楊環(huán)

[提要] 近年來，為改變保障性住房建設(shè)停滯的局面，安徽省嘗試將PPP模式引入到保障性住房項目中。作為一種新型融資模式，PPP模式存在一定風(fēng)險。如果對這些風(fēng)險不進行有效的識別和分擔(dān)，將會直接導(dǎo)致保障性住房PPP項目的失敗。因此，本文設(shè)計安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險分擔(dān)框架，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：保障性住房;PPP模式;風(fēng)險分擔(dān)

基金項目：安徽省社會科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究項目：“安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險管理研究”（編號：2018CX041）階段性成果

中圖分類號：F83 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年6月28日

一、引言

PPP全稱Public—Private—Partnerships，普遍被翻譯成公私合營。國際上國有企業(yè)參與PPP項目的形式有很多種，獨立法人企業(yè)在我國應(yīng)用廣泛，雖然這些企業(yè)具有國有性質(zhì)，但是將其定義為“政企合伙/合營”更為合理準(zhǔn)確。

PPP模式保障性住房的風(fēng)險可以定義為：干擾保障性住房項目總目標(biāo)的實現(xiàn)或影響運營，給項目帶來一定程度的損失的事件。PPP 模式下保障性住房的風(fēng)險管理，主要是對項目可能潛在的風(fēng)險因素進行識別、估測、制定應(yīng)對策略、進行風(fēng)險分擔(dān)協(xié)商、動態(tài)調(diào)整執(zhí)行過程，確保實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

二、安徽省房地產(chǎn)開發(fā)、保障性住房建設(shè)及PPP模式狀況

根據(jù)表1數(shù)據(jù)顯示，2012年以來安徽省房地產(chǎn)開發(fā)投資力度逐年上升，并進一步加強住房保障制度建設(shè)。2019年全省財政支出211.5億元，主要用于支持城鄉(xiāng)居民住房建設(shè);統(tǒng)籌8.1億元，支持老舊小區(qū)整治改造;統(tǒng)籌56.3億元，支持加快推進棚戶區(qū)改造建設(shè);下達保障性住房專項資金1.3億元，進一步改善城鎮(zhèn)住房困難家庭居住條件;統(tǒng)籌農(nóng)村危房改造資金8.2億元，支持解決農(nóng)村住房安全問題。（表1）

目前，國家財政部已將各地主要PPP項目納入綜合信息平臺。財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示，安徽省保障性住房積極采用PPP模式，到2020年6月10日安徽省已有480個PPP項目、投資總額為5，194億元納入了綜合信息平臺，其中保障性安居工程項目8個、投資額為63億元。

三、安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險分擔(dān)原則

保障性住房PPP項目投資大、周期長，項目風(fēng)險來源趨于多樣化，主要風(fēng)險因素有：（1）政府政策、法律風(fēng)險，這是私人部門介入保障性住房PPP項目的最大障礙和風(fēng)險;（2）項目設(shè)計與建造風(fēng)險，包括保障性住房PPP項目設(shè)計缺陷、建設(shè)延誤、成本超支等;（3）項目運營風(fēng)險，包括保障性住房PPP項目特有技術(shù)風(fēng)險、供應(yīng)短缺、市場需求波動、價格風(fēng)險等;（4）金融風(fēng)險，包括利率、匯率、通脹等金融變量變動引發(fā)的風(fēng)險，這類風(fēng)險貫穿于整個項目生命期;（5）自然不可抗力風(fēng)險。顯然，如此繁雜的風(fēng)險僅由私人部門獨立承擔(dān)并不合適、也不合理。為確保項目成功，相關(guān)風(fēng)險應(yīng)在私人部門和公共部門間進行合理分配。

通常來說，保障性住房PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)遵循三個基本原則：（1）能力風(fēng)險對等原則。風(fēng)險應(yīng)該由最佳的保障性住房PPP項目參與者承擔(dān)，該風(fēng)險承擔(dān)者應(yīng)該最有能力控制風(fēng)險發(fā)生的概率并能夠最大限度地減少風(fēng)險發(fā)生的后果。（2）成本效率最優(yōu)原則。風(fēng)險應(yīng)該由最佳的風(fēng)險吸收者承擔(dān)，風(fēng)險承擔(dān)者在投入既定資源控制風(fēng)險時能夠帶來最大的風(fēng)險減少，從而能夠最大化保障性住房PPP項目的經(jīng)濟利益。（3）風(fēng)險收益匹配原則。風(fēng)險承擔(dān)者應(yīng)該能獲得充分的風(fēng)險管理激勵，其在風(fēng)險管理中獲得的收益應(yīng)該與所承擔(dān)風(fēng)險相匹配。

四、安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險分擔(dān)框架

風(fēng)險分擔(dān)作為風(fēng)險管理的核心貫穿保障性住房PPP項目的整個合同期。風(fēng)險分擔(dān)的實質(zhì)在于提升項目的經(jīng)濟強度，即在保障性住房PPP項目風(fēng)險事件發(fā)生情況下，保障性住房PPP項目各方的經(jīng)濟利益能夠得到既定風(fēng)險分擔(dān)安排的有效保護。由于保障性住房PPP項目各種復(fù)雜風(fēng)險事件具有隨機發(fā)生的特點，保障性住房PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)安排應(yīng)具有充分的包容性和適應(yīng)性。本課題通過訪問安徽建筑大學(xué)8位房地產(chǎn)專業(yè)教授，在上述風(fēng)險分配原則基礎(chǔ)上，給出一個風(fēng)險分擔(dān)圖。（圖1）

最優(yōu)的風(fēng)險分擔(dān)機制不是將所有風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給私人部門，而是尋求一種方案實現(xiàn)政府和私人部門的總體管理成本最小化。在安徽省保障性住房PPP模式合同中，風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)該為風(fēng)險規(guī)避的政府或私人部門起到保護作用，并為降低項目長期成本、提高服務(wù)質(zhì)量和創(chuàng)造收益提供激勵。

五、安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險分擔(dān)政策建議

（一）加快完善保障性住房PPP模式法律法規(guī)建設(shè)。我國在PPP融資領(lǐng)域內(nèi)雖然出臺了法規(guī)體系，但是相關(guān)制度體系內(nèi)容簡便，缺乏完整性，無法對保障性住房PPP模式做出準(zhǔn)確性的指導(dǎo)，對不同情況下的問題也只能采用單一法規(guī)作為指導(dǎo)。因此，亟待建立健全保障性住房PPP模式法律法規(guī)，對實際的風(fēng)險分擔(dān)過程中予以指導(dǎo)。政府部門在風(fēng)險分擔(dān)的過程中具備天然的優(yōu)勢，在專業(yè)性立法方面，應(yīng)當(dāng)約束政府部門在保障性住房PPP項目中的行為，進一步確保更多的私人部門參與到保障性住房PPP項目的建設(shè)運營中，保障其合法權(quán)益，促進私人與公共部門的內(nèi)部協(xié)調(diào)，形成長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，促進權(quán)利分配，風(fēng)險共擔(dān)，將保障性住房PPP模式的優(yōu)勢發(fā)揮到最佳狀態(tài)。

（二）合理協(xié)調(diào)政府與私人部門之間的關(guān)系，建立風(fēng)險與收益相匹配的機制。在保障性住房PPP模式中，承擔(dān)風(fēng)險可能會帶來損失，同時也會產(chǎn)生收益。損失會導(dǎo)致政府部門和私人部門都不愿意承擔(dān)風(fēng)險，但是如果在保障性住房PPP項目中產(chǎn)生收益會增加各參與方承擔(dān)風(fēng)險的積極性，所以在進行風(fēng)險分擔(dān)時，要根據(jù)風(fēng)險與收益相匹配的原則進行風(fēng)險分擔(dān)，在分享風(fēng)險收益的同時，可推動參與各方主動承擔(dān)風(fēng)險，又會積極預(yù)防風(fēng)險的發(fā)生。政府部門和私人部門應(yīng)構(gòu)建充分協(xié)商的議事機制，就項目合同所涉及的利益分配等事項取得共識，避免因利益分配不均等因素妨礙保障性住房PPP項目的推進，而利益分配也有助于激發(fā)各方承擔(dān)風(fēng)險的積極性。

（三）建立安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險評價體系。在安徽省保障性住房PPP項目開展之前，政府部門和私人部門均需要進行充足的保障性住房PPP項目前期論證，在論證過程中需切實考察保障性住房PPP項目可能面臨的各種風(fēng)險，這就需要建立完善安徽省保障性住房PPP模式的咨詢服務(wù)體系。發(fā)達國家探索出了“物有所值”評價方法，以定量評價為核心并輔以定性評價為補充。我國財政部門已經(jīng)在制定“物有所值”評價方法，在以后實施中應(yīng)該通過提高信息透明度來進一步增強公信力。應(yīng)適當(dāng)公開項目資金的使用情況，滿足公眾對私人承包商信息的需求。

（四）引進安徽省保障性住房PPP模式人才和專業(yè)化團隊。政府部門和私營部門對于保障性住房PPP模式的經(jīng)驗都十分匱乏，對項目各階段中潛在的風(fēng)險因素?zé)o法進行合理有效地分擔(dān)。因此，在進行保障性住房PPP模式的風(fēng)險分擔(dān)時，還可以尋求技術(shù)支持，引入專業(yè)的保障性住房PPP模式人才和管理團隊。保障性住房PPP模式是一個復(fù)雜的工程，涉及到多個方面，系統(tǒng)復(fù)雜程度高，從項目立項到建設(shè)運行，需要各個方面的協(xié)調(diào)，尤其是政府部門和私人部門之間必須保持和諧的關(guān)系，互相協(xié)調(diào)和促進，為保障性住房PPP項目的順利進行奠定基礎(chǔ)，同時借助專業(yè)化的管理為項目提供規(guī)范。文件起草、資金籌備、風(fēng)險分擔(dān)、合同談判、收益分配等多方面都需要專業(yè)人員的參與，尤其是對復(fù)合型人才的需求量巨大，不僅對金融方面知識有所了解，還必須熟悉財務(wù)模型和法律方面的知識。由于不屬于政府部門和私營部門中的任何一方，保障性住房PPP模式專業(yè)人才和管理團隊能夠獨立客觀地對保障性住房PPP項目進行可行性研究及評價，能夠制定公開、公平的完善的特許經(jīng)營合作協(xié)議，能夠根據(jù)保障性住房PPP項目本身的特點確定項目的融資規(guī)模、制定合理的融資計劃，能夠運用豐富的管理經(jīng)驗為保障性住房PPP項目的運營出謀劃策，保證保障性住房PPP項目的持續(xù)高效運用。

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