文/圖

在“以公開(kāi)為常態(tài)、以不公開(kāi)為例外”原則指導(dǎo)下，公路檔案作為交通行業(yè)政府信息的重要組成部分，作為充分展示公路交通發(fā)展歷程、成就和經(jīng)驗(yàn)的有效方式。本文以檔案管理涉政府信息公開(kāi)判例為例，思考公路檔案在政府信息公開(kāi)語(yǔ)境下的公開(kāi)途徑、公路檔案管理面臨的問(wèn)題與發(fā)展方向，并提出建議。

由一個(gè)土地糾紛案件看檔案管理法律競(jìng)合問(wèn)題

基本案情

2012年10月6日，彭志林向湖南省長(zhǎng)沙縣國(guó)土資源局提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，申請(qǐng)獲取本組村民高細(xì)貴建房用地審批信息。11月28日，長(zhǎng)沙縣國(guó)土資源局作出答復(fù)：根據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》第二十五條（現(xiàn)行第二十四條）的規(guī)定，必須征得檔案所有者的同意。故查詢(xún)高細(xì)貴建房用地審批資料必須依照上述法律規(guī)定到本局檔案室辦理。彭志林不服，提起訴訟，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)被告做出的答復(fù)，并責(zé)令被告公開(kāi)相關(guān)信息。

裁判結(jié)果

長(zhǎng)沙縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告申請(qǐng)的政府信息系保存在被告的檔案室，并未移交給專(zhuān)門(mén)的檔案館，被告長(zhǎng)沙縣國(guó)土資源局依法應(yīng)適用《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定對(duì)原告申請(qǐng)公開(kāi)的信息進(jìn)行答復(fù)，而被告在答復(fù)中卻適用《檔案法實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行答復(fù)，屬于適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。原告申請(qǐng)公開(kāi)的信息是否應(yīng)當(dāng)提供，尚需被告調(diào)查和裁量，故原告該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求不予支持。判決撤銷(xiāo)被訴答復(fù)，責(zé)令被告30個(gè)工作日內(nèi)重新予以答復(fù)。長(zhǎng)沙縣國(guó)土資源局不服，提出上訴，長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院判決駁回上訴、維持原判。

本案中的法律競(jìng)合

本案的焦點(diǎn)集中在檔案信息的公開(kāi)問(wèn)題。對(duì)于已經(jīng)移交各級(jí)國(guó)家檔案館或者存放在行政機(jī)關(guān)的檔案機(jī)構(gòu)的行政信息，是應(yīng)當(dāng)適用《政府信息公開(kāi)條例》，還是適用檔案管理的有關(guān)規(guī)定，存在一個(gè)法律適用的競(jìng)合問(wèn)題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條中明確，將已經(jīng)移交國(guó)家檔案館的信息與存放在行政機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)的信息加以區(qū)分處理。本案適用這一規(guī)則，認(rèn)為被告在答復(fù)中適用《檔案法實(shí)施辦法》不予公開(kāi)政府信息，屬于適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤；同時(shí)，法院考慮到涉案政府信息是否應(yīng)當(dāng)提供，尚需被告調(diào)查和裁量，判決其重新答復(fù)。

筆者認(rèn)為，如果本案形成判例，那么司法機(jī)構(gòu)會(huì)面臨這樣的問(wèn)題：部分檔案在紙質(zhì)檔案移交檔案館的同時(shí)，電子檔案是和本級(jí)檔案館共享的，那么針對(duì)這部分共享的電子檔案，在面臨政府信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)，司法機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何判定呢？《中華人民共和國(guó)檔案法》第七條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)保管本單位的檔案，并對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。”很明顯，保存在公路管理機(jī)構(gòu)檔案室的公路檔案是以檔案的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行保管的。雖然，本案因?yàn)檫m用法律依據(jù)不同在審判結(jié)果上并沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性差異，但是，在《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》和《中華人民共和國(guó)檔案法》發(fā)生沖突時(shí)，按照“上位法優(yōu)于下位法”原則，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《中華人民共和國(guó)檔案法》的相關(guān)規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》傾向于保護(hù)社會(huì)大多數(shù)的法益其司法解釋本意是可以理解的，但是其適用性值得商榷。

以上述案例為例，長(zhǎng)沙縣國(guó)土資源局的錯(cuò)誤在于引用法條錯(cuò)誤，根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第二十三條第二款的規(guī)定：“保存在各單位檔案機(jī)構(gòu)的，由各單位公布；必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)其上級(jí)主管機(jī)關(guān)同意后公布?！遍L(zhǎng)沙縣國(guó)土資源局是該檔案的形成單位，可以決定該檔案是否公開(kāi)，必要時(shí)請(qǐng)示上級(jí)主管部門(mén)即可，該檔案不屬于寄存檔案，并不需要征得原申請(qǐng)人的同意。

公路檔案管理應(yīng)做到既能安全保存又能合理利用、有效宣傳。

公路檔案的保管和公開(kāi)途徑

公路檔案的界定

實(shí)務(wù)工作中界定公路檔案，主要涵蓋在公路勘測(cè)設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、管理養(yǎng)護(hù)和科研等活動(dòng)中直接形成的、記錄公路管理機(jī)構(gòu)主要職能活動(dòng)，具有憑證、查考、利用價(jià)值，能全面反映公路發(fā)展歷史面貌的各種資料。

公路檔案的保管部門(mén)

就當(dāng)前公路檔案管理實(shí)務(wù)來(lái)講，作為檔案進(jìn)行保管的公路建養(yǎng)管資料中，文書(shū)檔案的部分按年度移交同級(jí)檔案館，而作為專(zhuān)業(yè)檔案的相關(guān)紙質(zhì)文件、設(shè)備、財(cái)會(huì)、基建、聲像、照片等資料均依法由公路管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行保存管理。通過(guò)上述分析可知，保存在公路管理機(jī)構(gòu)的檔案在遇到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)，產(chǎn)生的法律沖突可以依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)合理化解決。

公路檔案的公開(kāi)途徑

檔案管理法律法規(guī)對(duì)于檔案公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定——《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第十九條規(guī)定：“各級(jí)國(guó)家檔案館保管的檔案應(yīng)當(dāng)按照《檔案法》的有關(guān)規(guī)定，分期分批地向社會(huì)開(kāi)放，并同時(shí)公布開(kāi)放檔案的目錄。第二十一條：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)保存的尚未向檔案館移交的檔案，其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和組織以及中國(guó)公民需要利用的，須經(jīng)檔案保存單位同意。”可見(jiàn)，公民利用機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的檔案在遵守相關(guān)法律規(guī)定的情況下，經(jīng)檔案保存單位同意即可。

政府信息公開(kāi)相關(guān)法律法規(guī)涉及公路檔案管理的相關(guān)規(guī)定——《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第十條：“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)?！钡谑鶙l規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開(kāi)。也就是說(shuō)，公路管理機(jī)構(gòu)保存的檔案中作為政府信息公開(kāi)的部分為行政管理類(lèi)檔案，目前來(lái)說(shuō)就是路政許可類(lèi)等行政管理類(lèi)檔案，交通綜合執(zhí)法改革完成后，除路政許可類(lèi)權(quán)限歸屬上級(jí)交通主管部門(mén)，公路管理機(jī)構(gòu)仍有養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)監(jiān)管等行政管理職能，這部分檔案按照《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第二十一條規(guī)定和《政府信息公開(kāi)條例》第十條規(guī)定，公開(kāi)或者依申請(qǐng)公開(kāi)。

關(guān)于公路檔案管理發(fā)展方向的幾點(diǎn)建議

拓展工作人員綜合知識(shí)水平。檔案管理人員除了要熟知檔案管理的技術(shù)概念和一系列操作流程外，也應(yīng)當(dāng)熟悉檔案本門(mén)類(lèi)和其他相關(guān)聯(lián)門(mén)類(lèi)的法律法規(guī)規(guī)范。

完善公路檔案管理制度。公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立以局（中心）為主體，各業(yè)務(wù)處室為紐帶，業(yè)務(wù)人員為基礎(chǔ)的檔案管理制度。以公路管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)組成檔案工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以檔案室和單位專(zhuān)、兼職檔案管理人員形成檔案工作管理網(wǎng)絡(luò)，明確職責(zé)，便于公路檔案工作層層有人抓、級(jí)級(jí)有人管，加大對(duì)公路檔案工作管理的力度和服務(wù)能力，從根本上保證公路檔案保管和利用功能的發(fā)揮。

加大檔案管理宣傳力度。目前，新媒體時(shí)代最常用的媒介平臺(tái)包括網(wǎng)站、博客、微博、微信等的廣泛性和交互性，有很強(qiáng)的影響力。公路檔案管理要利用新媒體平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)開(kāi)展檔案宣傳工作，強(qiáng)化檔案宣傳效果，擴(kuò)大檔案工作的影響力。

提高公路檔案管理與公路行業(yè)體系建設(shè)的融合度。由于國(guó)省道路網(wǎng)建設(shè)生成了大量的公路檔案，公路檔案管理者可以通過(guò)規(guī)范化、法治化的管理和宣傳應(yīng)用來(lái)促進(jìn)和提高路網(wǎng)通行服務(wù)水平；同樣，公路行業(yè)體系建設(shè)也要把檔案的規(guī)范化和法治化建設(shè)納入其中，比如說(shuō)政府法律顧問(wèn)制度的建設(shè)，所聘用的律師事務(wù)所除了對(duì)公路行業(yè)法律糾紛事項(xiàng)提供法律服務(wù)外，也應(yīng)當(dāng)為公路檔案管理提供指導(dǎo)，為檔案利用和宣傳提出合理化建議，促進(jìn)公路檔案向更加法治化的方向發(fā)展，使其有序融入公路行業(yè)體系，進(jìn)而促進(jìn)公路行業(yè)依法有序發(fā)展、推動(dòng)交通體系法治化建設(shè)。