王 銳，李愛年

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081）

生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，是指人民檢察院、有關(guān)行政機關(guān)和社會組織為了保護社會公共利益，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成實際損害或者存在重大損害風險的行為，向人民法院提起的民事訴訟①深圳市第六屆人民代表大會常務委員會.公告（第二〇六號）深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定[EB/OL].(2020-09-25)[2020-10-12].http://www.sz.gov.cn/zfgb/2020/gb1168/content/post_8145364.html。。2012年《中華人民共和國民事訴訟法》對生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟制度進行首次規(guī)定，并在2014年《環(huán)境保護法》中明確了生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟主體。2015年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，進一步規(guī)范了我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件審理規(guī)則。此后，我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量持續(xù)上漲。2015年生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件還只有48 件，由檢察機關(guān)作為原告提起的也只有5 件②對最高人民法院進一步推動環(huán)境公益訴訟——司法審判工作的幾點建議[EB/OL].(2016-08-09)[2020-09-07].https://www.chinalawinsight.com/tags/司法/。，生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟更是冰山一角、微乎其微。在《中國環(huán)境資源審判（2016— 2017）》，2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理社會組織提起的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件57 件，各試點地區(qū)人民法院共受理檢察機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件791 件③最高人民法院《中國環(huán)境資源審判（2016-2017）》[EB/OL].(2017-07-13)[2020-09-07].https://www.chinacourt.org/article/subjectdetail/id/MzAwNMhINIABAA%3D%3D.shtml。。《中國環(huán)境資源審判（2017—2018）》白皮書顯示，2018年，全國法院共受理檢察機關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件1 737 件，其中檢察機構(gòu)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件113 件，社會組織提起的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件65 件，受理檢察刑事附帶民事公益訴訟案件1 248 件①最高人民法院《中國環(huán)境資源審判（2017-2018）》[EB/OL].(2019-03-02)[2020-09-07].http://www.cbcgdf.org/NewsShow/4856/ 2610.html。?！吨袊h(huán)境資源審判（2019年）》顯示，全國法院共受理社會組織提起的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件179 件，同比上升175.4%。受理檢察機關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境公益訴訟2 309 件，其中生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件312 件，同比上升276.1%。環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟1 642 件②最高人民法院《中國環(huán)境資源審判（2019年）》[EB/OL].[2019-03-02].[2020-09-07].http://m.hbzhan.com/news/detail/135466.html。。檢察機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量增長的同時，社會組織作為該訴訟主體逐漸登上“舞臺”，成為我國生態(tài)環(huán)境與自然資源保護以及生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟制度實踐中不可或缺的力量。數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國檢察機關(guān)辦理民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件2 870 件③最高人民檢察院.最高檢發(fā)布第十六批指導性案例.檢例第60 號[EB/OL].(2020-03-05)[2020-09-07].https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202003/t20200305_455804.shtml。，在挽回、復墾被非法改變用途和占用的耕地和各級集體林地中生態(tài)公益林以及督促恢復被非法開墾和占用的草原等方面有著重大的法制保障作用。然而，源于立法和司法上存在的諸多問題，我國生態(tài)環(huán)境民事訴訟在實踐中仍面臨著眾多挑戰(zhàn)。本研究以中國裁判文書網(wǎng)2012年至2020年8月187 份典型裁判文書為基礎(chǔ)，剖析和總結(jié)當前我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件的主要特征和現(xiàn)實問題，針對性地提出合理適當?shù)膶Σ呓ㄗh，希冀對我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展有所助益。

一、我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件的主要特征

（一）一審被告敗訴率高、上訴再審案件少

在分析的187 份裁判文書中，判決書共179份，其中一審判決書148 份，二審判決書31 份，分別占總比79%、17%。一審案件中，檢察機關(guān)、社會組織、行政機關(guān)作為原告提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的案件分別達113 例、32 例、3 例；勝訴分別達113 例、29 例、3 例；勝訴率分別高達100%、91%、100%（圖1）。因而，在一審案件中，被告敗訴率極高。且作為被告的企業(yè)和個人在145 份一審案件中都是敗訴方，在上訴再審案件中作為上訴人提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的案件僅28 例（其中企業(yè)27 例、個人1 例），占比僅19%?？梢?，一審被告不僅敗訴率高且提起上訴再審的情況少。不僅如此，在31 例二審案件的審判結(jié)果中有29 份裁判結(jié)果為駁回訴訟請求，維持原判決。剩余2 例案件皆為撤銷或變更一審部分判決，如“中華環(huán)保聯(lián)合會訴譚耀洪、方運雙環(huán)境污染責任糾紛一案”，二審判決結(jié)果為撤銷原判決第二項，變更原判決第一項④中國裁判文書網(wǎng).中華環(huán)保聯(lián)合會與譚耀洪、方運雙環(huán)境污染責任糾紛2015 民一終3804 二審民事判決書[EB/OL].(2015-12-22) [2020-09-07].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=3069b2b2805f48dfbf8182176cc3dd9b。。二審極高的敗訴率是導致上訴再審案件少的重要原因。

圖1 2012年—2020年8月我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件的勝訴情況

（二）案件集中在危險廢物污染、林地破壞與水污染領(lǐng)域

我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件涵蓋生態(tài)領(lǐng)域各個方面，涉及野生動物、水污染、固體廢物、土壤污染、大氣污染、林地破壞、危險廢物、破壞河道、噪聲污染、耕地破壞、海洋污染等類型。從橫向上看，在187 例案件中，涉及危險廢物案件49 例，占比最高，達33%；其次是涉及林地破壞案件36 例，占比24%；涉及水污染案件也較多，共32 例，占比21%（圖2）。從縱向上看，187 例案例主要集中在2018年和2019年，分別達39 例和83 例，其中涉及林地破壞和危險廢物的比例較高。2015年至2017年間土壤污染、水污染以及固體廢物污染案件占比較大。而涉及大氣污染案件在2015年之前就已出現(xiàn)，到2020年仍存在，但數(shù)量保持著一貫較少的平穩(wěn)態(tài)勢。2017年以后海洋污染、涉及野生動物資源以及噪聲污染案件逐漸“嶄露頭角”，雖然數(shù)量不多，但呈現(xiàn)增長趨勢。

圖2 2012年—2020年8月我國生態(tài)環(huán)境民事公益 訴訟的案件類型分布

（三）被告對環(huán)境侵權(quán)行為的認定多數(shù)無爭議

在187 例生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件中，無論是一審還是二審，案件的爭訟焦點都不大，不是案件審理過程中的障礙。被告認為其不存在環(huán)境污染行為或者未造成環(huán)境污染后果的案例僅不到10 件，不達總案例的5%。一審中，原告基本上都是以被告實施了環(huán)境危害行為、造成了實際環(huán)境污染以及二者之間存在因果關(guān)系為由提起訴訟。被告大多辯稱自己不知其行為對環(huán)境造成損害，不存在主觀惡性而應從輕處罰，如岳陽市江豚保護協(xié)會訴謝志達、周浩文侵權(quán)責任糾紛一案①中國裁判文書網(wǎng).岳陽市江豚保護協(xié)會與謝志達、周浩文侵權(quán)責任糾紛一審民事判決書[EB/OL].(2020-04-10)[2020-09-07].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=abab72fed72d40e1a6f2abad00a5afba。， 被告謝志達認為其并不明知水獺系國家保護動物而購買，主觀惡性較輕，對自己的環(huán)境侵權(quán)行為以及危害后果爭議不大。或者被告直接未進行答辯，此類案件占比19%。被告答辯主要集中在起訴超過訴訟時效期限、原告訴訟主體不適格、環(huán)境侵權(quán)人無主觀過錯或沒有主觀惡性以及事前采取了預防措施和事后竭力采取補救措施以防止損失進一步擴大等方面，對責任承擔方式和內(nèi)容存在爭議，但對其污染環(huán)境事實供認不諱。

（四）檢察機關(guān)一審起訴案件占比大且全面勝訴

在148例生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟一審裁判中，檢察機關(guān)作為原告提起訴訟案件有113 例，占比高達76%，且無一敗訴。在31 例二審案件中，檢察機關(guān)作為被上訴人提起再審的案例有10 起，且判決結(jié)果皆為駁回原告訴訟請求。只要是檢察機關(guān)就環(huán)境侵權(quán)為事由提起的訴訟，毫無疑問會勝訴。在法院的說理部分可以看出或多或少可能會傾向于檢察機關(guān)，不僅僅因為檢察機關(guān)同法院一同屬于公權(quán)力代表，還考慮到檢察機關(guān)為了社會公共利益而起訴，倘若需要承擔訴訟風險，豈不是與公平正義的價值原則相違背。但實踐中檢察機關(guān)100%勝訴的局面，也挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的訴訟法原理，突破了兩造“各有勝負”的經(jīng)驗法則[1]。

（五）三類主體提起訴訟的案件數(shù)量懸殊

根據(jù)187 份生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟典型裁判文書的分析情況來看，在148 例一審訴訟案件中，檢察機關(guān)起訴案件共有113 例，高達76%；社會組織與行政機關(guān)起訴案件分別是32 例、3 例，分別占比22%、2%，檢察機關(guān)起訴案件數(shù)量遠高于社會組織和行政機關(guān)，且三類訴訟主體起訴案件數(shù)量懸殊大。數(shù)據(jù)顯示，2019年，檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟2 309 件，同比上升32.9%，其中環(huán)境民事公益訴訟案件312 件，同比上升36%。環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟1 642 件，同比上升76%?？梢姡瑱z察機關(guān)每年訴訟案件數(shù)量都在同比增長，且增長比率較高。此外，檢察機關(guān)是提起環(huán)境行政公益訴訟的唯一主體。2018、2019年全國法院共受理檢察機關(guān)提起行政公益訴訟案件分別達376 件，355 件②最高人民法院發(fā)布《中國環(huán)境資源審判（2019年）》[EB/OL].(2020-05-08)[2020-09-07].http://m.hbzhan.com/news/detail/135466.html。。加之檢察機關(guān)兼具對國家安全、經(jīng)濟犯罪等案件的公訴人地位，長此以往，容易形成訴累。檢察機關(guān)是代表國家依法行使檢察權(quán)的國家機關(guān)，在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域?qū)π姓C關(guān)行使檢察監(jiān)督職責，且只能由檢察機關(guān)對行政機關(guān)提起公益訴訟。而在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機關(guān)、行政機關(guān)、社會組織均能夠作為原告提起訴訟，行政機關(guān)是負有環(huán)境污染防治或自然資源保護職責的相關(guān)部門，較檢察機關(guān)而言，更能便捷、直觀了解案件情況。且行政機關(guān)與環(huán)保組織一樣具備此類案件的專業(yè)性知識技能，在訴訟操作過程中比檢察機關(guān)更具優(yōu)勢。

二、我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟存在的主要問題

（一）原告順位關(guān)系不明確

三類訴訟主體起訴案件數(shù)量懸殊大的特征體現(xiàn)了我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告順位關(guān)系不明確。由于法律未明確規(guī)定檢察機關(guān)、行政機關(guān)和社會組織作為原告提起訴訟的順位關(guān)系，因此任何一方在符合起訴條件時都能夠向法院提起訴訟。148 例一審案件中，檢察機關(guān)作為原告提起訴訟的比例遠高于行政機關(guān)和社會組織，分析其原因大致存在以下幾點：一是行政機關(guān)不能夠完全界定作為公益訴訟主體與行政執(zhí)法主體雙重身份，在生態(tài)環(huán)境破壞情形中對行使環(huán)境民事公益訴權(quán)還是行政執(zhí)法權(quán)存在辨別障礙，對行政機關(guān)提起訴訟產(chǎn)生不利影響。二是社會組織在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟作為原告提起訴訟在我國的發(fā)展還處于前期探索階段，各方面制度設(shè)計尚不成熟。并且，具有《環(huán)境保護法》第五十八條起訴資格的社會組織在全國范圍內(nèi)并不多，特別是地級市及以下行政區(qū)域。例如，“江蘇省常州市人民檢察院（以下簡稱公益訴訟人）訴被告許建惠、許玉仙環(huán)境公益訴訟糾紛一案”，法院認為：常州市環(huán)境公益協(xié)會成立不滿五年，不符合《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條第二項規(guī)定的要求，不能作為公益訴訟的原告。因常州市目前沒有能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的適格原告，所以只能由常州市人民檢察院作為公益訴訟人①中國裁判文書網(wǎng).江蘇省常州市人民檢察院（以下簡稱公益訴訟人）訴被告許建惠、許玉仙環(huán)境公益訴訟糾紛一案[EB/OL].(2016-07-14)[2020-09-07].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=f31cc0dd50754f 658fc0e99990f9b0fa。。根據(jù)《中國環(huán)境資源審判》近三年數(shù)據(jù)顯示，社會組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟共301 起，以往更是少之又少，187 例案件中也僅31 起，與檢察機關(guān)的數(shù)量相比，明顯偏少。三是理論界與實務界對檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中是否仍存在法律監(jiān)督職能說法不一。檢察機關(guān)在訴訟過程中是否能始終保持民事訴訟主體的單一身份無法確定。實踐中，法院與被告以及其他訴訟參與人是很難忽視檢察機關(guān)作為國家公權(quán)力機關(guān)的“身份光環(huán)”，這也是出現(xiàn)檢察機關(guān)百分百勝訴的原因。行政機關(guān)、檢察機關(guān)和社會組織這三類生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告資格，但就提起訴訟的主體序位并無明確規(guī)定。既無規(guī)定，那三類訴訟主體的原告資格應是并列的。在污染環(huán)境損害社會公共利益的情況下，行政機關(guān)、檢察機關(guān)和社會組織只要該情況尚未被起訴之前，都可以向法院提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。三者之間無“監(jiān)督與制衡”關(guān)系，在實踐中較容易形成等待對方起訴的心理。尤其在對環(huán)境存在重大損害風險的行為，三類原告考慮本部門或自身利益以及對環(huán)境的現(xiàn)實損害尚未發(fā)生等因素，怠于起訴，而對環(huán)境和自然資源造成難以彌補的損害。

（二）案件中支持起訴制度適用易發(fā)生偏離

在187 份典型裁判文書的32 例由社會組織提起的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中，有將近1/2 的案件中檢察機關(guān)和行政機關(guān)并未支持起訴，如中華環(huán)保聯(lián)合會訴陽城縣富寧化工有限責任公司環(huán)境污染責任糾紛一案②中國裁判文書網(wǎng).中華環(huán)保聯(lián)合會訴陽城縣富寧化工有限責任公司環(huán)境污染責任糾紛一案[EB/OL].[2019-09-25][2020-09-07].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=74ca5e609a204af4b75cab33018860cf。。而在剩下的113 例由檢察機關(guān)提起訴訟的案件中，社會團體以及企事業(yè)單位皆未支持起訴，行政機關(guān)（一般是當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局）支持起訴也未達半數(shù)?！睹袷略V訟法》第十五條規(guī)定的支持起訴“多元”主體，在實踐過程中只剩下檢察機關(guān)“一元”。究其原因，檢察機關(guān)作為公權(quán)力機關(guān)享有檢察權(quán)，行使法律監(jiān)督職能，在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的支持起訴方面具有豐富經(jīng)驗和原生優(yōu)勢，故此在實際案件中大多由檢察機關(guān)支持起訴。相對而言社會團體、企事業(yè)單位相關(guān)經(jīng)驗先天不足，實踐案例中很難看到他們支持起訴的身影。此外，實踐案例中發(fā)現(xiàn)了支持起訴在考察中類似的問題，具體有以下幾點：首先，檢察機關(guān)從“支持起訴”易偏離到“參加訴訟”。在中華環(huán)保聯(lián)合會、東營市環(huán)境保護局（現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境局”）與浙江新安化工集團股份有限公司建德化工二廠、浙江新安化工集團股份有限公司、建德市宏安貨運有限公司、墾利縣玖新工貿(mào)有限公司、李強、李兆福環(huán)境污染責任糾紛一審一案中，東營市生態(tài)環(huán)境局作為支持起訴人提交支持起訴意見書。但是，在訴訟過程中又存在為中華環(huán)保聯(lián)合會提供法律咨詢、協(xié)助調(diào)查取證、依法提供有關(guān)證據(jù)材料、根據(jù)案件線索開展調(diào)查等參與訴訟活動③中國裁判文書網(wǎng).中華環(huán)保聯(lián)合會、東營市環(huán)境保護局（現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境局”）與浙江新安化工集團股份有限公司建德化工二廠、浙江新安化工集團股份有限公司、建德市宏安貨運有限公司、墾利縣玖新工貿(mào)有限公司、李強、李兆福環(huán)境污染責任糾紛一審一案[EB/OL].(2016-12-16)[2020-09-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?doc Id=e9538c78c719415887d6a615d041287a。。造成東營市生態(tài)環(huán)境局既是支持起訴人，又是訴訟參與人，具有一個訴訟、兩重身份，有損民事訴訟程序的主體地位平等原理。其次，從“一審支持起訴”偏離到“二審支持起訴”的問題[2]。還是在“中華環(huán)保聯(lián)合會、浙江新安化工集團股份有限公司建德化工二廠環(huán)境污染責任糾紛二審案件”中，東營市環(huán)境保護局在二審程序中繼續(xù)作為支持起訴人提起支持起訴意見書①中國裁判文書網(wǎng).中華環(huán)保聯(lián)合會、浙江新安化工集團股份有限公司建德化工二廠環(huán)境污染責任糾紛二審案件[EB/OL].(2017-11-24)[2020-09-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=967dd497be924 9b0abc7a862017cbbbd。。這些訴訟程序中出現(xiàn)的“怪象”勢必會阻礙生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的審判過程，以致該公益訴訟制度的價值目標可能隨之偏離。

（三）案件訴訟時效適用混亂

通過187 份案例的剖析，部分案例爭議焦點在于案件起訴是否超過訴訟時效的問題。由于我國現(xiàn)行法尚未對生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時效進行規(guī)定，致使不同案件依據(jù)不同的法律規(guī)定作出判決。譬如，在廣東省韶關(guān)市人民檢察院與鄭輝雄、鄧仁加環(huán)境污染責任糾紛一審一案中，法院依據(jù)《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》和《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見（試行）》第170 條“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”的規(guī)定作出判決，認為檢察院在成為授權(quán)的試點檢察院后，其已立刻作為公益訴訟人提起本案訴訟，故因缺乏事實和法律依據(jù)，認為并未超過訴訟時效②中國裁判文書網(wǎng).廣東省韶關(guān)市人民檢察院與鄭輝雄、鄧仁加環(huán)境污染責任糾紛一審一案[EB/OL].(2017-07-01)[2020-09-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=a3bd4e256c114bc283fcaba0000cbbae。。然而，在河池市人民政府與廣西金河礦業(yè)股份有限公司、覃乃義水污染責任糾紛一審一案中，法院依據(jù)《環(huán)境保護法》第六十六條 “提起環(huán)境損害賠償訴訟的時效期間為三年，從當事人知道或者應當知道其受到損害時起計算”的規(guī)定，作出被告提出的原告提起訴訟超過訴訟時效的辯解意見不成立的 判決③中國裁判文書網(wǎng).河池市人民政府與廣西金河礦業(yè)股份有限公司、覃乃義水污染責任糾紛一審一案[EB/OL].(2016-09-18)[2020-09-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=9eb94a0242c7415797baa84e00332c34。。

訴訟時效制度指的是“民事權(quán)利人在法定期限內(nèi)不行使其民事權(quán)利，該權(quán)利就得不到法律保護的法律制度”[3]。訴訟時效的規(guī)定是人民法院判定該民事權(quán)利是否能得到法律保護的重要依據(jù)。根據(jù)是以保護社會公共利益還是救濟私人利益為起訴標準，可以劃分為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境民事私益訴訟[4]?！睹穹ǖ洹返谝话侔耸藯l規(guī)定“向人民法院請求保護民事權(quán)利的訴訟時效期間為三年?！薄霸V訟時效期間自權(quán)利人知道或者應當知道權(quán)利受到損害以及義務人之日起計算?！痹摋l的“民事權(quán)利”指的應是民事主體之私權(quán)利?！董h(huán)境保護法》第六十六條規(guī)定“提起環(huán)境損害賠償訴訟的時效期間為三年，從當事人知道或者應當知道其受到損害時起計算。”由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟里的“環(huán)境損害”應屬于私益訴訟，因而這兩條訴訟時效的規(guī)定皆是針對生態(tài)環(huán)境民事私益訴訟而言的。2015年最高檢發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》以及2018年3月實施的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中皆未有涉及有關(guān)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時效與起訴期限的明確規(guī) 定[5]。這直接導致作為下位法的我國首部生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟地方立法——《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》，也未對此作相關(guān)規(guī)定，致使今后地方立法在該方面可能也很難有所突破。由于“環(huán)境民事公益訴訟是以環(huán)境公益為基礎(chǔ)的，具有公益屬性，與一般民事訴訟程序在設(shè)立理念和價值取向上所追求的私益性有很大不同”[6]。故此不能一概而論將現(xiàn)有民事訴訟時效的規(guī)定直接套用在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中，以免造成諸多不適應之處。

（四）訴訟前置程序仍存在爭議

187 份生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟典型裁判文書中并未體現(xiàn)訴訟前置程序，這與我國當前僅規(guī)定檢察機關(guān)可以在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟前置程序，并未對是否能在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟前置程序。學界普遍主張生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟前置程序的規(guī)定，認為有利于限制原告濫用訴權(quán)，減輕法院負擔。但少數(shù)學者存在不同的觀點，認為訴前通知程序與十八屆四中全會提出“改革法院案件受理制度，變立案審查制度為立案登記制，保障當事人訴權(quán)”的改革方向不符，對起訴條件設(shè)置了新的障礙[7]，不建議設(shè)置此類訴訟前置程序。此外，2015年的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》對檢察機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置了訴前督促和建議的前置程序, 2020年9月由深圳市人大常委會通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》第十條也作了相同且更為細致的規(guī)定，這正與學術(shù)界的呼聲相照應。但在實踐中，實務部門并未全然采用該程序規(guī)定。最高院出臺的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）中環(huán)保部門（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門）以案件受理為絕對劃分標準，認為就環(huán)境污染和生態(tài)破壞生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件，受理之前均由行政執(zhí)法部門即環(huán)保部門（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門）按照行政法程序負責處理；受理后則由人民法院按照司法程序進行處理，并未對訴訟前置程序作規(guī)定。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟前置程序在理論界和實務界皆存在爭議，易導致各地方訴訟程序的混亂，不利于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟制度的長遠發(fā)展。

（五）訴訟費用數(shù)額大、敗訴成本較高

通過對187 份典型裁判文書的整理發(fā)現(xiàn)，除二審訴訟和裁定案件以外，一審案件訴訟費用數(shù)額非常大。實施生態(tài)環(huán)境污染行為的企業(yè)或個人承擔該費用理所應當，能夠?qū)ζ洚a(chǎn)生警示懲罰作用。倘若是作為原告尤其是社會組織敗訴，承擔高額的訴訟費用則需要另作別論。在北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會與江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司等環(huán)境污染責任糾紛一審一案中，兩原告自然之友和中國綠發(fā)會共同負擔案件受理費1 891 800 元①中國裁判文書網(wǎng).北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會與江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司等環(huán)境污染責任糾紛一審一案[EB/OL].(2017-01-25)[2020-09-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=63c6e713e94b4c14b5c9a72300a1991a。。在113 例由檢察機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟一審案件中，檢察機關(guān)無一敗訴。而在全國人民法院受理的檢察機關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件中，檢察機關(guān)敗訴現(xiàn)象少之又少[8]，且檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，應對敗訴風險的能力是高于社會組織的。雖然最高法在2015年的《解釋》中明確規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟費用的緩交、減免和免交制度以及律師費、鑒定費的敗訴方承擔制度。但《訴訟費用交納辦法》第四十四條②中國法院網(wǎng).訴訟費用交納辦法[EB/OL].(2013-05-23)[2020-09-08].https://www.chinacourt.org/article/detail/2013/05/id/961770.shtml.規(guī)定訴訟費的免交只適用于自然人。并未將社會組織包括在內(nèi)，易造成立法的沖突和法律適用的不通暢。在實踐中，多地規(guī)定了訴訟費用的緩交、減免和免交制度，如貴州省高院發(fā)布的《關(guān)于推進環(huán)境民事公益訴訟審判工作的若干意見》③貴州省高院發(fā)布.黔高法[2015]71 號.《關(guān)于推進環(huán)境民事公益訴訟審判工作的若干意見》[EB/OL].(2019-03-16)[2020-09-08].http://www.fzshb.cn/2015/zf_0706/11206.html。[9]第二十四條、深圳市人大常委會通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》第二十七條都作了相關(guān)規(guī)定。但具體案件中卻存在作為原告的環(huán)保組織承擔高額的敗訴費用，如“常州毒地案”，敗訴方中國綠發(fā)會和自然之友需共同承擔189.18 萬元案件受理費，以至于“中國綠發(fā)會”需在網(wǎng)上發(fā)起募捐活動，以籌集100 多萬元的訴訟費④中國法律信息網(wǎng).常州毒地案——“天價訴訟費”[EB/OL].(2018-12-18)[2020-09-08].http://service.law-star.com/cac/case_6100002539.htm。?，F(xiàn)實中已有生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟費用緩交、減免和免交的法律支持，卻為何會出現(xiàn)此種現(xiàn)象？究其原因應是訴訟費用分擔制度不完善所致?！督忉尅穼υV訟費用作了規(guī)定但仍存在諸多問題，如原告無論在立案時申請緩交還是敗訴時申請減交或免交，都需要走“提出申請—是否符合法定條件—法院審查后決定是否準許”的流程，增加了訴訟費用分擔制度操作層面的難度和繁雜，且最后法院是否決定準許原告關(guān)于訴訟費用的申請存在很大的不確定性。訴訟費用分擔制度的不完善對訴訟原告特別是環(huán)保組織提起訴訟造成阻礙，擔心敗訴承擔巨額費用。

三、完善我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的對策建議

（一）厘清并確定原告順位關(guān)系

根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條對公益訴訟的規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！痹摋l賦予了行政機關(guān)、檢察機關(guān)和社會組織這三類生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告資格，但未規(guī)定三者的序位關(guān)系如何，致使會出現(xiàn)前述問題。故此，行政機關(guān)作為原告提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟與行政機關(guān)在污染環(huán)境、破壞生態(tài)的案例中行使行政執(zhí)法職能理應明晰，區(qū)別開來。前者行政機關(guān)維護的是公共社會利益，其行政機關(guān)的身份僅對其訴訟具有原生優(yōu)勢與輔助作用。后者行政機關(guān)維護的是國家行政管理秩序，行政機關(guān)的身份是其擁有行政執(zhí)法職能的基礎(chǔ)。檢察機關(guān)是司法機關(guān)，訴訟監(jiān)督的謙抑性決定了在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中也應保持一定的謙抑性[10]。然而實踐中，大多數(shù)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟皆由檢察機關(guān)提起，不符合其謙抑性原則。作為原告提起訴訟的社會組織應為《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定的特定社會組織，如中國綠發(fā)會、自然之友、中國環(huán)保協(xié)會等。這些社會組織長年從事涉及社會公共利益的環(huán)境保護事業(yè)，擁有專業(yè)知識技能并積累了相當豐富的實踐經(jīng)驗，在我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中原告地位不容置喙，其發(fā)揮的訴訟價值和社會效益也是不容忽視。鑒于此，認為我國當前這三類原告主體在提起訴訟上的并列關(guān)系只能使三者之間的順序模糊，易怠于提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟保護生態(tài)環(huán)境，維護社會公共利益。因此，建議按照“行政機關(guān)—社會組織—檢察機關(guān)”的順位確定起訴主體序位，提高檢察院提起環(huán)境公益訴訟級別, 形成行政機關(guān)保護為主、檢察院保護為輔的環(huán)境保護體系[11]。如此有利于發(fā)揮行政機關(guān)的職能優(yōu)勢和社會組織的價值，也能保持檢察機關(guān)的謙抑性。行政機關(guān)和社會組織怠于起訴時檢察機關(guān)可以督促或者建議他們提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，提起訴訟后可以提起訴訟支持。值得注意的是，學界有些觀點認為公民個人也可以成為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告[12]，此類觀點暫缺乏理論與實踐的支撐，短時間之內(nèi)是難以實現(xiàn)的。

（二）匡正支持起訴制度并細化規(guī)定

支持起訴制度源自于前蘇聯(lián)的“社會干預原則”演化為我國民事訴訟法的“支持起訴原則”?！睹袷略V訟法》第十五條明確規(guī)定了該制度，即“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！笨梢姡覈梢?guī)定支持起訴的主體范圍廣泛，機關(guān)包括檢察機關(guān)和行政機關(guān)；社會團體包括《環(huán)境保護法》規(guī)定的特定的社會組織，還包括其他組織；以及企事業(yè)單位。但該條規(guī)定過于抽象和原則，對支持起訴的具體操作并未作細致規(guī)定，以致于實際操作困難。支持起訴從原則到制度的演變，表明支持起訴制度已在我國立法上得以建立。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的支持起訴制度，正是發(fā)揮機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位同破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為作斗爭的積極性，切實維護社會公共利益的作用。故此，應將支持起訴制度落實到每個具體案件中，發(fā)揮其制度功能。首先應對支持起訴的方式、程序、支持起訴人的法律地位等方面作明確細致規(guī)定，增加該制度的實際操作性。其次，支持起訴人要遵守不能參加訴訟程序規(guī)則。尤其是檢察機關(guān)作為支持起訴人在實踐中通過“參加訴訟”的方式直接對抗私權(quán)利，極易導致司法實踐中訴訟原告出現(xiàn)錯位現(xiàn)象。再次，提高行政機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位支持起訴的次數(shù)，以緩解實踐中僅檢察機關(guān)支持起訴的尷尬狀況。支持起訴制度未來發(fā)展必須“多元”主體參與，才能將該制度實際落實到位。最后，可以擴大支持起訴的主體范圍，將公民個人納入主體范疇之內(nèi)?！爸С制鹪V”并非“參加訴訟”，對破壞生態(tài)環(huán)境，損害社會公共利益的違法行為必須給予法律制裁的態(tài)度更大于其程序價值，公民個人成為支持起訴主體并非具有理論上的障礙。且在實踐中為環(huán)保人士提供了一條便捷的參與途徑，更好地保護環(huán)境，維護社會公共利益，做到真正的“社會參與”。

（三）明確規(guī)定訴訟時效

由于環(huán)境污染危害的原因復雜，潛伏期較長，短時間難以發(fā)現(xiàn)；且要查明環(huán)境污染行為人、評估環(huán)境污染狀況與實際損害、提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟皆需要較長的時間，故與一般訴訟時效和起訴期限相比，應需要更長的訴訟時效和起訴期限?！董h(huán)境保護法》僅對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作了規(guī)定，并未對生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟作相關(guān)規(guī)定。有的學者認為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的“子訴訟”，其本質(zhì)屬性上就是生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，二者可相融合。因此理論界和實務界認為二者訴訟時效與起訴期限可以相互適用。但既然二者是“子訴訟”與“母訴訟”的關(guān)系[12]，二者應是包含與被包含關(guān)系，即生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟包含生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。故此，應是前者的訴訟時效可以適用后者，而不是后者直接涵蓋前者的訴訟時效，此種類推不符合邏輯。因此，應盡快完善環(huán)境訴訟程序立法，堅持合法性和合理性原則，加強環(huán)境司法能動原則上的制約[13]。故有必要對生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時效進行制度設(shè)計，在起算起點、期間長度、中斷情形等方面作明確規(guī)定，以解決實際訴訟中訴訟時效適用不明或混亂的情形。值得思考的是，檢察機關(guān)是否需要受訴訟時效的限制。《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第一條均提及檢察機關(guān)的 “法律監(jiān)督職能”，應皆為法律上的一種監(jiān)督權(quán)，此時不需要受訴訟時效限制。但檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中扮演著原告的訴訟地位，適用民事訴訟程序，與被告是平等對抗關(guān)系，則需要受民事訴訟法上訴訟時效限制。因而，檢察機關(guān)的訴訟時效問題是存在身份關(guān)系上的沖突。有學者認為，即便檢察機關(guān)在公益訴訟中代表的是社會公共利益，也應是作為公益代表人的民事訴訟當事人，享有當事人的訴訟權(quán)利并承擔相應的訴訟義務，不能身兼訴訟監(jiān)督的職能[14]。該觀點是合理的，倘若檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中兼具訴訟監(jiān)督職能，則會打破民事訴訟原被告訴訟地位的平衡性，代表私益的被告是完全無法跟兼具公益和訴訟監(jiān)督職能的檢察機關(guān)相抗衡的。故此，檢察機關(guān)也應受訴訟時效限制。

（四）闡釋訴前程序的法理基礎(chǔ)與功能價值、構(gòu)建訴前程序制度

生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前程序法定的先行適用、特定的履行方式、強制的后續(xù)銜接的基本特征[15]，利于檢察機關(guān)司法資源的合理配置與節(jié)約以及實現(xiàn)對適格主體的環(huán)境民事公益訴權(quán)的尊重與驅(qū)策。實踐證明，訴前程序的應用使部分案件在訴訟之前能夠得到有效節(jié)約，提高了辦案率和節(jié)約訴訟資源，更能夠?qū)Νh(huán)境污染做提早預防與治理。當前我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前程序存在的爭議，源于對訴前程序的法理基礎(chǔ)與功能價值未厘清。故此，應闡釋訴前程序的法理基礎(chǔ)與功能價值[16]，解決其爭議。首先，需要明確檢察機關(guān)公益代表人的身份。在提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟前，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，進入訴前程序提出督促和建議無疑具有正當性。其次，厘清檢察機關(guān)訴前程序與審判階段中的關(guān)系界定。有學者認為，社會公共權(quán)益的“私法權(quán)益”才是檢察機關(guān)公益起訴權(quán)所側(cè)重保護的，與其他民事主體和行政機關(guān)相比，具有審判關(guān)系中的“訴位優(yōu)越性”，因而在訴前程序中應削弱其法律監(jiān)督職權(quán)屬性[17]。此種“快刀斬亂麻”的做法可能會影響檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的職能價值，同時削弱訴前程序的程序價值。理應界定訴前程序與審判階段的關(guān)系，把握檢察機關(guān)在二者中的精準定位，流利轉(zhuǎn)換其角色位置，進一步優(yōu)化檢察機關(guān)在訴前程序中的法律監(jiān)督職能屬性。最后，完善生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前程序規(guī)定，在履行方式和范圍、督促履職的判斷標準以及與訴訟程序的銜接問題做深入研究與合理設(shè)計。

（五）完善訴訟費用分擔制度、降低訴訟成本

環(huán)境民事公益訴訟費用是指為維護社會公益，依法提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，進行訴訟活動所支出的一切合理費用。主要包括案件受理費、申請費、鑒定費、評估費、調(diào)查取證費以及律師費等費用。合理的訴訟費用分擔制度，能有效消除原告擔心敗訴而承擔高額訴訟費用的顧慮。首先，可以考慮案件審理終結(jié)前緩交訴訟費用，原告敗訴后可以視情況減交或免交。在地方實踐中已有此類做法，如2015年貴州省高院出臺的《關(guān)于推進環(huán)境民事公益訴訟審判工作的若干意見》第二十四條規(guī)定：“提起緩交民事公益訴訟的原告一律緩交案件受理費，鑒定費可申請環(huán)境公益訴訟資金賬戶先行墊付，敗訴后案件受理費一般免交?！敝貞c市高院也有類似規(guī)定①重慶市生態(tài)環(huán)境局.《關(guān)于貫徹實施環(huán)境公益訴訟制度若干具體問題的規(guī)定》渝環(huán)函〔2020〕323號[EB/OL].(2020-04-30)[2020-09-08].http://sthjj.cq.gov.cn/zwgk_249/fdzdgknr/lzyj/qtgw/202005/t20200512_7380216.html。。這種做法有效消除了原告尤其是地方環(huán)保組織不敢起訴的顧慮，但規(guī)定中的先行墊付機制與法院視情況而決定是否免交案件受理費還需進一步研究與完善細化。其次，探索建立訴訟費用援助基金制度，此外，將被告所繳納的賠償金用來建立和維護相關(guān)的環(huán)保公益基金也是值得考慮的[18]。對生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展大有裨益?；饋碓粗饕揽空斦С?，以及社會組織、企事業(yè)單位、公民個人的捐助。主要承擔原告的敗訴成本，尤其是案件受理費與律師費。英國設(shè)有專門的全國性訴訟援助基金，發(fā)展較為成熟，在基金來源、使用途徑、申請受理以及監(jiān)督管理方面有專門規(guī)定。最后，建立原告勝訴獎勵機制。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告代表著社會公共利益，具有公益屬性，勝訴給予精神和物質(zhì)獎勵，具有理論上的正當性。能有效促進原告積極行使訴權(quán)，增加敗訴風險能力，以起到更好的示范作用。