賈康 吳園林

摘要：我國需要加快建立現(xiàn)代財政制度，在政府財政事權與支出責任劃分、投融資機制、全面預算績效管理及地方稅體系建設等領域全面推進改革。財稅體制改革事關大局，是服務于深化改革全局的系統(tǒng)性工程。本文以配套改革思路在國家治理現(xiàn)代化框架下展望“十四五”，著重討論了在“扁平化”三級框架下，積極推進各級政府財政事權與支出責任劃分;在釋放“有效投資”空間潛力的同時，深化投融資機制改革，優(yōu)化投融資結構;全面實施預算績效管理，健全現(xiàn)代預算體系;健全地方稅體系，深化稅收制度改革等重點問題。

關鍵詞：財稅體制改革?事權劃分?投融資機制?預算績效管理?地方稅體系

作者簡介：

賈?康，華夏新供給經濟學研究院院長、中國財政科學研究院研究員;

吳園林，中國財政科學研究院博士后。

本文為國家發(fā)展與改革委員會規(guī)劃司課題《關于“十四五”時期全面深化經濟體制改革重大問題研究》的子課題《“十四五”時期我國財稅體制改革與完善》的階段性成果。

新一輪財稅體制改革正在推進之中。黨的十九屆四中全會指出，推進全面深化改革，既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩(wěn)定性及連續(xù)性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度，滿足人民對美好生活新期待必備的制度，推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發(fā)展，永葆生機活力。構建現(xiàn)代財稅制度，正是服務于國家治理現(xiàn)代化，服務于經濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本制度建設。“十四五”時期，我國財稅體制應特別注重政府事權合理化、清晰化，在實行預算績效管理和建立地方稅體系等領域有所作為，全面提升我國財政現(xiàn)代化與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

一、“十四五”時期財稅體制改革面臨新形勢

我國經濟正在向“中高速”階段轉變，這不僅表現(xiàn)為經濟增速放緩，也內在地要求經濟增長動能和質量的提升。黨的十九屆四中全會要求，健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產業(yè)、投資、消費、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調控制度體系。如何沖破利益固化的藩籬，在創(chuàng)新驅動中使財稅改革得到實質性推進，是優(yōu)化國家治理和宏觀調控制度體系的關鍵內容。我國財稅改革和配套改革推進面臨的形勢，表現(xiàn)為四個方面的特點。

（一）“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”相伴隨

我國仍然處于“可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期”，中國經濟增長的底氣和市場成長的巨大潛力仍然存在。2014年11月，習近平總書記在亞太經合組織工商領導人峰會上首次系統(tǒng)闡述了“新常態(tài)”，將其主要特點總結為：從速度上看，經濟“從高速增長轉為中高速增長”;從結構上看，“經濟結構不斷優(yōu)化升級”;從動力上看，經濟“從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動”。在速度、結構、動力上，我國經濟增長空間巨大。盡管國際環(huán)境變化較為明顯，但國內需求依然潛力巨大，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化、信息化、智能化等新增需求被不斷創(chuàng)造出來。2019年中國已進入世界“中等收入國家”人均國民收入水平上半?yún)^(qū)的1萬美元以上發(fā)展階段。然而，伴隨著老齡化社會到來、工資成本上漲過快、公共服務結構性短缺等社會問題，“十四五”時期，不僅是一個“黃金發(fā)展期”特征仍未完全消退的階段，更是一個內外矛盾匯合的“矛盾凸顯期”。這兩種情形相互交織，形成嚴峻挑戰(zhàn)與考驗的階段，是“十四五”時期我國財稅體制深化改革必然面臨的形勢。

（二）上行因素和下行因素相互對沖

中國經濟在由高速增長向中高速增長轉型的過程中，又遇中美貿易摩擦升級和新冠肺炎疫情沖擊。根據(jù)當前態(tài)勢，最值得我們重視和爭取的上行因素，主要包括：制度創(chuàng)新紅利、新型城鎮(zhèn)化紅利、科技創(chuàng)新紅利、社會管理紅利等。與此同時，相應的下行因素也在不斷釋放，比如勞動力成本上升、人口紅利逐漸消失、社會養(yǎng)老壓力，以及發(fā)展較高水平上的“投資回報遞減”效應等。這兩種因素在相互對沖。一方面，應力求釋放上行因素，將改革實質性的攻堅克難從口號變?yōu)楝F(xiàn)實，進而凝聚成為提升和保持全要素生產率、化解各種矛盾制約的改革紅利。另一方面，必須盡力弱化下行因素。

（三）深化改革努力和既得利益阻力激烈博弈

在進入改革深水區(qū)之后，改革與既得利益的對峙態(tài)勢已然形成。在改革越深入的領域，相應的阻力越大。即便不考慮中美貿易摩擦等外部因素，僅就國內形勢而言，在眾多領域因力量對峙而形成的改革僵局頻頻顯現(xiàn)，中間夾雜著諸多歷史遺留的復雜問題，通常很難通過一次性改革來徹底解決，許多問題的解決需要多輪“最小一攬子”的改革推進。盡管對深化改革、加快轉型已經強調多年，但“利益固化的藩籬”始終存在。服務于全面改革的我國財稅體制改革，需要周密設計，注重可行性，尋求多點突破、逐步向縱深推進，全力提升我國財政治理體系和財政治理能力現(xiàn)代化水平。

（四）面對新時代，需要財稅體制改革取得決定性成果

我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。就發(fā)展的不充分而言，問題的關鍵在于是不平衡帶出的不充分。而不平衡是結構問題，首先是制度結構的不平衡，利益格局亟待優(yōu)化改革;其次是產業(yè)結構、區(qū)域結構、企業(yè)組織結構等幾方面的不平衡，需要由有效制度供給帶動整個供給體系質量和效率的提高。解放生產力、發(fā)展生產力，實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理，以創(chuàng)新驅動優(yōu)化制度供給，有效地支持提質增效，是決定我們能夠應對挑戰(zhàn)、掌握機遇的“關鍵一招”。

在新供給經濟學看來，要完成供給側結構性改革，必須從制度創(chuàng)新帶動科技創(chuàng)新與管理創(chuàng)新入手，實現(xiàn)產業(yè)升級的高質量發(fā)展?；谪斦驀抑卫碛^，財政制度建設與民生保障、國家治理緊密相關，處于國家治理體系的基礎地位。為加快推進社會主義市場經濟的加快建設和國家治理現(xiàn)代化，達到新時代“新的兩步走”戰(zhàn)略目標，財稅體制改革必須在攻堅克難中取得決定性成果?！秶鴦赵宏P于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號文）提出，“要在2019—2020年，基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。及時總結改革成果，梳理需要上升為法律法規(guī)的內容，適時制訂相關法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系”。目前看，實際推進相對滯后，要盡快使服務全局的財稅改革取得決定性成果。

二、“十四五”時期財稅體制改革面對的問題與重點任務

（一）理順政府間財政關系，推進事權劃分改革

分稅制改革使我國財政體制邁向與市場經濟相內洽的“經濟性分權”，有利于形成政府與市場主體之間的間接宏觀調控機制，以公平的競爭環(huán)境提供培育市場主體長期行為的穩(wěn)定預期，也促使中央與地方間在分級財稅體制框架下形成較為規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的制度安排。正視我國面臨“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”交織的挑戰(zhàn)與壓力，其中包括必須正視1994年后迄今并未完成的省以下分稅制建設，積極創(chuàng)造條件推進省以下分稅制實施落地，更有效地解決基層財政困難、隱性負債、地方“土地財政”短期行為等問題。

為化解矛盾，財政體制“扁平化”、縣級財力保障、地方稅體系建設、轉移支付改進等措施勢在必行。特別關鍵的首先是理清、理順各級政府職責，推進事權與支出責任改革。政府間財政事權與支出責任劃分的不合理、不清晰、不規(guī)范，是以往財政體制存在的主要問題之一。一些本應由中央管理的事務之事權和支出責任卻被下沉至地方，一些本應交由地方管理的事務，其支出責任卻過多地由中央承擔，中央與地方共同事權過多，兩者職責重疊現(xiàn)象嚴重。近年間，對理順政府間財政關系的事權與支出責任合理劃分方面的改革已取得實質性進展，應總結經驗，繼續(xù)積極推進，直至把各級政府職能的全部事項都形成政府財政事權分擔、共擔和如何共擔的一覽表，以及與之在技術性操作上相匹配的支出責任明細單。

（二）正確把握政府與市場分工關系，以機制創(chuàng)新和政策優(yōu)化投融資結構

以往政府與市場在投融資領域的功能分工不夠合理和明確，政府職能范圍界定不清。在經濟轉型過程中，一方面，政府的投融資存在對競爭性領域介入過寬、行政干預較多的問題;另一方面，隨著市場決定性作用的增長，準公共品領域的投融資中，政府與市場主體發(fā)展的伙伴合作機制，仍待有效地開創(chuàng)新局面。

“十四五”時期，國民經濟發(fā)展中的基礎設施、公共工程、產業(yè)新區(qū)建設的瓶頸領域，迫切需要進一步積極探索和有效構建市場化融資新模式。實踐表明，傳統(tǒng)的“財政投融資方式”難以適應客觀需要，在“財政過緊日子”的現(xiàn)階段更難持續(xù)，必須大力推進投融資方式創(chuàng)新。“十三五”期間鼓勵和發(fā)展了政府與社會資本合作機制（PPP），但迄今其立法遲遲不能邁出意愿中的較大步伐，在項目識別和落地上缺乏成熟的操作標準，配合呼應的商業(yè)金融、資本市場的作用存在明顯局限。“十四五”時期，有必要大力推進PPP立法，以開發(fā)性金融、商業(yè)性金融與之呼應的政策金融等市場化投融資機制，努力形成多元化、健康長效的投融資新局面。

我國政策性金融與開發(fā)性金融，通過數(shù)十年的探索和實踐，已初步形成了一套新的風險防控機制和制度安排，應進一步發(fā)展和完善，以便為進一步化解經濟社會瓶頸和防控準公共品長期投資風險、支持高質量升級發(fā)展做出更大貢獻。政府在轉軌中已認識到需通過政府采購、貼息、信用擔保、產業(yè)引導基金等方式貫徹產業(yè)政府和更好履行公共職能，但相關調控方式和手段的完善不會一蹴而就，如何以強化、優(yōu)化經濟和法律手段為主，實現(xiàn)以政策引導方式產生放大效應和充分發(fā)揮投融資領域的間接調控作用，亟待在“十四五”時期實踐中升級。

（三）加快建立地方稅體系，優(yōu)化調整政府間收入劃分

在全面深化財稅體制改革過程中，地方稅體系建設嚴重滯后，存在五個主要問題。

第一，迄今為止，我國尚未形成清晰和成型的地方稅體系。地方稅主體稅種的缺乏導致地方財政支出缺口甚大，特別是縣和縣以下財力嚴重不足，不得不嚴重依賴于中央和省的轉移支付。大規(guī)模轉移支付，尤其專項轉移支付，不僅容易引發(fā)“跑部錢進”等尋租行為，而且地方政府的內生積極性不易調動，還往往引致財政支出效率低下。

第二，地方政府高度依賴共享稅。“營改增”之后，第一大稅增值稅不得已實行中央地方對半分，“二至三年過渡期”后實際上固化，引發(fā)地方政府在自己轄區(qū)內不顧綜合績效而大辦企業(yè)、培植本地財源的行為等扭曲問題，不利于推進產業(yè)結構優(yōu)化的高質量發(fā)展。

第三，地方沒有大宗穩(wěn)定稅源和主體稅種，省以下地方各級政府的收入劃分便很難采用分稅制模式，盡管不少地方表態(tài)在效仿中央與省之間的分稅，但基本上還是各種變相的分成制、包干制，帶來延續(xù)傳統(tǒng)體制的種種弊端。

第四，稅收管理權過于集中。稅收立法權為中央獨有，稅收管理權中僅將房產稅、車船稅、城建稅等稅種制定實施細則的權力下放給地方。總的來說，地方稅收中的立法、解釋、稅目稅率調整及減免等權限，高度集中于中央。在這種高度統(tǒng)一的稅收管理體制下，地方幾乎完全無法因地制宜調整稅制，進而削弱了地方政府組織收入和調節(jié)經濟的能動性。

第五，政府間財政收入劃分陷入窘境。與市場經濟相匹配的財政分稅制，應在各類企業(yè)公平競爭、依法納稅基礎上，由中央與地方各級政府主要依稅基合理配置取得財權與事權相順應的局面，即按稅種劃分中央和地方收入，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅，將適應地方政府職能優(yōu)化和適合地方征管的稅種劃為地方稅。這一分稅制改革的主要側重點在于支撐央地財政關系的制度建設。因此，將稅基寬、稅源充裕的主體稅種劃歸中央與地方分享本是一種不得已的過渡性“分稅”安排，但在“營改增”全面推行后，地方已無大宗穩(wěn)定的專享稅源，支柱性財源會依賴增值稅的共享，各地省以下各級具體如何共享，使分稅制內在要求的中央和地方各級間收入合理劃分陷入窘境與困境，地方稅源嚴重缺失，將使央地財政關系積累大量矛盾和問題。

（四）有效形成提升預算管理績效的制度支撐

我國預算管理方面績效提升的要求已被反復強調，但制度支撐不足的問題不容忽視。

第一，在全口徑預算方面。現(xiàn)代預算制度要求將所有政府資金全部納入預算，接受預算過程約束，即貫徹預算全面性、完整性原則。2011年后全面取消預算外資金，預算外收入或納入一般預算管理，或納入政府性基金。然而，綜合預算改革尚未完成，仍然有部分由某些部門控制的公共資金沒有納入預算管理，私設“小金庫”的現(xiàn)象和機制還待根本杜絕。

第二，在績效管理和問責機制方面?？冃ьA算是現(xiàn)代預算制度的必然要求。從2003年起，我國就開始進行若干分散的績效評價試點。2018年9月，黨中央、國務院發(fā)布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理制度”。但已有的進展離績效預算改革預期還有相當明顯的距離。一方面，長期形成的“重分配輕管理、重使用輕績效”的思維慣性尚未根本改變。另一方面，計劃、政策、預算等環(huán)節(jié)尚未很好相互銜接起來。五年編制一次的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，很難與一年一編的年度預算統(tǒng)籌掛鉤。政府的預算編制按“三年滾動”要求，遇到數(shù)據(jù)信息支持不到位，預測與分析能力不足等現(xiàn)實條件制約，便難以很好處理政府施政方針與年度預算的關聯(lián)。再者，以結果為導向的績效預算改革，要求有效防范相關瀆職行為，并使責任擔當和問責獎懲制度化。從預算績效改革的方向看，未來還要給予各部門在預算執(zhí)行中一定的相機抉擇自主權，配之以建立標準化內控體系。

第三，在政府會計制度改革方面。政府會計體系仍然存在定位不清、體系分割、信息分散、功能不全、基礎單一等問題，難以對政府收支進行全程、全面的高水平會計監(jiān)督和充分滿足財務管理及績效評價的需要。特別是在會計基礎上，單純的現(xiàn)金收付制不能準確、全面地反映政府所有權責，不利于公共部門對資產、負債的有效管理和防范與降低財政風險。

第四，在審計和預算監(jiān)督方面。審計獨立是審計監(jiān)督的基本原則。我國審計系統(tǒng)獨立于其他行政機關，僅向同級人大（及其常委會）報告工作，但在對于財政的績效審計提升方面，還有大量工作要做。除審計監(jiān)督外，人大預算監(jiān)督是外部監(jiān)督和權力機關監(jiān)督的最重要表現(xiàn)形式。盡管中央、省級人大預算監(jiān)督已經取得了一定進展，但在監(jiān)督范圍、重點、介入時間、程序、專業(yè)性等方面仍有待優(yōu)化與加強。

（五）改善稅制結構，強化稅收征管

目前我國稅收體系制度設計方面的主要問題表現(xiàn)為以下幾方面。第一，稅制累進性弱，難以適應強化再分配的客觀要求。在滿足人民美好生活需要、推進高質量發(fā)展的新形勢下，稅收調節(jié)收入分配日益受到重視與關注，但當前的相關問題相當明顯。首先，間接稅占比過高，直接稅制度建設嚴重滯后。在調節(jié)收入分配上，直接稅作用于再分配環(huán)節(jié)，功能明顯優(yōu)于間接稅。但我國直接稅收入占比一向過低，黨的十八屆三中全會關于“逐漸提高直接稅比重”的要求遲遲未能得到實際貫徹。間接稅屬于中性稅收，調節(jié)收入分配具有累退性。從稅負歸宿來看，低收入階層實際承擔的間接稅稅負壓力較高收入階層大，因而不利于縮小收入差距，促進社會和諧。其次，直接稅中稅種設置不全，調節(jié)收入分配的能力具有極大局限性。在我國的直接稅中，企業(yè)所得稅的稅入總量最高，但該稅針對企業(yè)，旨在籌集政府收入并調節(jié)企業(yè)間盈利狀況之差異，本身不具有直接調節(jié)個人收入的功能。個人所得稅作為調節(jié)個人收入分配最重要的稅種，現(xiàn)在覆蓋面較窄，收入占比較低，限制了其發(fā)揮作用的空間。且從新近一輪個稅改革后的實踐來看，個稅稅制設計中，調節(jié)功能最強的超額累進機制僅適用于工資薪金和勞務所得等四項勞動所得，征收范圍于2019年僅包括工薪收入者中的約7%（全體居民的約2%）人群，嚴重邊緣化，不能有效體現(xiàn)應有調節(jié)功能。再者，重要稅種缺失。缺乏私人房產保有環(huán)節(jié)的房地產稅、遺產稅和贈與稅、社會保障稅等不同環(huán)節(jié)、不同層面的調節(jié)性稅種，限制了稅制應有的收入調節(jié)作用的發(fā)揮。

第二，稅制對資源環(huán)境的保護作用亟待增強。我國在取得巨大經濟發(fā)展成就的同時，資源環(huán)境保護也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。近年自然資源約束的壓力增大、環(huán)境污染的加重、生態(tài)系統(tǒng)的退化，讓生態(tài)環(huán)境保護的嚴峻形勢已成為制約我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大問題，通過財稅改革提升稅制對環(huán)保的促進作用已成為當務之急。盡管我國針對自然資源開發(fā)、污染物排放和成品油、機動車征稅等具體問題，近年間在制度上初步建構了一個環(huán)境稅費體系，但遠未完善，既沒有針對碳排放的獨立稅種，又缺乏多個稅種之間的有機協(xié)調配合。由于對環(huán)境稅收體系的整體設計不到位，現(xiàn)行稅種還僅限于較簡單的修補和調整，難以形成較大的系統(tǒng)合力，因而對環(huán)境保護的調控作用還不夠明顯。從具體稅種看，現(xiàn)行稅制中，除有“費改稅”之后開征的環(huán)境保護稅之外，與資源環(huán)境保護相關的稅種包括資源稅、消費稅、車船稅和車輛購置稅等。然而，在資源稅領域，總體稅負水平偏低，未能充分反映資源的社會價值，不利于有效遏制資源的過度、粗放開發(fā)利用，且集中于礦產資源，水資源稅尚在試點和擴圍過程中，森林、草地等可再生資源還未列入其中。消費稅方面，對一些高能耗、高污染、高排放的產品應納入征收范圍和提升稅負水平。就車輛購置稅來看，稅率設置尚未充分考慮車輛能效、污染排放而制定更為合理的差別稅率。

第三，稅收征管效率亟待提升。稅收征管體系應當與經濟發(fā)展形勢相適應，是深化稅制改革取得成效的重要保障。稅收征管體系的法律權威仍然有待提升，僅有一部《稅收征收管理法》是不夠的。目前具體的稅務管理、稽查、代理等相關部門規(guī)章的位階并不高，稅收法定水平不足。同時，提高稅收征管信息化水平雖已有多年努力，但迄今共享機制尚未很好建立，專業(yè)化、信息化的共享機制是加強建設的一個重要方向。同時，征管體系的納稅服務意識還不到位，不利于在新形勢下促進征納關系和諧。稅收征管機構應進一步樹立“以納稅人為中心”的理念，并建立相應的績效信用評價機制。

三、“十四五”時期財稅體制改革的展望

（一）“十四五”時期財稅體制改革新思路

面對“十四五”時期可能出現(xiàn)的新形勢、新問題，亟需加快推進深化財稅體制改革以建立現(xiàn)代財政制度的新舉措?；舅悸肥窃?994年分稅制改革基本制度成果基礎上，以多輪“最小一攬子”配套措施打造符合社會主義市場經濟宏觀要求的現(xiàn)代財政制度體系，從而于深化供給側結構性改革主線上提升國家治理能力現(xiàn)代化水平和支持高質量發(fā)展。財稅體制改革事關大局，是服務于深化改革全局的系統(tǒng)性工程，“十四五”時期我們必須取得決定性成果。為此，全面推進政府財政、事權劃分改革、投融資機制創(chuàng)新、全面預算績效管理及地方稅體系的建設與稅制改革勢在必行。

（二）“十四五”時期完善財稅體制改革的對策建議

沿著黨的十八屆三中全會、十九屆四中全會指明的改革方向，“十四五”時期的財稅體制改革必須特別注重致力于完成五個方面的改革任務。

1.推進事權與支出責任劃分改革，為建立并完善現(xiàn)代財政制度大廈夯實政府職能合理化的地基

具體要領包括：在政府間財政關系上加快事權與支出責任劃分改革，完善配套措施，實現(xiàn)對各級政府職能領域的全覆蓋。這一改革應當配以行政建制與層級設置的相應優(yōu)化，使財政級次、事權劃分和轉移支付的改革配套呼應。因此需積極穩(wěn)步推進“省直管縣”、完善“鄉(xiāng)財縣管”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，將財政實體層級減至中央、省、市縣三級，進而合理、清晰地全面界定三級政府財政事權與支出責任范圍，明確各級政府的公共服務供給責任，特別是共同分擔的事權和支出責任如何落實于分擔中的具體操作。還應強化并優(yōu)化中央、省自上而下的轉移支付體系，適時取消稅收返還，對現(xiàn)有種類繁多的專項轉移支付進行清理、整合，嚴格控制新設項目，取消專項轉移支付對地方的資金配套要求。

（1）堅定不移以落實分稅分級財政體制為深化改革方向，完善與市場經濟相匹配的財政分配體系，打造權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的央地財政關系，處理好政府與市場、中央與地方、政府與公民三大關系，抵御否定分稅制基本框架的錯誤認識的影響。

（2）積極推進財政和政府層級“扁平化”，建立健全中央、省、市縣三級財政事權的體制框架，在此三級框架下按照“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的管理原則與制度安排，構建財權與事權相順應、財力與支出責任相匹配的分稅分級體制。

（3）加快形成各級政府事權一覽表和支出責任明細單，達到三級所有的事權與支出責任全覆蓋狀態(tài)，并適時動態(tài)優(yōu)化，并建立健全央地財政事權劃分爭議裁決機制。

（4）優(yōu)化轉移支付結構，規(guī)范轉移制度體系。適度提升一般性轉移支付的比重，整合清理專項轉移支付，完善轉移支付管理辦法，完善輔助性的橫向轉移支付制度，積極推進生態(tài)補償及對口支援等轉移支付形式的優(yōu)化。

（5）發(fā)展完善地方政府公債制度和資產管理制度。建立健全“中央規(guī)制+市場約束”的地方債風險管控機制，嚴格地方債審批程序，科學劃定地方債準入條件，打造債務風險預警和防范機制。建立有透明度的地方政府資產負債表及財務報告制度，以地方資本預算約束地方投資項目、工程建設和資產運營;改善政績考核的激勵機制，完善政府績效考評機制，推進績效評估科學化、制度化和常規(guī)化。

2.深化投融資機制改革，優(yōu)化投融資結構

堅持于創(chuàng)新發(fā)展中擴大有效投融資，以深化投融資機制改革為突破口，提高政府投資效率及優(yōu)化結構，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用。

（1）以合理機制形成有效投資供給。完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導和帶動作用，優(yōu)化投資結構，鼓勵引導更多社會資本、民間投資投向強基礎、增后勁、惠民生領域，充分激發(fā)社會投資動力和活力;創(chuàng)新融資機制，暢通投資項目融資渠道;充分發(fā)揮政策性、開發(fā)性金融機構積極作用協(xié)同推進其他領域相關改革，形成疊加效應。在國家批準的業(yè)務范圍內，政策性、開發(fā)性金融機構以財政為后盾應加大對城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)基礎設施建設、科技創(chuàng)新等重大項目和工程的資金支持力度。根據(jù)宏觀調控需要，支持政策性、開發(fā)性金融機構發(fā)行金融債券專項用于支持重點項目建設。專項建設基金應通過資本金注入、股權投資等方式，支持看得準、有回報、不形成重復建設、不產生擠出效應的重點領域項目。財稅支持建立健全政銀企社合作對接機制，協(xié)調金融機構加大對重大工程的支持力度。

（2）以政府預算資金安排的投資，著力優(yōu)化投資方向和結構，提高效率。應進一步明確政府投資范圍，建立績效評估與調整機制;大力規(guī)范政府投資管理，建立覆蓋各地區(qū)各部門的政府項目信息平臺和投資項目庫制度，完善政府投資信息統(tǒng)一管理與協(xié)調機制統(tǒng)籌安排，規(guī)范使用各類政府投資基金。要擴大政府性基金的引導和放大效應，加快地方融資平臺的市場化轉型。

（3）創(chuàng)新發(fā)展中央、地方公債機制和政策性金融機制。依托多層次資本市場體系，拓寬投融資渠道，支持實體經濟以資產證券化盤活存量資產，優(yōu)化金融資源配置，更好地服務投資興業(yè)。結合國企改革和混合所有制機制創(chuàng)新，優(yōu)化能源、交通等領域的投融資。通過多種方式加大對種子期、初創(chuàng)期企業(yè)的融資支持，有針對性地為“雙創(chuàng)”項目提供股權、債券及信用貸款等融資綜合服務。豐富公債之外的債券品種，進一步發(fā)展企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具、項目收益?zhèn)龋С种攸c領域投資項目通過債券市場融資。設立政府引導、市場化運作的產業(yè)（股權）投資基金，積極吸引社會資本參加，鼓勵金融機構以及全國社?；?、保險資金等在依法合規(guī)、風險可控的前提下，經批準后通過認購基金份額等方式有效參與。完善保險資金等機構資金對項目建設的投資機制，在風險可控前提下，逐步放寬保險資金投資范圍，創(chuàng)新資金運用方式。鼓勵通過債券、股權、資產支持等多種方式的組合，支持重大基礎設施、重大民生工程、新型城鎮(zhèn)化等領域的項目建設。加快推進全國社會保障基金、基本養(yǎng)老保險基金、企業(yè)年金等投資管理體系建設，建立和完善市場化投資運營機制。

（4）積極鼓勵引導PPP機制創(chuàng)新。以法治化、陽光化、專業(yè)化為規(guī)范發(fā)展的關鍵內容，與必要的特許經營、政府購買服務等方式呼應，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、產業(yè)化開發(fā)建設等領域采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，積極穩(wěn)妥加快PPP建設，擴大公共產品和服務供給。應合理把握價格、土地、金融等方面的政策支持力度，發(fā)揮工程咨詢、金融、財務、法律等專業(yè)機構作用，提高項目決策科學性、項目管理專業(yè)性和項目實施有效性。

3.推進預算全面績效考核管理，健全現(xiàn)代預算管理體系

為按照中央要求建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，應盡快出臺統(tǒng)一的績效考核標準，大力健全適應現(xiàn)代財政制度的預算管理體系。

四、結?語

財政是聯(lián)結政府與市場、中央與地方、政府與公民分配關系的交匯點，形成國家治理的基礎和重要支柱。以財稅體制改革深化達成現(xiàn)代財政制度的建立，是新時代創(chuàng)新宏觀調控制度體系的重要組成部分和打造中國特色社會主義市場經濟與治理體系制度優(yōu)勢的重大任務?！笆奈濉睍r期，面對復雜的政治、經濟、社會形勢，財政體制改革應聯(lián)通全局性的供給側結構性改革，力爭在政府間財政關系、投融資機制改革、預算績效改革、地方稅體系建設和稅制優(yōu)化改革等方面取得決定性成果。在中國特色社會主義市場經濟建設道路上，這一改革必然是有效市場加上有為、有限政府的合理結合，是要以“守正出奇”地提供有效供給的機制創(chuàng)新，來解決支持超常規(guī)發(fā)展而實現(xiàn)中國現(xiàn)代化過程中的“追趕—趕超”問題?；谪斦驀抑卫碛^，我們必須將財政改革擺在國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略高度，實現(xiàn)財政制度建設的歷史性升級發(fā)展，助力中華民族偉大復興。

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