何 彬，鄒學(xué)鈔

(1.成都市溫江區(qū)水務(wù)局，成都，611130；2.四川省蒲江縣水務(wù)局，四川 蒲江，611630)

1 背景情況

近年來(lái)，按照國(guó)務(wù)院“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”工作部署，水利部門不斷推動(dòng)制度改革，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，提高審批效率。取消了水資源論證報(bào)告編制單位資質(zhì)證書、從業(yè)人員資格證書的硬性規(guī)定，將建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書和取水許可進(jìn)行整合，壓縮審批時(shí)限，優(yōu)化辦理流程，推行“最多跑一次”和網(wǎng)上報(bào)批，獲得了辦事群眾的認(rèn)可和好評(píng)。但除審批環(huán)節(jié)外，其他方面仍有待進(jìn)一步改革。

2019年是全面貫徹落實(shí)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)的開(kāi)局之年。作為“強(qiáng)監(jiān)管”元年，長(zhǎng)江流域開(kāi)展了取水工程(設(shè)施)核查登記工作，水利部印發(fā)了《水資源管理監(jiān)督檢查辦法(試行)》，隨著“強(qiáng)監(jiān)管”和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的深入推進(jìn)，以及《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的發(fā)布，對(duì)取水許可管理工作提出了新的要求。

縣級(jí)水行政主管部門，受審批權(quán)限的限制，其取水許可管理工作往往具有明顯的基層特點(diǎn)，審批取水許可量小、取水戶數(shù)量多、管理事務(wù)雜，但卻服務(wù)絕大多數(shù)取水戶，也是各項(xiàng)水資源管理事務(wù)的政策制定者、直接參與者和貫徹落實(shí)者，這一層級(jí)的具體工作，直接決定了宏觀政策的實(shí)施效果。

2 典型縣域概況

溫江區(qū)為成都市市轄區(qū)，屬縣級(jí)行政區(qū)，2017年12月開(kāi)始水資源費(fèi)改稅改革，2019年4月開(kāi)展取水工程(設(shè)施)核查登記工作，為成都市第二批縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)區(qū)縣，幅員面積277km2，2019年全區(qū)GDP達(dá)到596億元，用水總量2.16億m3。目前，共有長(zhǎng)期取水戶76家，含1家省水利廳批復(fù)、2家市水務(wù)局批復(fù)、73家區(qū)水務(wù)局批復(fù)，區(qū)級(jí)批復(fù)戶數(shù)占比96.1%，除5家電站外，區(qū)級(jí)批復(fù)水量占比15%。6家自來(lái)水取水戶批復(fù)取水量為14991萬(wàn)m3，占總批復(fù)取水量93.9%。除6家自來(lái)水取水戶和5家電站外，剩余65家一般性生產(chǎn)企業(yè)取水情況統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1，僅有14家規(guī)模以上企業(yè)，年取水量大于5萬(wàn)m3的取水戶有22家，取水量占比為93.8%，小于5萬(wàn)m3的有43家，小于0.1萬(wàn)m3的有4家。

表1 溫江區(qū)一般性生產(chǎn)企業(yè)取水情況統(tǒng)計(jì)

3 存在的問(wèn)題

當(dāng)前存在的主要問(wèn)題是取水許可管理模式仍然沒(méi)有較大轉(zhuǎn)變，沒(méi)有把重心轉(zhuǎn)移到強(qiáng)監(jiān)管上，沒(méi)有發(fā)揮企業(yè)主動(dòng)性，沒(méi)有運(yùn)用好28管理定律，造成縣級(jí)水行政主管部門的僵化管理，制約了企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與“放管服”的改革要求還有距離，也不利于最嚴(yán)格水資源管理和節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)。

3.1 水資源論證制度對(duì)小微企業(yè)的制約大

各省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法均要求辦理取水許可時(shí)提供水資源論證報(bào)告書或論證表，對(duì)取水規(guī)模小、環(huán)境影響小的建設(shè)項(xiàng)目，也需提交水資源論證表，并要求1～3名專家審查，個(gè)別地方仍采用會(huì)審的形式審查。雖然現(xiàn)有條例不強(qiáng)制要求第三方編制，但對(duì)于一般取水戶，仍沒(méi)有能力編制水資源論證表，需要委托第三方編制機(jī)構(gòu)，且須承擔(dān)審查費(fèi)用，必然造成一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。目前，縣級(jí)水行政主管部門審查的建設(shè)項(xiàng)目，年取水量在5萬(wàn)m3以下的的比重很大，且多數(shù)都屬于小微企業(yè)，企業(yè)盈利能力低，現(xiàn)有水資源論證制度對(duì)其發(fā)展制約較大。

3.2 計(jì)劃用水的激勵(lì)作用有限

當(dāng)前計(jì)劃用水采用年前制定、一年一次的方式。實(shí)行水資源稅后，即使重新領(lǐng)取了新的取水許可證，稅務(wù)部門仍不允許年中變更或變更程序相當(dāng)繁瑣，造成部分企業(yè)超計(jì)劃加價(jià)收稅，計(jì)劃用水的反向制約作用明顯。即使企業(yè)有擴(kuò)大生產(chǎn)等客觀因素，仍不能調(diào)整計(jì)劃用水量，正向激勵(lì)作用十分有限。大多數(shù)中小企業(yè)生產(chǎn)用水與季度訂單密切相關(guān)，年前預(yù)估計(jì)劃用水量的方式與其生產(chǎn)模式不適宜，增加了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

3.3 延續(xù)取水評(píng)估流于形式

對(duì)于取水量較小的建設(shè)項(xiàng)目，縣級(jí)水行政主管部門一般沒(méi)有開(kāi)展延續(xù)取水評(píng)估。多通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)、近三年水量統(tǒng)計(jì)的方式簡(jiǎn)單處理。

3.4 存在許而不用和用而不許的情況

許多建設(shè)項(xiàng)目都存在取水許可量和生產(chǎn)規(guī)模不一致的情況，實(shí)際生產(chǎn)能力與水資源論證差別很大，這與企業(yè)規(guī)劃投產(chǎn)和實(shí)際經(jīng)營(yíng)不一致相關(guān)，特別是工業(yè)企業(yè)，用水量根據(jù)市場(chǎng)行情、公司營(yíng)業(yè)情況而變化，計(jì)劃性不足，許而不用現(xiàn)象明顯。相反，許多小微企業(yè)，因取水許可量小，出現(xiàn)超計(jì)劃用水的情況十分普遍，其年度用水基本無(wú)規(guī)律，出現(xiàn)某一年用水量特別大的概率大，用而不許的情況較多。

3.5 管網(wǎng)內(nèi)外的界定不具體，管網(wǎng)內(nèi)外價(jià)格差異大

目前，沒(méi)有文件對(duì)如何區(qū)別管網(wǎng)內(nèi)外做出具體規(guī)定。實(shí)際工作中，由于水資源稅實(shí)施辦法的強(qiáng)制規(guī)定，地下水水資源稅在管網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)的價(jià)差很大，往往在10倍左右，溫江區(qū)以1km為管網(wǎng)內(nèi)外界限，但仍然有許多取水戶提出異議。

3.6 管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)不允許新增地下水的規(guī)定不合理

食品加工、釀造等對(duì)水質(zhì)有特殊要求的行業(yè)，因自來(lái)水不滿足其對(duì)水質(zhì)的要求，管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)不允許新增地下水的規(guī)定，不符合企業(yè)發(fā)展要求。從節(jié)約成本的角度，個(gè)別企業(yè)會(huì)優(yōu)先考慮自備水，特別是取用地下水，水資源的價(jià)值屬性難以體現(xiàn)。

3.7 水行政主管部門事務(wù)多造成企業(yè)人力負(fù)擔(dān)重

目前，除每季度水量核定、報(bào)稅外，取水戶還需填寫用水統(tǒng)計(jì)表、年度用水總結(jié)等，來(lái)回跑路的次數(shù)多。除規(guī)模以上企業(yè)外，絕大多數(shù)企業(yè)基本沒(méi)有專職人員，當(dāng)前行政管理模式不利于企業(yè)管理，與放管服的改革要求不適應(yīng)。

3.8 同行業(yè)不同企業(yè)的單位產(chǎn)品用水量差距大

目前，同行業(yè)不同企業(yè)的單位產(chǎn)品用水差距大，但都符合用水定額的要求，對(duì)于節(jié)水企業(yè)沒(méi)有激勵(lì)。同時(shí)也反應(yīng)現(xiàn)行用水定額個(gè)別指標(biāo)的落后。特別是經(jīng)歷了近幾年環(huán)保督查和水資源費(fèi)改稅后，企業(yè)明顯對(duì)水資源工作更加重視，多個(gè)工業(yè)用水定額指標(biāo)下降很快。

3.9 企業(yè)節(jié)水改造的內(nèi)動(dòng)力小

當(dāng)前主動(dòng)進(jìn)行節(jié)水改造的企業(yè)較少，多集中在少數(shù)用水大戶。由于改造費(fèi)用投資大，中小企業(yè)沒(méi)有財(cái)力，也基本沒(méi)有節(jié)水動(dòng)力。

3.10 水資源信息化程度不高，監(jiān)控用水戶比例低

除年用水大戶、供水企業(yè)外，一般中小企業(yè)均未安裝在線水利監(jiān)測(cè)設(shè)施，信息化管理程度低。

4 對(duì)策與建議

當(dāng)前取水許可管理工作要積極轉(zhuǎn)變工作思路，工作重心轉(zhuǎn)移到事中事后的強(qiáng)監(jiān)管上，逐步放開(kāi)事前限制。對(duì)于縣級(jí)基層水行政主管部門，要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，從配置型轉(zhuǎn)為引導(dǎo)性，從強(qiáng)制性變?yōu)橥苿?dòng)性。轉(zhuǎn)變過(guò)去單個(gè)取水戶計(jì)劃用水的定量分配模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾苯营?jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)水改造、以最優(yōu)定額的制度推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)節(jié)水、以水資源稅的價(jià)格杠桿倒逼企業(yè)強(qiáng)制改革。從正向引導(dǎo)和反向倒逼兩方面，推動(dòng)取水許可管理工作，促進(jìn)節(jié)約用水和最嚴(yán)格水資源管理。

4.1 簡(jiǎn)化水資源論證程序，推行備案制

采用28管理原則，年取水量5萬(wàn)m3以下的新改擴(kuò)項(xiàng)目，均實(shí)行備案制，無(wú)需部門審查和專家簽字。其他水資源論證報(bào)告的專家審查費(fèi)用由財(cái)政支付，取消延續(xù)取水評(píng)估，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

4.2 弱化取水許可水量的管理，強(qiáng)化單位產(chǎn)品用水管理

一般性建設(shè)項(xiàng)目，特別是已建項(xiàng)目，通過(guò)核定單位產(chǎn)品用水量的方式下達(dá)取水計(jì)劃，對(duì)于單位產(chǎn)品用水量偏高的企業(yè)，鼓勵(lì)開(kāi)展水平衡測(cè)試，推行合同節(jié)水，提升行業(yè)用水水平。

4.3 優(yōu)化計(jì)劃用水管理

只要企業(yè)有依據(jù)，允許年中調(diào)整用水計(jì)劃，且應(yīng)簡(jiǎn)化手續(xù)。發(fā)揮稅務(wù)的剛性作用，形成稅收—水量—定額的三查機(jī)制，既鼓勵(lì)企業(yè)增加生產(chǎn)，又推動(dòng)單位產(chǎn)品水耗下降，也增加了地方稅收。優(yōu)化計(jì)劃用水管理模式，控制整個(gè)縣域的用水總量，以區(qū)域評(píng)估或園區(qū)水資源論證為基礎(chǔ)，減少對(duì)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的用水計(jì)劃管理，加大對(duì)整個(gè)縣域用水的總量計(jì)劃控制，更加有利于三條紅線的實(shí)施。放開(kāi)單個(gè)取水戶用水計(jì)劃，依靠稅收剛性機(jī)制，推動(dòng)以單位產(chǎn)品用水量為基礎(chǔ)的用水計(jì)劃下達(dá)。

4.4 允許自主選擇水源，制定不同水源的同價(jià)體系

從用水管理的角度，食品加工、釀造等對(duì)水質(zhì)有特殊要求的行業(yè)，因自來(lái)水不滿足其對(duì)水質(zhì)的要求，應(yīng)該允許使用地下水。從提高水資源價(jià)值的角度，應(yīng)將水資源稅定為和自來(lái)水基本一致的價(jià)格，即倒逼企業(yè)將這部分資源稅轉(zhuǎn)嫁到產(chǎn)品成本，推動(dòng)水資源的價(jià)值效益。對(duì)取用自來(lái)水和自備水的建設(shè)項(xiàng)目，除中水等特殊水源外，制定相同的價(jià)格體系，既解決了水資源稅中管網(wǎng)內(nèi)外的界定問(wèn)題，又提升了單位水資源的價(jià)值效益。除地下水漏斗區(qū)域等特殊情況外，放開(kāi)水源開(kāi)采限制，由企業(yè)自主選擇。引導(dǎo)企業(yè)從工藝技術(shù)的層面考慮水源問(wèn)題，而非成本因素。

4.5 強(qiáng)化事中事后的監(jiān)督能力

建立區(qū)縣一級(jí)的水量監(jiān)控平臺(tái)，由財(cái)政出資安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)備，提升信息化管理水平，強(qiáng)化監(jiān)管能力。取消用水總結(jié)、用水統(tǒng)計(jì)等工作，以電子化代替紙質(zhì)資料，減少企業(yè)工作量，提升政務(wù)效率和水平。經(jīng)初步預(yù)算，溫江區(qū)建立一套水量監(jiān)控平臺(tái)及76家取水戶流量監(jiān)控設(shè)備，花費(fèi)約為100萬(wàn)元，約占全區(qū)2019年水資源稅的4%，地方財(cái)政完全有能力負(fù)擔(dān)。

4.6 推動(dòng)以單位用水量為基礎(chǔ)的自來(lái)水用水戶計(jì)劃用水管理

2019年，溫江區(qū)通過(guò)自來(lái)水管網(wǎng)供應(yīng)的工業(yè)用水約為自備水源的5倍，節(jié)水潛力較大。以企業(yè)產(chǎn)量和稅額為依據(jù)，增減取水計(jì)劃，以單位用水量管理倒逼企業(yè)節(jié)水。將自來(lái)水用水戶納入以單位產(chǎn)品用水量為基礎(chǔ)的用水計(jì)劃管理。

4.7 擴(kuò)大節(jié)水激勵(lì)效益

采取退稅或現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)的方式，讓企業(yè)有實(shí)實(shí)在在的效益激勵(lì)。單位產(chǎn)品用水量下降30%以上的，且在扣除價(jià)格因素后稅收增長(zhǎng)明顯的情況下，以實(shí)際節(jié)水量為基數(shù)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于急需推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的地區(qū)，還可制定較低的獎(jiǎng)勵(lì)保準(zhǔn)，如達(dá)到區(qū)域最優(yōu)行業(yè)用水定額即可獲得獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)揮行業(yè)標(biāo)桿作用，以期獲得更大的社會(huì)激勵(lì)效益。

4.8 設(shè)立水資源稅專項(xiàng)資金

水資源稅的稅款應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，建立專項(xiàng)資金，且不應(yīng)低于一定的比例，專門用于水資源管理等相關(guān)工作，解決水行政部門與稅務(wù)部門的矛盾，用以建設(shè)和維護(hù)水量監(jiān)控平臺(tái)及取水戶監(jiān)控設(shè)備，保障水資源管理工作的需要。