賈康 吳園林

摘要：我國需要加快建立現(xiàn)代財政制度，在政府財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分、投融資機(jī)制、全面預(yù)算績效管理及地方稅體系建設(shè)等領(lǐng)域全面推進(jìn)改革。財稅體制改革事關(guān)大局，是服務(wù)于深化改革全局的系統(tǒng)性工程。本文以配套改革思路在國家治理現(xiàn)代化框架下展望“十四五”，著重討論了在“扁平化”三級框架下，積極推進(jìn)各級政府財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分;在釋放“有效投資”空間潛力的同時，深化投融資機(jī)制改革，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu);全面實施預(yù)算績效管理，健全現(xiàn)代預(yù)算體系;健全地方稅體系，深化稅收制度改革等重點問題。

關(guān)鍵詞：財稅體制改革?事權(quán)劃分?投融資機(jī)制?預(yù)算績效管理?地方稅體系

作者簡介：

賈?康，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長、中國財政科學(xué)研究院研究員;

吳園林，中國財政科學(xué)研究院博士后。

本文為國家發(fā)展與改革委員會規(guī)劃司課題《關(guān)于“十四五”時期全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革重大問題研究》的子課題《“十四五”時期我國財稅體制改革與完善》的階段性成果。

新一輪財稅體制改革正在推進(jìn)之中。黨的十九屆四中全會指出，推進(jìn)全面深化改革，既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩(wěn)定性及連續(xù)性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度，滿足人民對美好生活新期待必備的制度，推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發(fā)展，永葆生機(jī)活力。構(gòu)建現(xiàn)代財稅制度，正是服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基本制度建設(shè)?！笆奈濉睍r期，我國財稅體制應(yīng)特別注重政府事權(quán)合理化、清晰化，在實行預(yù)算績效管理和建立地方稅體系等領(lǐng)域有所作為，全面提升我國財政現(xiàn)代化與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

一、“十四五”時期財稅體制改革面臨新形勢

我國經(jīng)濟(jì)正在向“中高速”階段轉(zhuǎn)變，這不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增速放緩，也內(nèi)在地要求經(jīng)濟(jì)增長動能和質(zhì)量的提升。黨的十九屆四中全會要求，健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系。如何沖破利益固化的藩籬，在創(chuàng)新驅(qū)動中使財稅改革得到實質(zhì)性推進(jìn)，是優(yōu)化國家治理和宏觀調(diào)控制度體系的關(guān)鍵內(nèi)容。我國財稅改革和配套改革推進(jìn)面臨的形勢，表現(xiàn)為四個方面的特點。

（一）“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”相伴隨

我國仍然處于“可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期”，中國經(jīng)濟(jì)增長的底氣和市場成長的巨大潛力仍然存在。2014年11月，習(xí)近平總書記在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上首次系統(tǒng)闡述了“新常態(tài)”，將其主要特點總結(jié)為：從速度上看，經(jīng)濟(jì)“從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長”;從結(jié)構(gòu)上看，“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級”;從動力上看，經(jīng)濟(jì)“從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動”。在速度、結(jié)構(gòu)、動力上，我國經(jīng)濟(jì)增長空間巨大。盡管國際環(huán)境變化較為明顯，但國內(nèi)需求依然潛力巨大，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化、信息化、智能化等新增需求被不斷創(chuàng)造出來。2019年中國已進(jìn)入世界“中等收入國家”人均國民收入水平上半?yún)^(qū)的1萬美元以上發(fā)展階段。然而，伴隨著老齡化社會到來、工資成本上漲過快、公共服務(wù)結(jié)構(gòu)性短缺等社會問題，“十四五”時期，不僅是一個“黃金發(fā)展期”特征仍未完全消退的階段，更是一個內(nèi)外矛盾匯合的“矛盾凸顯期”。這兩種情形相互交織，形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)與考驗的階段，是“十四五”時期我國財稅體制深化改革必然面臨的形勢。

（二）上行因素和下行因素相互對沖

中國經(jīng)濟(jì)在由高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)型的過程中，又遇中美貿(mào)易摩擦升級和新冠肺炎疫情沖擊。根據(jù)當(dāng)前態(tài)勢，最值得我們重視和爭取的上行因素，主要包括：制度創(chuàng)新紅利、新型城鎮(zhèn)化紅利、科技創(chuàng)新紅利、社會管理紅利等。與此同時，相應(yīng)的下行因素也在不斷釋放，比如勞動力成本上升、人口紅利逐漸消失、社會養(yǎng)老壓力，以及發(fā)展較高水平上的“投資回報遞減”效應(yīng)等。這兩種因素在相互對沖。一方面，應(yīng)力求釋放上行因素，將改革實質(zhì)性的攻堅克難從口號變?yōu)楝F(xiàn)實，進(jìn)而凝聚成為提升和保持全要素生產(chǎn)率、化解各種矛盾制約的改革紅利。另一方面，必須盡力弱化下行因素。

（三）深化改革努力和既得利益阻力激烈博弈

在進(jìn)入改革深水區(qū)之后，改革與既得利益的對峙態(tài)勢已然形成。在改革越深入的領(lǐng)域，相應(yīng)的阻力越大。即便不考慮中美貿(mào)易摩擦等外部因素，僅就國內(nèi)形勢而言，在眾多領(lǐng)域因力量對峙而形成的改革僵局頻頻顯現(xiàn)，中間夾雜著諸多歷史遺留的復(fù)雜問題，通常很難通過一次性改革來徹底解決，許多問題的解決需要多輪“最小一攬子”的改革推進(jìn)。盡管對深化改革、加快轉(zhuǎn)型已經(jīng)強(qiáng)調(diào)多年，但“利益固化的藩籬”始終存在。服務(wù)于全面改革的我國財稅體制改革，需要周密設(shè)計，注重可行性，尋求多點突破、逐步向縱深推進(jìn)，全力提升我國財政治理體系和財政治理能力現(xiàn)代化水平。

（四）面對新時代，需要財稅體制改革取得決定性成果

我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。就發(fā)展的不充分而言，問題的關(guān)鍵在于是不平衡帶出的不充分。而不平衡是結(jié)構(gòu)問題，首先是制度結(jié)構(gòu)的不平衡，利益格局亟待優(yōu)化改革;其次是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)等幾方面的不平衡，需要由有效制度供給帶動整個供給體系質(zhì)量和效率的提高。解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理，以創(chuàng)新驅(qū)動優(yōu)化制度供給，有效地支持提質(zhì)增效，是決定我們能夠應(yīng)對挑戰(zhàn)、掌握機(jī)遇的“關(guān)鍵一招”。

在新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，要完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須從制度創(chuàng)新帶動科技創(chuàng)新與管理創(chuàng)新入手，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的高質(zhì)量發(fā)展?；谪斦驀抑卫碛^，財政制度建設(shè)與民生保障、國家治理緊密相關(guān)，處于國家治理體系的基礎(chǔ)地位。為加快推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的加快建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化，達(dá)到新時代“新的兩步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，財稅體制改革必須在攻堅克難中取得決定性成果。《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號文）提出，“要在2019—2020年，基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。及時總結(jié)改革成果，梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時制訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財政關(guān)系法，推動形成保障財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系”。目前看，實際推進(jìn)相對滯后，要盡快使服務(wù)全局的財稅改革取得決定性成果。

二、“十四五”時期財稅體制改革面對的問題與重點任務(wù)

（一）理順政府間財政關(guān)系，推進(jìn)事權(quán)劃分改革

分稅制改革使我國財政體制邁向與市場經(jīng)濟(jì)相內(nèi)洽的“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”，有利于形成政府與市場主體之間的間接宏觀調(diào)控機(jī)制，以公平的競爭環(huán)境提供培育市場主體長期行為的穩(wěn)定預(yù)期，也促使中央與地方間在分級財稅體制框架下形成較為規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的制度安排。正視我國面臨“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”交織的挑戰(zhàn)與壓力，其中包括必須正視1994年后迄今并未完成的省以下分稅制建設(shè)，積極創(chuàng)造條件推進(jìn)省以下分稅制實施落地，更有效地解決基層財政困難、隱性負(fù)債、地方“土地財政”短期行為等問題。

為化解矛盾，財政體制“扁平化”、縣級財力保障、地方稅體系建設(shè)、轉(zhuǎn)移支付改進(jìn)等措施勢在必行。特別關(guān)鍵的首先是理清、理順各級政府職責(zé)，推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任改革。政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的不合理、不清晰、不規(guī)范，是以往財政體制存在的主要問題之一。一些本應(yīng)由中央管理的事務(wù)之事權(quán)和支出責(zé)任卻被下沉至地方，一些本應(yīng)交由地方管理的事務(wù)，其支出責(zé)任卻過多地由中央承擔(dān)，中央與地方共同事權(quán)過多，兩者職責(zé)重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。近年間，對理順政府間財政關(guān)系的事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分方面的改革已取得實質(zhì)性進(jìn)展，應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗，繼續(xù)積極推進(jìn)，直至把各級政府職能的全部事項都形成政府財政事權(quán)分擔(dān)、共擔(dān)和如何共擔(dān)的一覽表，以及與之在技術(shù)性操作上相匹配的支出責(zé)任明細(xì)單。

（二）正確把握政府與市場分工關(guān)系，以機(jī)制創(chuàng)新和政策優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)

以往政府與市場在投融資領(lǐng)域的功能分工不夠合理和明確，政府職能范圍界定不清。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，一方面，政府的投融資存在對競爭性領(lǐng)域介入過寬、行政干預(yù)較多的問題;另一方面，隨著市場決定性作用的增長，準(zhǔn)公共品領(lǐng)域的投融資中，政府與市場主體發(fā)展的伙伴合作機(jī)制，仍待有效地開創(chuàng)新局面。

“十四五”時期，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、產(chǎn)業(yè)新區(qū)建設(shè)的瓶頸領(lǐng)域，迫切需要進(jìn)一步積極探索和有效構(gòu)建市場化融資新模式。實踐表明，傳統(tǒng)的“財政投融資方式”難以適應(yīng)客觀需要，在“財政過緊日子”的現(xiàn)階段更難持續(xù)，必須大力推進(jìn)投融資方式創(chuàng)新?！笆濉逼陂g鼓勵和發(fā)展了政府與社會資本合作機(jī)制（PPP），但迄今其立法遲遲不能邁出意愿中的較大步伐，在項目識別和落地上缺乏成熟的操作標(biāo)準(zhǔn)，配合呼應(yīng)的商業(yè)金融、資本市場的作用存在明顯局限?！笆奈濉睍r期，有必要大力推進(jìn)PPP立法，以開發(fā)性金融、商業(yè)性金融與之呼應(yīng)的政策金融等市場化投融資機(jī)制，努力形成多元化、健康長效的投融資新局面。

我國政策性金融與開發(fā)性金融，通過數(shù)十年的探索和實踐，已初步形成了一套新的風(fēng)險防控機(jī)制和制度安排，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展和完善，以便為進(jìn)一步化解經(jīng)濟(jì)社會瓶頸和防控準(zhǔn)公共品長期投資風(fēng)險、支持高質(zhì)量升級發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。政府在轉(zhuǎn)軌中已認(rèn)識到需通過政府采購、貼息、信用擔(dān)保、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等方式貫徹產(chǎn)業(yè)政府和更好履行公共職能，但相關(guān)調(diào)控方式和手段的完善不會一蹴而就，如何以強(qiáng)化、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)和法律手段為主，實現(xiàn)以政策引導(dǎo)方式產(chǎn)生放大效應(yīng)和充分發(fā)揮投融資領(lǐng)域的間接調(diào)控作用，亟待在“十四五”時期實踐中升級。

（三）加快建立地方稅體系，優(yōu)化調(diào)整政府間收入劃分

在全面深化財稅體制改革過程中，地方稅體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，存在五個主要問題。

第一，迄今為止，我國尚未形成清晰和成型的地方稅體系。地方稅主體稅種的缺乏導(dǎo)致地方財政支出缺口甚大，特別是縣和縣以下財力嚴(yán)重不足，不得不嚴(yán)重依賴于中央和省的轉(zhuǎn)移支付。大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，尤其專項轉(zhuǎn)移支付，不僅容易引發(fā)“跑部錢進(jìn)”等尋租行為，而且地方政府的內(nèi)生積極性不易調(diào)動，還往往引致財政支出效率低下。

第二，地方政府高度依賴共享稅?！盃I改增”之后，第一大稅增值稅不得已實行中央地方對半分，“二至三年過渡期”后實際上固化，引發(fā)地方政府在自己轄區(qū)內(nèi)不顧綜合績效而大辦企業(yè)、培植本地財源的行為等扭曲問題，不利于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的高質(zhì)量發(fā)展。

第三，地方?jīng)]有大宗穩(wěn)定稅源和主體稅種，省以下地方各級政府的收入劃分便很難采用分稅制模式，盡管不少地方表態(tài)在效仿中央與省之間的分稅，但基本上還是各種變相的分成制、包干制，帶來延續(xù)傳統(tǒng)體制的種種弊端。

第四，稅收管理權(quán)過于集中。稅收立法權(quán)為中央獨有，稅收管理權(quán)中僅將房產(chǎn)稅、車船稅、城建稅等稅種制定實施細(xì)則的權(quán)力下放給地方。總的來說，地方稅收中的立法、解釋、稅目稅率調(diào)整及減免等權(quán)限，高度集中于中央。在這種高度統(tǒng)一的稅收管理體制下，地方幾乎完全無法因地制宜調(diào)整稅制，進(jìn)而削弱了地方政府組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的能動性。

第五，政府間財政收入劃分陷入窘境。與市場經(jīng)濟(jì)相匹配的財政分稅制，應(yīng)在各類企業(yè)公平競爭、依法納稅基礎(chǔ)上，由中央與地方各級政府主要依稅基合理配置取得財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的局面，即按稅種劃分中央和地方收入，將維護(hù)國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，將適應(yīng)地方政府職能優(yōu)化和適合地方征管的稅種劃為地方稅。這一分稅制改革的主要側(cè)重點在于支撐央地財政關(guān)系的制度建設(shè)。因此，將稅基寬、稅源充裕的主體稅種劃歸中央與地方分享本是一種不得已的過渡性“分稅”安排，但在“營改增”全面推行后，地方已無大宗穩(wěn)定的專享稅源，支柱性財源會依賴增值稅的共享，各地省以下各級具體如何共享，使分稅制內(nèi)在要求的中央和地方各級間收入合理劃分陷入窘境與困境，地方稅源嚴(yán)重缺失，將使央地財政關(guān)系積累大量矛盾和問題。

（四）有效形成提升預(yù)算管理績效的制度支撐

我國預(yù)算管理方面績效提升的要求已被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，但制度支撐不足的問題不容忽視。

第一，在全口徑預(yù)算方面?，F(xiàn)代預(yù)算制度要求將所有政府資金全部納入預(yù)算，接受預(yù)算過程約束，即貫徹預(yù)算全面性、完整性原則。2011年后全面取消預(yù)算外資金，預(yù)算外收入或納入一般預(yù)算管理，或納入政府性基金。然而，綜合預(yù)算改革尚未完成，仍然有部分由某些部門控制的公共資金沒有納入預(yù)算管理，私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象和機(jī)制還待根本杜絕。

第二，在績效管理和問責(zé)機(jī)制方面?？冃ьA(yù)算是現(xiàn)代預(yù)算制度的必然要求。從2003年起，我國就開始進(jìn)行若干分散的績效評價試點。2018年9月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理制度”。但已有的進(jìn)展離績效預(yù)算改革預(yù)期還有相當(dāng)明顯的距離。一方面，長期形成的“重分配輕管理、重使用輕績效”的思維慣性尚未根本改變。另一方面，計劃、政策、預(yù)算等環(huán)節(jié)尚未很好相互銜接起來。五年編制一次的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，很難與一年一編的年度預(yù)算統(tǒng)籌掛鉤。政府的預(yù)算編制按“三年滾動”要求，遇到數(shù)據(jù)信息支持不到位，預(yù)測與分析能力不足等現(xiàn)實條件制約，便難以很好處理政府施政方針與年度預(yù)算的關(guān)聯(lián)。再者，以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算改革，要求有效防范相關(guān)瀆職行為，并使責(zé)任擔(dān)當(dāng)和問責(zé)獎懲制度化。從預(yù)算績效改革的方向看，未來還要給予各部門在預(yù)算執(zhí)行中一定的相機(jī)抉擇自主權(quán)，配之以建立標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)控體系。

第三，在政府會計制度改革方面。政府會計體系仍然存在定位不清、體系分割、信息分散、功能不全、基礎(chǔ)單一等問題，難以對政府收支進(jìn)行全程、全面的高水平會計監(jiān)督和充分滿足財務(wù)管理及績效評價的需要。特別是在會計基礎(chǔ)上，單純的現(xiàn)金收付制不能準(zhǔn)確、全面地反映政府所有權(quán)責(zé)，不利于公共部門對資產(chǎn)、負(fù)債的有效管理和防范與降低財政風(fēng)險。

第四，在審計和預(yù)算監(jiān)督方面。審計獨立是審計監(jiān)督的基本原則。我國審計系統(tǒng)獨立于其他行政機(jī)關(guān)，僅向同級人大（及其常委會）報告工作，但在對于財政的績效審計提升方面，還有大量工作要做。除審計監(jiān)督外，人大預(yù)算監(jiān)督是外部監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的最重要表現(xiàn)形式。盡管中央、省級人大預(yù)算監(jiān)督已經(jīng)取得了一定進(jìn)展，但在監(jiān)督范圍、重點、介入時間、程序、專業(yè)性等方面仍有待優(yōu)化與加強(qiáng)。

（五）改善稅制結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化稅收征管

目前我國稅收體系制度設(shè)計方面的主要問題表現(xiàn)為以下幾方面。第一，稅制累進(jìn)性弱，難以適應(yīng)強(qiáng)化再分配的客觀要求。在滿足人民美好生活需要、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢下，稅收調(diào)節(jié)收入分配日益受到重視與關(guān)注，但當(dāng)前的相關(guān)問題相當(dāng)明顯。首先，間接稅占比過高，直接稅制度建設(shè)嚴(yán)重滯后。在調(diào)節(jié)收入分配上，直接稅作用于再分配環(huán)節(jié)，功能明顯優(yōu)于間接稅。但我國直接稅收入占比一向過低，黨的十八屆三中全會關(guān)于“逐漸提高直接稅比重”的要求遲遲未能得到實際貫徹。間接稅屬于中性稅收，調(diào)節(jié)收入分配具有累退性。從稅負(fù)歸宿來看，低收入階層實際承擔(dān)的間接稅稅負(fù)壓力較高收入階層大，因而不利于縮小收入差距，促進(jìn)社會和諧。其次，直接稅中稅種設(shè)置不全，調(diào)節(jié)收入分配的能力具有極大局限性。在我國的直接稅中，企業(yè)所得稅的稅入總量最高，但該稅針對企業(yè)，旨在籌集政府收入并調(diào)節(jié)企業(yè)間盈利狀況之差異，本身不具有直接調(diào)節(jié)個人收入的功能。個人所得稅作為調(diào)節(jié)個人收入分配最重要的稅種，現(xiàn)在覆蓋面較窄，收入占比較低，限制了其發(fā)揮作用的空間。且從新近一輪個稅改革后的實踐來看，個稅稅制設(shè)計中，調(diào)節(jié)功能最強(qiáng)的超額累進(jìn)機(jī)制僅適用于工資薪金和勞務(wù)所得等四項勞動所得，征收范圍于2019年僅包括工薪收入者中的約7%（全體居民的約2%）人群，嚴(yán)重邊緣化，不能有效體現(xiàn)應(yīng)有調(diào)節(jié)功能。再者，重要稅種缺失。缺乏私人房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅、社會保障稅等不同環(huán)節(jié)、不同層面的調(diào)節(jié)性稅種，限制了稅制應(yīng)有的收入調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。

第二，稅制對資源環(huán)境的保護(hù)作用亟待增強(qiáng)。我國在取得巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的同時，資源環(huán)境保護(hù)也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。近年自然資源約束的壓力增大、環(huán)境污染的加重、生態(tài)系統(tǒng)的退化，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢已成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大問題，通過財稅改革提升稅制對環(huán)保的促進(jìn)作用已成為當(dāng)務(wù)之急。盡管我國針對自然資源開發(fā)、污染物排放和成品油、機(jī)動車征稅等具體問題，近年間在制度上初步建構(gòu)了一個環(huán)境稅費體系，但遠(yuǎn)未完善，既沒有針對碳排放的獨立稅種，又缺乏多個稅種之間的有機(jī)協(xié)調(diào)配合。由于對環(huán)境稅收體系的整體設(shè)計不到位，現(xiàn)行稅種還僅限于較簡單的修補(bǔ)和調(diào)整，難以形成較大的系統(tǒng)合力，因而對環(huán)境保護(hù)的調(diào)控作用還不夠明顯。從具體稅種看，現(xiàn)行稅制中，除有“費改稅”之后開征的環(huán)境保護(hù)稅之外，與資源環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種包括資源稅、消費稅、車船稅和車輛購置稅等。然而，在資源稅領(lǐng)域，總體稅負(fù)水平偏低，未能充分反映資源的社會價值，不利于有效遏制資源的過度、粗放開發(fā)利用，且集中于礦產(chǎn)資源，水資源稅尚在試點和擴(kuò)圍過程中，森林、草地等可再生資源還未列入其中。消費稅方面，對一些高能耗、高污染、高排放的產(chǎn)品應(yīng)納入征收范圍和提升稅負(fù)水平。就車輛購置稅來看，稅率設(shè)置尚未充分考慮車輛能效、污染排放而制定更為合理的差別稅率。

第三，稅收征管效率亟待提升。稅收征管體系應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢相適應(yīng)，是深化稅制改革取得成效的重要保障。稅收征管體系的法律權(quán)威仍然有待提升，僅有一部《稅收征收管理法》是不夠的。目前具體的稅務(wù)管理、稽查、代理等相關(guān)部門規(guī)章的位階并不高，稅收法定水平不足。同時，提高稅收征管信息化水平雖已有多年努力，但迄今共享機(jī)制尚未很好建立，專業(yè)化、信息化的共享機(jī)制是加強(qiáng)建設(shè)的一個重要方向。同時，征管體系的納稅服務(wù)意識還不到位，不利于在新形勢下促進(jìn)征納關(guān)系和諧。稅收征管機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步樹立“以納稅人為中心”的理念，并建立相應(yīng)的績效信用評價機(jī)制。

三、“十四五”時期財稅體制改革的展望

（一）“十四五”時期財稅體制改革新思路

面對“十四五”時期可能出現(xiàn)的新形勢、新問題，亟需加快推進(jìn)深化財稅體制改革以建立現(xiàn)代財政制度的新舉措?；舅悸肥窃?994年分稅制改革基本制度成果基礎(chǔ)上，以多輪“最小一攬子”配套措施打造符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)宏觀要求的現(xiàn)代財政制度體系，從而于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線上提升國家治理能力現(xiàn)代化水平和支持高質(zhì)量發(fā)展。財稅體制改革事關(guān)大局，是服務(wù)于深化改革全局的系統(tǒng)性工程，“十四五”時期我們必須取得決定性成果。為此，全面推進(jìn)政府財政、事權(quán)劃分改革、投融資機(jī)制創(chuàng)新、全面預(yù)算績效管理及地方稅體系的建設(shè)與稅制改革勢在必行。

（二）“十四五”時期完善財稅體制改革的對策建議

沿著黨的十八屆三中全會、十九屆四中全會指明的改革方向，“十四五”時期的財稅體制改革必須特別注重致力于完成五個方面的改革任務(wù)。

1.推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，為建立并完善現(xiàn)代財政制度大廈夯實政府職能合理化的地基

具體要領(lǐng)包括：在政府間財政關(guān)系上加快事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，完善配套措施，實現(xiàn)對各級政府職能領(lǐng)域的全覆蓋。這一改革應(yīng)當(dāng)配以行政建制與層級設(shè)置的相應(yīng)優(yōu)化，使財政級次、事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付的改革配套呼應(yīng)。因此需積極穩(wěn)步推進(jìn)“省直管縣”、完善“鄉(xiāng)財縣管”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，將財政實體層級減至中央、省、市縣三級，進(jìn)而合理、清晰地全面界定三級政府財政事權(quán)與支出責(zé)任范圍，明確各級政府的公共服務(wù)供給責(zé)任，特別是共同分擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任如何落實于分擔(dān)中的具體操作。還應(yīng)強(qiáng)化并優(yōu)化中央、省自上而下的轉(zhuǎn)移支付體系，適時取消稅收返還，對現(xiàn)有種類繁多的專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理、整合，嚴(yán)格控制新設(shè)項目，取消專項轉(zhuǎn)移支付對地方的資金配套要求。

（1）堅定不移以落實分稅分級財政體制為深化改革方向，完善與市場經(jīng)濟(jì)相匹配的財政分配體系，打造權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地財政關(guān)系，處理好政府與市場、中央與地方、政府與公民三大關(guān)系，抵御否定分稅制基本框架的錯誤認(rèn)識的影響。

（2）積極推進(jìn)財政和政府層級“扁平化”，建立健全中央、省、市縣三級財政事權(quán)的體制框架，在此三級框架下按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的管理原則與制度安排，構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與支出責(zé)任相匹配的分稅分級體制。

（3）加快形成各級政府事權(quán)一覽表和支出責(zé)任明細(xì)單，達(dá)到三級所有的事權(quán)與支出責(zé)任全覆蓋狀態(tài)，并適時動態(tài)優(yōu)化，并建立健全央地財政事權(quán)劃分爭議裁決機(jī)制。

（4）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，規(guī)范轉(zhuǎn)移制度體系。適度提升一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，整合清理專項轉(zhuǎn)移支付，完善轉(zhuǎn)移支付管理辦法，完善輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，積極推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償及對口支援等轉(zhuǎn)移支付形式的優(yōu)化。

（5）發(fā)展完善地方政府公債制度和資產(chǎn)管理制度。建立健全“中央規(guī)制+市場約束”的地方債風(fēng)險管控機(jī)制，嚴(yán)格地方債審批程序，科學(xué)劃定地方債準(zhǔn)入條件，打造債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和防范機(jī)制。建立有透明度的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表及財務(wù)報告制度，以地方資本預(yù)算約束地方投資項目、工程建設(shè)和資產(chǎn)運營;改善政績考核的激勵機(jī)制，完善政府績效考評機(jī)制，推進(jìn)績效評估科學(xué)化、制度化和常規(guī)化。

2.深化投融資機(jī)制改革，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)

堅持于創(chuàng)新發(fā)展中擴(kuò)大有效投融資，以深化投融資機(jī)制改革為突破口，提高政府投資效率及優(yōu)化結(jié)構(gòu)，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用。

（1）以合理機(jī)制形成有效投資供給。完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)和帶動作用，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，鼓勵引導(dǎo)更多社會資本、民間投資投向強(qiáng)基礎(chǔ)、增后勁、惠民生領(lǐng)域，充分激發(fā)社會投資動力和活力;創(chuàng)新融資機(jī)制，暢通投資項目融資渠道;充分發(fā)揮政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)積極作用協(xié)同推進(jìn)其他領(lǐng)域相關(guān)改革，形成疊加效應(yīng)。在國家批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以財政為后盾應(yīng)加大對城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技創(chuàng)新等重大項目和工程的資金支持力度。根據(jù)宏觀調(diào)控需要，支持政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券專項用于支持重點項目建設(shè)。專項建設(shè)基金應(yīng)通過資本金注入、股權(quán)投資等方式，支持看得準(zhǔn)、有回報、不形成重復(fù)建設(shè)、不產(chǎn)生擠出效應(yīng)的重點領(lǐng)域項目。財稅支持建立健全政銀企社合作對接機(jī)制，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)加大對重大工程的支持力度。

（2）以政府預(yù)算資金安排的投資，著力優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu)，提高效率。應(yīng)進(jìn)一步明確政府投資范圍，建立績效評估與調(diào)整機(jī)制;大力規(guī)范政府投資管理，建立覆蓋各地區(qū)各部門的政府項目信息平臺和投資項目庫制度，完善政府投資信息統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌安排，規(guī)范使用各類政府投資基金。要擴(kuò)大政府性基金的引導(dǎo)和放大效應(yīng)，加快地方融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型。

（3）創(chuàng)新發(fā)展中央、地方公債機(jī)制和政策性金融機(jī)制。依托多層次資本市場體系，拓寬投融資渠道，支持實體經(jīng)濟(jì)以資產(chǎn)證券化盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化金融資源配置，更好地服務(wù)投資興業(yè)。結(jié)合國企改革和混合所有制機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化能源、交通等領(lǐng)域的投融資。通過多種方式加大對種子期、初創(chuàng)期企業(yè)的融資支持，有針對性地為“雙創(chuàng)”項目提供股權(quán)、債券及信用貸款等融資綜合服務(wù)。豐富公債之外的債券品種，進(jìn)一步發(fā)展企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具、項目收益?zhèn)?，支持重點領(lǐng)域投資項目通過債券市場融資。設(shè)立政府引導(dǎo)、市場化運作的產(chǎn)業(yè)（股權(quán)）投資基金，積極吸引社會資本參加，鼓勵金融機(jī)構(gòu)以及全國社?；?、保險資金等在依法合規(guī)、風(fēng)險可控的前提下，經(jīng)批準(zhǔn)后通過認(rèn)購基金份額等方式有效參與。完善保險資金等機(jī)構(gòu)資金對項目建設(shè)的投資機(jī)制，在風(fēng)險可控前提下，逐步放寬保險資金投資范圍，創(chuàng)新資金運用方式。鼓勵通過債券、股權(quán)、資產(chǎn)支持等多種方式的組合，支持重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生工程、新型城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域的項目建設(shè)。加快推進(jìn)全國社會保障基金、基本養(yǎng)老保險基金、企業(yè)年金等投資管理體系建設(shè)，建立和完善市場化投資運營機(jī)制。

（4）積極鼓勵引導(dǎo)PPP機(jī)制創(chuàng)新。以法治化、陽光化、專業(yè)化為規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容，與必要的特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式呼應(yīng)，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)建設(shè)等領(lǐng)域采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，積極穩(wěn)妥加快PPP建設(shè)，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。應(yīng)合理把握價格、土地、金融等方面的政策支持力度，發(fā)揮工程咨詢、金融、財務(wù)、法律等專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，提高項目決策科學(xué)性、項目管理專業(yè)性和項目實施有效性。

3.推進(jìn)預(yù)算全面績效考核管理，健全現(xiàn)代預(yù)算管理體系

為按照中央要求建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理，應(yīng)盡快出臺統(tǒng)一的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，大力健全適應(yīng)現(xiàn)代財政制度的預(yù)算管理體系。

四、結(jié)?語

財政是聯(lián)結(jié)政府與市場、中央與地方、政府與公民分配關(guān)系的交匯點，形成國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。以財稅體制改革深化達(dá)成現(xiàn)代財政制度的建立，是新時代創(chuàng)新宏觀調(diào)控制度體系的重要組成部分和打造中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)與治理體系制度優(yōu)勢的重大任務(wù)?！笆奈濉睍r期，面對復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會形勢，財政體制改革應(yīng)聯(lián)通全局性的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，力爭在政府間財政關(guān)系、投融資機(jī)制改革、預(yù)算績效改革、地方稅體系建設(shè)和稅制優(yōu)化改革等方面取得決定性成果。在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)道路上，這一改革必然是有效市場加上有為、有限政府的合理結(jié)合，是要以“守正出奇”地提供有效供給的機(jī)制創(chuàng)新，來解決支持超常規(guī)發(fā)展而實現(xiàn)中國現(xiàn)代化過程中的“追趕—趕超”問題?；谪斦驀抑卫碛^，我們必須將財政改革擺在國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略高度，實現(xiàn)財政制度建設(shè)的歷史性升級發(fā)展，助力中華民族偉大復(fù)興。

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責(zé)任編輯：沈家文