鄧姝 甘明超 向秋霞

摘? 要? ?宅基地“三權(quán)分置”是中央的一項重大改革。為適應(yīng)產(chǎn)權(quán)保護的要求，如何在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度框架下探索基于宅基地“三權(quán)分置”改革的不動產(chǎn)登記問題與對策尤為重要。本文重點圍繞宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)登記中涉及的權(quán)利體系、登記路徑、登記規(guī)則等關(guān)鍵問題提出實務(wù)操作建議。

關(guān)鍵詞? 宅基地;三權(quán)分置;不動產(chǎn)登記

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A

文章編號：1672-5603（2020）03-54-4

Abstract： The separation of three powers of rural residential land is a major reform of the central government. In order to meet the requirements of property rights protection， how to explore the problems and countermeasures of real estate registration under the tripartite entitlement system of rural residential land reform is particularly important under the framework of the unified registration system of real estate. This paper focuses on the tripartite entitlement system of rural residential land real estate registration involved in the rights system， registration path， registration rules and other key issues to put forward practical operation recommendations.

Keywords： rural residential land; separation of three powers; real estate registration

1? 研究背景

2018年中央一號文件提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。兩年來，全國33個地方開展了宅基地“三權(quán)分置”改革試點，部分地方圍繞改革后的登記路徑開始了初步探索，但對于如何確定登記的權(quán)利類型、頒發(fā)何種形式的權(quán)證、資格權(quán)如何體現(xiàn)、如何完善登記的技術(shù)體系等重點實務(wù)問題鮮有深入研究，未形成統(tǒng)一技術(shù)路徑。本文基于對已開展宅基地“三權(quán)分置”登記探索的試點地區(qū)開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)登記的問題與建議。

2? 宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)登記存在問題

2.1“三權(quán)分置”后權(quán)利體系不明確

（1）創(chuàng)設(shè)權(quán)利類型無上位法依據(jù)。一是在流出方的權(quán)利類型設(shè)定上使用了現(xiàn)有上位法中不存在的權(quán)利類型，如安徽省旌德縣直接把流出方的權(quán)利類型界定為“宅基地資格權(quán)”;二是為符合房地一體登記原則，在對房屋的權(quán)利類型設(shè)定上使用了“房屋使用權(quán)”這一法律暫未明確的權(quán)利類型;三是對流入方獲得的宅基地權(quán)利類型認識不清，出現(xiàn)了“宅基地經(jīng)營權(quán)、宅基地租賃權(quán)”等多種定義。權(quán)利類型不統(tǒng)一，不利于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的開展。

（2）設(shè)定權(quán)利性質(zhì)不規(guī)范。部分地方如浙江省麗水市、山東省平度市等將宅基地權(quán)利性質(zhì)界定為“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”，既創(chuàng)設(shè)了現(xiàn)行規(guī)定中沒有的土地權(quán)利性質(zhì)，也沒有體現(xiàn)房屋的權(quán)利性質(zhì)。權(quán)利性質(zhì)設(shè)定不規(guī)范，不利于將宅基地“三權(quán)分置”納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。

2.2 “三權(quán)分置”后登記路徑不統(tǒng)一

（1）宅基地資格權(quán)是否登記不明確?，F(xiàn)行法律沒有界定資格權(quán)，以往的登記也沒有涉及相關(guān)的內(nèi)容。中央明確將資格權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”的一種權(quán)利后，有試點地不登記資格權(quán)，有的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或集體經(jīng)濟組織單獨對資格權(quán)發(fā)證認定，有的以在不動產(chǎn)登記簿或權(quán)證上備注的方式進行登記，做法差異較大[1]。

（2）登記頒證的對象不統(tǒng)一。針對集體、農(nóng)戶、第三方，大多數(shù)試點地只給流入方頒發(fā)“三權(quán)分置”后不動產(chǎn)權(quán)證書，并未對流出方重新頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書，而是在附記欄體現(xiàn)原資格權(quán)人信息;有的給流轉(zhuǎn)雙方均頒發(fā)了不動產(chǎn)權(quán)證書;還有如安徽省旌德縣采取“一證登三權(quán)、一證發(fā)三人”的發(fā)證形式，沒有具體明確“三權(quán)分置”后流轉(zhuǎn)雙方所獲得的權(quán)利，給納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記路徑的后續(xù)工作帶來了較大困難。

（3）流轉(zhuǎn)年限不確定。宅基地使用權(quán)是針對集體經(jīng)濟組織成員的無期限權(quán)利。試點地在進行登記時對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限規(guī)定各有不同。安徽省旌德縣沒有在不動產(chǎn)權(quán)證上體現(xiàn)分置后流轉(zhuǎn)出權(quán)利的年限，浙江省德清縣針對轉(zhuǎn)讓情形，設(shè)置了5-30年的流轉(zhuǎn)年限，四川省瀘縣按商業(yè) 40 年、住宅 70 年“部分轉(zhuǎn)讓”宅基地使用權(quán)，四川省郫都區(qū)正在擬定按照最高70年設(shè)定流轉(zhuǎn)年限。宅基地流轉(zhuǎn)后使用期限不明確存在較大流轉(zhuǎn)風(fēng)險。

2.3 現(xiàn)有不動產(chǎn)登記技術(shù)體系無法滿足需要

（1）不動產(chǎn)登記簿缺少分置后權(quán)利信息設(shè)置。登記事項自記載于不動產(chǎn)登記簿時生效，現(xiàn)行的不動產(chǎn)登記簿并無房屋使用權(quán)登記信息，無法體現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”后“宅基地使用權(quán)/房屋使用權(quán)”中的“房屋使用權(quán)”，無法登簿。

（2）不動產(chǎn)登記系統(tǒng)難以滿足“三權(quán)分置”登記需求。現(xiàn)有的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)功能尚未針對宅基地“三權(quán)分置”的需求進行修改，大多數(shù)試點地的做法是在同一個不動產(chǎn)登記系統(tǒng)操作，每本證書的登記都無法按照常規(guī)的登記流程，需要技術(shù)人員在后臺編輯，修改數(shù)據(jù)，才能向農(nóng)戶和第三方分別頒證。

（3）操作辦法缺少分置后的具體登記要求?，F(xiàn)有的《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》及《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》中并未針對宅基地“三權(quán)分置”后具體怎么登記作出規(guī)定，登記實務(wù)中存在登記適用條件、申請人、收件資料內(nèi)容及要求、審核要求不明確的問題亟需解決。

3? 宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)登記的建議

3.1明確宅基地“三權(quán)分置”后的權(quán)利體系

（1）完善上位法厘清權(quán)利結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行《土地管理法》等法律法規(guī)，使用的概念闡述都是原“宅基地使用權(quán)”的內(nèi)容。建議按照實行“三權(quán)分置”后適度放活宅基地使用權(quán)的要求，系統(tǒng)地梳理和修改相應(yīng)法律法規(guī)，并明確具體的法律條文和權(quán)利內(nèi)容，明確“三權(quán)分置”后的權(quán)利結(jié)構(gòu)。宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)在精神可外化為：允許作為農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓一定年限的“宅基地使用權(quán)”;第三方取得該具有年限限制的“宅基地使用權(quán)”后可以進行不動產(chǎn)登記，可以自行占有使用，也可以抵押、出租和再轉(zhuǎn)讓;第三方享有的“宅基地使用權(quán)”到期后由原農(nóng)戶收回。這種“轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地使用權(quán)”的交易中，農(nóng)戶通過交易讓渡的不是全部的宅基地使用權(quán)，只是從其宅基地使用權(quán)中“挖出部分子權(quán)利”并予以讓渡[2]。建議將宅基地“三權(quán)分置”后的權(quán)利結(jié)構(gòu)明確為 “宅基地所有權(quán)-宅基地資格權(quán)（依宅基地分配請求權(quán)取得的宅基地使用權(quán)）-次級宅基地使用權(quán)”（圖1）。

（2）統(tǒng)一“三權(quán)分置”后流轉(zhuǎn)雙方確定權(quán)利的名稱。一是統(tǒng)一流出方權(quán)利名稱?！叭龣?quán)分置”后，宅基地使用權(quán)的形式完整性不受任何影響，在次級宅基地使用權(quán)因期限屆滿而滅失后，宅基地使用權(quán)的權(quán)能自動恢復(fù)至分置前的全部狀態(tài)。農(nóng)戶宅基地權(quán)利類型其實質(zhì)仍屬于宅基地使用權(quán)，同時，其房屋所有權(quán)仍屬于農(nóng)戶所有。因此，建議“三權(quán)分置”后農(nóng)戶確定權(quán)利類型統(tǒng)一表述為“宅基地使用權(quán)/房屋所有權(quán)”;二是統(tǒng)一流入方權(quán)利名稱。如前述分置后的三層權(quán)利結(jié)構(gòu)下，“次級宅基地使用權(quán)”實質(zhì)仍屬具有限制的“用益物權(quán)”，沒有必要再創(chuàng)設(shè)出一種權(quán)利名稱[3]，同時，考慮流轉(zhuǎn)后社會主體獲得一定年限的房屋使用權(quán)，建議“三權(quán)分置”后，維持“宅基地使用權(quán)”的稱謂和用益物權(quán)性質(zhì)不變，將宅基地“三權(quán)分置”后社會主體確定權(quán)利的名稱表述為“宅基地使用權(quán)/房屋使用權(quán)”。

（3）規(guī)范設(shè)定權(quán)利性質(zhì)。建議統(tǒng)一按照現(xiàn)行不動產(chǎn)登記簿及證書的填寫要求，針對宅基地的土地權(quán)利性質(zhì)規(guī)范填寫為“批準撥用”，針對宅基地上的房屋權(quán)利性質(zhì)規(guī)范填寫為“自建房”。

3.2 設(shè)計宅基地“三權(quán)分置”后的登記路徑

（1）將宅基地資格權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。在登記實務(wù)中，納入不動產(chǎn)登記范圍的宅基地資格權(quán)應(yīng)該指向具體的地塊，并且已取得了宅基地使用權(quán)。對于通過資格權(quán)取得宅基地且有明確資格權(quán)認定結(jié)果的，可以在辦理宅基地房地一體確權(quán)登記時，在不動產(chǎn)登記簿附記欄標注“該權(quán)利人為宅基地資格權(quán)人”，通過標注的方式合理區(qū)分宅基地資格權(quán)和使用權(quán)，與分置后的宅基地權(quán)利人相區(qū)分[1]，防止產(chǎn)生新的分散登記，降低由此帶來的風(fēng)險。

（2）統(tǒng)一宅基地“三權(quán)分置”后登記頒證的對象。為加強不動產(chǎn)統(tǒng)一登記規(guī)范化管理，針對集體、農(nóng)戶、第三發(fā)這三個頒證對象，建議統(tǒng)一宅基地“三權(quán)分置”后登記頒證的對象，采取在明確集體所有權(quán)人的前提下，開展宅基地農(nóng)房一體的確權(quán)登記，在農(nóng)戶獲得記載了“宅基地使用權(quán)/房屋所有權(quán)”不動產(chǎn)權(quán)證書的基礎(chǔ)上開展宅基地“三權(quán)分置”，只給流入方頒發(fā)“三權(quán)分置”后的不動產(chǎn)權(quán)證書，不對流出方重新頒發(fā)新的不動產(chǎn)權(quán)證書，而是在附記欄體現(xiàn)原資格權(quán)人信息、流轉(zhuǎn)信息[4]。

（3）設(shè)定分置后的流轉(zhuǎn)期限。明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限，能夠鼓勵農(nóng)戶放手嘗試宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，在一定程度上提高農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿。對于年限的設(shè)定若規(guī)定過短，宅基地使用權(quán)流入方無法全面使用、管理宅基地，不利于宅基地財產(chǎn)功能的實現(xiàn);若規(guī)定過長，超出農(nóng)戶心中預(yù)期，又不利于宅基地保障功能的實現(xiàn)。考慮到宅基地負擔的維護農(nóng)村穩(wěn)定功能，兼顧受讓人的利益[3]，結(jié)合宅基地制度改革及土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”實踐經(jīng)驗，建議以5-30 年為宜，各地可根據(jù)實際情況，設(shè)定流轉(zhuǎn)年限（圖2）。

3.3 完善現(xiàn)有不動產(chǎn)登記體系

（1）完善不動產(chǎn)登記簿。一是新增登記信息頁。當宅基地使用權(quán)因流轉(zhuǎn)辦理“三權(quán)分置”登記時，兼顧農(nóng)村“房地一體”登記和宅基地“三權(quán)分置”登記的需要，新增“宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)登記信息”頁，登記原因為流轉(zhuǎn)取得，規(guī)劃用途保持住宅不變，房屋性質(zhì)為自建房;二是以附記的形式體現(xiàn)“三權(quán)”。 辦理轉(zhuǎn)移登記時，在“宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)登記信息頁”的附記欄注明宅基地所有權(quán)人，同時體現(xiàn)原權(quán)利人的宅基地資格權(quán)，注明“該權(quán)利人為宅基地資格權(quán)人，根據(jù)《宅基地及房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議》的相關(guān)約定，該宅基地及房屋使用權(quán)已經(jīng)流轉(zhuǎn)給XXX，流轉(zhuǎn)期限XX年XX月 XX日至XX年XX月 XX日止”;三是體現(xiàn)二次流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)后的宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)可以再次流轉(zhuǎn)一次，對于此種情況，應(yīng)在登記簿附記欄標注“經(jīng)二次流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)，不得再次流轉(zhuǎn)”，做出限制性提示。

（2）完善不動產(chǎn)登記系統(tǒng)。根據(jù)宅基地“三權(quán)分置”的需求對現(xiàn)有的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)功能進行修改，采取添加一個宅基地“三權(quán)分置”后的數(shù)據(jù)庫標準表格的形式完善現(xiàn)有《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標準》，并按流入方頒發(fā)分置后的不動產(chǎn)權(quán)證書要求，在權(quán)利類型中增設(shè)“房屋使用權(quán)”的選項，實現(xiàn)與修改的不動產(chǎn)登記簿的關(guān)聯(lián)，拓展不動產(chǎn)登記系統(tǒng)平臺的功能，為宅基地“三權(quán)分置”后登記能夠持續(xù)發(fā)證提供技術(shù)保障。

（3）完善登記操作辦法。建議修改現(xiàn)有的《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》及《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》，增加針對宅基地“三權(quán)分置”后具體怎么登記的章節(jié)，明確宅基地“三權(quán)分置”登記適用條件、申請人、收件資料內(nèi)容及要求、審核要求。此外，宅基地的用途主要是居住，“三權(quán)分置”后，很多居住用途實際變?yōu)榻?jīng)營性用途，各地都沒有辦理用途變更登記，建議在明確改變現(xiàn)行法律法規(guī)對“宅基地使用權(quán)不得用作經(jīng)營性用途”的籠統(tǒng)規(guī)定之前，對于落實國務(wù)院關(guān)于推進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的要求，閑置宅基地和農(nóng)房經(jīng)批準用于發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，導(dǎo)致宅基地和農(nóng)房利用方式發(fā)生變化的，用途可以保留農(nóng)村宅基地和住宅，不辦理變更登記[1]，待上位法明確有限制地放開宅基地使用權(quán)用途管制時，及時修改相關(guān)操作辦法，辦理用途變更，滿足宅基地“三權(quán)分置”需求。

4? ?結(jié)語

宅基地“三權(quán)分置”改革的目的在于真正盤活農(nóng)村閑置宅基地和住房，明確宅基地“三權(quán)分置”后不動產(chǎn)登記實務(wù)操作的重點問題，才能實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護要求，為宅基地“三權(quán)分置”改革落地掃清障礙，為統(tǒng)籌推進農(nóng)村宅基地確權(quán)登記提供技術(shù)支撐。

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