徐祥民+姜淵

摘要 從2013年到2016年我國(guó)大氣污染防治所取得的巨大成就不能用來(lái)說(shuō)明2015年修訂通過(guò)的《大氣污染防治法》為防治大氣污染發(fā)揮了巨大的作用。那些成就主要是由以《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》為標(biāo)志的政府防治大氣污染的行動(dòng)取得的?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?015）的加“嚴(yán)”修訂主要表現(xiàn)在：罰則條款數(shù)量增加；違法行為種類(lèi)增加；責(zé)任類(lèi)型增多；多處設(shè)定“懲罰束”；設(shè)定階梯式處罰；創(chuàng)設(shè)身份罰新形式，多處設(shè)定機(jī)能罰等方面。那些加“嚴(yán)”修訂都服務(wù)于實(shí)現(xiàn)“行為人不違反”這個(gè)規(guī)制目標(biāo)。以往的研究成果表明，使“行為人不違反”的法律不能保證使環(huán)境達(dá)到一定的質(zhì)量目標(biāo)。近年我國(guó)政府環(huán)境保護(hù)舉措取得成功的秘訣主要有三點(diǎn)，即：①減少絕對(duì)排放量；②政府負(fù)責(zé)，而不是行政相對(duì)人負(fù)責(zé)；③用權(quán)力推行，而不是用設(shè)懲罰“威脅”行政相使之守法的方式尋求大氣污染防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要讓大氣污染防治法成為我國(guó)防治大氣污染的基本依據(jù)和有效防治大氣污染的保障，必須對(duì)新修訂的《大氣污染防治法》再行修訂。新的修訂應(yīng)當(dāng)以政府的大氣污染防治行為為著力點(diǎn)。這樣的修訂主要應(yīng)當(dāng)考慮：建立大氣質(zhì)量目標(biāo)制度；健全總行為控制制度；按照大氣污染防治的需要明確對(duì)各級(jí)政府、地方權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)；規(guī)定政府或其職能部門(mén)的職責(zé)和相關(guān)行政權(quán)運(yùn)行的約束程序。在對(duì)《大氣污染防治法》實(shí)施了以“政府的大氣污染防治行為”為著重點(diǎn)的修改之后，國(guó)家將取得法治國(guó)家建設(shè)和大氣污染防治法制建設(shè)的雙重收獲。

關(guān)鍵詞 大氣污染防治法；總行為控制；大氣質(zhì)量

中圖分類(lèi)號(hào) X197

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2017）09-0093-09DOI：10.12062/cpre.20170601

2015年修訂通過(guò)的《大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣污染防治法》（2015））已經(jīng)實(shí)施1年多，實(shí)踐對(duì)此次修訂給出了怎樣的評(píng)價(jià)，我們是否還需要對(duì)大氣污染防治立法的完善做新的努力呢？雖然《大氣污染防治法》（2015）已經(jīng)獲得來(lái)自媒體、學(xué)界的好評(píng)[1-2]，但持懷疑態(tài)度的究問(wèn)也許并不多余。

1 《大氣污染防治法》（2015）對(duì)治理霧霾的貢獻(xiàn)

《大氣污染防治法》（2015）自2016年1月1日起生效，到2016年年底，實(shí)施滿(mǎn)1年。在這1年中，我國(guó)大氣污染防治取得了明顯的成效。以近幾年社會(huì)認(rèn)知度極高的大氣中細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度的變化為例。與2015年相比，不管是月均濃度還是年均濃度都有明顯下降（見(jiàn)表1）。

我們可以用這一組數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明2016年大氣污染防治取得了巨大的成績(jī)，但卻不好用它們來(lái)證明《大氣污染防治法》（2015）在防治大氣污染上發(fā)揮了怎樣的作用，更不好用它們來(lái)說(shuō)明《大氣污染防治法》（2015）對(duì)防治大氣污染的作用比修訂前的《大氣污染防治法》（2000）有多么大的提高。在沒(méi)有實(shí)施《大氣污染防治法》（2015）的年份（以2013年與2014年為例），大氣污染防治也曾取得巨大的成就（見(jiàn)表2）。

在尚不存在《大氣污染防治法》（2015）的年份，我國(guó)大氣污染防治也可以取得如此顯著的成就。這至少可以說(shuō)明，不是只有在對(duì)大氣污染防治法實(shí)施了2015年所做的那些修訂之后大氣污染防治才可以取得明顯成效。之所以對(duì)《大氣污染防治法》（2000）實(shí)施修訂，是因?yàn)樵谠摲ㄒ?guī)范下開(kāi)展的大氣污染防治沒(méi)有產(chǎn)生令人滿(mǎn)意的效果，是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)相信這部法律存在影響提高大氣污染防治效果的缺陷。在該法尚未修訂、該法的缺陷尚未得到彌補(bǔ)的情況下，我國(guó)大氣污染防治依然可以取得年均細(xì)顆粒物濃度下降十幾個(gè)百分點(diǎn)的成就，這份不能歸功于《大氣污染防治法》（2000）的功績(jī)是如何取得的呢？如果不帶法學(xué)家或法律工作者的偏見(jiàn)，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，那是國(guó)家行政權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果。近幾年，我國(guó)政府投入大氣污染防治的主要行動(dòng)有兩項(xiàng)，一項(xiàng)是實(shí)施《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》；另一項(xiàng)是實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。

經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》）以2010年為規(guī)劃基準(zhǔn)年，為從2012年到2015年重點(diǎn)區(qū)域的大氣污染防治設(shè)定了明確的“規(guī)劃目標(biāo)”。對(duì)降低大氣中細(xì)顆粒物濃度設(shè)定的目標(biāo)包括“京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域”“年均濃度下降6%”（第2章第3節(jié)）等。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》“依據(jù)地理特征、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、大氣污染程度、城市空間分布以及大氣污染物在區(qū)域內(nèi)的輸送規(guī)律，將規(guī)劃區(qū)域劃分為重點(diǎn)控制區(qū)和一般控制區(qū)，實(shí)施差異化的控制要求”，“對(duì)重點(diǎn)控制區(qū)，實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入條件，執(zhí)行重點(diǎn)行業(yè)污染物特別排放限值，采取更有力的污染治理措施”（第3章）。對(duì)已經(jīng)存在的污染源，《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》采取了包括“淘汰火電、鋼鐵、建材等重污染行業(yè)落后產(chǎn)能”，“淘汰揮發(fā)性有機(jī)物排放類(lèi)行業(yè)落后產(chǎn)能”（第3章第3節(jié)）等多種治理措施。對(duì)新增污染源，《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》采取了“嚴(yán)格控制高耗能、高污染項(xiàng)目建設(shè)”，“嚴(yán)格控制污染物新增排放量”，“實(shí)施特別排放限值”，“提高揮發(fā)性有機(jī)物排放類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)要求”等“環(huán)境準(zhǔn)入”措施（第3章第2節(jié)）。此外，《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》還采取了“煤炭消費(fèi)總量控制”、“擴(kuò)大高污染燃料禁燃區(qū)”（第4章第1節(jié)）等控制措施。新增污染源排放低，原有污染源或遭淘汰（停止排放），或受“禁燃”之類(lèi)的限制而不得排放，大氣接受人為排放的污染物質(zhì)減少了，大氣質(zhì)量自然也就提高了。

2013年9月10日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣行動(dòng)計(jì)劃》）宣布，“經(jīng)過(guò)五年努力”，使“全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)”。它確定的“具體指標(biāo)”包括：“到2017年”，“京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60 μg·m-3左右”（序言）等。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)定目標(biāo)，《大氣行動(dòng)計(jì)劃》采取了一系列具體而嚴(yán)格的措施。比如，《大氣行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定，“到2017年，除必要保留的以外，地級(jí)及以上城市建成區(qū)基本淘汰每小時(shí)10 t及以下的燃煤鍋爐，禁止新建每小時(shí)20 t以下的燃煤鍋爐；其他地區(qū)原則上不再新建每小時(shí)10 t以下的燃煤鍋爐……”又如，《大氣行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定，“到2015年，淘汰2005年底前注冊(cè)營(yíng)運(yùn)的黃標(biāo)車(chē)，基本淘汰京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域內(nèi)的500萬(wàn)輛黃標(biāo)車(chē)。到2017年，基本淘汰全國(guó)范圍的黃標(biāo)車(chē)……”產(chǎn)生污染比較多的小鍋爐、燃煤電廠被關(guān)閉甚至鏟除了，數(shù)以百萬(wàn)、千萬(wàn)計(jì)的黃標(biāo)車(chē)被淘汰了，原本讓大氣不堪重負(fù)的污染物質(zhì)就自然減少了，空氣質(zhì)量也就自然提高了。endprint

在《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》先后實(shí)施的過(guò)程中，不僅2014年和2016年74城市月均和年均PM2.5濃度明顯下降，而且從2013年到2016年每年都有下降（見(jiàn)表3）。

表3顯示的2016年比2014、2015年不能算小的下降數(shù)值是否能夠用來(lái)說(shuō)明《大氣污染防治法》（2015）治污有奇效呢？也不能。在《大氣污染防治法》（2015）尚未投入施行的2013年到2015年，主要由《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》推動(dòng)的大氣污染防治持續(xù)進(jìn)行。2014年和2015年年均PM2.5濃度升降比例的幾何平均值為87.08%。假定對(duì)大氣污染防治的總投入保持不變，2016年P(guān)M2.5年均濃度應(yīng)為47.82（見(jiàn)表4）。

表4告訴我們：其一，按2014年和2015年P(guān)M2.5年均濃度升降比例的幾何平均值推算出來(lái)的2016年P(guān)M2.5年均濃度值與2016年實(shí)測(cè)值（見(jiàn)表3）沒(méi)有太大差別，兩者的差距僅為0.19。其二，2017年和2018年及其之后的年份，74城市的PM2.5年均濃度還會(huì)持續(xù)降低。這說(shuō)明，即使沒(méi)有經(jīng)修訂的《大氣污染防治法》（2015）的實(shí)施，主要由《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》推動(dòng)的大氣污染防治也能產(chǎn)生像2016年所取得的那樣的效果。按照這一判斷，用《大氣污染防治法》（2015）取代《大氣污染防治法》（2000），也就是2015年對(duì)《大氣污染防治法》的修訂，對(duì)防治大氣污染的作用不大。

2 《大氣污染防治法》（2015）“嚴(yán)”在哪里？

學(xué)者們認(rèn)為《大氣污染防治法》（2000）因存在不夠“嚴(yán)”等諸多缺陷才沒(méi)有為防治大氣污染發(fā)揮應(yīng)有的作用[3-4]，立法者為了提高《大氣污染防治法》防治大氣污染的功效接受學(xué)者們的批評(píng)實(shí)施了加“嚴(yán)”的修訂。于是，經(jīng)修訂的《大氣污染防治法》（2015）（也就是《大氣污染防治法》獲得了“史上最嚴(yán)”的美譽(yù)[5-7] 。這已經(jīng)很“嚴(yán)”的法為什么沒(méi)有在大氣污染防治中產(chǎn)生奇效，表現(xiàn)出與以往不夠“嚴(yán)”的法的不同呢？為了回答這個(gè)問(wèn)題，讓我們先看一看《大氣污染防治法》（2015）究竟“嚴(yán)”在哪里。

2.1 罰則條款數(shù)量增加

《大氣污染防治法》（2015）與修訂前的各版《大氣污染防治法》一樣，它們都設(shè)有《法律責(zé)任》章。不同的是，《大氣污染防治法》（2015）《法律責(zé)任》章的條款數(shù)與《大氣污染防治法》（2000）等相比大幅度增加?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?015）的《法律責(zé)任》章共30條。比《大氣污染防治法》（2000）多10條，比《大氣污染防治法》（1995）和《大氣污染防治法》（1987）多20條。設(shè)置更多的罰則也就是對(duì)更多的行為設(shè)定處罰。《大氣污染防治法》（2015）“嚴(yán)”于修訂前的法律的表現(xiàn)之一就是規(guī)定了更多的罰則。

2.2 違法行為種類(lèi)增加

《大氣污染防治法》（2015）之“嚴(yán)”的第二個(gè)表現(xiàn)就是把更多的行為規(guī)定為當(dāng)受懲罰的行為，也就是在原法的基礎(chǔ)上增加當(dāng)受處罰行為的種類(lèi)?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?015）規(guī)定了143種當(dāng)受懲罰的行為。143種是《大氣污染防治法》（2000）中的違法行為種類(lèi)數(shù)的4倍，后者為47；是《大氣污染防治法（1995）》中的違法行為種類(lèi)數(shù)的近7倍，后者為21；是《大氣污染防治法（1987）》中的違法行為種類(lèi)數(shù)的近9倍，后者為16?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?015）把如此眾多的行為置于法定懲罰之下，不能不說(shuō)是一部極“嚴(yán)”的法律。

2.3 責(zé)任類(lèi)型增多

《大氣污染防治法》（2015）之“嚴(yán)”的第三個(gè)表現(xiàn)是設(shè)置了更多的責(zé)任類(lèi)型，也就是對(duì)當(dāng)受懲罰的行為設(shè)置了類(lèi)型更多的不利后果。

《大氣污染防治法》（1987）只設(shè)了11種責(zé)任類(lèi)型，《大氣污染防治法》（1995）比《大氣污染防治法》（1987）增加了1種，而《大氣污染防治法》（2000）則增加到21種。在《大氣污染防治法》（2000）的責(zé)任類(lèi)型已經(jīng)比《大氣污染防治法》（1995）增加近1倍，比《大氣污染防治法》（1987）增加了1倍多的情況下，《大氣污染防治法》（2015）又添加了5種，使責(zé)任類(lèi)型總數(shù)達(dá)到26種。顯然，《大氣污染防治法》（2015）的實(shí)施更便于執(zhí)法部門(mén)用更多的法定手段懲罰違法者。憑此可以對(duì)《大氣污染防治法》（2015）做更“嚴(yán)”的判斷。

2.4 多處設(shè)定“懲罰束”

《大氣污染防治法》（2015）不僅比《大氣污染防治法》（2000）等規(guī)定了更多的當(dāng)受懲罰的違法行為種類(lèi)和更多的責(zé)任類(lèi)型，而且還較多地采用了多罰并用的懲罰方法。這主要表現(xiàn)在：其一，設(shè)置了多種類(lèi)型的多罰并用的懲罰束。主要有以下幾種情況： “責(zé)令改正+罰款”（第98條等）、“責(zé)令改正+沒(méi)收+罰款”（第101等）、“責(zé)令改正+沒(méi)收（燒烤工具）+沒(méi)收+罰款”（第118條第3款）、 “責(zé)令改正+沒(méi)收+罰款+沒(méi)收銷(xiāo)毀（車(chē)輛）”（第109條第1款）、 “停產(chǎn)整治+罰款”（第99條）、 “停產(chǎn)整治+沒(méi)收+罰款+沒(méi)收銷(xiāo)毀（車(chē)輛）+停止生產(chǎn)（該車(chē)型）”（第109條第2款）、 “沒(méi)收（設(shè)施）+拆除+罰款”（第107條第1款）、 “沒(méi)收+罰款+沒(méi)收銷(xiāo)毀（車(chē)輛）”（第110條第1款）、 “限制生產(chǎn)+罰款”（第99條）、 “沒(méi)收+罰款”（第112條第1款）。其二，有些懲罰束被多次使用。比如，“責(zé)令改正+沒(méi)收+罰款”使用4次（第101條、第103條、第104條和第107條第2款），而“責(zé)令改正+罰款”懲罰束使用17次（第98條、第99條等）。

2.5 設(shè)定階梯式處罰

在違法行為與處罰關(guān)系的處理上，一般立法都是按照過(guò)罰相當(dāng)原則等設(shè)定處罰，“一罰了之”。《大氣污染防治法》（2015）在采用這種慣常的創(chuàng)制模式之外，對(duì)一些違法行為的處罰采取了多重設(shè)定的做法。所謂多重設(shè)定，就是針對(duì)同一行為設(shè)定階梯式懲罰。做這種設(shè)定的目的在于避免懲罰設(shè)置的無(wú)實(shí)效。其保證措施就是用二級(jí)處罰補(bǔ)救初級(jí)懲罰可能遭遇的無(wú)實(shí)效?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?000）及其前的《大氣污染防治法》（1995）等很少設(shè)階梯式處罰，而《大氣污染防治法》（2015）采取階梯式處罰的規(guī)定有15處之多。其中包括：責(zé)令改正、罰款（一級(jí)懲罰，下同）+責(zé)令停產(chǎn)整治（第100條、第108條、第117條）（二級(jí)懲罰，下同）；責(zé)令改正、沒(méi)收違法所得、罰款+責(zé)令停業(yè)（第101條）；責(zé)令改正、罰款+責(zé)令停業(yè)（第102條）；責(zé)令改正、沒(méi)收違法所得、罰款+責(zé)令關(guān)閉（第101條）；責(zé)令改正、罰款+責(zé)令關(guān)閉（第102條）；責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得、罰款、沒(méi)收銷(xiāo)毀產(chǎn)品+責(zé)令停產(chǎn)整治，停止生產(chǎn)相關(guān)車(chē)型（第109條）等。endprint

《大氣污染防治法》（2015）設(shè)定的階梯式處罰的二級(jí)處罰主要有：責(zé)令停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、責(zé)令停工整治、責(zé)令停產(chǎn)整治、責(zé)令停業(yè)整治、按日連續(xù)處罰6種類(lèi)型。僅就這6種而言，除按日連續(xù)處罰屬于財(cái)產(chǎn)型處罰外[8-9]，其他5種都包含使某種行為、活動(dòng)或產(chǎn)業(yè)完全停止這種要求。這樣的處罰顯然比一次性的財(cái)產(chǎn)罰，或者“警告”之類(lèi)的聲譽(yù)罰等要“嚴(yán)”多了。

2.6 創(chuàng)設(shè)身份罰新形式，多處設(shè)定機(jī)能罰

《大氣污染防治法》（2015）之“嚴(yán)”的最突出表現(xiàn)要算多處使用身份性、機(jī)能性處罰。以往法律設(shè)定行政處罰，除名譽(yù)罰、自由罰、財(cái)產(chǎn)罰外，一般只有身份罰，而所謂身份罰一般也只有責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷(xiāo)（或暫扣）許可證、執(zhí)照這兩類(lèi)。《大氣污染防治法》（2015）使用了包括“停產(chǎn)整治”、“停工整治”、“停業(yè)整治”在內(nèi)的身份罰。此外，不僅創(chuàng)造身份罰新品種，使用了“取消檢驗(yàn)資格”、（車(chē)輛）“不得上路行駛”等處罰，而且使用了多種廢除或減損企業(yè)、產(chǎn)品致污機(jī)能的處罰。其中包括：限制生產(chǎn)（第99條）；停業(yè)（第99條、第101條等）；關(guān)閉（第102條、第118條等）；沒(méi)收設(shè)施，拆除設(shè)備（第107條第1款）；停止生產(chǎn)特定型號(hào)機(jī)動(dòng)車(chē)（第109條）；沒(méi)收銷(xiāo)毀特定型號(hào)機(jī)動(dòng)車(chē)（第109條）等。

如果說(shuō)身份罰還只是對(duì)當(dāng)事人“行為資格”或從事許可行為的資格的剝奪或限制，它們都可以歸入法律上的能力減損，那么，機(jī)能罰則是使當(dāng)事人的機(jī)能喪失或減損，使可供人們使用的工具或其他產(chǎn)品的致污性能喪失或減損。這種處罰具有“絕后患”甚至“永絕后患”的特征。這類(lèi)處罰，不能說(shuō)不嚴(yán)。

3 修改、完善《大氣污染防治法》（2015）的著力點(diǎn)

上文的考查說(shuō)明《大氣污染防治法》（2015）為“史上最嚴(yán)”的說(shuō)法不虛。然而，如此嚴(yán)格的《大氣污染防治法》（2015）在鋒芒初露的2016年，如前所述，卻沒(méi)有取得明顯的成效。這是為什么？為了大氣污染防治事業(yè)，為了環(huán)境保護(hù)事業(yè)，非為批評(píng)已經(jīng)生效的法律，非為譴責(zé)已經(jīng)生效法律的立法者，我們需要問(wèn)這個(gè)問(wèn)題，需要給這個(gè)問(wèn)題找到有說(shuō)服力的答案。

3.1 《大氣污染防治法》（2015）的直接規(guī)制目標(biāo)類(lèi)型歸屬

我國(guó)的環(huán)境立法[10-11]，包括具有基本法形式特征的《環(huán)境保護(hù)法》和以某個(gè)方面的環(huán)境保護(hù)事務(wù)為主要調(diào)整領(lǐng)域的污染防治法、生物資源合理利用法、生態(tài)保護(hù)法、環(huán)境退化防治法等，大致運(yùn)用過(guò)三種類(lèi)型的直接規(guī)制目標(biāo)。我們?cè)堰@三種直接規(guī)制目標(biāo)概括為行為人不違反、不逾規(guī)定總量、實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并指出這三種直接規(guī)制目標(biāo)出自三種不同的立法設(shè)計(jì)思路，即不法行為懲罰主義、總行為控制主義、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義[12-14] 。

《大氣污染防治法》（2015）并非沒(méi)有實(shí)現(xiàn)較高環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的要求。其第2條明確規(guī)定：“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行……”；該法也沒(méi)有拒絕使用控制污染物排放總量這一控制技術(shù)。其第21條宣布“國(guó)家對(duì)重點(diǎn)大氣污染物排放實(shí)行總量控制”，其第18條向“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”下達(dá)了“遵守重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制要求”的命令，但是，作為一個(gè)整體，該法的直接規(guī)制目標(biāo)既不是“實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”，也不是“不逾規(guī)定總量”，而是“行為人不違反”，其所遵循的基本設(shè)計(jì)思想既不是“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義”，也不是“總行為控制主義”，而是“不法行為懲罰主義”。

法律的規(guī)制主要表現(xiàn)為“禁”（也可以叫禁止、限制、要求）和“使”（可以稱(chēng)引導(dǎo)或吸引），而實(shí)現(xiàn)“禁”和“使”的基本手段是懲罰（或使承受其他不利后果）和獎(jiǎng)勵(lì)（或給予其他肯定性處理）。大致說(shuō)來(lái)，《大氣污染防治法》（2015）為實(shí)現(xiàn)“行為人不違反”這個(gè)規(guī)制目標(biāo)配備了規(guī)制手段，沒(méi)有為實(shí)現(xiàn)“實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”或“不逾規(guī)定總量”的規(guī)制目標(biāo)配備規(guī)制手段，或雖有配置但規(guī)制手段不夠有力?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?015）的懲罰類(lèi)規(guī)制手段主要都規(guī)定在《法律責(zé)任》一章。這一章規(guī)定的責(zé)任類(lèi)型有26種之多。它們都是服務(wù)于“行為人不違反”這個(gè)規(guī)制目標(biāo)的。比如，第98條規(guī)定的“罰款”的適用對(duì)象之一是實(shí)施“以拒絕進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)等方式拒不接受環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者其他負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)的監(jiān)督檢查”行為的行政相對(duì)人。這一設(shè)置所要達(dá)到的目的是行為人不實(shí)施“拒不接受監(jiān)督檢查”的行為。并且，《大氣污染防治法》（2015）之所以設(shè)置多種“懲罰束”，為的是加大懲罰力度，而做這種“加大”的努力是為了更有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)行為人的“令行禁止”。第98條等17個(gè)條款都規(guī)定了“責(zé)令改正+罰款”這種懲罰束。之所以做這種設(shè)計(jì)，是擔(dān)心僅靠“責(zé)令改正”這一名譽(yù)罰不足以讓行為人服從。

我們以往的研究結(jié)果表明，在不法行為懲罰主義立法設(shè)計(jì)思想指導(dǎo)下建立的環(huán)境法，具有“規(guī)則+罰則”形式特征的環(huán)境法，可以實(shí)現(xiàn)“行為人不違反”這個(gè)直接規(guī)制目標(biāo)，但卻不能保證使環(huán)境達(dá)到一定的質(zhì)量目標(biāo)[12]。這是《大氣污染防治法》（2015）以及其它在不法行為懲罰主義立法設(shè)計(jì)思想指導(dǎo)下建立的環(huán)境法不能保證產(chǎn)生環(huán)境良好之效果的基本技術(shù)原因。

3.2 政府環(huán)境保護(hù)舉措取得成功的秘訣

《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》之所以自2013年以來(lái)連年取得大氣污染防治的巨大成績(jī)，是因?yàn)樗鼈儾扇×朔乐未髿馕廴镜挠辛Υ胧?，或利用了特殊的?guó)家管理力量。概括起來(lái)，主要有以下三點(diǎn)：

3.2.1 減少絕對(duì)排放量

在我國(guó)行政管理實(shí)踐中，《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》是兩個(gè)明顯“較真”的管理“行動(dòng)”。其“較真”的突出表現(xiàn)之一不是空喊防治污染的口號(hào)，大講防治污染意義重大之類(lèi)的道理，而是直接在減少污染物絕對(duì)排放量上做工作?！吨攸c(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》確定的目標(biāo)包括“到2015 年，重點(diǎn)區(qū)域二氧化硫、氮氧化物、工業(yè)煙粉塵排放量分別下降12%、13%、10%”，“可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、細(xì)顆粒物年均濃度分別下降10%、10%、7%、5%”（第2章第3節(jié)）?！洞髿庑袆?dòng)計(jì)劃》規(guī)定的“計(jì)劃”是可以量化的“具體指標(biāo)”。不管是2017年“全國(guó)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上”，還是“京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右”，“北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60 μg·m-3左右”（前言），都是用減少排放、降低污染的絕對(duì)值來(lái)表達(dá)的指標(biāo)。endprint

說(shuō)《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》直接瞄準(zhǔn)減少污染物絕對(duì)排放量，還不是僅僅指它們宣布了表現(xiàn)為具體數(shù)字的目標(biāo)。它們?yōu)闇p少污染物絕對(duì)排放量采取了有力的措施。以《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》為例，該規(guī)劃設(shè)“重點(diǎn)工程項(xiàng)目”8類(lèi)13 369個(gè)。這些“重點(diǎn)工程項(xiàng)目”有效實(shí)施的結(jié)果是二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)物等的減排能力大幅度提高，排放量明顯減少?！吨攸c(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》還設(shè)“電力行業(yè)二氧化硫治理項(xiàng)目”126項(xiàng)、“鋼鐵燒結(jié)機(jī)/球團(tuán)二氧化硫治理項(xiàng)目”206項(xiàng)、“石油石化行業(yè)催化裂化裝置二氧化硫治理項(xiàng)目”51項(xiàng)、“電力行業(yè)氮氧化物治理項(xiàng)目”531項(xiàng)、“水泥行業(yè)氮氧化物治理項(xiàng)目”204項(xiàng)、“燃煤電廠除塵設(shè)施改造項(xiàng)目”86項(xiàng)，并對(duì)每個(gè)項(xiàng)目都提出提高“綜合脫硝效率”、“氮氧化物去除率”（比如70%、80%）或降低污染物排放濃度（比如“煙塵排放濃度≤20 μg·m-3”）等具體要求。在不增加新產(chǎn)能的前提下，這些在全國(guó)范圍內(nèi)普遍設(shè)立的項(xiàng)目的“綜合脫硫效率”、“綜合脫硝效率/氮氧化物去除率”、“氮氧化物去除率”的提高，無(wú)疑會(huì)降低大氣中相關(guān)污染物質(zhì)的含量。

3.2.2 政府負(fù)責(zé)，而不是行政相對(duì)人負(fù)責(zé)

打開(kāi)《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》，可以輕易地發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)特點(diǎn)：是政府防治大氣污染，而不是政府讓行政相對(duì)人防治?！兑?guī)劃》所說(shuō)“統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局”（第3章）的“統(tǒng)籌”者、“優(yōu)化”者是政府，是制定規(guī)劃的國(guó)家機(jī)關(guān)，是批準(zhǔn)規(guī)劃的中央人民政府?！兑?guī)劃》要求“加強(qiáng)能源清潔利用，控制區(qū)域煤炭消費(fèi)總量”（第4章），其中的“控制”只能由政府來(lái)完成，不是行政相對(duì)人可以承擔(dān)的任務(wù)；其中的“能源清潔利用”看起來(lái)像是對(duì)作為能源消費(fèi)者的行政相對(duì)人的要求，但該項(xiàng)規(guī)劃的細(xì)目告訴我們，這一要求也是向政府提出的。不管是“大力發(fā)展清潔能源”（第4章第1節(jié)第1目）、“實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制”（第4章第1節(jié)第2目），還是“擴(kuò)大高污染燃料禁燃區(qū)”（第4章第1節(jié)第3目）、“淘汰分散燃煤小鍋爐”（第4章第2節(jié)第1目）、“推進(jìn)煤炭潔凈高效利用”（第4章第2節(jié)第2目），都是只能由政府來(lái)完成的任務(wù)。作為行政相對(duì)人的企業(yè)、個(gè)人對(duì)是否“大力發(fā)展清潔能源”、“擴(kuò)大高污染燃料禁燃區(qū)”沒(méi)有決定力，這些行政相對(duì)人只能接受“煤炭消費(fèi)總量控制”而不能對(duì)他人實(shí)施這種控制，只能接受政府對(duì)自己擁有的“分散燃煤小鍋爐”的“淘汰”命令。規(guī)劃中并非沒(méi)有對(duì)行政相對(duì)人提出的要求，比如在“全面推進(jìn)二氧化硫減排”的規(guī)劃中就要求“所有燒結(jié)機(jī)和位于城市建成區(qū)的球團(tuán)生產(chǎn)設(shè)備配套建設(shè)脫硫設(shè)施，綜合脫硫效率達(dá)到70%以上。石油煉制行業(yè)催化裂化裝置要配套建設(shè)煙氣脫硫設(shè)施，硫磺回收率要達(dá)到99%以上”（第5章第1節(jié)第1目）。但是，不管是這項(xiàng)“二氧化硫減排”規(guī)劃，是這項(xiàng)具體規(guī)劃所屬的“多污染物協(xié)同控制”規(guī)劃，還是整個(gè)“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治‘十二五規(guī)劃”，都是政府推行的規(guī)劃，而不是期待“公民守法”的規(guī)劃，都是由政府負(fù)責(zé)的規(guī)劃，而不是由行政相對(duì)人用自己的名譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、自由等價(jià)值來(lái)負(fù)責(zé)的規(guī)劃。

3.2.3 用權(quán)力推行，而不是用設(shè)懲罰“威脅”行政相對(duì)人守法

不管是《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》，還是《大氣行動(dòng)計(jì)劃》，都是目標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃。這里所說(shuō)目標(biāo)導(dǎo)向是指按實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的需要安排行動(dòng)方案。《大氣行動(dòng)計(jì)劃》開(kāi)篇首先明確“總體要求”和“奮斗目標(biāo)”、“具體指標(biāo)”（序言），然后按照落實(shí)“總體要求”，實(shí)現(xiàn)“奮斗目標(biāo)”，達(dá)到“具體指標(biāo)”的需要編制包括“加大綜合治理力度，減少多污染物排放”（第1章）、“調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”（第2章）等在內(nèi)的“行動(dòng)計(jì)劃”?！吨攸c(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》在分析我國(guó)“大氣污染防治形勢(shì)與挑戰(zhàn)”的基礎(chǔ)上，也是先規(guī)定了“規(guī)劃目標(biāo)”（第2章第3節(jié)）。而用以實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃目標(biāo)”的“行動(dòng)”是政府的行動(dòng)，這種“行動(dòng)”是國(guó)家力量的直接運(yùn)用，是政府權(quán)力的直接運(yùn)用。比如，《大氣行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定的“行動(dòng)”之一是“北京、上海、廣州等特大城市”“嚴(yán)格限制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量”，其他地方“根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，合理控制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量”（第1章第3節(jié)）。不管是“嚴(yán)格限制”還是“合理控制”，都需要調(diào)動(dòng)國(guó)家權(quán)力。

《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》《大氣行動(dòng)計(jì)劃》中“行動(dòng)”直接運(yùn)用國(guó)家力量的典型形式是政府投入財(cái)力。國(guó)務(wù)院《關(guān)于重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃的批復(fù)》要求“重點(diǎn)區(qū)域各省（區(qū)、市）人民政府”“不斷加大投入力度”，要求“中央財(cái)政”采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)促防”、“以獎(jiǎng)促治”等方式“對(duì)相關(guān)項(xiàng)目予以支持”（第4條）?！洞髿庑袆?dòng)計(jì)劃》要求“地方人民政府要對(duì)涉及民生的‘煤改氣項(xiàng)目、黃標(biāo)車(chē)和老舊車(chē)輛淘汰、輕型載貨車(chē)替代低速貨車(chē)等加大政策支持力度，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)示范工程給予引導(dǎo)性資金支持”，要求“中央財(cái)政統(tǒng)籌整合主要污染物減排等專(zhuān)項(xiàng)，設(shè)立大氣污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域按治理成效實(shí)施‘以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，要求“中央基本建設(shè)投資”“加大對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治的支持力度”（第6章第1條）。不管是“重點(diǎn)區(qū)域各省（區(qū)、市）人民政府”的財(cái)政“投入”，還是“中央財(cái)政”的“支持”，是以“基本建設(shè)投資”的形式支持，還是“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)促防”、“以獎(jiǎng)促治”，都是國(guó)家直接投入財(cái)力，實(shí)施大氣污染防治。

《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》由于在減少絕對(duì)排放量上做文章；讓政府負(fù)責(zé)，而不是讓行政相對(duì)人對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)；用權(quán)力推行，而不是用設(shè)懲罰“威脅”行政相對(duì)人守法的辦法尋求規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，所以才取得了上述良好的效果。

3.3 以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為起點(diǎn)的立法展開(kāi)

根據(jù)我們對(duì)《大氣污染防治法》（2015）直接規(guī)制目標(biāo)類(lèi)型、《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》中的政府環(huán)境保護(hù)舉措，以及它們與大氣污染防治成敗之間關(guān)系的考查，可以得出如下結(jié)論，即：要想提高我國(guó)《大氣污染防治法》在大氣污染防治中的作用，要想把《大氣污染防治法》變成我國(guó)大氣質(zhì)量改善的保障，而不是在這種法律之外向政府的規(guī)劃、計(jì)劃尋求救助，必須對(duì)這部剛剛修訂過(guò)的法律再做新的修訂。新的修訂的著力點(diǎn)不應(yīng)是對(duì)作為行政相對(duì)人的行為的規(guī)范，而應(yīng)是對(duì)政府的大氣污染防治行為的規(guī)范，包括如何向政府賦權(quán)、為政府權(quán)力的行使設(shè)定準(zhǔn)則，對(duì)政府權(quán)力的行使規(guī)定約束等等。endprint

3.3.1 建立大氣質(zhì)量目標(biāo)制度

修訂《大氣污染防治法》應(yīng)當(dāng)以大氣質(zhì)量改善為目標(biāo)。我們以往的研究已經(jīng)闡明，環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)采用環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義設(shè)計(jì)思想，應(yīng)當(dāng)把環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作為環(huán)境法的直接規(guī)制目標(biāo)?！吨攸c(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》自2013年以來(lái)取得的成功也告訴我們，目標(biāo)導(dǎo)向的大氣污染防治方案是有效的。修改《大氣污染防治法》應(yīng)當(dāng)就如何確立大氣質(zhì)量目標(biāo)做出明確的和系統(tǒng)完整的規(guī)定?！吨攸c(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》中的“規(guī)劃目標(biāo)”都是單項(xiàng)行動(dòng)自行設(shè)立的目標(biāo)?！洞髿馕廴痉乐畏ā凡皇菃雾?xiàng)行動(dòng)方案，它應(yīng)當(dāng)為政府，包括中央政府、地方政府確定年度的、任期內(nèi)的或其他較長(zhǎng)時(shí)段的大氣質(zhì)量目標(biāo)（在我國(guó)一般都是大氣質(zhì)量改善目標(biāo)）設(shè)立規(guī)范。其中包括編制依據(jù)、編制主體、決定權(quán)主體、評(píng)議和通過(guò)程序、地方大氣質(zhì)量目標(biāo)與全國(guó)的和區(qū)域的大氣質(zhì)量目標(biāo)之間的關(guān)系等。

這里說(shuō)的大氣質(zhì)量目標(biāo)制度是有待建立的制度。它不同于我國(guó)現(xiàn)行法律中的“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”（《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款）、“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”（《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法（2015）》第3條第2款）之類(lèi)的宣言，而是各級(jí)政府無(wú)法規(guī)避的法律約束。

3.3.2 健全總行為控制制度

大氣污染防治法中的總行為控制制度應(yīng)當(dāng)是以大氣質(zhì)量目標(biāo)為依據(jù)確定許可行政相對(duì)人實(shí)施的總行為量的制度。當(dāng)一定流域或行政區(qū)域確定了年度、任期或其他時(shí)段的大氣質(zhì)量目標(biāo)之后，這一定流域或行政區(qū)域在相應(yīng)時(shí)段內(nèi)可以接受的排放污染物總量就自然確定了。我們可以稱(chēng)它為總可接受量。所謂總行為控制，就是把排放污染物的總行為控制在總可接受量的范圍內(nèi)，使排放污染物質(zhì)的總行為（我們可以稱(chēng)之為總許可行為）小于或等于總可接受量。也可說(shuō)是使總許可行為的活動(dòng)結(jié)果小于或等于總可接受量。

總行為控制制度是一個(gè)制度組合。許可證制度是這個(gè)制度組合的一個(gè)重要單元。許可證制度在總行為控制制度組合中的基本功能是把總許可行為以許可證的方式給予需要排放污染物的主體。對(duì)這個(gè)給予過(guò)程，也就是發(fā)放許可的過(guò)程的基本要求是，確保全部許可證的許可量之和小于或等于總許可行為。

3.3.3 按照大氣污染防治的需要明確對(duì)各級(jí)政府、地方權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)

《大氣污染防治法》（2015）有不少授權(quán)規(guī)定。比如，第5條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”；“縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理”等，但該法的授權(quán)規(guī)定不僅在邏輯上欠嚴(yán)整，而且不能滿(mǎn)足大氣污染防治的需要，此外也缺乏以權(quán)力運(yùn)行規(guī)律為依據(jù)的程序性設(shè)計(jì)。從我國(guó)大氣污染防治的實(shí)際需要和以往大氣污染防治的實(shí)踐來(lái)看，大氣污染防治法應(yīng)當(dāng)做出以下授權(quán)規(guī)定：

第一，大氣污染防治規(guī)劃制定權(quán)?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?015）有“防治大氣污染”要“規(guī)劃先行”（第2條）之類(lèi)的規(guī)定，有要求“縣級(jí)以上人民政府”“將大氣污染防治工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”（第3條第1款）之類(lèi)的要求，但該法既沒(méi)有明確制定大氣污染防治規(guī)劃這項(xiàng)權(quán)力的具體內(nèi)容，也沒(méi)有把它作為一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力在不同層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)之間，在同一層級(jí)的立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間做明確的頒授。

大氣污染防治規(guī)劃制定權(quán)應(yīng)當(dāng)包括確定大氣質(zhì)量改善目標(biāo)的權(quán)力、確定大氣污染物排放總許可行為的權(quán)力、包含確定大氣質(zhì)量改善目標(biāo)和大氣污染物排放總許可行為在內(nèi)的大氣污染防治規(guī)劃的編制和審議通過(guò)的權(quán)力。其中確定大氣質(zhì)量改善目標(biāo)的權(quán)力、確定大氣污染物排放總許可行為、編制大氣污染防治規(guī)劃的權(quán)力應(yīng)當(dāng)賦予各級(jí)行政機(jī)關(guān)，而通過(guò)大氣污染防治規(guī)劃或包含大氣污染防治規(guī)劃的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的權(quán)力應(yīng)當(dāng)賦予各級(jí)立法機(jī)關(guān)。

第二，大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染物質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)和實(shí)施權(quán)?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?015）有關(guān)于“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府”應(yīng)當(dāng)怎樣“制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”、“大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”（第8條）的規(guī)定，但沒(méi)有做授權(quán)的明確表述；也沒(méi)有說(shuō)明制定主體，也就是沒(méi)有宣布誰(shuí)有權(quán)制定這些標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，也是一項(xiàng)重要的權(quán)力。國(guó)家行政機(jī)關(guān)只有取得了這一授權(quán)才可以要求行政相對(duì)人按某種排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施需要排放大氣污染物質(zhì)的生產(chǎn)、生活活動(dòng)。

第三，大氣污染防治管理權(quán)。這是以企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)人為對(duì)象主體的大氣污染防治管理權(quán)?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?015）第3章《大氣污染防治的監(jiān)督管理》中主要以各級(jí)環(huán)保部門(mén)為權(quán)力主體的那些權(quán)力，大致都屬于大氣污染防治管理權(quán)。

第四，大氣污染防治措施決定權(quán)。防治大氣污染常常需要采取臨時(shí)的、單項(xiàng)的措施。為了提高大氣污染防治效率，便利國(guó)家行政機(jī)關(guān)履行對(duì)改善大氣質(zhì)量的責(zé)任，大氣污染防治法應(yīng)當(dāng)賦予它們采取措施的決定權(quán)。

第五，大氣污染防治監(jiān)督權(quán)。大氣污染防治監(jiān)督權(quán)主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是指大氣污染防治主管部門(mén)按照行政層級(jí)對(duì)下級(jí)人民政府或其職能部門(mén)的監(jiān)督權(quán)力和按照職權(quán)劃分對(duì)其他相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力。另一類(lèi)是上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府的監(jiān)督權(quán)力。《大氣污染防治法》（2015）對(duì)“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”和“其他有關(guān)部門(mén)”在“大氣污染防治”上的管理權(quán)做了“統(tǒng)一”管理和在“職責(zé)范圍內(nèi)”管理的區(qū)分。從統(tǒng)一行政監(jiān)督的需要來(lái)看，應(yīng)當(dāng)明確“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”對(duì)“其他有關(guān)部門(mén)”的監(jiān)督權(quán)。

此外，近年的大氣污染防治實(shí)踐還創(chuàng)造了“約談”這種權(quán)力。

第六，大氣污染防治處罰權(quán)。法律上設(shè)定的處罰需要由國(guó)家機(jī)關(guān)去決定使用。這就需要賦予相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)處罰決定權(quán)。《大氣污染防治法》規(guī)定處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)明確：①哪種國(guó)家機(jī)關(guān)，比如是環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，還是海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門(mén)等；②哪個(gè)層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)，比如是縣級(jí)以上人民政府的某種“管理機(jī)構(gòu)”、“主管部門(mén)”，還是省自治區(qū)直轄市人民政府的某種相關(guān)部門(mén)；③享有使用哪種懲罰的權(quán)力，比如是使用罰款的權(quán)力，還是吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的權(quán)力。endprint

3.3.4 規(guī)定政府或其職能部門(mén)的職責(zé)和相關(guān)行政權(quán)運(yùn)行的約束程序

《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》和《大氣行動(dòng)計(jì)劃》采取了若干力度很大的措施，但是這些措施卻并不都是于法有據(jù)、于法相合的。比如，《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》采取的重要措施之一是“劃分重點(diǎn)控制區(qū)”，對(duì)重點(diǎn)控制區(qū)“實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入條件，執(zhí)行重點(diǎn)行業(yè)污染物特別排放限值，采取更有力的污染治理措施”（第3章第1節(jié)第2目）。經(jīng)查，當(dāng)時(shí)有效的《大氣污染防治法》（2000）只有“主要大氣污染物排放總量控制區(qū)”，沒(méi)有“重點(diǎn)控制區(qū)”，更沒(méi)有《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》所列的具體為47個(gè)城市的“重點(diǎn)控制區(qū)”；而該法中的“主要大氣污染物排放總量控制區(qū)”主要是出于控制“酸雨”和“二氧化硫”的需要而設(shè)立的控制區(qū)，而非“依據(jù)地理特征、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、大氣污染程度、城市空間分布以及大氣污染物在區(qū)域內(nèi)的輸送規(guī)律”而“劃分”（第3章第1節(jié)第2目）的區(qū)域。再如，《重點(diǎn)區(qū)域防治規(guī)劃》的重要組成部分是“重點(diǎn)工程項(xiàng)目”，其中包括被列為“其他顆粒物治理項(xiàng)目”“水泥企業(yè)”生產(chǎn)設(shè)備“儲(chǔ)運(yùn)系統(tǒng)密閉化改造”項(xiàng)目。高達(dá)3 700億元的“重點(diǎn)工程項(xiàng)目”投資的一部分是用于這類(lèi)項(xiàng)目的。按照當(dāng)時(shí)有效的法律的規(guī)定，“運(yùn)輸、裝卸、貯存能夠散發(fā)有毒有害氣體或者粉塵物質(zhì)的”企業(yè)有義務(wù)“采取密閉措施或者其他防護(hù)措施”（《大氣污染防治法》（2000）第42條）。既然企業(yè)有義務(wù)“密閉”其生產(chǎn)活動(dòng)中的“粉塵物質(zhì)”等，由國(guó)家出資為這些企業(yè)實(shí)施“儲(chǔ)運(yùn)系統(tǒng)密閉化改造”的理由就很難是充分的。

這些情況告訴我們，運(yùn)用國(guó)家力量防治大氣污染是有效的，但把防治大氣污染的國(guó)家行為納入法律的規(guī)范之下是有必要的。

4 結(jié) 論

當(dāng)對(duì)《大氣污染防治法》實(shí)施了以“政府的大氣污染防治行為”為著重點(diǎn)的修改之后，國(guó)家將取得法治國(guó)家建設(shè)和大氣污染防治法制建設(shè)的雙重收獲。一方面，《大氣污染防治法》變成它本應(yīng)就是的規(guī)范政府大氣污染防治行為的法律遵循，保障政府有效開(kāi)展大氣污染防治的法律武器。有了這樣的法，政府的一切大氣污染防治行動(dòng)都在《大氣污染防治法》之內(nèi)，政府防治大氣污染的權(quán)力的行使都在《大氣污染防治法》之下，而不是相反，《大氣污染防治法》在政府的大氣污染防治行動(dòng)之內(nèi)，對(duì)《大氣污染防治法》的修改等在政府防治大氣污染的權(quán)力之下。另一方面，《大氣污染防治法》賦予政府實(shí)施大氣污染防治的權(quán)力，明確政府防治大氣污染的責(zé)任，為相關(guān)權(quán)力的運(yùn)行、為防治大氣污染職責(zé)的履行設(shè)定程序，可以把大氣污染防治工作真正提升為依法開(kāi)展的且只能依法開(kāi)展的行政工作。這樣《大氣污染防治法》就不僅可以收獲2013年到2016年主要由政府行為取得的那種成就，而且可以確保政府用于防治大氣污染的權(quán)力始終穩(wěn)定地依法運(yùn)行，不斷地取得大氣污染防治的新成果。

參考文獻(xiàn)（References）

[1]人民網(wǎng).《大氣污染防治法》2016年1月1日起施行[DB/OL].[2015-11-26]. http：//env.people.com.cn/n1/2015/1230/c1010-27993042.html.[Renminwang. The Air Pollution Control Law takes effect on January 1， 2016[DB/OL]. [2015-11-26]. http：//env.people.com.cn/n1/2015/1230/c1010-27993042.html.]

[2]王曦，章楚加.新《大氣污染防治法》與環(huán)境治理新格局[J].環(huán)境保護(hù)，2015（18）：38-41.[WANG Xi， ZHANG Chujia. New air pollution and control law and the new structure of environmental governance [J]. Environmental protection， 2015 （18）： 38-41.]

[3]楊朝飛.健全環(huán)境法制是解決大氣污染的根本途徑——談《大氣污染防治法》的修改[J].環(huán)境保護(hù)，2013（16）：36-40.[YANG Zhaofei. Improving the environmental legal system is the fundamental way to solve the air pollution： talk about the change of the Air Pollution Control Law[J]. Journal of environmental protection， 2013 （16）： 36-40.]

[4]張卉聰，穆治霖. 以嚴(yán)格的法律制度向大氣污染宣戰(zhàn)——《大氣污染防治法（修訂草案）的亮點(diǎn)評(píng)析與完善建議[J].環(huán)境保護(hù)，2015（6）：45-47.[ ZHANG Huicong， MU Zhilin. With strict law declares war on atmospheric pollution：the Air Pollution Control Law （revised draft） of the highlights of evaluation and improvement advice [J]. Journal of environmental protection， 2015 （6）： 45-47.]

[5]柴發(fā)合，薛志鋼，張新民，等.強(qiáng)化責(zé)任、多措并舉、建立健全大氣污染綜合防治新體系——新《大氣污染防治法》解讀[J].環(huán)境保護(hù)，2015（18）：19-24.[CHAI Fahe， XUE Zhigang， ZHANG Xinmin，et al. Strengthen the responsibility， more measures simultaneously， establish a new system for the prevention and control of atmospheric pollution： new Air Pollution Control Law interpretation [J]. Journal of environmental protection， 2015（18）： 19-24.]endprint

[6]周珂，于魯平.解析新《大氣污染防治法》[J].環(huán)境保護(hù)，2015（18）：30-33.[ ZHOU Ke，YU Luping. The interpretation of new Air Pollution Control Law[J]. Journal of environmental protection， 2015（18）： 30-33.]

[7]史上最嚴(yán)大氣法出爐[J].中國(guó)石油和化工，2015（10）：30.[The most stringent atmospheric law in history [J]. China petrochemical， 2015（10）：30.]

[8]劉衛(wèi)先.“按日連續(xù)處罰”法律性質(zhì)的爭(zhēng)論及其解決[J].中國(guó)環(huán)境法學(xué)評(píng)論，2017（12）：19-29.[LIU Weixian. The argument of legal nature of ‘continuous punishment in daily and its settlement [J]. China environmental law review， 2017（12）：19-29.]

[9]汪再祥.我國(guó)現(xiàn)行連續(xù)罰制度之檢討——基于行政法體系與規(guī)范本質(zhì)的思考[J].法學(xué)評(píng)論，2012（3）：31-36.[WANG Zaixiang. The review of the present continuous punishment system in China：based on the thinking of the administrative law system and the normative nature [J]. Law Review， 2012（3）：31-36.]

[10]徐以祥.環(huán)境權(quán)利理論、環(huán)境義務(wù)理論及其融合[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（2）：24-33.[XU Yixiang. On the theory of environmental rights， theory of environmental obligations and their fusions [J]. Journal of Gansu Political Science and Law Institute， 2015（2）：24-33.]

[11]陳海嵩.環(huán)境法國(guó)家理論的法哲學(xué)思考[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（3）：17-26. [CHEN Haisong.Reflection of legal philosophy on state theory of environmental law[J]. Journal of Gansu Political Science and Law Institute， 2016（3）：17-26.]

[12]徐祥民.環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考[J].中國(guó)法學(xué)，2015（6）：116-135.[XU Xiangmin. Environmental quality target： thinking on the direct regulation of environmental law [J]. China Law， 2015（6）：116-135.]

[13]徐祥民.論我國(guó)環(huán)境法中的總行為控制制度[J].法學(xué)，2015（12）：29-38.[ XU Xiangmin. The total behavior control system in environmental law in China [J].Law， 2015（12）：29-38.]

[14]徐祥民，劉旭，王信云.我國(guó)環(huán)境法中的三種立法設(shè)計(jì)思路[J].海峽法學(xué)，2016（1）：28-38.[ XU Xiangmin， LIU Xu， WANG Xinyun. Three kinds of legislative design approaches in environmental law in China [J]. The straits of law， 2016（1）：28-38.]endprint