病人及密切接觸者可以采取隔離手段外，對于其他人，只有縣級以上人民政府有權(quán)決定對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員實施隔離措施，并且在實施隔離措施后應(yīng)當(dāng)及時向上一級人民政府報告，由接到報告的上級人民政府即時作出是否批準(zhǔn)的決定。如果上一級人民政府不批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)立即解除隔離措施。而此次新冠肺炎防治中一些地方社區(qū)禁止外來返鄉(xiāng)人員進入，以及實行“木板封門”“鐵鏈鎖門”等強制自我隔離措施，很難做到于法有據(jù)，甚至涉嫌違法。

（二）區(qū)域隔離措施具體表現(xiàn)及合法性分析

傳染源區(qū)域隔離又稱阻斷型區(qū)域隔離，是指對已經(jīng)發(fā)生傳染病疫區(qū)實施封鎖，嚴(yán)禁該區(qū)域的人員進出。根據(jù)《傳染病防治法》第四十三條規(guī)定，省級人民政府可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的甲類傳染病疫區(qū)實施封鎖。作為此次新冠肺炎爆發(fā)地武漢的“封城”即為傳染源區(qū)域隔離，這對疫情的控制和防治工作是必要的，也是合情合理合法的。

非傳染源區(qū)域隔離又稱防御型區(qū)域隔離，是指傳染病暴發(fā)、流行后，對其病原體向周圍播散時可能波及的地區(qū)采取的自我防御型封鎖措施。如一些地方社區(qū)自行決定采用堆土斷路以封閉交通，還有設(shè)置出入證以限制人員流動，雖然有網(wǎng)友評價是“硬核”手段，這些手段從效果上可能確實符合防控工作的迫切需要，但卻存在法理上的問題。第一，地方社區(qū)并不具備實施衛(wèi)生強制措施的行政主體資格。根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，對本行政區(qū)域內(nèi)的甲類傳染病疫區(qū)實施封鎖的適格主體只有省、自治區(qū)、直轄市人民政府。同時，縣級以上的人民政府只有在報經(jīng)上一級人民政府決定后，才可以封閉可能造成傳染病傳播擴散的場所；第二，社區(qū)采取衛(wèi)生強制措施也不符合法定原則。有人認(rèn)為此次新冠疫情防控中社區(qū)的權(quán)力主要來源于政策性賦權(quán)，即社區(qū)采取強制隔離措施主要借助政府授予的行政性權(quán)力，但是這在法理上卻存在著問題。毫無疑問，社區(qū)的隔離措施在一定程度上限制了公民的人身自由，根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定，對公民限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規(guī)定，換言之，賦予主體行使限制人身自由的強制措施的權(quán)力只能由全國人大及其常委會通過法律的形式賦予。某些地方社區(qū)的做法不符合我國法律體系中關(guān)于限制人身自由的效力來源要求。若疫情防控確有需要，有其合理性，則說明我國法律體系有待進一步完善；第三，部分社區(qū)的做法也不符合比例原則。比例原則是許多國家行政法上一項重要的基本原則[10]。社區(qū)實施衛(wèi)生強制隔離措施維護的是作為公共利益的公眾生命健康，與公民的個人利益難免會發(fā)生沖突。博登海默就曾說過：“個人的利益常常同公共利益產(chǎn)生沖突，甚至可能侵害和危及公共利益?！盵11]比例原則的內(nèi)涵要求行政主體在行政目標(biāo)的實現(xiàn)過程中如果可能對相對人的權(quán)益造成不利影響，應(yīng)該將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，采取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡[12]。某些社區(qū)未經(jīng)人民政府批準(zhǔn)擅自設(shè)置路障，以堆泥土石頭、挖掘損毀道路等方式自行封鎖社區(qū)，限制居民出行，從行政行為的合理性角度考量，上述做法給公民的人身財產(chǎn)安全帶來了極大的風(fēng)險隱患。如社區(qū)發(fā)生火情，可能會因救援車輛及人員無法第一時間進入而造成更大的損失。再如居民需要緊急就醫(yī)，也有可能因為交通不暢而貽誤病人最佳搶救時間。更為基礎(chǔ)的一點是，法律所定義的“隔離”“封鎖”絕非有通過暴力手段破壞、損毀道路的基礎(chǔ)通行功能之意，如果造成嚴(yán)重后果，甚至構(gòu)成破壞交通設(shè)施的刑事犯罪。因此，對于社區(qū)組織在實施衛(wèi)生強制隔離措施中的內(nèi)容、限度以及時效等方面也亟待通過法律的進一步完善來保障其行為的合法性。

四、保障社區(qū)實施強制隔離措施合法性的制度完善建議

保障社區(qū)實施強制隔離措施合法性的主要困境就是社區(qū)組織在我國法律體系中主體地位的缺失。我國目前還沒有一部法律法規(guī)給予社區(qū)組織明確的法律定位，雖然在《憲法》《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》等法律法規(guī)中有關(guān)于村（居）委員會等主體權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，但社區(qū)組織作為一個擁有管理社區(qū)范圍內(nèi)各種公共事務(wù)權(quán)力的集合體，單一主體如村（居）委員會，并不完全等于社區(qū)，不能以偏概全。事實上，社區(qū)因其擁有綜合性公共權(quán)力在重大傳染病防控工作中實施衛(wèi)生強制隔離措施有其必要性和合理性，但在采取措施的過程中也要有邊界、限制，做到于法有據(jù)，才能更好地保護公民的合法權(quán)益不受侵犯。

（一）主體適格：肯定社區(qū)組織實施衛(wèi)生強制隔離措施的行政主體資格

“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴散最有效的防線。”在緊急情況下，為了公共利益以及公民個人身體健康的需要，社區(qū)對居民的人身自由予以適當(dāng)?shù)南拗剖潜匾摹Ｊ聦嵣?，在此次新冠肺炎疫情防控過程中采取的封鎖等強制措施也確實是社區(qū)組織在實施，并且社區(qū)的工作對此次疫情的控制起到了不容忽視的顯著效果。如果社區(qū)沒有對公民采取適當(dāng)?shù)男l(wèi)生強制措施，那么可能會因為傳染病的病原體沒有被及時阻斷繼續(xù)進行傳播而造成更大范圍的疫情。因此，緊急情況下，社區(qū)組織實施衛(wèi)生強制隔離措施的必要性是無可非議的。

根據(jù)《傳染病防治法》規(guī)定，涉及實施衛(wèi)生強制隔離的權(quán)力主體有衛(wèi)生行政部門、公安機關(guān)、醫(yī)療機構(gòu)和縣級以上人民政府。前三者的權(quán)力主要是對人實施強制隔離措施，縣級以上的人民政府在報經(jīng)上一級人民政府決定后，可以封閉可能造成傳染病傳播擴散的場所，但法律并沒有賦予社區(qū)實施衛(wèi)生強制措施的權(quán)力。這也造成了部分“懂法”公民對社區(qū)產(chǎn)生一些不滿，并產(chǎn)生一系列不必要的摩擦，給社區(qū)疫情防控工作帶來了巨大的阻力。然而，在此次快速爆發(fā)的新冠肺炎疫情防控中，如果每一個特定區(qū)域隔離都需要縣級以上地方人民政府實施，顯然效率不高，有耽誤疫情防控工作的可能。所以，筆者認(rèn)為有必要在緊急情況下賦予社區(qū)行使限制人身自由等衛(wèi)生強制措施“準(zhǔn)行政權(quán)”的主體資格，同時按照法律保留原則，應(yīng)當(dāng)以法律的形式做出規(guī)定，如《傳染病防治法》。在緊急情況下，縣級以上人民政府可以直接授權(quán)社區(qū)實施隔離措施，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或街道辦事處應(yīng)當(dāng)為社區(qū)實施的強制隔離措施提供指導(dǎo)、支持和幫助。必要時，社區(qū)也可以主動報經(jīng)縣級以上政府批準(zhǔn)后實施隔離措施。

（二）程序法定：明確社區(qū)組織實施強制隔離措施的正當(dāng)程序

法治的一項重要原則就是程序正義，依法行政的核心就是依程序辦事。在當(dāng)代，要特別強調(diào)依照法定程序辦事，按照預(yù)設(shè)的程序規(guī)則作為。在重大疫情防控中，社區(qū)實施衛(wèi)生強制隔離措施的公權(quán)力屬性與公民的權(quán)利之間具有極度的不平衡性，雖然是疫情防控的特殊需要，但是必要的程序須由法律法規(guī)規(guī)定，并予以遵守。

雖然《行政強制法》第十八條已經(jīng)明確規(guī)定了行政強制措施的法定執(zhí)行程序，但是對于社區(qū)衛(wèi)生強制隔離這種具有直接性、即時性的強制措施，應(yīng)當(dāng)考慮精簡實施程序以提高執(zhí)行效率，保證社區(qū)在突發(fā)重大傳染病疫情防控中第一時間作出反應(yīng)[12]。鑒于此，應(yīng)當(dāng)允許社區(qū)組織在傳染病防控過程中遇到緊急情況時可以先行采取限制公民人身自由的隔離措施，并應(yīng)當(dāng)立即向縣級以上人民政府報告并補辦批準(zhǔn)手續(xù)，縣級以上人民政府作出不予批準(zhǔn)決定的，實施隔離措施的社區(qū)應(yīng)當(dāng)立即解除隔離措施。執(zhí)行時應(yīng)該由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或街道辦事處的行政人員、社區(qū)居委會的工作者等兩名以上工作人員實施；告知當(dāng)事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑[13]。社區(qū)采取衛(wèi)生強制隔離措施遵循上述的程序，不僅能夠提高社區(qū)實施衛(wèi)生強制隔離措施的及時性、有效性和可接受性，同時更能體現(xiàn)出對公民基本權(quán)利的尊重。

（三）救濟機制：完善社區(qū)實施強制隔離措施的救濟機制

在重大突發(fā)傳染病事件發(fā)生時，如果法律賦予了社區(qū)強制的、程序簡化的以及高度自由裁量性的衛(wèi)生行政性公權(quán)力，同時由于事態(tài)的緊急、社區(qū)工作人員的素質(zhì)參差不齊，很多情況下甚至是物業(yè)人員參與其中，不合理濫用行政強制權(quán)力對公民的合法權(quán)利造成侵害的現(xiàn)象在所難免。而在新冠肺炎疫情防控中社區(qū)實施強制隔離措施的執(zhí)行來看，被執(zhí)行的社區(qū)居民幾乎沒有拒絕的機會，基本是“配合做好隔離”。

《傳染病防治法》第十二條也規(guī)定了公民對相關(guān)主體申請行政復(fù)議或者提起訴訟的權(quán)利。在對社區(qū)采取隔離措施后，應(yīng)當(dāng)允許社區(qū)居民以合法的途徑和適當(dāng)?shù)慕M織形式進行申訴，如果有必要還需召開聽證會[14]。在緊急情況下，如果賦予了社區(qū)行使“準(zhǔn)行政權(quán)”的主體資格，那么社區(qū)與公民之間就屬于行政法律關(guān)系，社區(qū)在傳染病防控中實施衛(wèi)生強制隔離措施致使公民的權(quán)利遭受損害的，公民可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。如果相對人選擇提起行政復(fù)議，受理復(fù)議申請的主體應(yīng)該為作出批準(zhǔn)決定的縣級以上人民政府。如果相對人提起行政訴訟，社區(qū)組織是主要執(zhí)行主體，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或街道辦事處是指導(dǎo)、支持和幫助的輔助主體，縣級以上人民政府是批準(zhǔn)主體，故而三者應(yīng)當(dāng)列為共同被告，這也是符合行政訴訟原理的。

五、結(jié)語

保障社區(qū)實施衛(wèi)生強制隔離措施合法性，無論是對保障和規(guī)范基層衛(wèi)生防治工作，還是對全方位推進我國法治建設(shè)以及國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)都具有重大意義。習(xí)近平總書記強調(diào)：“全國都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區(qū)下沉，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘?！盵15]這一重要論斷闡明了社區(qū)在疫情防控與國家治理中不可替代的作用，同時也對加強社區(qū)依法防控工作提出了更高要求。這次疫情，是對我國社區(qū)治理能力的一次大考，也是對我國社區(qū)治理法治體系的一次實戰(zhàn)檢驗。我國需要建立健全一個更為完善的社區(qū)疫情防控法律體系，這個法律體系不是一蹴而就的，需要隨著法治建設(shè)的腳步和社會實踐的復(fù)雜性增加而不斷發(fā)展，才能發(fā)揮引領(lǐng)和推動社會進步的作用。

黨的十九屆四中全會明確提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求和總體目標(biāo)，并作出了重要戰(zhàn)略部署。社區(qū)作為國家治理的最基本單元，推進社區(qū)治理能力現(xiàn)代化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，首要任務(wù)就是完善社區(qū)重大風(fēng)險化解法治體系建設(shè)，其關(guān)鍵在于：一方面，要明確賦予社區(qū)組織在法律體系中的地位，社區(qū)治理要做到有法可依。同時要加快完善社區(qū)工作中的相關(guān)立法，使之在指導(dǎo)社區(qū)治理實踐中具有更高的可操作性、全方位性。另一方面，要依法保障公眾參與權(quán)的行使，使其在民主自愿的基礎(chǔ)上融入社區(qū)發(fā)展過程，并積極參與到?jīng)Q策制定程序中[16]。只有激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的熱情，才能不斷提高社區(qū)的自治能力，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供不竭的動力源泉。

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Study on the Legality of Compulsory Quarantine in Communities during the Prevention and Control of Infectious Diseases’ Outbreak

FENG Yue

(Law School, Central South University, Changsha 410000, China)

The community which adopts compulsory quarantine measures plays an irreplaceable role in the prevention and control of infectious diseases, but it must be based on law. Firstly, to ensure the legitimacy of community implementation of compulsory quarantine measures, the qualifications of community organizations as administrative subjects must be affirmed in the prevention and control of major infectious diseases; secondly, the legal procedures that communities should follow when exercising “quasi-administrative powers” must be clarified; finally, citizens’ legal rights should be protected in a timely and effective manner if they are violated.

COVID-19; prevention and control of major epidemics; community autonomy; compulsory quarantine; legitimacy

D922.1

A

1009-9115(2020)05-0127-06

10.3969/j.issn.1009-9115.2020.05.024

2020-03-27

2020-06-20

馮越（1994-），男，河北唐山人，碩士研究生，研究方向為法學(xué)理論。

（責(zé)任編輯、校對：王學(xué)增）