李朝陽(yáng)

[摘要]新常態(tài)下中國(guó)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了中高速發(fā)展，傳統(tǒng)制造業(yè)的弊端日益凸顯，《中國(guó)制造2025》行動(dòng)綱領(lǐng)順勢(shì)推出，審計(jì)部門應(yīng)努力當(dāng)好重大政策落實(shí)的“參謀員”，積極適應(yīng)新形式，創(chuàng)新審計(jì)方式方法。本文緊緊圍繞制造業(yè)轉(zhuǎn)型的大背景、以實(shí)例探討新形勢(shì)下產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)決策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的主要內(nèi)容和方法，以及對(duì)如何加強(qiáng)跟蹤審計(jì)進(jìn)行思考，以期更好地助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，產(chǎn)業(yè)政策落地生根。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)發(fā)展;措施落實(shí);跟蹤審計(jì);方法

[中圖分類號(hào)]F239.4

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 重大經(jīng)濟(jì)決策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)概念

重大政策落實(shí)情況審計(jì)在國(guó)家審計(jì)發(fā)展中的地位舉足輕重，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》國(guó)發(fā)[2014]48號(hào)指出審計(jì)要監(jiān)督檢查各有關(guān)部門落實(shí)政策措施的具體部署、執(zhí)行情況，特別是重大項(xiàng)目落地、重點(diǎn)資金保障，以及簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)情況，及時(shí)揭示和反映不合規(guī)行為，修改或廢除相關(guān)制度，反映好的做法、經(jīng)驗(yàn)和新情況、新問題，促進(jìn)政策不斷完善。

制造業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要主體，新常態(tài)下，傳統(tǒng)的中國(guó)制造業(yè)在自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、資源利用率、信息化等方面存在差距，導(dǎo)致產(chǎn)品無法與日益增長(zhǎng)的需求匹配，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。另外，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，環(huán)境問題頻發(fā)，成為社會(huì)的焦點(diǎn)問題之一。為應(yīng)對(duì)目前的困難和挑戰(zhàn)，國(guó)務(wù)院發(fā)布了行動(dòng)綱領(lǐng)《中國(guó)制造2025》，綱領(lǐng)指出大力支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)行重點(diǎn)突破。為全面深入實(shí)施“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高端發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、集聚發(fā)展，加快建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)一流、高效的現(xiàn)代制造業(yè)基地，加快建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)跟上步伐，積極開展產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，充分發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。

2 專項(xiàng)審計(jì)的內(nèi)容和方法

下面結(jié)合某市年產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大經(jīng)濟(jì)決策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，淺析政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)和內(nèi)容。

2.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)和內(nèi)容

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下某市審計(jì)局主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)，踐行新理念，增強(qiáng)大局意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，創(chuàng)新審計(jì)思路，緊緊圍繞市委、市政府相關(guān)工作要求，按照黨代會(huì)報(bào)告和市政府工作報(bào)告提出的關(guān)于產(chǎn)業(yè)振興、推進(jìn)工業(yè)發(fā)展以及“制造強(qiáng)市建設(shè)”的重大決策措施，對(duì)其合法性、合規(guī)性、有效性和執(zhí)行落實(shí)、效益效果情況進(jìn)行審計(jì)。把推動(dòng)全市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展作為重點(diǎn)工作，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，對(duì)全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、以及推進(jìn)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)。目前，已完成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況審計(jì)調(diào)查，以審計(jì)報(bào)告形式報(bào)送市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)。

審計(jì)思路：（1）重點(diǎn)審計(jì)“推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群化，加快構(gòu)建帶動(dòng)力大、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、集聚度高、融合度深、的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，努力打造具有影響力的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)園區(qū)”重大經(jīng)濟(jì)決策部署的執(zhí)行落實(shí)、效益效果情況進(jìn)行審計(jì)。（2）重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)軍型、復(fù)合型、應(yīng)用型高素質(zhì)技能人才和國(guó)內(nèi)一流技術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)的引進(jìn)和培養(yǎng)情況。（3）對(duì)政府資金投入科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)情況進(jìn)行審計(jì)。重點(diǎn)審計(jì)市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。重點(diǎn)審計(jì)各園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局情況，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，園區(qū)之間協(xié)作聯(lián)動(dòng)情況，土地投資強(qiáng)度、稅收產(chǎn)出強(qiáng)度等效益指標(biāo)權(quán)重情況，重大項(xiàng)目、重大投資實(shí)施情況等。

此次審計(jì)調(diào)研，市審計(jì)局到市政府辦、市政府督查室、市人大、市財(cái)政局、市發(fā)改委、市商務(wù)局、市科技局、各園區(qū)、產(chǎn)業(yè)投集團(tuán)公司以及部分重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行了調(diào)研。發(fā)現(xiàn)在開展產(chǎn)業(yè)審計(jì)時(shí)審計(jì)人員應(yīng)突出以下重點(diǎn)：

2.1.1 產(chǎn)業(yè)布局以及發(fā)展?fàn)顩r

各級(jí)政府落實(shí)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的情況。（1）分析制造強(qiáng)市建設(shè)的綱領(lǐng)文件。重點(diǎn)關(guān)注頂層設(shè)計(jì)和“十三五”期間工業(yè)發(fā)展的思路和目標(biāo)、任務(wù)和措施是否適合某市基本情況;（2）分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，執(zhí)行落實(shí)情況，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)方式、相關(guān)責(zé)任與踐行情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要業(yè)績(jī)及完成情況，重點(diǎn)關(guān)注法規(guī)缺失、制度不完善、職責(zé)不清、規(guī)劃不合理等現(xiàn)象。（3）產(chǎn)業(yè)集群度。重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)集群的競(jìng)爭(zhēng)力，本地配套率，重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模增加值，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，產(chǎn)業(yè)鏈和空間布局，分析產(chǎn)業(yè)的整體效能是否充分發(fā)揮。

2.1.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益

分析全市財(cái)政總收入、進(jìn)出口總額、規(guī)模以上工業(yè)增加值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)、萬(wàn)元CDP能耗、地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、農(nóng)村居民人均可支配收入等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)指標(biāo)完成情況。通過經(jīng)濟(jì)效益分析，發(fā)現(xiàn)其指標(biāo)與年初計(jì)劃差異的原因。

2.1.3 政府招商引資情況

（1）招商引資質(zhì)量和效益，重點(diǎn)關(guān)注簽約項(xiàng)目前期對(duì)企業(yè)考察和測(cè)評(píng)情況、要素保障、簽約項(xiàng)目資金到位情況。重點(diǎn)關(guān)注引進(jìn)企業(yè)的投資規(guī)模、研發(fā)能力、是否符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要求;項(xiàng)目建成后實(shí)際稅收貢獻(xiàn)強(qiáng)度。（2）招商引資機(jī)制以及渠道，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)招商情況，以及招商項(xiàng)目履約率。是否存在重引進(jìn)輕落地、重承諾輕兌現(xiàn)、重管理輕服務(wù)。

2.1.4 重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)情況

分析重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目總投資、規(guī)劃用地面積、目前完成投資、投產(chǎn)情況、年產(chǎn)值。重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目是否嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，是否按規(guī)定公開招投標(biāo)，辦理竣工決算，項(xiàng)目進(jìn)展是否滯后緩慢，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目落地投產(chǎn)后產(chǎn)值是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否產(chǎn)生相應(yīng)效益以及帶動(dòng)性。關(guān)注項(xiàng)目辦理立項(xiàng)、審批、規(guī)劃、國(guó)土、稅費(fèi)等手續(xù)的相關(guān)程序是否過于繁雜，以致行政審批效率。

2.1.5 產(chǎn)業(yè)基金建設(shè)情況

重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作的工作機(jī)制，基金投資企業(yè)投放前是否進(jìn)行盡職調(diào)研，是否存在對(duì)“僵尸企業(yè)”進(jìn)行投放的情況。關(guān)注資金安全、是否存在基金監(jiān)管多頭并存。各支基金的決策機(jī)構(gòu)及機(jī)制、監(jiān)督管理部門是否健全，基金使用管理辦法是否高效。使基金在支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。

2.1.6 人才引進(jìn)和科研成果

重點(diǎn)關(guān)注科技局、人社部門制定出臺(tái)的人才引進(jìn)、薪酬等方面的優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)政策，以及人才引進(jìn)方面的配套措施是否落地開花。重點(diǎn)關(guān)注人才引進(jìn)率、人才留存率、高級(jí)人才對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)率，是否將人才引進(jìn)的政策和措施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求有機(jī)地結(jié)合起來，做到政企聯(lián)動(dòng)。

2.1.7 抽查政府重點(diǎn)扶持企業(yè)對(duì)某市產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)

（1）重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)總產(chǎn)值、財(cái)務(wù)狀況和稅收繳納情況，是否為加快產(chǎn)業(yè)振興提供強(qiáng)勁動(dòng)力。（2）通過分析企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與單位上報(bào)的各類考核數(shù)據(jù)，檢查數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，核查政府相關(guān)部門有無存在弄虛作假、人為調(diào)節(jié)指標(biāo)。

2.1.8 各大園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理體制建設(shè)情況

重點(diǎn)關(guān)注園區(qū)決策機(jī)制是否健全，內(nèi)部決策規(guī)則是否完善。關(guān)注園區(qū)關(guān)聯(lián)配套銜接、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)平臺(tái)、運(yùn)行機(jī)制。重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是否服務(wù)推動(dòng)區(qū)域科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，加快創(chuàng)新要素聚集。關(guān)注園區(qū)重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策、扶持資金的利用效率。

2.1.9 政府自然資源資產(chǎn)管理和履約生態(tài)保護(hù)方面

（1）土地資源保有和利用情況。重點(diǎn)關(guān)注園區(qū)存量土地的投入產(chǎn)出效益，出讓地塊的產(chǎn)業(yè)要求、投入產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、用地規(guī)模等。通過收購(gòu)、置換、儲(chǔ)備土地等方式盤活園區(qū)存量土地和單位土地面積平均投資強(qiáng)度、產(chǎn)出強(qiáng)度、稅收貢獻(xiàn)強(qiáng)度，以及依法處理違規(guī)占地和開發(fā)行為情況。重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)是否占用水田以及是否及時(shí)補(bǔ)充符合標(biāo)準(zhǔn)的耕地;是否存在超時(shí)限儲(chǔ)備土地未供應(yīng)和逾期未征收土地出讓金。分析土地利用效率和土地資源使用績(jī)效。（2）生態(tài)保護(hù)和污染治理情況。重點(diǎn)關(guān)注入駐園區(qū)企業(yè)環(huán)保手續(xù)是否齊備，是否辦理環(huán)保驗(yàn)收，環(huán)評(píng)報(bào)告是否審批;關(guān)注所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況和對(duì)自然環(huán)境的綜合影響。

2.1.10 財(cái)政政策對(duì)產(chǎn)業(yè)的推動(dòng)作用

（1）預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政總收支情況和結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)關(guān)注財(cái)稅收入目標(biāo)的確定是否符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際;預(yù)算編制的合理性和預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性，部門預(yù)算單位是否存在過大追加預(yù)算和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，預(yù)算資金對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障能力，關(guān)注財(cái)政質(zhì)量，一般預(yù)算收入占財(cái)政總收入比重，稅收占財(cái)政總收入比重，實(shí)體企業(yè)稅收占比，政策重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)投資稅收回報(bào)情況。（2）專項(xiàng)資金管理使用情況。審查本級(jí)財(cái)政重點(diǎn)專項(xiàng)資金使用情況，重點(diǎn)審查產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、科技進(jìn)步、人才引進(jìn)等專項(xiàng)資金管理情況，重點(diǎn)關(guān)注有無虛報(bào)項(xiàng)目、擠占挪用及改變資金用途的情況，以及政策目標(biāo)是否發(fā)揮預(yù)期效益等情況。

2.2 審計(jì)方法

針對(duì)重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)具有連續(xù)性和全面性的特點(diǎn)，審計(jì)組成員采取了有別于傳統(tǒng)審計(jì)的方法。

2.2.1 采用實(shí)地調(diào)查的方式，審計(jì)部門可以從相關(guān)部門獲取和查閱相關(guān)文件、工作總結(jié)和相關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)告。分析政策出臺(tái)的背景、主要內(nèi)容、預(yù)期目標(biāo)、方法政策，相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的可信度，在資料獲取和總體把握方面，應(yīng)盡可能做到全面、完整和客觀。

2.2.2 延伸審計(jì)方式，加大對(duì)政策的研究和深入探索，發(fā)現(xiàn)政策中存在的問題。進(jìn)而推動(dòng)審計(jì)工作上升更高層次。必要時(shí)延伸至下游企業(yè)。

2.2.3 采用調(diào)查問卷、座談會(huì)等方式，了解各主管部門以及各企業(yè)對(duì)政策實(shí)施情況的建議和在政策執(zhí)行中遇到的困難，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的制定更加適合企業(yè)的發(fā)展。

2.2.4 正確并適當(dāng)?shù)亟梃b績(jī)效審計(jì)的方式和方法，通過實(shí)地考察項(xiàng)目，了解其實(shí)施和運(yùn)轉(zhuǎn)情況。評(píng)價(jià)和評(píng)估，通過與其他方法獲取的資料對(duì)比，以獲取必要的數(shù)據(jù)。

2.2.5 借助計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)調(diào)查中應(yīng)采集財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、經(jīng)信委以及企業(yè)等多個(gè)部門的相關(guān)數(shù)據(jù)，全面分析相關(guān)管理活動(dòng)的效果。

3 完善政策措施落實(shí)情況審計(jì)的建議

（1）政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的工作量大，涉及的部門多，工作復(fù)雜，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)全面考慮審計(jì)計(jì)劃，在審計(jì)過程中，圍繞政策貫徹執(zhí)行這條主線，重點(diǎn)審計(jì)政策執(zhí)行、資金保障等重要環(huán)節(jié)，推動(dòng)審計(jì)工作開展。

（2）加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，優(yōu)化審計(jì)環(huán)境。首先加強(qiáng)與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)溝通，及時(shí)反饋審計(jì)情況給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。期次廣泛宣傳相關(guān)政策，向被審計(jì)單位定期說明政策跟蹤審計(jì)的重要性，獲取被審計(jì)單位支持。最后加強(qiáng)與人大政協(xié)等監(jiān)督部門的協(xié)作。加大向監(jiān)督部門的匯報(bào)力度，提高人大政協(xié)對(duì)政策落實(shí)的重視度，推動(dòng)政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的開展。

（3）審計(jì)應(yīng)對(duì)對(duì)正在落實(shí)的政策措施，要摸清進(jìn)展情況和面臨的困難;對(duì)進(jìn)展緩慢的，查明任務(wù)完不成的主要原因，提出切實(shí)可行的審計(jì)建議，逐步消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。把審計(jì)整改落實(shí)情況納入政府督查督辦事項(xiàng)，督促被審計(jì)單位整改落實(shí)到位，讓企業(yè)真正享受政策落實(shí)帶來的好處。

（4）審計(jì)人員應(yīng)提高政治站位、增強(qiáng)政治責(zé)任，結(jié)合市黨代會(huì)精神和政府工作報(bào)告，深入學(xué)透核心城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)的精神內(nèi)涵，促進(jìn)重大政策跟蹤審計(jì)健全。

[參考文獻(xiàn)]

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