波蘭作為大氣質(zhì)量最差的歐盟國(guó)家之一，每年因大氣污染導(dǎo)致過(guò)早死亡的人數(shù)達(dá)到46 000人，造成的經(jīng)濟(jì)損失占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的12.9%。為改變這一現(xiàn)狀，波蘭政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及能源改革等措施來(lái)減少污染物排放。2018年，波蘭審計(jì)院圍繞大氣保護(hù)政策執(zhí)行情況，開展了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。這項(xiàng)審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和對(duì)策建議，對(duì)我國(guó)優(yōu)化大氣污染防治體系，打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”具有借鑒意義。

一、波蘭大氣污染防治審計(jì)的主要發(fā)現(xiàn)

（一）大氣污染物超標(biāo)嚴(yán)重、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低

波蘭的大氣污染問(wèn)題由來(lái)已久，主要是由大氣中的顆粒物和多環(huán)芳烴引起的，且污染物濃度嚴(yán)重超標(biāo)。例如，PM10和PM2.5的最大年均濃度比世界衛(wèi)生組織的建議值高出3～4倍，苯并（a）芘的年均濃度比世界衛(wèi)生組織的規(guī)定高200倍。除此之外，高濃度污染物持續(xù)時(shí)間也相對(duì)較長(zhǎng)，有些地區(qū)的PM10日均濃度超標(biāo)長(zhǎng)達(dá)半年。波蘭政府所制定的環(huán)境保護(hù)法中對(duì)污染物濃度的規(guī)定低于世界衛(wèi)生組織建議標(biāo)準(zhǔn)值，直接影響防治效果。

（二）污染物來(lái)源集中，主要是商業(yè)、住宅區(qū)和交通運(yùn)輸業(yè)

從國(guó)家層面上看，波蘭大氣中的顆粒物和多環(huán)芳烴的排放源主要是當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)、住宅區(qū)，氮氧化物的主要排放源是工業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)。不同來(lái)源大氣污染物的傳播方式?jīng)Q定了它們對(duì)大氣質(zhì)量的影響程度。雖然境外的大氣污染問(wèn)題也會(huì)影響到波蘭境內(nèi)大氣質(zhì)量，但影響有限。因此，波蘭審計(jì)院認(rèn)為解決波蘭大氣質(zhì)量問(wèn)題，應(yīng)主要減少當(dāng)?shù)貋?lái)源的大氣污染物排放。

（三）大氣污染防治體系缺乏一致性，大氣質(zhì)量無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)

波蘭審計(jì)院通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，目前應(yīng)用的大氣污染防治體系過(guò)于復(fù)雜，需要不同行政級(jí)別的眾多參與者協(xié)作（實(shí)體計(jì)劃者：省級(jí)政府；執(zhí)行者：社區(qū)；提供融資活動(dòng)者：省級(jí)環(huán)境保護(hù)和水資源管理基金、國(guó)家環(huán)境保護(hù)和水資源管理基金；執(zhí)行情況監(jiān)督者：省級(jí)環(huán)境保護(hù)督察長(zhǎng)等），但由于全面評(píng)估系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制尚未實(shí)施，缺少有效的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致參與者在大氣保護(hù)領(lǐng)域缺乏一致和有效的行動(dòng)方向，無(wú)法確保大氣質(zhì)量改善行動(dòng)能按期達(dá)到目標(biāo)。同時(shí)，在制定大氣質(zhì)量指標(biāo)時(shí)，波蘭政府缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有應(yīng)用適當(dāng)?shù)臋C(jī)制來(lái)有效管理省級(jí)大氣質(zhì)量改進(jìn)過(guò)程。

（四）資金支持力度不足和管理漏洞，直接影響行動(dòng)方案的執(zhí)行效果

波蘭社區(qū)（街道）所采取的補(bǔ)救行動(dòng)，大都是實(shí)現(xiàn)大氣質(zhì)量改善所必需的基礎(chǔ)性工作，但行動(dòng)所需資金額度較大，超出了社區(qū)自身的財(cái)務(wù)承擔(dān)能力。因此，社區(qū)采取的補(bǔ)救行動(dòng)所需資金來(lái)源幾乎全部為外部融資。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，獲得外部資金的程序復(fù)雜且耗時(shí)較長(zhǎng)，很多單位拒絕為與低（減）排活動(dòng)相關(guān)的事宜提供資金。此外，波蘭政府提供籌資任務(wù)的一致性和連續(xù)性不足，進(jìn)一步影響了波蘭大氣質(zhì)量改善進(jìn)程。同時(shí)，資金管理方面存在不足，導(dǎo)致專項(xiàng)基金無(wú)法有效發(fā)揮效能。

（五）政策法規(guī)存在不足，政策效果受到影響

部分有自治權(quán)的政府當(dāng)局，都針對(duì)本區(qū)域制訂了大氣質(zhì)量計(jì)劃，但過(guò)于籠統(tǒng)，所采用的大氣質(zhì)量管理方案五花八門，在設(shè)計(jì)大氣保護(hù)的重要參數(shù)時(shí)所考慮的因素也不盡相同。因此，大氣質(zhì)量計(jì)劃在各省改進(jìn)大氣質(zhì)量管理過(guò)程中發(fā)揮的作用是多樣的。另外，法律法規(guī)的不健全還妨礙了對(duì)省級(jí)環(huán)境保護(hù)督察工作的有效監(jiān)督。部分省級(jí)政府制定并通過(guò)了各自的“防煙霧決議”，但由于無(wú)法有效監(jiān)督其政策的執(zhí)行情況，導(dǎo)致這一機(jī)制在改善大氣質(zhì)量方面政策效應(yīng)弱化。

（六）補(bǔ)救措施粗放，執(zhí)行速度滯后

波蘭審計(jì)院認(rèn)為目前波蘭政府執(zhí)行計(jì)劃或計(jì)劃的補(bǔ)救措施速度滯后，無(wú)法保障波蘭大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到世界衛(wèi)生組織推薦的標(biāo)準(zhǔn)。波蘭政府由于對(duì)需求的精準(zhǔn)識(shí)別不到位，導(dǎo)致該國(guó)大氣質(zhì)量不合格。波蘭審計(jì)院注意到，由于現(xiàn)行的聘請(qǐng)第三方進(jìn)行數(shù)據(jù)收集的方式消耗時(shí)間較長(zhǎng)、費(fèi)用較高，并且獲取的有關(guān)商業(yè)和住宅排放源的數(shù)據(jù)是無(wú)效的，導(dǎo)致?lián)酥朴喌难a(bǔ)救措施相對(duì)粗放、效率低。

（七）大氣污染防治認(rèn)識(shí)有差異，各部委工作所取得的效果不一

波蘭審計(jì)院發(fā)現(xiàn)不同部門對(duì)大氣污染防治的認(rèn)識(shí)存在差異，重視程度參差不齊。例如，在該輪大氣污染防治審計(jì)期間，環(huán)境部沒(méi)有采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)來(lái)調(diào)整大氣保護(hù)政策或提供適當(dāng)?shù)拇髿獗Ｗo(hù)系統(tǒng)功能；能源部采取的行動(dòng)以及對(duì)大氣保護(hù)產(chǎn)生的影響不足以解決問(wèn)題；發(fā)展和財(cái)政部以及企業(yè)和技術(shù)部采取的行動(dòng)促進(jìn)了波蘭大氣質(zhì)量的改善。

二、波蘭大氣污染防治的審計(jì)結(jié)論及建議

通過(guò)審計(jì)調(diào)查，波蘭審計(jì)院認(rèn)為公共部門尚未采取有效和充分的措施來(lái)保護(hù)公民健康和自然環(huán)境，大氣污染防治效果不佳。主要表現(xiàn)為：被審計(jì)的部門已采取的行動(dòng)尚未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；區(qū)域大氣污染防治工作缺乏協(xié)調(diào)，公共資金無(wú)法有效應(yīng)用于大氣污染防治；改善大氣質(zhì)量所需的資金超過(guò)地方財(cái)政承受能力，且缺乏統(tǒng)一和可持續(xù)的融資機(jī)制等等?？紤]到審計(jì)報(bào)告中提出的審計(jì)結(jié)果以及有關(guān)執(zhí)行審計(jì)結(jié)論的信息，波蘭審計(jì)院從以下幾個(gè)方面提出建議。

（一）總理府方面。應(yīng)對(duì)充分性、效率和有效性進(jìn)行深入審計(jì)，包括當(dāng)前的活動(dòng)和取得的成果，特別是應(yīng)考慮到國(guó)家、區(qū)域和地方各級(jí)根據(jù)波蘭審計(jì)院有關(guān)大氣保護(hù)的審計(jì)結(jié)果開展不同任務(wù)的相關(guān)性和設(shè)計(jì)解決方案的一致性。同時(shí)，為大氣保護(hù)系統(tǒng)內(nèi)計(jì)劃和執(zhí)行的活動(dòng)提供保障，建立獲取完整和全面數(shù)據(jù)的規(guī)則和程序，并消除因征收游客稅而產(chǎn)生的法律二重性。

（二）環(huán)境部方面。應(yīng)對(duì)環(huán)境部出臺(tái)的關(guān)于大氣保護(hù)方案和短期行動(dòng)計(jì)劃的規(guī)定進(jìn)行修訂，明確環(huán)境部在大氣質(zhì)量計(jì)劃要素中應(yīng)納入的義務(wù)，制定一致的大氣質(zhì)量計(jì)劃發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)與其他部門就有關(guān)清潔大氣計(jì)劃的問(wèn)題建立合作關(guān)系，以便在制定法律議案時(shí)提供建議。應(yīng)采取行動(dòng)將大氣中物質(zhì)流通和轉(zhuǎn)化的數(shù)學(xué)模型結(jié)果引入環(huán)境保護(hù)法，并通過(guò)使用收集的數(shù)據(jù)，利用外部實(shí)體創(chuàng)建排放模型。應(yīng)對(duì)區(qū)級(jí)實(shí)施補(bǔ)救措施的效率和執(zhí)行大氣質(zhì)量計(jì)劃特定假設(shè)的程度進(jìn)行最新的、系統(tǒng)的分析。應(yīng)與衛(wèi)生部建立合作關(guān)系，以解決某些社區(qū)進(jìn)行大氣質(zhì)量測(cè)量時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題。

（三）能源部方面。應(yīng)核實(shí)關(guān)于固體燃料質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管項(xiàng)目假設(shè)，尤其是關(guān)于擬定的灰分、硫和水分含量。在有關(guān)固體燃料質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)中，應(yīng)明確規(guī)定最微小煤炭部分的最大質(zhì)量分?jǐn)?shù)，以便從銷售中淘汰質(zhì)量最低的燃料，包括泥漿和氟精礦。應(yīng)與其他部委和總理代表密切合作，解決清潔大氣計(jì)劃問(wèn)題，以便制定更科學(xué)的公共政策目標(biāo)。應(yīng)驗(yàn)證電能防煙霧的電價(jià)，以降低加熱成本，并在使用其他能源時(shí)盡量減少此類加熱的成本差異。

（四）企業(yè)與技術(shù)部方面。應(yīng)在法律法規(guī)中明確固體燃料鍋爐的定義，并立即更新有關(guān)固體燃料鍋爐要求的法規(guī)，目的是在這些法規(guī)中納入僅用于提供生活熱水和非木質(zhì)生物質(zhì)的供熱鍋爐。

（五）衛(wèi)生部方面。開始與環(huán)境部合作，以解決一些療養(yǎng)社區(qū)缺乏大氣質(zhì)量測(cè)量結(jié)果的問(wèn)題，并在省級(jí)環(huán)境保護(hù)督察長(zhǎng)無(wú)法在所有療養(yǎng)社區(qū)進(jìn)行直接測(cè)量的情況下，創(chuàng)建替代解決方案。開展旨在測(cè)量建筑物內(nèi)大氣質(zhì)量及顆粒物和苯并（a）芘污染的活動(dòng)，并在此類物質(zhì)濃度高的情況下，對(duì)可能使用防護(hù)用具的成本和效益進(jìn)行分析。同時(shí)，考慮根據(jù)各國(guó)關(guān)于大氣污染對(duì)人類健康負(fù)面影響的觀察結(jié)果開展醫(yī)學(xué)研究的可能性，并為其提供相關(guān)資金。

（六）議會(huì)方面。根據(jù)波蘭審計(jì)院的申請(qǐng)，議會(huì)應(yīng)考慮制定有關(guān)國(guó)家層級(jí)的大氣保護(hù)政策。短期：消除位于城市供熱網(wǎng)絡(luò)和燃?xì)夤芫W(wǎng)內(nèi)的新興建筑中使用固體燃料的可能性；中期（5～10年）：制定將現(xiàn)有建筑連接到市政供熱網(wǎng)絡(luò)和燃?xì)夤芫W(wǎng)的方案（如果技術(shù)上可行），并實(shí)際推行；長(zhǎng)期（20～30年）：在商業(yè)和住宅部門領(lǐng)域全部或部分限制固體燃料的使用。

三、波蘭大氣污染防治專項(xiàng)審計(jì)對(duì)我國(guó)的啟示

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大氣污染成為難以避免的嚴(yán)重問(wèn)題。因此，波蘭審計(jì)院對(duì)大氣污染防治工作的專項(xiàng)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，有助于我們完善資源環(huán)境審計(jì)工作，更好地服務(wù)“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)大氣污染防治審計(jì)具有借鑒作用。

（一）關(guān)注環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提升大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)比波蘭審計(jì)院審計(jì)大氣污染防治的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)政府出臺(tái)的大氣污染防治相關(guān)方案所規(guī)定的范圍過(guò)于狹小、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，這對(duì)我國(guó)打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”造成一定的困難。

大氣污染會(huì)對(duì)人體健康造成負(fù)面影響這一事實(shí)眾所周知，但我國(guó)大氣污染防治的重點(diǎn)集中在PM2.5和PM10，以及《有毒有害大氣污染物名錄（2018年）》所列的物質(zhì)上，而對(duì)于危害程度較大的苯并（a）芘缺位。從對(duì)大氣污染防治的系統(tǒng)性看，歐盟環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)定相對(duì)較完善。歐盟的大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可分為環(huán)境大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)三大類。三類不同的標(biāo)準(zhǔn)所發(fā)揮的監(jiān)管范疇和作用也不盡一致，相互補(bǔ)充。而我國(guó)目前在大氣污染防治方面出臺(tái)的方案、政策都相對(duì)宏觀，例如《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等，實(shí)操性有待提升。

與此同時(shí)，我國(guó)對(duì)于大氣污染防治的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)進(jìn)一步提升。目前我國(guó)已經(jīng)形成行業(yè)類和綜合類、國(guó)家與地方兩級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與綜合標(biāo)準(zhǔn)并重，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)于地方標(biāo)準(zhǔn)。但從排放標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)指標(biāo)來(lái)看，我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系與歐盟相比較為寬松，需要結(jié)合我國(guó)實(shí)際有針對(duì)性地提升。

（二）聚焦大氣污染防治資金管理，提升資金使用績(jī)效

對(duì)于大氣污染所造成的負(fù)外部效應(yīng)，其解決路徑離不開政府出面，相應(yīng)的支持資金主要由公共財(cái)政來(lái)承擔(dān)。從波蘭大氣污染防治的結(jié)果看，有效資金利用不足造成大氣污染防治工作實(shí)際使用的資金短缺問(wèn)題是導(dǎo)致波蘭大氣污染防治補(bǔ)救措施無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的主要因素之一。同樣，對(duì)我國(guó)的大氣污染防治審計(jì)工作而言，需要重點(diǎn)關(guān)注大氣污染資金的相關(guān)問(wèn)題，這大多為問(wèn)題的高發(fā)區(qū)域。在進(jìn)行此類審計(jì)時(shí)，需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面的問(wèn)題：第一，按照行動(dòng)方案的要求，各級(jí)地方政府所提供的解決方案所需的資金是否及時(shí)、充足到位；第二，資金的來(lái)源是否合規(guī)、合法；第三，籌集資金的管理制度和流程是否合法，支出使用是否按照規(guī)定執(zhí)行；第四，財(cái)政資金的使用是否執(zhí)行了資金的事前、事后績(jī)效評(píng)審。

（三）關(guān)注政策的協(xié)同效應(yīng)，提高大氣污染防治合力

大氣污染防治工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性較強(qiáng)的工程，涉及各級(jí)政府、各職能部門和廣大人民群眾。從我國(guó)現(xiàn)行的大氣污染防治行動(dòng)方案看，各級(jí)政府和各相關(guān)部委都出臺(tái)了相應(yīng)的具體政策和實(shí)施方案。從波蘭審計(jì)院對(duì)環(huán)境部、能源部等部門的審計(jì)結(jié)果看，我們?cè)谶M(jìn)行大氣污染防治審計(jì)的過(guò)程中，要注意對(duì)政府和部門間出臺(tái)的政策和方案的有效性進(jìn)行審計(jì)評(píng)估，避免“九龍治水”的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，我們?cè)谶M(jìn)行審計(jì)的時(shí)候要考慮已出臺(tái)的政策和方案之間是否存在沖突、矛盾的地方，能否實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作。這樣既能避免財(cái)政資金的無(wú)效浪費(fèi)，又提高大氣污染治理的力度。