郎帥

〔摘要〕?國際合作成為全球化時代傳染病治理之必需。自19世紀(jì)中葉以來，傳染病治理國際合作經(jīng)歷了1851—1947年的興起與初步探索、1948—2002年的整合與快速發(fā)展、2003年至今的改革與結(jié)構(gòu)性調(diào)整三個階段。目前它仍面臨諸多挑戰(zhàn)，單元層次的“不合作難題”久而未決，國際公共物品的“成本承擔(dān)問題”日益突出，國家治理能力上的“南北差距”難以彌合，多維度下的“協(xié)調(diào)難題”長期存在，觀念層面的“認(rèn)知困境”無法突破。著眼未來，應(yīng)深化國際合作機(jī)制改革，充分體現(xiàn)新興大國和發(fā)展中國家的訴求;抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力打造傳染病治理國際合作的核心能力;理順各類關(guān)系，明確傳染病治理國際合作的思路方向;重視案例研究，推廣新發(fā)傳染病治理的成功經(jīng)驗。

〔關(guān)鍵詞〕?傳染病治理;國際合作;機(jī)制;中國經(jīng)驗

〔中圖分類號〕D812〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-2689（2020）05-0098-08

傳染病是指“由病原微生物、病毒、衣原體、立克次體、支原體、細(xì)菌、真菌、螺旋體和寄生蟲感染人體后產(chǎn)生的有傳染性、在一定條件下可造成流行的疾病”[1]（1）。傳染病在人類歷史進(jìn)程中扮演了十分重要的角色，麥克尼爾（William.H.McNeill）指出，不論過去、現(xiàn)在，抑或未來，傳染病都是“人類歷史的基本參數(shù)和決定因素之一”[2]（257）。人類與傳染病的斗爭從未停止，人類一直在探索應(yīng)對傳染病的有效方法，但是卻從未完全戰(zhàn)勝傳染病。在新千年來臨之際，全世界的醫(yī)師、科學(xué)家和公共衛(wèi)生官員普遍意識到，新發(fā)傳染病與傳統(tǒng)傳染病的再暴發(fā)將會成為人類面臨的巨大公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)之一[3]。基于此類認(rèn)知，傳染病治理不再是一項單純的公共衛(wèi)生議題，已演化為一項重要的社會和國家安全議題，通過國際合作應(yīng)對傳染病成為全球化時代之必需。本文立足于傳染病治理國際合作的歷史性檢視，希望籍此深化對現(xiàn)實問題的認(rèn)知，明確國際合作的未來方向。

一、 傳染病治理國際合作的歷史理路

（一） 1851—1947年：興起與初步探索階段

傳染病治理國際合作的興起與全球化的推進(jìn)密不可分。全球化（Globalization）帶來了“國際社會的結(jié)構(gòu)變動”[4]。在商業(yè)和旅行活動向全球延伸，傳染病跨國、跨區(qū)域、跨大洲、跨大洋傳播的背景下，主權(quán)國家逐漸意識到“國家和國際公共衛(wèi)生之間的傳統(tǒng)區(qū)分已不再有效”[5]。單個國家無法獨自應(yīng)對傳染病的現(xiàn)實，充分表明全球化時代的公共衛(wèi)生政策已經(jīng)變得“去國家化了（Denationalized）”[6]。各國政府越來越多地尋求國際合作以實現(xiàn)公共衛(wèi)生目標(biāo)，并對影響其人口的越境力量施加某種程度的控制。

實際上傳染病治理國際合作最早發(fā)端于19世紀(jì)的1851年，在法國政府的召集下，第一屆國際衛(wèi)生大會（International Sanitary Conference）在巴黎召開。 來自12個國家的外交官和醫(yī)療代表希望就霍亂、鼠疫和黃熱病的預(yù)防措施達(dá)成協(xié)議。此后又召開了十屆類似會議，終于在1892年誕生了第一個《國際衛(wèi)生公約（International Sanitary Convention）》，并又陸續(xù)簽署了三個公約。1903年的會議取得了兩項成果，一是會議所簽署公約得到了大多數(shù)與會國家的認(rèn)可，它是第一個依據(jù)現(xiàn)代科學(xué)知識針對霍亂和鼠疫輸入采取國際統(tǒng)一措施的國際公約;二是與會各方就組建國際衛(wèi)生辦公室（OIHP）達(dá)成共識，其于1907年在巴黎成立。伴隨著1902年泛美衛(wèi)生組織（PAHO）、1923年國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織（Health Organization of the League of Nations）的成立，1933年《國際航空衛(wèi)生公約（International Sanitary Convention for Aerial Navigation）》的簽署，傳染病治理國際合作進(jìn)一步朝著機(jī)制化和法制化的方向邁進(jìn)。

該階段的傳染病治理國際合作具有如下特征：第一，一些國家認(rèn)識到傳染病跨國傳播的危害性，多次國際衛(wèi)生會議的召開、多個國際衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的建立、多部國際衛(wèi)生公約的簽署，從組織和法制建設(shè)兩方面掀開了傳染病治理國際合作的序幕;第二，上述會議多屬外交性質(zhì)的，由于與會代表主要為外交官而非醫(yī)學(xué)專家，所以《國際衛(wèi)生公約》被認(rèn)為是不完善的工具，簽署國可能將批準(zhǔn)時間推遲數(shù)年[7];第三，不同國際衛(wèi)生條約并存，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常相互矛盾[8];第四，合作重點在于對少數(shù)傳染病的防控，且“服務(wù)對象”側(cè)重歐美大國，大國主導(dǎo)特征明顯，旨在使它們免受“不開化國家”的波及[9]（28）。

（二） 1948—2002年：整合與快速發(fā)展階段

第二次世界大戰(zhàn)后，傳染病治理國際合作步入發(fā)展的快車道。國際社會從兩方面整合了已有機(jī)制。一是機(jī)構(gòu)整合。1946年國際衛(wèi)生大會在紐約召開，61個國家簽署了《世界衛(wèi)生組織組織法（the Constitution of the World Health Organization）》，決定成立世界衛(wèi)生組織。依據(jù)該法，世界衛(wèi)生組織作為專門機(jī)構(gòu)，不僅繼承了國際衛(wèi)生辦公室等前體的職能，還承擔(dān)了新的責(zé)任。1948年9月1日，世界衛(wèi)生組織（WHO）正式成立，世界各國“真正開始了現(xiàn)代意義上的防控傳染病國際合作”[10]（205）。二是國際法整合。新成立的世界衛(wèi)生組織的一項首要職責(zé)是將之前零散的國際衛(wèi)生條約納入統(tǒng)一范疇[3]。1951年，世界衛(wèi)生組織采用了新的《國際公共衛(wèi)生條例（the International Sanitary Regulations）》，取代了之前成員國間的一系列條約;之后經(jīng)過數(shù)次修訂，1969年更名為《國際衛(wèi)生條例（IHR）》?！秶H衛(wèi)生條例》是對世界衛(wèi)生組織成員國具有約束力的“唯一”關(guān)于傳染病的國際衛(wèi)生協(xié)定，它明確了世界衛(wèi)生組織的地位和成員國的義務(wù)，要求成員國報告特定傳染病疫情、限制其他國家對已報告疫情的反應(yīng)，確保“最大程度地預(yù)防疾病國際傳播的同時最小化地干擾世界交通”[11]（4）。

在世界衛(wèi)生組織不斷提升傳染病治理水平的同時，其他國際組織也將傳染病防控納入到了自身職權(quán)范圍內(nèi)。例如關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）中就包括了“保護(hù)人類、動物或植物生命與健康所必需的措施”。之后成立的世界貿(mào)易組織（WTO）則出臺了《衛(wèi)生與動植物檢疫措施協(xié)議（SPS Agreement）》，來規(guī)范成員國可能運用的、影響國際貿(mào)易的行為。國際民用航空組織（ICAO）通過《國際民用航空公約（Chicago Convention on International Civil Aviation）》來要求成員國采取有效措施，防止霍亂、流行性斑疹傷寒、天花、黃熱病、鼠疫以及締約方認(rèn)定的其他傳染病空中傳播，并在公約附件中設(shè)定了“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”和“建議措施”。國際海事組織（IMO）發(fā)布的相關(guān)條例和指南要求成員國改善海港衛(wèi)生條件、防止在壓載水和沉積物中引入細(xì)菌和病毒病原體。1980年后，世界銀行也開始關(guān)注公共健康問題，并一度超過世界衛(wèi)生組織成為國際公共健康事業(yè)最大的資助方。

該階段的傳染病治理國際合作具有如下特征：第一，機(jī)制化、法制化成效顯著，成立了統(tǒng)一的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，出臺了統(tǒng)一的衛(wèi)生法規(guī)，形成了疫情通報和公布制度、控制規(guī)制、防治規(guī)范實施監(jiān)督機(jī)制等;第二，更多國家加入到傳染病治理國際合作機(jī)制中，代表性明顯增強(qiáng);第三，在根除天花等傳染病的過程中，國際合作機(jī)制切實發(fā)揮了作用;第四，《國際衛(wèi)生條例》要求世界衛(wèi)生組織成員國報告的傳染病僅限3種，采用的是疫情國報告的單一體制，未能為各國提供統(tǒng)一有效的指導(dǎo)[12];第五，世界衛(wèi)生組織對成員國違反《國際衛(wèi)生條例》的情況無法做出裁決，欠發(fā)達(dá)國家資金、資源匱乏的局面長期無法改變;第六，世界衛(wèi)生組織與其他國際組織雖有職能交集，但并未形成成熟的組織間互動機(jī)制。

（三） 2003年至今：改革與結(jié)構(gòu)性調(diào)整階段

新發(fā)傳染?。‥merging infectious diseases）將傳染病治理國際合作引入到一個新階段。2003年的SARS疫情加速了世界衛(wèi)生組織改革以適應(yīng)新形勢的進(jìn)程[13]。2005年，《國際衛(wèi)生條例》再次被修訂。與之前相比，它注目于所有“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，規(guī)定世界衛(wèi)生組織可向成員國提出措施建議。如果符合特定條件，成員國可采取超出建議的措施。還要求成員國履行更廣泛的監(jiān)測和響應(yīng)義務(wù)，強(qiáng)制成員國報告潛在的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，明確世界衛(wèi)生組織可使用和分享來自非官方的信息[14]。2007年，世界衛(wèi)生組織又提出了“全球公共衛(wèi)生安全（Global public health security）”的概念，號召加強(qiáng)國際合作治理新發(fā)傳染病。世界衛(wèi)生組織著眼于構(gòu)建全球性的監(jiān)測“網(wǎng)絡(luò)”與國家聯(lián)絡(luò)“節(jié)點”，以便及早發(fā)現(xiàn)、通告、核實、應(yīng)對新發(fā)傳染病引起的公共衛(wèi)生事件。

“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC）”是指根據(jù)新版《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定所確定的不同尋常的事件：（一）通過疾病的國際傳播構(gòu)成對其他國家的公共衛(wèi)生風(fēng)險;以及（二）可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對措施[15]（9）。至今世界衛(wèi)生組織共宣布了六起“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”——2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年西非的埃博拉疫情、2015—2016年的寨卡疫情、2018年剛果（金）的埃博拉疫情、2020年中國的新型冠狀病毒肺炎疫情。以2009年的甲型H1N1流感為例，世界衛(wèi)生組織提前借助全球流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)（GISN）、官方和非官方渠道收集信息。期間還發(fā)布了全球監(jiān)測指南，建議成員國增強(qiáng)監(jiān)測能力。在墨西哥上報疫情后，世界衛(wèi)生組織進(jìn)行了全面評估，包括大流行的嚴(yán)重程度。從實驗室分離出H1N1流感病毒開始，它花了一個多月的時間宣布該疫情為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。再以最近的新型冠狀病毒肺炎疫情為例，2019年12月，世界衛(wèi)生組織中國國家辦事處獲悉在中國湖北省武漢市發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎（后命名為COVID-19）病例，即要求中國提供詳細(xì)資料以評估風(fēng)險，在中國國家相關(guān)部門向世界衛(wèi)生組織報告了病例情況后，它向世界發(fā)出通報并對中國提出建議。伴隨著疫情的蔓延，2020年1月30日世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞宣布該疫情為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。

該階段的傳染病治理國際合作具有如下特征：第一，新版《國際衛(wèi)生條例》為傳染病治理國際合作提供了新的組織程序與法律框架;第二，世界衛(wèi)生組織主要通過軟權(quán)力行使其規(guī)范性權(quán)威，這包括經(jīng)組織授權(quán)的建議，由大會、理事會和/或秘書處采取的更多非正式行動[16];第三，世界衛(wèi)生組織基本構(gòu)建起了全球性的傳染病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，在各地區(qū)和主要成員國內(nèi)設(shè)置了重要“聯(lián)結(jié)點”，展現(xiàn)出明顯的整體性和層次性;第四，世界衛(wèi)生組織可使用非官方來源信息，使得越來越多的非國家行為體融入到傳染病治理國際合作體系中，全球性進(jìn)一步增強(qiáng);第四，在確定“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”過程中，世界衛(wèi)生組織存在反應(yīng)滯后的問題，它似乎對疫情嚴(yán)重程度、感染國家數(shù)量、感染人數(shù)并不敏感，而是對缺乏認(rèn)知經(jīng)驗的、空氣傳播的、波及到美國的新發(fā)傳染病更為關(guān)注，且非節(jié)假日期間效率更高[17]。

二、 傳染病治理國際合作的現(xiàn)實審思

（一） 單元層次的“不合作難題”久而未決

世界衛(wèi)生組織的成立與改革、《國際衛(wèi)生條例》的出臺與修訂，極大地提升了國際社會應(yīng)對新發(fā)傳染病和傳統(tǒng)傳染病的能力。然而，世界衛(wèi)生組織并非凌駕于主權(quán)國家之上的“超級權(quán)威”，其有效運轉(zhuǎn)與《國際衛(wèi)生條例》的切實執(zhí)行有賴于成員國，它們面臨著與其他政府間國際組織、其他國際法同樣的問題，即對成員國缺乏強(qiáng)制力。費德勒（David P.Fidler）將之稱為“主權(quán)難題（Sovereignty problem）”[6]。成員國出于自身利益，可能通過各種方式拒不履行或不認(rèn)真履行傳染病治理相關(guān)義務(wù)。一些成員國以不理性、不合理的方式抵制疫情暴發(fā)國或地區(qū)的問題至今仍未解決。當(dāng)2020年中國發(fā)生新型冠狀病毒肺炎疫情后，雖然世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞一再強(qiáng)調(diào)“不建議采取任何旅行或貿(mào)易限制措施”，但是依然有國家“不合作”，甚至反其道而行之。實際上，新版《國際衛(wèi)生條例》進(jìn)一步削弱而非強(qiáng)化了世界衛(wèi)生組織的權(quán)力，它以發(fā)出非約束性的建議取代了之前對成員國具有約束力的法律，這更加劇了國家“不合作難題”。有些國家因擔(dān)心報告疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)與社會后果，選擇瞞報甚至不報，推高了傳染病治理國際合作的難度。

（二） 國際公共物品的“成本承擔(dān)問題”日益突出

全球公共衛(wèi)生安全具有典型的國際公共物品（International public goods）特性。世界衛(wèi)生組織的目的只有一個，那就是為集體利益服務(wù)，使每一個成員國都能從中獲益。然而，盡管集團(tuán)全體成員對獲得集體利益有著共同興趣，但他們“對承擔(dān)為獲得這一集體利益而要付出的成本卻沒有共同興趣”[18]（16）。一些成員希望由其他成員負(fù)擔(dān)成本，然后坐享其成。這種“搭便車（free rider problem）”行為普遍存在。世界衛(wèi)生組織等機(jī)構(gòu)的資金來源主要有兩個：一是成員國交納的會費;二是捐贈，其可能來自成員國，也可能來自其他國際組織、基金會、企業(yè)和個人。然而近年來，新發(fā)傳染病防控形勢日趨嚴(yán)峻、挑戰(zhàn)愈來愈多，而某些成員國卻常常遲交或拒交會費，導(dǎo)致國際公共衛(wèi)生項目的資金愈發(fā)捉襟見肘。一方面是對資金的持續(xù)“需求”，另一方面是資金供給上的“缺口”，致使聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織等在傳染病治理方面不得不進(jìn)行某種程度的“收縮”。2014年聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署（UNAIDS）公布了一項名為“90-90-90”的目標(biāo)戰(zhàn)略，旨在2020年控制艾滋病的流行。有研究表明，雖然實現(xiàn)該目標(biāo)超出了之前的預(yù)算、代價高昂，但這將是一個非常劃算的計劃[19]。然而，現(xiàn)實情況是，美國總統(tǒng)艾滋病緊急救助計劃（PEPFAR）、全球基金（The Global Fund）等都削減了對相關(guān)領(lǐng)域的投入，以致多個國家被排除在該計劃之外。

（三） 國家治理能力上的“南北差距”難以彌合

在傳染病治理中，也存在“發(fā)達(dá)世界”與“發(fā)展中世界”，這種“南北差距”導(dǎo)致了治理能力上的巨大差異，分化了國際合作體系。與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家在傳染病治理能力建設(shè)上存在更多短板。首先，很多發(fā)展中國家預(yù)防能力的缺失成為困擾世界的難題。疫苗接種已被事實證明是一種預(yù)防傳染病的有效方式。在發(fā)達(dá)國家和一些新興經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，疫苗接種基本實現(xiàn)普及。甚至，這些國家中的一些群體可以根據(jù)感染的風(fēng)險、疫苗的有效性與安全性自行決定是否要進(jìn)行疫苗接種[20]。但是欠發(fā)達(dá)國家并不擁有推廣疫苗接種的實力，主要依靠一些非政府組織的無償捐贈，或以極其低廉的價格購買獲得疫苗。其次，發(fā)展中國家特別是窮國弱國，因為基礎(chǔ)設(shè)施落后，無法在國內(nèi)建立起完備有效的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，從而成為了全球監(jiān)測鏈條上的薄弱一環(huán)。許多國家缺乏必需的能力以長期監(jiān)測傳染病疫情，存在信息反饋不及時、病例統(tǒng)計難以準(zhǔn)確等問題[21]。這種情況下，不正確的報道和謠言很容易迅速傳播，造成不必要的國內(nèi)混亂和國際恐慌，引發(fā)連鎖反應(yīng)。再次，發(fā)展中國家在傳染病的應(yīng)對上力不從心，其醫(yī)療水平和實驗室能力都不足以支撐傳染病防控工作。缺少受過良好訓(xùn)練的醫(yī)護(hù)人員依然是一些國家治理能力上的明顯弱點[22]。同時鮮有符合標(biāo)準(zhǔn)的實驗室用于傳染病病毒的檢測、分離與研究亦是主要挑戰(zhàn)。非洲國家的實驗室服務(wù)依然處于發(fā)展的初級階段，可謂十分不發(fā)達(dá)[23]。

（四） 多維度下的“協(xié)調(diào)難題”長期存在

傳染病治理國際合作是一個融合了多主體、多領(lǐng)域、多層次的重大議題。從傳染病治理的主體維度看，政府間國際組織、非政府間國際組織、跨國公司、基金會乃至公民個人等都參與到了全球化時代的傳染病治理進(jìn)程中。它們雖各具優(yōu)勢，關(guān)注點卻不盡相同，要統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一行動并不簡單。世界衛(wèi)生組織作為國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域最具權(quán)威性、專業(yè)性的政府間國際組織，在與世界貿(mào)易組織等協(xié)調(diào)合作方面未能實現(xiàn)突破。由于后者專注于推進(jìn)貿(mào)易自由而非傳染病防控，多數(shù)情況下二者無法保持政策上和行動上的一致，后者可以制定自己的標(biāo)準(zhǔn)[24]。從傳染病治理的領(lǐng)域維度看，新舊傳染病的暴發(fā)與微生物界的不斷變化、生態(tài)環(huán)境退化、人口統(tǒng)計和行為變化、全球化等因素密切相關(guān)，它們強(qiáng)化了公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人權(quán)維護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、武器控制等領(lǐng)域的“議題關(guān)聯(lián)（Issue linkage）”[25]。目前，這些領(lǐng)域的治理非但未能協(xié)調(diào)向前推進(jìn)，甚至可能出現(xiàn)大幅倒退。自2017年以來，特朗普政府已經(jīng)先后宣布退出10多個多邊機(jī)制或機(jī)構(gòu)，內(nèi)容涵蓋國際政治、經(jīng)貿(mào)、軍事、文化、教育、國際公共事業(yè)等各個領(lǐng)域[26]。從傳染病治理的層次維度看，其囊括了國家治理、國際治理、全球治理三個層次。國家治理（National governance）體現(xiàn)了一國在其境內(nèi)對全球性威脅做出的回應(yīng);國際治理（International governance）表現(xiàn)為國家間合作應(yīng)對全球性挑戰(zhàn);全球治理（Global governance）的主體不僅包括了國家和國際組織，還包括了其他非國家行為體[27]。三個層次的治理并存且同時展開，如何讓它們同頻共振、形成合力成為一個難題。目前每個層次的治理水平和效能參差不齊，都存在薄弱之處，沒有形成完整的閉環(huán)。

（五） 觀念層面的“認(rèn)知困境”無法突破

時下傳染病治理國際合作的一大挑戰(zhàn)來自觀念層面。一是自滿與盲目樂觀情緒的蔓延。過去幾十年，由于在傳染病防控上取得的勝利，政治機(jī)構(gòu)、科學(xué)家和醫(yī)學(xué)界開始表現(xiàn)出自滿情緒，致使公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施遭到侵蝕，資源開始向慢性疾病轉(zhuǎn)移，并無視微生物界發(fā)出的警告[28]。特別是當(dāng)全球與國家一級的傳染病防控體系基本建立后，一些國家的政府部門和公眾中出現(xiàn)了盲目樂觀現(xiàn)象。二是國際政治傳統(tǒng)帶來的負(fù)面影響。傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅的縱橫交織正在締造新的“不安全時代（Age of insecurity）”[29]（1）。自21世紀(jì)以來，“傳染病問題安全化”漸成學(xué)界和政界關(guān)注的焦點。但是，盡管當(dāng)前安全一直都是國際政治領(lǐng)域研究的主要議題，屬于“高級政治”問題，而傳染病問題雖被作為非傳統(tǒng)安全問題納入安全研究中，對其定位卻仍然屬于“低級政治”范疇[30]。在其“安全化（Securitization）”到“去安全化（Desecuritization）”的過程中，從未獲得與軍事安全同等待遇。三是國家政治和社會文化傳統(tǒng)導(dǎo)致的反應(yīng)滯后。在西方民主體制下，公平和效率問題十分突出，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理需要經(jīng)過繁瑣的程序，且難以形成共識，極可能因為地方和少數(shù)人的利益損害國家和公眾整體的安全。此外，由于社會文化、宗教信仰等原因，某些防控傳染病的科學(xué)舉措在一些國家面臨實施上的困難。所有這些問題，在應(yīng)對2020年新型冠狀病毒肺炎疫情時有集中而深刻的顯現(xiàn)。雖然“中國衛(wèi)生當(dāng)局一直在不懈努力，通過疫情防控為其他國家爭取寶貴時間，使它們?yōu)樵摬《镜臐撛趥鞑プ龊脺?zhǔn)備”[31]，但是很多國家不以為然，在思想認(rèn)識上并未給予足夠重視，錯失了這一“黃金窗口期”。個別國家的領(lǐng)導(dǎo)人和政客往往從自身政治利益出發(fā)追求經(jīng)濟(jì)數(shù)字，忽視甚至漠視疫情防控和公共衛(wèi)生安全。而一些國家的公民不僅對本國政府采取的防控措施表示不滿、不理解與不支持，也不愿意暫時犧牲個人自由，認(rèn)為照舊可以參加各種聚集活動，為抗疫制造了很多人為障礙。

三、 傳染病治理國際合作的未來走向

（一） 深化機(jī)制改革，充分體現(xiàn)新興大國和發(fā)展中國家的訴求

現(xiàn)有傳染病治理國際機(jī)制無法應(yīng)對當(dāng)前挑戰(zhàn)的一個重要原因是，其未能體現(xiàn)國際政治經(jīng)濟(jì)格局的新變化。世界處于“百年未有之大變局”。一方面，中國、印度、巴西、俄羅斯、南非等新興大國的群體性崛起是當(dāng)前國際政治中的突出現(xiàn)象[32]。非西方力量的上升正在從經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域迅速向科技、文化、教育、輿論等諸多領(lǐng)域迅速拓展[33]。這些國家經(jīng)濟(jì)實力等方面的變化，不僅沖擊著國際體系的權(quán)力基礎(chǔ)，也在改變著舊有的全球治理結(jié)構(gòu)。新興大國正在成為許多重要國際公共物品的主要參與方與提供者，在倡導(dǎo)和穩(wěn)定全球經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)增長、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防止全球氣候變暖、打擊恐怖主義、防控傳染病蔓延等議題上，發(fā)揮著越來越大的作用，作出了越來越多的貢獻(xiàn)。世界衛(wèi)生組織等國際機(jī)制應(yīng)該繼續(xù)深化改革，提升新興國家的地位與話語權(quán)，增加它們在應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件上的投票權(quán)重。同時重視它們提出的治理議題，吸收與平衡多元的治理理念，吸納更多新興國家的人才參與全球公共衛(wèi)生事務(wù)，調(diào)動它們的積極性。另一方面，窮國、弱國是傳統(tǒng)和新發(fā)傳染病的易發(fā)地，過去幾十年它們在國際公共衛(wèi)生中的地位進(jìn)一步被邊緣化了。全球數(shù)百萬人健康不佳的根源在于政治、社會和經(jīng)濟(jì)不公，而貧困既是健康不良的原因，也是健康不良的結(jié)果[34]。傳染病治理國際合作應(yīng)在更加公平的基礎(chǔ)上進(jìn)行，需要照顧廣大發(fā)展中國家，特別是貧國、弱國的權(quán)益。《國際衛(wèi)生條例》等國際法應(yīng)該朝著更為公正合理的方向發(fā)展，就超出世界衛(wèi)生組織建議范疇、損害發(fā)展中國家利益的行為建立相應(yīng)的懲戒機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制?？煽紤]在世界衛(wèi)生組織緊急委員會基礎(chǔ)上設(shè)立一個《國際衛(wèi)生條例》應(yīng)急委員會，處理違反條例國家的“損人不利己”事件。并探索建立一個“國家負(fù)面清單”制度，對確定有違反條例行為的國家予以警告。還可以討論設(shè)立專項資金，對受損嚴(yán)重的國家給予一定的資金或項目補(bǔ)償。

（二） 抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力打造傳染病治理國際合作的核心能力

傳染病治理是一項系統(tǒng)工程，哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都有可能造成極為嚴(yán)重的后果。未來的傳染病治理國際合作應(yīng)鞏固原有優(yōu)勢、補(bǔ)足短板，構(gòu)建系統(tǒng)完備的傳染病應(yīng)急管理體系。一是提升全球的傳染病預(yù)防能力。就目前能夠預(yù)防的傳染病，世界各國應(yīng)該加強(qiáng)合作，防止其暴發(fā)形成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。國際社會不僅應(yīng)將資源向一些預(yù)防能力欠缺的發(fā)展中國家傾斜，更應(yīng)該對各種發(fā)展艱難的傳染病病毒學(xué)研究、疫苗研發(fā)、治療藥物研發(fā)活動給予大力支持。加強(qiáng)國家之間和更廣范圍的國際政策協(xié)調(diào)，制定更為系統(tǒng)、長期的預(yù)防能力建設(shè)規(guī)劃，可考慮設(shè)立更多跨國聯(lián)合研究項目，展開國際制藥研發(fā)合作。與此同時，相關(guān)的宣傳教育工作也應(yīng)該成為傳染病治理國際合作的重要內(nèi)容。不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，提高政府、社會公眾的防范意識都應(yīng)是重中之重。要針對現(xiàn)代人的喜好和特點，探索利用移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新工具解決各種難題。耶魯大學(xué)的play2PREVENT實驗室就在開發(fā)名為playForward：Elm City Stories和playForward：Test！的兩款數(shù)字游戲，用于艾滋病/艾滋病毒的預(yù)防、檢測和咨詢[35]。二要增強(qiáng)全球的傳染病監(jiān)測能力。針對全球監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)中的薄弱環(huán)節(jié)，加大投入進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。從最新的新型冠狀病毒肺炎疫情來看，發(fā)達(dá)國家有必要從新評估自己的監(jiān)測能力，發(fā)展中國家需要持續(xù)加強(qiáng)自己的監(jiān)測能力。各國可在公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面尋求合作，進(jìn)一步強(qiáng)化信息共享、風(fēng)險共擔(dān)機(jī)能。在發(fā)達(dá)國家公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施更新、發(fā)展中國家公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施加強(qiáng)、窮國和弱國公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建立等議題上，可討論設(shè)計具體可操作的項目，協(xié)調(diào)國際組織、政府、市場多方力量共同建設(shè)。對市場力量缺乏興趣進(jìn)入的窮國、弱國，國際社會要增加援助，強(qiáng)化每一個網(wǎng)絡(luò)節(jié)點。三要提升全球的傳染病應(yīng)對能力。各國除了要履行疫情通告義務(wù)外，還要加強(qiáng)防控政策協(xié)調(diào)、科學(xué)研究、實驗室數(shù)據(jù)傳輸、醫(yī)務(wù)人員培訓(xùn)等方面的合作，增強(qiáng)國內(nèi)突發(fā)傳染病應(yīng)急體系的韌性。在傳統(tǒng)大國援助乏力、意愿下降的情況下，應(yīng)充分調(diào)動新興大國的積極性，運用它們新獲得的資源和能力，對窮國、弱國進(jìn)行支持。有必要籌劃建立一支國際快速反應(yīng)醫(yī)療隊，在關(guān)鍵時刻充當(dāng)“救火隊員”，以備應(yīng)急之需。

（三） 理順各類關(guān)系，明確傳染病治理國際合作的思路方向

傳染病治理是一種糅合了多種關(guān)系的治理。未來的傳染病治理國際合作要加強(qiáng)關(guān)系協(xié)調(diào)。一是理順各主體之間的關(guān)系。安全只有在主體間關(guān)系中才有產(chǎn)生的可能、存在的意義與發(fā)展的條件[36]（73）。有必要進(jìn)一步明確世界衛(wèi)生組織在全球公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，成員國要在其建議與指導(dǎo)下開展治理活動，其他政府間國際組織、非政府組織、跨國企業(yè)、基金會乃至個人等則處于協(xié)作配合的地位。世界衛(wèi)生組織宜從當(dāng)前關(guān)注的眾多議題中抽身，由“技術(shù)偏好”轉(zhuǎn)向“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”。其應(yīng)充分認(rèn)識到當(dāng)前的問題與挑戰(zhàn)，就成員國不滿意的問題、與其他組織沖突的問題設(shè)置具體議事日程，開展新的討論與協(xié)調(diào)，以更廣泛地化解分歧、達(dá)成共識、凝聚力量、應(yīng)對挑戰(zhàn)。二是理順各領(lǐng)域之間的關(guān)系。公共衛(wèi)生安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人權(quán)維護(hù)乃至軍事安全相互交織、互為依托。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展位于傳染病治理的“上游”，要重點加強(qiáng)動植物傳染病研究領(lǐng)域的國際合作。目前鮮有機(jī)構(gòu)有權(quán)對野生動植物的新發(fā)傳染病實行跨國應(yīng)對措施[37]。有必要考慮在世界衛(wèi)生組織等牽頭下，考察各國意愿，設(shè)立專門的委員會和專項資金，建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的國際機(jī)制架構(gòu)、國際法律架構(gòu)、國際協(xié)調(diào)架構(gòu)，開展“源頭治理”，在各主要區(qū)域設(shè)立辦事處與聯(lián)絡(luò)處，處理相關(guān)問題。與此同時，要不斷強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)支撐，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展源頭上消除野生動植物傳染病跨種群惡性傳播的土壤，協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與生物安全。公共衛(wèi)生安全維護(hù)位于傳染病治理的“中游”，重點在于防控體系建設(shè)，系統(tǒng)打造成熟的預(yù)防、監(jiān)測、應(yīng)對等體系。人權(quán)保障位于傳染病治理的“下游”，重點在于讓人有尊嚴(yán)地獲得健康。三是理順各層次之間的關(guān)系。國家層次的治理是國際層次的治理和全球?qū)哟蔚闹卫韺崿F(xiàn)的基礎(chǔ)，國際層次的治理和全球?qū)哟蔚闹卫硪蕾囉趪覍哟蔚闹卫?。除非成員國成為負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方，否則世界衛(wèi)生組織無法取得成功[16]。要著重提升國家層次的治理意愿和能力，推動各國完善突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，增強(qiáng)法律、醫(yī)療、社會保障的能力與彈性。要推動世界各國，尤其是世界大國、地區(qū)引領(lǐng)性國家加大對公共衛(wèi)生事業(yè)的投入，將傳染病防控體系建設(shè)納入國家中長期發(fā)展規(guī)劃，持續(xù)提供政策、資金、人才等方面的支持，形成常態(tài)化、機(jī)制化的治理理路，支撐全球公共衛(wèi)生安全。

（四） 重視案例研究，推廣新發(fā)傳染病治理的成功經(jīng)驗

面對新發(fā)傳染病與傳統(tǒng)傳染病的再暴發(fā)，國際社會有必要更新關(guān)于傳染病治理的認(rèn)知與實踐，探索挖掘新興大國的新經(jīng)驗，豐富國際合作的內(nèi)容與形式，提升國際合作的水平與質(zhì)量，避免低水平重復(fù)。新中國的傳染病治理經(jīng)歷了一個曲折的過程，值得深入研究。2003年的SARS危機(jī)“給中國薄弱的傳染病防控和公共衛(wèi)生帶來轉(zhuǎn)機(jī)”[38]，此后中國與聯(lián)合國框架內(nèi)外的國際組織、其他雙邊機(jī)構(gòu)、非政府組織與基金會加強(qiáng)了合作，日益建立起了一個適合中國國情的傳染病應(yīng)急管理體系。從SARS的“無序”，到甲型H1N1流感的“有序”，再到埃博拉疫情“零輸入”，以及2014年獨立遂行西非援助埃博拉疫情，用實力見證了中國公共衛(wèi)生的責(zé)任擔(dān)當(dāng)[39]。面對2020年的新型冠狀病毒肺炎疫情，中國在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，全國上下一盤棋，充分發(fā)揮自身制度優(yōu)勢，進(jìn)行依法治理、科學(xué)治理、協(xié)同治理、協(xié)商治理、合作治理，展現(xiàn)出了良好的治理效能。中國共產(chǎn)黨和中國政府始終堅持以人民為中心，正視問題、發(fā)現(xiàn)問題、果斷解決問題，不斷查漏補(bǔ)缺，完善突發(fā)傳染病應(yīng)急管理體系，提升治理能力，以確保人民的安全、社會的有序、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從疫情防控到社會維穩(wěn)、從信息發(fā)布到輿論引導(dǎo)、從科研攻關(guān)到物資保障、從社會參與到干部考核、從公共衛(wèi)生到復(fù)工復(fù)產(chǎn)、從國內(nèi)調(diào)度到國際協(xié)調(diào)，一再向世界表明中國經(jīng)驗的價值。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞表示，“中方行動速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，這是中國的制度優(yōu)勢，有關(guān)經(jīng)驗值得其他國家借鑒”[40]。世界衛(wèi)生組織訪華專家組組長艾爾沃德（Bruce Aylward）指出，因為“有中國的經(jīng)驗，其他國家不必‘從零開始”[41]。中國的“抗疫”經(jīng)驗值得其他國家總結(jié)、借鑒和學(xué)習(xí)，中國也愿意為世界貢獻(xiàn)更多的中國智慧、中國力量和中國方案，努力推動構(gòu)建人類命運共同體。國際社會可在相關(guān)方面進(jìn)行合作，探討中國智慧對更新傳染病治理國際合作理念、中國力量對強(qiáng)化傳染病治理國際合作支撐、中國方案對豐富傳染病治理國際合作內(nèi)容的貢獻(xiàn)。在相互交流比較中提升傳染病國家治理、國際治理、全球治理的水平。

結(jié) 論

傳染病是影響人類歷史進(jìn)程重要變量。新發(fā)傳染病與傳統(tǒng)傳染病的再暴發(fā)持續(xù)塑造著國家治理、國際治理、全球治理的邊界、觀念與行動。面對新舊傳染病交織暴發(fā)的復(fù)雜形勢，傳染病治理國際合作應(yīng)運而生、持續(xù)發(fā)展、不斷加強(qiáng)。國際社會基本構(gòu)建起了傳染病治理國際合作的法律規(guī)范和機(jī)制框架，建立了全球性的預(yù)防、監(jiān)測和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。伴隨著更多國家、組織、企業(yè)、基金會乃至個人的加入，其日益演化為一場全球性的行動。然而，當(dāng)前的傳染病治理國際合作仍面臨諸多挑戰(zhàn)，國家利益與全球安全的沖突、資金需求與資金供給的差距、能力需要與能力匱乏的矛盾、獨自行動與集體行動的困境，從多個方面制約著治理的速度與效率。人類既需要克服物質(zhì)、資源、技術(shù)上的難題，也需要突破自身思維、觀念、認(rèn)識上的局限，牢固樹立人類命運給共同體意識。未來的傳染病治理國際合作需更多發(fā)揮新興大國的作用，體現(xiàn)廣大發(fā)展中國家的利益，理順和協(xié)調(diào)好各領(lǐng)域的關(guān)系，注重成功經(jīng)驗的研究與借鑒，豐富治理的內(nèi)容與形式，提升治理的水平與質(zhì)量。

〔參考文獻(xiàn)〕

[1]楊紹基等主編.傳染病學(xué)（第7版）[M].北京：人民衛(wèi)生出版社，2008.

[2]McNeill， W.H.Plagues and Peoples[M].New York： Anchor Press， 1978.

[3]Fidler， D.P.The role of international law in the control of emerging infectious diseases[J].Bulletin de l'Institut Pasteur， 1997， 95（2）： 57-72.

[4][英]戴維·赫爾德，安東尼·麥克格魯.導(dǎo)言[A].[英]戴維·赫爾德，安東尼·麥克格魯主編.治理全球化：權(quán)力、權(quán)威與全球治理[C].曹榮湘等譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004： 1-33.

[5]Gellert， G.A.， Neumann， A.K.& Gordon， R.S.The obsolescence of distinct domestic and international health sectors[J].Journal of Public Health Policy， 1989， 10（4）： 421-424.

[6]Fidler， D.P.Globalization， international law， and emerging infectious Diseases[J].Emerging Infectious Diseases， 1996， 2（2）： 77-84.

[7]HowardJones， N.Origins of international health work[J].British Medical Journal， 1950， 1（4661）： 1032-1037.

[8]Heymann， D.L.Population movements and infectious diseases[J].Journal of Medical Microbiology， 1998， 47（10）： 847-848.

[9]Fidler， D.P.International Law and Infectious Diseases[M].Oxford： Clarendon Press， 1999.

[10]李少軍.當(dāng)代全球問題[M].杭州：浙江人民出版社，2006.

[11]International Health Regulations（1969）（third annotated edition）[M].Geneva： World Health Organization， 1983.

[12]黃瑤，聶云飛.國際傳染病防控合作與國際法[J].現(xiàn)代國際關(guān)系，2003， （7）： 31-36.

[13]Smith， R.D.Responding to global infectious disease outbreaks： lessons from SARS on the role of risk perception， communication and management[J].Social Science & Medicine， 2006， 63（12）： 3113-3123.

[14]Wilson， K.， von Tigerstrom， B.& McDougall， C.Protecting global health security through the international health regulations requirements and challenges[J].Canadian Medical Association Journal， 2008， 179（1）： 44-48.

[15]世界衛(wèi)生組織.國際衛(wèi)生條例（2005）第三版（中文版）[M].日內(nèi)瓦：世界衛(wèi)生組織出版社，2016.

[16]Gostin， L.O.， Sridhar， D.& Hougendobler， D.The normative authority of the World Health Organization[J].Public Health， 2015， 129（7）： 854-863.

[17]Hoffman， S.J.& Silverberg， S.L.Delays in global disease outbreak responses： lessons from H1N1， Ebola， and Zika[J].American Journal of Public Health， 2018， 108（3）： 329-333.

[18][美]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁等譯，上海：上海人民出版社，2014.

[19]Walensky， R.P.， Borre，E.D.， Bekker，L.G.， Resch，S.C.， & Paltiel， A.D.The anticipated clinical and economic impact of 90-90-90 in South Africa[J].Annals of Internal Medicine， 2016， 165（5）： 325-333.

[20]Weston， D.， Blackburn， R.， Potts， H.W.W.& Hayward， A.C.Predictors of self and parental vaccination decisions in England during the 2009 H1N1 pandemic： analysis of the flu watch pandemic cohort data[J].Vaccine， 2017， 35（31）： 3875-3882.

[21]Briand， S.， Mounts， A.& Chamberland， M.Challenges of global surveillance during an influenza pandemic[J].Public Health， 2011， 125（5）： 247-256.

[22]Espinal， M.， Aldighieri，S.， ?St.John，R.Francisco，B.P.& Etienne， C.International health regulations， Ebola， and emerging infectious diseases in Latin America and the Caribbean[J].American Journal of Public Health， 2016， 106（2）： 279-282.

[23]LeDuc， J.International cooperation[J].Emerging Infectious Diseases， 1998， 4（3）： 461.

[24]Cash， R.A.& Narasimhan， V.Impediments to global surveillance of infectious diseases consequences of open reporting in a global economy[J].Bulletin of the World Health Organization， 2000， 78（11）： 1358-1367.

[25]Taylor， A.L.Global governance， international health law and WHO： looking towards the future[J].Bulletin of the World Health Organization， 2002， 80（12）： 975-980.

[26]邱昌情.特朗普政府“退群”對多邊主義秩序的影響及應(yīng)對[J].湖北社會科學(xué)，2019， （12）： 23-30.

[27]Fidler， D.P.Emerging trends in international law concerning global infectious disease control[J].Emerging Infectious Diseases， 2003， 9（3）： 285-290.

[28]Fidler， D.P.， Heymann.D.L.， Ostroff， S.M.& O'Brien， T.P.Emerging and reemerging infectious diseases： challenges for international， national， and state law[J].The International Lawyer， 1997， 31（3）： 773-799.

[29][英]拉里·埃里奧特，丹·阿特金森.不安全的時代[M].曹大鵬譯，北京：商務(wù)印書館，2001.

[30]涂曉艷.傳染病與安全研究的現(xiàn)狀與思考[J].國際政治研究，2013， 34（4）： 131-142，10.

[31]Ghebreyesus， T.A.& Swaminathan， S.Scientists are sprinting to outpace the novel coronavirus[J.]The Lancet， 2020， 395（10226）： 762-764.

[32]韋宗友.新興大國群體性崛起與全球治理改革[J].國際論壇，2011， 13（2）： 8-14，79.

[33]楊潔勉.當(dāng)前國際大格局的變化、影響和趨勢[J].現(xiàn)代國際關(guān)系，2019， （3）： 1-6，63.

[34]Vella， S.From HIV to global health[J].Journal of Virus Eradication， 2018， 4（Supplement 1）： 1.

[35]Fiellin， L.The future of digital games for HIV prevention and care[J].Journal of Virus Eradication， 2018， 4（Supplement 1）： 3.

[36]余瀟楓主編.非傳統(tǒng)安全概論（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015.

[37]Voyles， J.， Kilpatrick.A.M.， Collins， J.P.， Fisher， M.C.， Frick， W.F.， McCallum， H.， Willis， C.K.R.， Blehert， D.S.， Murray， K.A.， Puschendorf， R.， Rosenblum， E.B.， Bolker， B.M.， Cheng， T.L.， Langwig， K.E.， Lindner， D.L.， Toothman， M.， Wilber， M.Q.& Briggs， C.J.Moving beyond too little， too late managing emerging infectious diseases in wild populations requires international policy and partnerships[J].EcoHealth， 2015， 12（3）： 404-407.

[38]曾光.傳染病防控與國際合作的新思維[J].科學(xué)對社會的影響，2007， （4）： 19-21.

[39]吳俊，葉冬青.新中國公共衛(wèi)生實踐輝煌70年[J].中華疾病控制雜志，2019， 23（10）： 1176-1180.

[40]習(xí)近平.在中央政治局常委會會議研究應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話[J].求是，2020， （4）： 4-12.

[41]趙覺程.多國呼吁學(xué)習(xí)中國抗疫經(jīng)驗[N].環(huán)球時報，2020-03-07（3）.

（責(zé)任編輯：夏?雪）