王浩翔

(云南民族大學(xué) 民族學(xué)與歷史學(xué)學(xué)院，云南 昆明 650500)

推行地政，必須設(shè)立地政機(jī)關(guān)，以專(zhuān)責(zé)成。土地法規(guī)定，地政機(jī)關(guān)分為中央地政機(jī)關(guān)與地方地政機(jī)關(guān)。中央地政機(jī)關(guān)于國(guó)民政府所在地設(shè)立之，直隸于行政院，地方地政機(jī)關(guān)為省地政機(jī)關(guān)及市縣地政機(jī)關(guān)。[1]在1928年舉行的全國(guó)第一次財(cái)政會(huì)議上，土地整理的必要性被提出，并在1930年頒布《土地法》，當(dāng)中規(guī)定地籍整理的步驟為：清丈土地、地籍登記和確定地價(jià)，其中在一些地區(qū)的實(shí)際操作中，清丈直接演變?yōu)橥恋仃悎?bào)。

1928年，龍?jiān)凭腿卧颇鲜≌飨?，提出“統(tǒng)一財(cái)政，整頓金融”，推行土地清丈也作為龍?jiān)普男抡?。云南省?cái)政廳實(shí)行《云南田賦條例》后，征納雖有所簡(jiǎn)便，但錢(qián)糧舊制弊端仍未能杜絕，認(rèn)為欲掃除積重難返之弊端，必須“正本清源”。于是擬訂清丈田地辦法，強(qiáng)調(diào)通過(guò)清丈田地核實(shí)畝積，改征耕地稅，平衡負(fù)擔(dān)，從而增收田賦，以彌補(bǔ)財(cái)政收入之不足。報(bào)省政府批準(zhǔn)，1929年開(kāi)始在昆明試辦，取得經(jīng)驗(yàn)后，全省分批推進(jìn)。1931年8月，公布《云南省財(cái)政廳征收耕地稅章程》，凡完成清丈的縣，當(dāng)即改征耕地稅。1940年，除暫緩清丈的19個(gè)邊遠(yuǎn)縣外，先后完成清丈的共110縣。通過(guò)清丈，計(jì)稅耕地畝積增加二倍有余，稅額增加一倍以上。完成清丈后，又兩次提高原訂耕地等則的稅率。與初訂稅率相較為1∶10，再增加負(fù)擔(dān)九倍。[2]148

一、清丈機(jī)構(gòu)設(shè)置緣由及其推行情況

(一)省級(jí)地政機(jī)關(guān)

省級(jí)地政機(jī)關(guān)設(shè)清丈處與清丈高級(jí)評(píng)判委員會(huì)。其中清丈處為云南最高地政機(jī)關(guān)，但其對(duì)外概用財(cái)政廳名義，故僅為財(cái)政廳之輔助機(jī)關(guān)。[3]14961清丈處設(shè)處長(zhǎng)一人，規(guī)劃全省清丈事宜，對(duì)廳長(zhǎng)負(fù)責(zé)。設(shè)秘書(shū)一人，協(xié)辦一切文稿，對(duì)處長(zhǎng)負(fù)責(zé)。設(shè)技正四人至六人，辦理圖根之計(jì)劃，儀器之選購(gòu)，復(fù)核各縣測(cè)繪成績(jī)，指導(dǎo)技術(shù)工作，建議相關(guān)業(yè)務(wù)，改進(jìn)清丈教育等各事項(xiàng)。設(shè)督察四人至六人，輪赴各縣督查清丈行政及清丈司法各事宜。此外，清丈處下設(shè)四組。第一組辦理文牘、經(jīng)費(fèi)、購(gòu)買(mǎi)物品，及不屬其他各組的事宜。第二組辦理清丈人員的羅致、訓(xùn)練、任用、考核事宜。第三組辦理編查執(zhí)照法規(guī)、冊(cè)籍表單事宜。第四組辦理統(tǒng)計(jì)事宜。每組設(shè)組長(zhǎng)一人，一二三等辦事員若干人，分工任事。處中各級(jí)職員，由財(cái)政廳長(zhǎng)分別委任或薦請(qǐng)省政府任用之。[3]14962

清丈高級(jí)評(píng)判委員會(huì)是財(cái)政廳直屬下級(jí)機(jī)關(guān)之一，同時(shí)也是土地清丈期間全省土地裁判的最高機(jī)關(guān)。設(shè)委員長(zhǎng)一人，由財(cái)政廳長(zhǎng)兼任，總攬全省事務(wù)，維持開(kāi)庭秩序，訪(fǎng)問(wèn)上訴認(rèn)證，指揮訴訟進(jìn)行。主任評(píng)判委員會(huì)一人、評(píng)判委員三人、書(shū)記官一人。云南清丈期間的土地裁判機(jī)關(guān)分為省、縣兩級(jí)，各縣清丈評(píng)判委員會(huì)為初審，省高級(jí)評(píng)判委員會(huì)為終審。[3]14963凡是不服初審之判決者，需要上訴于高級(jí)評(píng)判委員會(huì)，但因經(jīng)濟(jì)糾紛而提起之訴訟，則初審終結(jié)，不得提起上訴?？梢钥吹剑鳛橥七M(jìn)土地清丈的云南省地政機(jī)關(guān)無(wú)論在行政上還是在司法上都是財(cái)政廳之輔助，在法律上沒(méi)有獨(dú)立的地位。

(二)縣級(jí)地政機(jī)關(guān)

云南省縣地政機(jī)關(guān)分為臨時(shí)機(jī)關(guān)和永久機(jī)關(guān)，實(shí)施清丈及第一次土地登記期間，各縣設(shè)清丈分處主持各縣土地整理事宜，此為臨時(shí)機(jī)關(guān)；清丈分處撤銷(xiāo)后，登記事項(xiàng)轉(zhuǎn)移到財(cái)政局辦理，財(cái)政局為永久機(jī)關(guān)?？h級(jí)地政機(jī)關(guān)設(shè)有清丈分處、等級(jí)評(píng)定委員會(huì)、初級(jí)評(píng)定委員會(huì)、財(cái)政局。

清丈分處直屬財(cái)政廳，為整理土地期間縣地政機(jī)關(guān)。設(shè)處長(zhǎng)、副處長(zhǎng)、會(huì)辦各一人，承財(cái)政廳之命，主辦該縣境內(nèi)土地清丈登記事宜。分處處長(zhǎng)、副處長(zhǎng)由省政府委任，會(huì)辦由縣長(zhǎng)兼任，以達(dá)到通力合作的效果。下設(shè)總務(wù)、內(nèi)業(yè)、外業(yè)三組?？倓?wù)組設(shè)組長(zhǎng)一人、辦事員七人、書(shū)記三人，負(fù)責(zé)辦理撰擬公文、進(jìn)退人員、收支經(jīng)費(fèi)、設(shè)置機(jī)關(guān)、頒發(fā)執(zhí)照、宣傳清丈等各事項(xiàng)。內(nèi)業(yè)組設(shè)組長(zhǎng)一人、主任一人、技士十一人至三十人、辦事員三人、書(shū)記二十四人至七十二人，負(fù)責(zé)辦理繪圖、填照、評(píng)定等級(jí)、公告業(yè)權(quán)、造冊(cè)、發(fā)照等各事項(xiàng)。外業(yè)組設(shè)組長(zhǎng)主任各一人，在外業(yè)組之下再設(shè)三分組至六分組，每一分組設(shè)分組長(zhǎng)一人、技士十人、業(yè)權(quán)辦事員六人。負(fù)責(zé)辦理地籍測(cè)量、土地調(diào)查、草擬等則、登記業(yè)權(quán)等各事項(xiàng)。此外設(shè)事務(wù)督察一人至外業(yè)人員工作地，輪流巡視，負(fù)責(zé)考核職員的勤惰情況，糾察職員的紀(jì)律問(wèn)題，稽核照費(fèi)收支等其他事項(xiàng)。名譽(yù)監(jiān)察七人，由地方紳董中聘任，糾察清丈人員紀(jì)律、對(duì)清丈事業(yè)改進(jìn)提出建議。[3]14979-14984

等級(jí)評(píng)定委員會(huì)專(zhuān)為評(píng)定已清丈之耕地等則而設(shè)委員長(zhǎng)一人，由清丈分處長(zhǎng)兼任。設(shè)委員十人，除由地方紳董中選出五人外，余皆由分處高級(jí)職員兼任。辦理評(píng)定耕地等則事宜。初級(jí)評(píng)判委員會(huì)作為土地裁判機(jī)關(guān)，受理因清丈而引起的業(yè)權(quán)訴訟案件。設(shè)委員長(zhǎng)一人、主任一人、委員兩人、書(shū)記官一人。委員長(zhǎng)由清丈分處處長(zhǎng)兼任，其余皆由財(cái)政廳呈請(qǐng)省政府委任。委員長(zhǎng)總理全會(huì)事務(wù)，有監(jiān)督行政之責(zé)，對(duì)于業(yè)權(quán)訴訟案件必要時(shí)需出庭評(píng)判；評(píng)判主任負(fù)責(zé)維持秩序，番理案件及指揮訴訟宣誓裁判職責(zé)；評(píng)判委員輔助主任擬制評(píng)判書(shū)；書(shū)記官負(fù)有登記案件、征收訴訟費(fèi)用、記錄供詞、撰擬文稿、保存卷宗及辦理表冊(cè)、出票、派吏各項(xiàng)事務(wù)之責(zé)任。負(fù)責(zé)辦理該縣清丈期間土地糾紛的裁判工作。

財(cái)政局是一個(gè)縣的財(cái)政機(jī)關(guān)，屬于監(jiān)管性質(zhì)，所以不變更其本身組織?！肮时究钣谪?cái)局組織，不在攬入，以免混淆。至財(cái)局兼辦地政之職權(quán)，則僅限于土地登記事也?！盵3]14986

云南省的土地清丈工作從省級(jí)再到各縣單位，以土地行政、土地裁判機(jī)關(guān)相輔相成，已然形成了一套組織機(jī)構(gòu)完備、人員構(gòu)成嚴(yán)密的土地清丈系統(tǒng)，如此能夠提高效率，可避免地方拖延，集中力量推進(jìn)清丈，力求最佳效果。

(三)清丈推行情況

1.試辦期(1929年2月—1931年7月)

1928年省政府命令財(cái)政廳籌辦云南耕地事宜，至1929年2月成立云南全省清丈總局主辦全省清丈，陳葆仁任全省清丈總局局長(zhǎng)；由于試辦清丈區(qū)域僅為昆明一縣，1930年5月改組成立昆明清丈局，劉潤(rùn)之任局長(zhǎng)。[3]14953昆明清丈局(處)直到1933年8月21日才撤銷(xiāo)。昆明共分為五個(gè)區(qū)域：中、南、東、西、北五鄉(xiāng)。昆明一縣測(cè)丈共有工作人員267人，財(cái)政已墊42萬(wàn)元之多，時(shí)間延期4年，因?qū)俨輨?chuàng)與試辦，其間改組機(jī)構(gòu)、調(diào)換人員、制定章程等都經(jīng)歷了較多曲折。[4]“將近三年財(cái)政廳所墊經(jīng)費(fèi)已達(dá)滇幣42萬(wàn)余元，而收效甚鮮，勢(shì)將停辦。及至民國(guó)二十年(1931年)，省政府委員陸崇仁重掌財(cái)政，乃決心整理全省耕地。”[5]

2.擴(kuò)大推行時(shí)期(1931年8月—1940年)

1931年8月財(cái)政廳成立清丈處籌辦全省清丈，根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)加以改進(jìn)，一面訓(xùn)練人才，一面籌措經(jīng)費(fèi)，組設(shè)各縣分處機(jī)關(guān)、制定法規(guī)、購(gòu)買(mǎi)測(cè)器等事項(xiàng)。根據(jù)最初計(jì)劃原定將全省除昆明市外129個(gè)行政單位分為九期推進(jìn)，預(yù)計(jì)于1941年完成。[6]8各縣設(shè)清丈分處，各縣清丈處在清丈工作完成后裁撤，由財(cái)政局辦理土地轉(zhuǎn)移登記及其他權(quán)利登記。其間財(cái)政廳于1932年、1933年、1934年召開(kāi)了三次清丈會(huì)議，匯報(bào)各縣清丈成果，交流清丈經(jīng)驗(yàn)。

1934年清丈處修正清丈計(jì)劃，將全省分為中央?yún)^(qū)(昆明)、東區(qū)(昭通)、南區(qū)(文山)、西北區(qū)(大理)、西南區(qū)(普洱)，[3]15011依照交通之便利各區(qū)自為中心，同時(shí)推行，計(jì)劃在1941年完成全省土地整理。

1935年推行到第五期時(shí)，土地清丈將分期與分區(qū)結(jié)合推進(jìn)，把七、八、九期合為一期辦理，特命名為“完成期”。[7]另外，江城、鎮(zhèn)越、中甸、佛海、寧江、隴川、瑞麗、碧江、滄源、蓮山、南嶠、車(chē)?yán)?、雙江、德欽、貢山、福貢、瀘水、盈江、潞西、梁河等20余縣由于距省府遙遠(yuǎn)又都設(shè)治不久，對(duì)于廣漠原野既未開(kāi)墾也無(wú)業(yè)權(quán)可言，其中，有毗鄰英屬緬甸各地則又因經(jīng)界不清，如果推行清丈勢(shì)必阻力環(huán)生，所以決定暫行緩辦。

第一期：昆明

第二期：呈貢、晉寧、昆陽(yáng)、宜良

第三期：安寧、澄海、玉溪、嵩明、易門(mén)、富民、西疇(普馬、兩甲)

第四期：路南、江川、華寧、祿勸、通海、河西、祿豐、羅次、尋甸、峨山、廣通、雙柏、武定、曲溪、彌勒、陸良

第五期：石屏、開(kāi)遠(yuǎn)、師宗、瀘西、曲靖、馬龍、楚雄、鎮(zhèn)南、姚安、元謀、永仁、大姚、鹽豐、牟定、鹽興、平彝、蒙華、祥云、彌渡、羅平、建水

第六期：蒙自、個(gè)舊、硯山、鄧川、洱源、大理、鳳儀、漾濞、永平、賓川、宣威、邱北、華坪、新平、鶴慶、馬關(guān)、廣南、劍川、景東、元縣、順寧、元江、保山、河口、沾益、墨江

完成期：昭通、魯?shù)?、彝良、永善、?zhèn)雄、宣威、大關(guān)、鹽津、綏江、寧洱、思茅、鎮(zhèn)沅、六順、景谷、西疇、麻栗坡、昌寧、麗江、永勝、寧蒗、蘭坪、騰沖、緬寧、云龍、龍陵、富寧、屏邊、鎮(zhèn)康、維西、金平、會(huì)澤、巧家、瀾滄

完成期內(nèi)瀾滄一屬因人口稀少土地?zé)o經(jīng)濟(jì)價(jià)值已予緩辦。

緩辦縣屬：江城、鎮(zhèn)越、中甸、佛海、寧江、隴川、瑞麗、碧江、滄源、蓮山、南嶠、車(chē)?yán)?、雙江、德欽、貢山、福貢、瀘水、盈江、潞西、梁河

緩辦縣屬內(nèi)江城一屬經(jīng)查明有清丈價(jià)值已提出舉辦。

緩辦縣屬內(nèi)中甸所屬第三區(qū)經(jīng)查明有清丈價(jià)值已提出舉辦。[6]7

事實(shí)上，清丈事屬創(chuàng)舉，一切規(guī)程辦法無(wú)可借鑒，從清丈推進(jìn)情況便可見(jiàn)一斑。但總體而言，清丈機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及清丈推進(jìn)計(jì)劃做到根據(jù)客觀條件與實(shí)際情況加以修正、進(jìn)行調(diào)節(jié)。如此龐大的機(jī)構(gòu)能夠正常運(yùn)行12年并完成全省清丈計(jì)劃，確實(shí)是克服了諸多困難。

二、清丈人才培養(yǎng)及獎(jiǎng)罰制度

(一)清丈人才培養(yǎng)

1929年全省清丈總局成立，為培養(yǎng)清丈人員設(shè)置清丈傳習(xí)所，授以清丈知識(shí)，3個(gè)月速成畢業(yè)；1930年將清丈傳習(xí)所改組為清丈人員養(yǎng)成所，延長(zhǎng)學(xué)生修業(yè)年限，分科教授。

清丈人才養(yǎng)成所承財(cái)政廳命令辦理清丈教育事宜。清丈人員養(yǎng)成所設(shè)所長(zhǎng)一人，所長(zhǎng)由財(cái)政廳遴選，呈請(qǐng)省政府委任。教務(wù)股設(shè)主任一人、教務(wù)員一人；教務(wù)股負(fù)責(zé)辦理教育行政之計(jì)劃及考核統(tǒng)計(jì)學(xué)生成績(jī)。訓(xùn)育股設(shè)主任一人、訓(xùn)育員二人；訓(xùn)育股負(fù)責(zé)考察學(xué)生勤惰、維持學(xué)習(xí)紀(jì)律、指導(dǎo)學(xué)生練習(xí)等。事務(wù)股設(shè)會(huì)計(jì)員、教書(shū)員、庶務(wù)員、事務(wù)員各一人，必要時(shí)設(shè)主任一人；事務(wù)股負(fù)責(zé)辦理文書(shū)、會(huì)計(jì)、庶務(wù)、衛(wèi)生等事宜。除此之外清丈人員養(yǎng)成所還設(shè)醫(yī)員一人；設(shè)教員數(shù)十人；設(shè)書(shū)記四人；設(shè)印刷生二人；設(shè)校工六人。[8]17

清丈人員養(yǎng)成所的學(xué)生每期招收四班，每班七十名，必要時(shí)呈請(qǐng)?jiān)黾宇~數(shù)。開(kāi)設(shè)測(cè)丈班、制圖班、業(yè)權(quán)班、評(píng)判班等。其中，測(cè)丈班修學(xué)期限為10個(gè)月，前兩月為預(yù)科，后八月為本科(實(shí)地練習(xí)在內(nèi))；制圖、業(yè)權(quán)、評(píng)判等班修學(xué)期限臨時(shí)規(guī)定。學(xué)生在預(yù)科期間不給予獎(jiǎng)學(xué)金，到本科期間按期考核成績(jī)分等次給予獎(jiǎng)學(xué)金。學(xué)生所用教材、講義、服裝及測(cè)繪用品由清丈人員養(yǎng)成所供給。清丈人員養(yǎng)成所招收學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)為“曾在初級(jí)中學(xué)或同等學(xué)校畢業(yè)，得有證繳驗(yàn)者、身體健全，性行純良無(wú)嗜好者、年齡在十八歲以上二十五歲以下者?！盵8]18-23清丈人員養(yǎng)成所開(kāi)設(shè)科目有算數(shù)、代數(shù)、平面幾何、平面三角、幾何畫(huà)、繪圖術(shù)、求積法、測(cè)丈法、地形圖根計(jì)算法、圖式解說(shuō)、土地問(wèn)題、清丈法規(guī)、公民、政治、應(yīng)用文、體育、珠算、地形學(xué)，等等。

除清丈人員養(yǎng)成所外，財(cái)政廳又于保山區(qū)、昭魯區(qū)、劍鶴區(qū)、新元墨區(qū)等分處，附設(shè)簡(jiǎn)易清丈班，就近招收學(xué)生訓(xùn)練，每分處預(yù)計(jì)訓(xùn)練兩班，共計(jì)訓(xùn)練八班。[2]255

清丈人員養(yǎng)成所自成立以來(lái)，先后分為八期訓(xùn)練學(xué)生共計(jì)三十四個(gè)班，二十個(gè)測(cè)丈班、干部班、圖根班、補(bǔ)習(xí)班、評(píng)判班各一個(gè)、兩個(gè)圖算班、三個(gè)業(yè)權(quán)班、六個(gè)簡(jiǎn)易測(cè)丈班；畢業(yè)生共計(jì)一千八百五十二名，清丈人員養(yǎng)成所于民國(guó)二十七年(1938年)三月結(jié)束。[6]4該所培養(yǎng)的一千八百五十余人一般在學(xué)受訓(xùn)時(shí)間都不長(zhǎng)，最多的半年，短的僅三個(gè)月，后來(lái)都成為了推行清丈的中下層骨干。[9]

(二)清丈人員獎(jiǎng)懲制度

各清丈分處人員獎(jiǎng)勵(lì)形式有傳諭嘉獎(jiǎng)，記功或記大功，升級(jí)或升等。傳諭嘉獎(jiǎng)的標(biāo)準(zhǔn)為不請(qǐng)假曠職、遵守時(shí)間連續(xù)兩月者；月繳成績(jī)超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)百分之十而確無(wú)錯(cuò)誤者；測(cè)丈耕地、點(diǎn)驗(yàn)田坵、查封業(yè)權(quán)、計(jì)算畝積、裁發(fā)丈單、草擬歸戶(hù)或辦理圖冊(cè)執(zhí)照及發(fā)照收費(fèi)連續(xù)兩月毫無(wú)漏誤者；查獲漏測(cè)耕地在五畝以上者；對(duì)于限期文件及一切例應(yīng)造報(bào)之書(shū)表、簿記、文件連續(xù)兩月并無(wú)延誤者；保管公物連續(xù)兩月毫無(wú)損失錯(cuò)誤者。記功的標(biāo)準(zhǔn)有不請(qǐng)假曠職、遵守時(shí)間連續(xù)至四個(gè)月者；月繳成績(jī)超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)百分之二十而確無(wú)錯(cuò)誤者；測(cè)丈耕地、點(diǎn)驗(yàn)田坵、查封業(yè)權(quán)、計(jì)算畝積、裁發(fā)丈單、草擬歸戶(hù)或辦理圖冊(cè)執(zhí)照及發(fā)照收費(fèi)連續(xù)四個(gè)月毫無(wú)漏誤者；對(duì)于草擬等則辦理認(rèn)真著有成績(jī)者；一次查獲漏測(cè)耕地在十畝以上者；清獲省有產(chǎn)業(yè)在五畝以上者；對(duì)于欠賬及辦理圖冊(cè)執(zhí)照保管周妥連續(xù)兩月毫無(wú)錯(cuò)誤損失者；對(duì)于圖冊(cè)照表文件卷宗或其他公物保管周妥連續(xù)四個(gè)月毫無(wú)損失錯(cuò)誤者。記大功的標(biāo)準(zhǔn)為自分處成立時(shí)起至結(jié)束時(shí)止，均能遵守時(shí)間而不請(qǐng)假曠職者；月繳成績(jī)超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)百分之四十而確無(wú)錯(cuò)誤者；測(cè)丈耕地、點(diǎn)驗(yàn)田坵、查封業(yè)權(quán)、計(jì)算畝積、裁發(fā)丈單、草擬歸戶(hù)或辦理圖冊(cè)執(zhí)照及發(fā)照收費(fèi)連續(xù)八個(gè)月毫無(wú)漏誤者；一次查獲漏測(cè)耕地在二十畝以上者；一次清獲省有產(chǎn)業(yè)在十畝以上者；對(duì)于欠賬及辦理圖冊(cè)執(zhí)照保管周妥并連續(xù)四個(gè)月毫無(wú)錯(cuò)誤損失者；舉發(fā)他人受賄經(jīng)查明屬實(shí)者；拒絕賄賂報(bào)經(jīng)查明屬實(shí)者。升級(jí)或升等的標(biāo)準(zhǔn)為結(jié)束考核時(shí)曾受大功二次以上之獎(jiǎng)勵(lì)者；結(jié)束考核時(shí)其成績(jī)?cè)戮艹^(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)百分之十五并經(jīng)檢查無(wú)誤者；一次查獲漏測(cè)耕地在四十畝以上者；一次清獲省有產(chǎn)業(yè)在二十畝以上者；拒絕賄賂在新幣一百元以上經(jīng)查明屬實(shí)者。[10]337-340

懲戒制度有申斥，記過(guò)或記大過(guò)，降級(jí)降等或撤職。予以申斥的標(biāo)準(zhǔn)為一月內(nèi)遲到或早退至二次者；一月內(nèi)曠職一次者；月繳成績(jī)僅及規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)百分之九十五者；漏測(cè)或重丈耕地在三畝以上者；測(cè)丈耕地、點(diǎn)驗(yàn)田坵、查封業(yè)權(quán)、計(jì)算畝積、裁發(fā)丈單、草擬歸戶(hù)、辦理圖冊(cè)照及發(fā)照收費(fèi)發(fā)現(xiàn)漏誤者。記過(guò)的標(biāo)準(zhǔn)為一月內(nèi)曠職一日或連續(xù)兩月曠職至二次者；月繳成績(jī)僅及規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)百分之九十者；連續(xù)兩月所繳成績(jī)均僅及規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)百分之九十五者；測(cè)丈耕地、點(diǎn)驗(yàn)田坵、查封業(yè)權(quán)、計(jì)算畝積、裁發(fā)丈單、草擬歸戶(hù)、辦理圖冊(cè)照及發(fā)照收費(fèi)一月內(nèi)漏誤至三號(hào)者；對(duì)于草擬等則敷衍草率不盡職責(zé)者；漏測(cè)或重丈耕地在五畝以上者；查封業(yè)權(quán)漫不經(jīng)心，導(dǎo)致省有產(chǎn)業(yè)被人民隱匿侵占在五畝以上者；延擱指派或限期辦理事件至三日者；辦理圖冊(cè)照草率從事者；對(duì)于公物保管不慎以致凌亂損壞遺失者(并責(zé)令照價(jià)賠償)；損壞借用物品不照價(jià)賠償者。記大過(guò)的標(biāo)準(zhǔn)為月繳成績(jī)僅及規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)百分之八十者；連續(xù)四個(gè)月成績(jī)均僅及規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)百分之九十五或連續(xù)兩個(gè)月所繳成績(jī)均僅及百分之九十者；測(cè)丈耕地、點(diǎn)驗(yàn)田坵、查封業(yè)權(quán)、計(jì)算畝積、裁發(fā)丈單、草擬歸戶(hù)、辦理圖冊(cè)照及發(fā)照收費(fèi)一月內(nèi)漏誤至五號(hào)者；漏測(cè)或重丈耕地至十畝者；查封業(yè)權(quán)漫不經(jīng)心，導(dǎo)致省有產(chǎn)業(yè)被人民隱匿侵占在十畝以上者；延擱指派或限期辦理事件至五日者；對(duì)于公款保管不慎以致凌亂損壞遺失者；對(duì)于辦理圖冊(cè)執(zhí)照保管不慎以致遺失者；對(duì)于公物保管不妥以致發(fā)生重大損失者；繪制村圖錯(cuò)誤至兩幅者；無(wú)故拒發(fā)丈單執(zhí)照，意圖刁難者；妄造謠言滋生事端經(jīng)查屬實(shí)者；外業(yè)組長(zhǎng)、分組長(zhǎng)等不照規(guī)定出外觀察工作檢查成績(jī)者。降級(jí)或撤職的標(biāo)準(zhǔn)有曾受大過(guò)二次以上之懲戒尚不知悔改者；漏測(cè)或重丈耕地在二十畝以上者；查封業(yè)權(quán)漫不經(jīng)心，導(dǎo)致省有產(chǎn)業(yè)被人民隱匿侵占在二十畝以上者；對(duì)于公款保管不慎至遺失在新幣一百元以上者；對(duì)于文件卷宗圖冊(cè)執(zhí)照保管不慎以致發(fā)生重大損失錯(cuò)誤者；未經(jīng)核準(zhǔn)擅改畝積、業(yè)權(quán)或等則經(jīng)查屬實(shí)者；未經(jīng)核準(zhǔn)擅離職守致貽誤要公者；違抗命令貽誤要公影響清丈進(jìn)行者；違反清丈禁令各條之一者；品行卑污、敗壞清丈名聲經(jīng)查有實(shí)據(jù)者；泄露機(jī)密要?jiǎng)?wù)者；經(jīng)手款項(xiàng)有巧挪侵蝕等經(jīng)查屬實(shí)者；勒扣員役薪工者；蒙蔽取巧虛報(bào)成績(jī)或虛報(bào)開(kāi)支者；煽惑同志聚眾罷工妄事要挾者。[10]340-344

由上可知，財(cái)政廳為規(guī)范清丈人員行為，制定了一套較為全面的考核獎(jiǎng)懲制度。然而，根據(jù)考核制度的具體內(nèi)容來(lái)看，財(cái)政廳清丈人員成績(jī)的考核基本為視其對(duì)舊田賦有無(wú)增加，增加越多，越有成績(jī)。反之，若無(wú)增加，或增加為數(shù)不多，即認(rèn)為不盡職責(zé)，無(wú)成績(jī)甚至申斥、懲處。因此，基本原則在于增加稅收，而不是解除人民痛苦。

三、清丈經(jīng)費(fèi)及人事

(一)清丈經(jīng)費(fèi)

財(cái)政廳推行清丈之初制定了經(jīng)費(fèi)預(yù)算，土地清丈經(jīng)費(fèi)、清丈人員養(yǎng)成所經(jīng)費(fèi)都由財(cái)政廳墊款和省庫(kù)支發(fā)，將經(jīng)費(fèi)預(yù)算分為總處經(jīng)費(fèi)、各分處經(jīng)費(fèi)、清丈教育費(fèi)、購(gòu)置器械費(fèi)、印刷費(fèi)五項(xiàng)。[11]

總處經(jīng)費(fèi)分為前后兩階段，1932年11月改組為前后階段標(biāo)志，改組之前全年經(jīng)費(fèi)預(yù)算為 60 000 元，改組之后每年預(yù)算為 131 352 元。全省清丈到1941年預(yù)計(jì)共需要舊幣 208 406 元，新幣 420 780 元。[2]221

各分處經(jīng)費(fèi)分為碎部經(jīng)費(fèi)與圖根測(cè)量費(fèi)，碎部清丈費(fèi)每畝需要滇紙幣二元，預(yù)計(jì)共需35 000 000元。圖根測(cè)量費(fèi)每縣由財(cái)政廳補(bǔ)助一萬(wàn)元，除昆明等25縣已由財(cái)政廳測(cè)量外其余83縣、17設(shè)治區(qū)，共需經(jīng)費(fèi) 1 000 000元 。[13]222

清丈教育費(fèi)，主要是清丈人員養(yǎng)成所所需經(jīng)費(fèi)，每班需經(jīng)費(fèi) 20 700 元，合計(jì)30班共需經(jīng)費(fèi) 621 000 元。購(gòu)置器械費(fèi)需 840 000 元。[13]222全省清丈完畢共需經(jīng)費(fèi) 39 773 300 元。

以1927年至1929年云南省財(cái)政收入來(lái)看，1927年歲入 8 455 000 元、1928年歲入 10 069 000 元、1929年歲入 16 236 000 元，[12]全省完成清丈預(yù)算經(jīng)費(fèi)將近1927年至1929年云南省財(cái)政收入之和。

然而，關(guān)于經(jīng)費(fèi)籌措以“取之于民，用之于民”的原則，云南省政府通過(guò)頒發(fā)執(zhí)照之照費(fèi)來(lái)填補(bǔ)財(cái)政廳事前墊撥款項(xiàng)。[9]249每畝收照費(fèi)一元五角，預(yù)計(jì)全省清丈完畢可收入照費(fèi) 44 250 000 元，收支兩抵，尚有盈余。[13]224與其說(shuō)“取之于民，用之于民”，僅照費(fèi)這一項(xiàng)就已將支出預(yù)算相抵，加上清丈完畢后每年田賦收入，不如說(shuō)這又是增加財(cái)政收入的又一“妙招”。

(二)人事

1928年7月，龍?jiān)迫蚊懗缛蕿樨?cái)政廳長(zhǎng)，企圖改變征收本位以挽救財(cái)政危機(jī)，1929年6月陸崇仁由于實(shí)行“3抵1”(1)由陸崇仁制定改變征收本位為滇鑄半開(kāi)銀幣、紙幣與半開(kāi)銀幣折算為3抵1的方案。失敗，被迫下臺(tái)。到1930年夏，龍?jiān)圃俅稳蚊懗缛蕿樨?cái)政廳長(zhǎng)直至1944年才調(diào)任民政廳長(zhǎng)，[13]375陸崇仁把持云南財(cái)政14年之久。

陸崇仁下臺(tái)期間，朱景暄、盧漢、陳維庚先后出任過(guò)云南省財(cái)政廳長(zhǎng)。其中，盧漢擔(dān)任財(cái)政廳長(zhǎng)期間重用如劉幼堂、張培光、趙濟(jì)、楊天理、孫東明等人，陸崇仁上任后認(rèn)為“非我族類(lèi)”，企圖完全擠走，但由于怕得罪盧漢，采用調(diào)職辦法，總務(wù)科長(zhǎng)趙濟(jì)調(diào)出財(cái)政廳充任官印局局長(zhǎng)，度支科張培光辭職，孫東明調(diào)充事務(wù)清閑的印花處處長(zhǎng)，征收科長(zhǎng)劉幼堂也岌岌可危。[14]6

在陸崇仁第一次出任財(cái)政廳長(zhǎng)時(shí)就提出增加田賦要從丈量土地入手，1929年1月籌設(shè)全省清丈局，舉辦清丈事宜，陸崇仁以財(cái)政廳長(zhǎng)兼總辦，另派保延梁、陳葆仁為坐辦。后繼而清丈局改為昆明清丈局，陳葆仁任局長(zhǎng)。財(cái)政廳由度支科長(zhǎng)劉潤(rùn)之籌備兼辦清丈事宜，后專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)，就廳內(nèi)設(shè)置清丈處，以劉潤(rùn)之為處長(zhǎng)。清丈人員養(yǎng)成所由陸地測(cè)量局三角課課長(zhǎng)曹恒鈞兼所長(zhǎng)，負(fù)責(zé)訓(xùn)練人才。[15]42-43

劉潤(rùn)之?dāng)M定一切辦法及施行細(xì)則，著手規(guī)劃，推行全?。?933年劉潤(rùn)之因事辭職，“藉喪母請(qǐng)假，久不復(fù)職視事”[15]45，由張培光繼任清丈處長(zhǎng)。關(guān)于劉潤(rùn)之辭去清丈處長(zhǎng)職務(wù)的另一種說(shuō)法是，孫東明在《龍?jiān)平y(tǒng)治云南時(shí)期的財(cái)政》提到劉潤(rùn)之與陸崇仁發(fā)生矛盾，被迫辭職。

清丈因?qū)θ嗣裼星心w厲害之關(guān)系，各以本身利益互相利用，下自技士辦事員，上至清丈分處長(zhǎng)，各總務(wù)，內(nèi)、外業(yè)組長(zhǎng)莫不想方設(shè)法謀位置以圖利。用盡種種欺騙辦法，層層剝削人民財(cái)產(chǎn)，陸崇仁、張培光雖坐鎮(zhèn)昆明財(cái)政廳內(nèi)，以其有委培清丈分處處長(zhǎng)，各組組長(zhǎng)用人之權(quán)，坐收其利。有此本錢(qián)，陸崇仁和張培光成為云南著名富翁，中華人民共和國(guó)成立前夕挾資私投外國(guó)。

陸崇仁執(zhí)掌財(cái)政期間利用政治特權(quán)，通過(guò)財(cái)政廳進(jìn)行橫征暴斂，殘酷剝削人民，搞得云南山窮水盡，而陸系財(cái)團(tuán)集中了巨額財(cái)富。[15]46推行土地清丈，成倍增加田賦便是陸崇仁利用財(cái)政廳權(quán)力，進(jìn)行巧取豪奪、橫征暴斂的重要手段之一。根據(jù)曾經(jīng)參與云南省土地清丈工作的張庚年回憶，1937年張庚年由保山清丈處被調(diào)回財(cái)政廳任養(yǎng)成所擔(dān)任實(shí)習(xí)助教，當(dāng)廳長(zhǎng)陸崇仁傳見(jiàn)時(shí)，原擬向其匯報(bào)保山清丈經(jīng)過(guò)情況；而他不問(wèn)這些，首先就問(wèn)：“保山全縣有若干畝積，比舊田賦增加多少倍？”當(dāng)時(shí)保山清丈尚未結(jié)束，總畝積也未結(jié)出，且張庚年只是分組區(qū)內(nèi)一名測(cè)丈技士未能知曉全局，便回答：“我是局部工作，對(duì)全縣情況，尚不明了?！苯Y(jié)果因此觸怒陸崇仁，認(rèn)為“對(duì)清丈不關(guān)心”，將張庚年因測(cè)量成績(jī)優(yōu)異保升為一等一級(jí)之保案降為一等三級(jí)。由此可見(jiàn)，陸崇仁對(duì)清丈結(jié)果頗為關(guān)注，但從其行為上看出關(guān)注點(diǎn)也僅在于清丈畝積是否增加、增加多少等方面。其主要原因是以陸崇仁為代表的官僚集團(tuán)并不介意是否增加人民負(fù)擔(dān)，只要能夠達(dá)到增加財(cái)政稅收與滿(mǎn)足自身橫征暴斂的目的即可。

四、結(jié)語(yǔ)

1940年清丈工作結(jié)束，云南省土地清丈歷時(shí)12年，除不具備清丈價(jià)值和清丈工作難以開(kāi)展而緩辦的邊遠(yuǎn)19縣以外，共完成110縣清丈耕地。完成清丈的縣，隨即照《征收耕地稅章程》取消錢(qián)糧舊制繁雜名目，耕地稅施行貨幣計(jì)征，不再征收糧食。已清丈的110縣，經(jīng)過(guò)實(shí)地測(cè)丈、制圖后新畝積共 2 852 萬(wàn)畝，是清光緒二十一年(1895年)全省納賦田地850萬(wàn)畝的335.5%，增加三倍有余。[2]1

總體而言，作為完成這一耗時(shí)耗力巨大工程的土地清丈機(jī)構(gòu)，很好地完成了整理土地、增加賦稅的目標(biāo)，就其組織設(shè)置、規(guī)章制度、人才培養(yǎng)等方面具有一定的近代社會(huì)變革意義。成立清丈處、清丈評(píng)判委員會(huì)、清丈人員養(yǎng)成所，制定清丈計(jì)劃根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整，省縣機(jī)關(guān)政令自上而下統(tǒng)一協(xié)調(diào)，具有較高權(quán)威；財(cái)政廳制定和頒發(fā)大量法規(guī)、章程、訓(xùn)令、布告等，對(duì)清丈機(jī)構(gòu)予以豐厚財(cái)政支持；基層清丈組織籠絡(luò)地方士紳，調(diào)動(dòng)地方官紳積極性，減少了社會(huì)阻力。

然而事實(shí)上，清丈機(jī)構(gòu)存在很多問(wèn)題。最主要的原因是一切整理地籍的工作都是圍繞田賦展開(kāi)，所有工作都是為了增加財(cái)政稅收為目的，進(jìn)一步搜刮民財(cái)。政府增加耕地稅是地主、自耕農(nóng)、半自耕農(nóng)的負(fù)擔(dān)，但自古“賦出于租”，地主可以把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到佃農(nóng)身上，所苦者皆是自耕農(nóng)和半自耕農(nóng)。[13]376部分清丈人員貪污受賄，敲詐勒索，以及地方豪強(qiáng)威脅利誘，因而耕地等則評(píng)定不公，測(cè)丈不實(shí)等問(wèn)題普遍存在。清丈期間幾千清丈人員的薪金、吃喝皆由各縣負(fù)擔(dān)，加以品類(lèi)不齊，奸淫賭博，賄賂公行，層出不窮，如晉寧清丈分處人員調(diào)戲婦女，軍閥郭玉鑾利用農(nóng)民義憤唆使將分處人員殺害；龍陵清丈分處組長(zhǎng)，因貪污受賄無(wú)法掩飾，曾處以極刑。[14]24-25

本文受限于研究專(zhuān)題以及篇幅，僅對(duì)民國(guó)時(shí)期云南省土地清丈機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步探討。然而，1929年至1940年云南省土地清丈具有很高的研究?jī)r(jià)值，對(duì)于清丈的原因，清丈整體推行情況，同時(shí)期其他省份土地整理與云南省的比較，土地清丈的作用以及影響等方面都有待進(jìn)一步研究和探索。