樓京蕾

【摘要】生態(tài)環(huán)境損害賠償已被社會(huì)廣泛關(guān)注，而我國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害賠制度尚未完全建立。從2015年-2017年，云南等7省份成為生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點(diǎn)，自2018年起，生態(tài)環(huán)境損害賠償在全國(guó)范圍各個(gè)地區(qū)間試行起來(lái)?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》在一定程度上突破了原有體系，就其中改革的內(nèi)容與亮點(diǎn)值得我們思考和分析，如生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與不同情況的適用問(wèn)題、磋商程序應(yīng)遵循的規(guī)則、以及損害賠償金的交付方式、計(jì)算規(guī)則與監(jiān)督檢查程序等。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境損害賠償制度;磋商程序;訴訟規(guī)則;監(jiān)督職責(zé);保障措施

1、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)涵

所謂生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，即對(duì)損害生態(tài)環(huán)境的行為及其損害結(jié)果細(xì)化區(qū)分相應(yīng)的權(quán)責(zé)，確定賠償義務(wù)人以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)益的維護(hù)和保障。簡(jiǎn)單而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，也就是明確損害生態(tài)環(huán)境，行為人責(zé)任并對(duì)其進(jìn)行追責(zé)制度機(jī)制。[1]該制度的建立和完善，全面鋪開實(shí)施該制度，可有力解決“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的難題，防止修復(fù)受損生態(tài)賠償時(shí)失效以及推進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人民環(huán)境權(quán)益。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的突出特點(diǎn)，是其意在保障公共利益。該制度也是我國(guó)生態(tài)文明保障體系的主要組成之一。然而，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)領(lǐng)域，發(fā)展相對(duì)滯后，為彌補(bǔ)不足，可以充分參照發(fā)達(dá)國(guó)家在該領(lǐng)域優(yōu)秀的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。譬如美國(guó)的環(huán)境損害公益訴訟制度，原告的范圍較大，受害者和支持環(huán)境保護(hù)人士都有權(quán)提起訴訟;日本在這方一面制度的建設(shè)上則更加注重立法，通過(guò)頒布相關(guān)法律來(lái)完善其環(huán)境保護(hù)的法治建設(shè)，有關(guān)規(guī)范的具體實(shí)施和對(duì)造成損害的責(zé)任制成為其重要建設(shè)內(nèi)容。總體來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于制定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是更加強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主、立法明確、執(zhí)法嚴(yán)格等方面。我國(guó)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立和完善可以借鑒其生態(tài)內(nèi)在規(guī)律性的立法模式和實(shí)施責(zé)任制度的執(zhí)法性能，來(lái)更好的保障損害賠償機(jī)制的可行性。[2]而目前我國(guó)在生態(tài)損害賠償制度的體系建設(shè)、權(quán)責(zé)明細(xì)、賠償范圍、修復(fù)時(shí)限等內(nèi)容都有所欠缺。

從我國(guó)社會(huì)實(shí)況出發(fā)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)亟待完善的內(nèi)容是，立法可操作性和實(shí)踐性的平衡，以確保生態(tài)環(huán)境損害賠償司法實(shí)踐工作能夠有序開展。發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，相關(guān)責(zé)任主體必須承擔(dān)對(duì)應(yīng)責(zé)任。我國(guó)即使已加入一些涉及生態(tài)環(huán)境損害的國(guó)際公約。立法者按照公約中的一些規(guī)定，分別在《憲法》《民法總則》《水污染防治法》以及《大氣污染防治法》中設(shè)置了一些生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估、環(huán)境損害司法鑒定管理的法律法規(guī)，但是有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕Y(jié)果公開、生態(tài)環(huán)境歸責(zé)原則、鑒定評(píng)估會(huì)生態(tài)環(huán)境造成不利后果的落實(shí)整頓、境損害賠償?shù)膿p害范圍、賠償范圍、生態(tài)環(huán)境損害不可逆性、舉證責(zé)任劃分等方面目前均無(wú)具體的立法規(guī)定。[3]

目前，我國(guó)對(duì)于這種新型法律責(zé)任在立法方面存在空白，僅在《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染法》、等法律中設(shè)置了關(guān)于環(huán)境損害賠償公益訴訟和賠償損害制度的相關(guān)規(guī)定。這意味著生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛在現(xiàn)行法律制度下無(wú)法全面的處理，建立完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度刻不容緩，這需要通過(guò)民法典、行政法、環(huán)境法等多項(xiàng)立法的有機(jī)聯(lián)系，整合推進(jìn)。

2、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革中的亮點(diǎn)

2015 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā) “改革試點(diǎn)方案”，其生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革試點(diǎn)工作分別在在云南省、吉林省、山東省、等六省一市開展 。新發(fā)布的“改革方案”目標(biāo)明確、內(nèi)容多樣化，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經(jīng)面向全國(guó)開始試點(diǎn)，對(duì)于在全國(guó)范圍的實(shí)施有著重要的指導(dǎo)意義。

2.1明確了賠償范圍與權(quán)利人、義務(wù)人

就賠償制度構(gòu)建而言，各地區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)工作實(shí)況，開展針對(duì)性的研究，確定適宜的賠償范圍。原則上，環(huán)境賠償費(fèi)用顯然至少需涵蓋清除污染、消除不良影響及其衍生相關(guān)的鑒定、調(diào)查乃至于長(zhǎng)期維護(hù)費(fèi)用。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃痉▽?shí)踐工作基本是在最高人民法院指導(dǎo)下開展的，而相應(yīng)的檢察工作則由最高檢察院負(fù)責(zé)。司法部主管和生態(tài)環(huán)境損害等司法鑒定、訴訟工作并與財(cái)政部協(xié)調(diào)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)確立和落實(shí)工作。磋商、仲裁和訴訟是處理糾紛的主要方式。能夠使雙方在平等自愿的環(huán)境下處理問(wèn)題。它不僅能及時(shí)的修復(fù)受損環(huán)境還可以大大減少司法資源的浪費(fèi)。行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)在磋商談判中，無(wú)論是從管理者還是監(jiān)督者等任何身份出現(xiàn)，都與賠償義務(wù)人處在平等地位，基于雙方意思自治協(xié)商解決措施，最終達(dá)成合意。

2.2進(jìn)一步完善保障措施

落實(shí)改革責(zé)任。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）黨委和政府做到統(tǒng)籌全集，要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的進(jìn)一步改革與糟粕的摒棄，雖然《方案》有較多可圈可點(diǎn)之處，但是不可避免的沿襲了很多以前的制度。地方政府應(yīng)及時(shí)有效的制定本地區(qū)使用規(guī)則，在有限的時(shí)間內(nèi)落實(shí)改革措施，放眼整體，貫穿始終，確保各項(xiàng)改革措施全面有效的應(yīng)用。省（自治區(qū)、直轄市）政府以改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組為單位積極推進(jìn)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。將生態(tài)環(huán)境損害賠償案件貫穿民事、刑事、行政處理等各方面。吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7個(gè)試點(diǎn)省市試點(diǎn)期間的實(shí)施方案可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做出進(jìn)一步的完善，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制力度。

加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。環(huán)境保護(hù)部和有關(guān)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)與生態(tài)環(huán)境破壞調(diào)查有關(guān)的業(yè)務(wù)工作，評(píng)估和修復(fù)生態(tài)環(huán)境計(jì)劃的編制以及后期恢復(fù)評(píng)估。探索建立一整套的關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋z察工作需要最高人民檢察院協(xié)調(diào)同意規(guī)劃，建立檢查專業(yè)小組，統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步將行政執(zhí)法與司法相銜接，形成生態(tài)環(huán)境損害的綜合防治。

3、完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建議

生態(tài)環(huán)境破壞相關(guān)的立法必須具有前瞻性，從我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的宏觀視角出發(fā)，立足于國(guó)內(nèi)發(fā)展實(shí)況，建立行之有效的法律制度。筆者將在下文分析中整合我國(guó)既有的環(huán)境保護(hù)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)、立法探索，探討我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度進(jìn)一步完善的具體方向。完善現(xiàn)有法律中關(guān)于生態(tài)損害賠償機(jī)制的規(guī)定，制定專門的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》。

3.1這些年我國(guó)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)保持了高度的關(guān)注和重視，中央政府嘗試以各種試點(diǎn)項(xiàng)目探索生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建設(shè)方向

而我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建必然離不開相關(guān)法律的支持，這也是該制度得以發(fā)揮作用的核心基礎(chǔ)。由前文分析可知，從實(shí)踐操作層面而言，單設(shè)《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)的具體細(xì)節(jié)，如賠償方式、賠償費(fèi)用確定標(biāo)準(zhǔn)、賠償范疇等至關(guān)重要，同時(shí)也對(duì)立法者提出了不小的挑戰(zhàn)。立法機(jī)關(guān)必須對(duì)我國(guó)當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作開展現(xiàn)狀有足夠的了解，才能確保制度科學(xué)性和合理性。在民法等相關(guān)法中是否需要對(duì)生態(tài)損害賠償?shù)膬?nèi)容做出詳細(xì)的規(guī)定，筆者認(rèn)為，雖然公益性是生態(tài)環(huán)境損害最重要的特點(diǎn)，專門立法不失為解決此類專業(yè)性色彩較重的法律問(wèn)題的有效方式，同時(shí)能夠起到法律的震懾作用，預(yù)防出現(xiàn)生態(tài)損害。借助立法調(diào)整生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題，無(wú)論是民法還是環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)，都表現(xiàn)出了一定的矛盾問(wèn)題，不能妥善解決現(xiàn)有困境。此外，還應(yīng)以行政手段、經(jīng)濟(jì)手段與法律手段相結(jié)合，開展配套舉措。

因此，在立法模式上，除了民法和環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)立法建設(shè)上，我國(guó)有必要制定一部專門的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》或者以專章專篇的形式在民法和環(huán)境法中具體規(guī)制。

3.2進(jìn)一步擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍

生態(tài)損害賠償法律法規(guī)體系的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以維護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為基本立法精神，將損害擔(dān)責(zé)作為責(zé)任分配原則，這也是與環(huán)境保護(hù)法整體立法方向所契合的。賠償責(zé)任主體是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的具體承擔(dān)者，自然需要對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，維護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量，使其恢復(fù)到接近未受損狀態(tài)的水平。這是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的核心訴求。

建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，一方面是為了限制已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害行為，防止生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)狀持續(xù)惡化;另一方面是為了修復(fù)已經(jīng)損壞的生態(tài)環(huán)境，促使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量能恢復(fù)到相對(duì)較為合理的水平。如前所述，生態(tài)環(huán)境損害對(duì)自然界的共同財(cái)產(chǎn)（棲息地、地下水、美學(xué)和文化價(jià)值、動(dòng)植物物種、即環(huán)境本身，對(duì)這些更深層次非經(jīng)濟(jì)性的破壞更甚。因此，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)防生態(tài)環(huán)境和對(duì)既已造成損害的修復(fù)所產(chǎn)生的費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境損害往往在短期之內(nèi)表現(xiàn)并不明顯，且危害結(jié)果具有較長(zhǎng)的潛伏性。因而保修構(gòu)建長(zhǎng)效環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和應(yīng)急響應(yīng)治理機(jī)制，以損害預(yù)防和事后治理并行的模式，實(shí)現(xiàn)事前有效風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、事中及時(shí)止損、事后積極治理，維護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。此外，在需要以公益訴訟實(shí)現(xiàn)公共利益救濟(jì)時(shí)，生態(tài)損害賠償訴訟的起訴順位應(yīng)位于環(huán)境公益訴訟之前，并由法定組織機(jī)構(gòu)行使有關(guān)訴訟權(quán)利。

3.3有效整合生態(tài)環(huán)境公益訴訟與環(huán)境損害賠償訴訟

在獲得生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木葷?jì)途徑中，如果以向法院提起訴訟的方式進(jìn)行，那么這種提起訴訟的方式屬于公益訴訟還是私益訴訟？現(xiàn)在，有一大部分的人都將以訴訟方式進(jìn)行救濟(jì)的行為認(rèn)定為公益訴訟，有諸如此類的表述“省政府提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟”，以這是維護(hù)公共利益為由，將其定性為公益訴訟。

一方面，受到損害請(qǐng)求賠償?shù)倪@個(gè)過(guò)程是有先后的，當(dāng)環(huán)境侵害類案件因種種原因發(fā)生時(shí)，理應(yīng)使明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴時(shí)間較環(huán)境公益訴訟的機(jī)制為先，行政機(jī)關(guān)在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟方面有法定優(yōu)先權(quán)。另一方面，就訴訟主體機(jī)制的構(gòu)建方面而言，我國(guó)未來(lái)應(yīng)建立“行政機(jī)關(guān)—環(huán)保組織（公眾）—檢察機(jī)關(guān)”三位一體、逐層遞進(jìn)的主體結(jié)構(gòu)。其具體內(nèi)容有三個(gè)方面。第一，在程序上行政機(jī)關(guān)享有優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利。第二，在督促機(jī)制方面，應(yīng)建立環(huán)保組織與社會(huì)公眾組成為該制度的重要組成部分。第三，檢察機(jī)關(guān)無(wú)論是在法律的認(rèn)定上還是現(xiàn)實(shí)操作中都是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么對(duì)責(zé)任者提起生態(tài)損害賠償?shù)脑V訟就是其職責(zé)的應(yīng)有之意。

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