何治民

從京東金融到京東數科，從螞蟻金服到螞蟻集團，各大金融科技巨頭紛紛撕下金融標簽后，強化科技屬性并謀求上市。它們披露的數據顯示，與中小銀行合作輸出技術，成為重要的商業(yè)模式。這一新業(yè)務的背后也再次凸顯中小銀行的數字化能力不足的問題。

中小銀行服務地方經濟發(fā)展，客群大多為三農、中小企業(yè)等高信用風險客戶。多年來，中小銀行的發(fā)展與地方經濟擴張同頻，無形中積累了不少風險，在經濟下行壓力下，抗風險壓力增大。疫情之下，伴隨客戶還貸能力下降，中小銀行不良率上升，風險加速暴露，這是中小銀行發(fā)展的真實面。

2020年，國家銀保監(jiān)會將中小銀行和農信社的改革列為重點改革內容。無獨有偶，今年中小銀行的合并就發(fā)生了40余起。合并，是改革的前奏，還是無奈的求存之路？背后有哪些深意？

風險由來已久

我國中小銀行數量達數千家，截至今年9月，資產總額占到整個銀行業(yè)金融機構的26.4%。中小銀行是城市商業(yè)銀行、農村中小銀行的統(tǒng)稱，其中，農村中小銀行涵蓋農商行、農村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行等。它們服務的對象主要有小微、“三農”客戶，這也決定了中小銀行所面臨的信用風險（以不良率來衡量）要高于大型銀行。

城市商業(yè)銀行的前身是城市信用社，從1979年第一家城信社誕生至今，城商行40年的發(fā)展，先后經歷了從城市信用社、城市合作銀行、城市商業(yè)銀行的轉變。

在上世紀八九十年代，城市信用社曾經歷野蠻成長，到1994年年底，全國城市信用社發(fā)展到5000余家。1994年金融體制改革，在城市信用社基礎上整合發(fā)展而成的城市合作銀行應運而生，3年后，全國145家城市合作銀行統(tǒng)一更名為城市商業(yè)銀行，基本奠定城商行的發(fā)展格局。

農商行和農村合作銀行的前身是農信社，提到農村中小銀行的改革發(fā)展，就不得不的農信社商業(yè)化改制，2000年，江蘇率先開啟農信社改革的試點，隨后4年，試點在全國鋪開，當時3萬余家農信社合并重組為農村商業(yè)銀行和農村合作銀行，并改革農信社的管理體制，成立省聯(lián)社，履行對轄內信用社管理、指導、協(xié)調和服務職能。

縱觀上世紀末本世紀初的這次中小銀行改革發(fā)展，有兩個共同點。其一，在監(jiān)管改革前，中小銀行都曾經歷過野蠻成長，提升數量的同時，也埋下了風險；其二，合并重組讓中小銀行走向正規(guī)化、規(guī)模化發(fā)展，但也無形中效隱匿了風險。

進入21世紀，靠地產、基建拉動經濟發(fā)展的模式驅動著地方政府信用擴張，地方中小銀行正是地方政府融資的主要渠道，中小銀行也因此迎來新一輪的擴張。

銀行是順周期發(fā)展行業(yè)，隨著中國經濟的“放水”，也經歷了幾次加杠桿，典型的一次是2008年年后，受4萬億經濟刺激政策推動，中小銀行幫助地方政府融資平臺完成擴張，帶來資產攀升。此后幾年，中小銀行又利用同業(yè)、理財等“影子銀行”業(yè)務來規(guī)避監(jiān)管、擴張規(guī)模，但中小銀行的風險也在快速累積。

當經濟步入持續(xù)下行軌道，一旦政策收緊，中小銀行的風險快速暴露。將岌岌可危。2019年的包商銀行、錦州銀行以及恒豐銀行便是鮮活的案例。

除了經營的冒進，部分中小銀行陷入困境的原因還在于“外部競爭”。

大多數中小銀行非息收入占比低，它們依舊以傳統(tǒng)的存貸業(yè)務為主，隨著市場利率化的持續(xù)推進，中小銀行凈息差下降比大型商業(yè)銀行更大，盈利能力減弱。隨著大型商業(yè)銀行和股份制銀行紛紛開啟客戶下沉戰(zhàn)略，使得以中小微企業(yè)為主要客戶的中小銀行客群壓力競爭明顯。同時，受疫情影響，中小微企業(yè)經營壓力陡增，更讓中小銀行的發(fā)展雪上加霜。

我國中小銀行數量達數千家，截至今年9月，資產總額占到整個銀行業(yè)金融機構的26.4%。

癥結在于股權結構

與大型商業(yè)銀行和股份制銀行相比，中小銀行的風險主要表現為：不良率高，且撥備覆蓋率低。以農商行為例，數據顯示，2020 年上半年，銀行業(yè)不良率回升0.05個百分點達到 1.95%，但是農商行不良率為4.22%，提升了0.32個百分點。

銀行撥備率是檢測銀行金融機構抵抗風險能力的指標，可以通俗理解為呆、壞賬準備金的提取比率，今年上半年，農商行撥備覆蓋率已下降到 120%，低于監(jiān)管紅線，且農商行資本充足率下降到 12.23%，為所有銀行中最低的。這意味著，農商行抗風險能力最弱。

金融的本質是為風險定價，風控能力是銀行的核心技能，背后依賴的是良好的現代化公司治理。如今，中小銀行抗風險能力逐漸弱化，正是其公司治理問題開始顯性化的結果，特別是股權結構問題。

與大型商業(yè)銀行由國有資本集中控股不同，城商行和農村中小銀行的股權較為分散，但具體來說，兩者之間又有差別，即城商行的第一大股東多為地方政府、央企，少量為民營性質股東，且股權相對集中；而農村中小銀行股東大多為民營性質，且股東數量多、股權較分散。

今年8月，銀保監(jiān)會副主席祝樹民在《以深化改革推動農村中小銀行公司治理建設》一文中透露，農村中小銀行股東類型相對單一，民營資本合計持股占比84%，農村中小銀行現有股東超過440萬個，其中99%是自然人股東。單家機構平均有1948個股東，個別機構股東多達8萬個。這和農村中小銀行在合作制基礎上改制而來的有關。

無論是城商行股權機構以地方政府控股或參股為主，還是農村中小銀行多為民營資本參股，且股權過于分散，這些都會讓中小銀行公司治理機制“形似而神離”，關鍵經營管理決策容易由少數人掌控，導致出現嚴重的內部人控制問題。

此外，與城商行發(fā)展不同，農信社的發(fā)展還會受到省聯(lián)社的管理、指導、協(xié)調和服務職能，“部分省聯(lián)社以行政化方式進行管理，干預小法人自主決策”。近年來，市場化運作的農信社與管理機構省聯(lián)社之間的矛盾越來越突出。

改革也在加速。去年11月6日，金融委在第九次會議上提出，要深化中小銀行改革，健全適應中小銀行特點的公司治理結構和風險內控體系，從根源上解決中小銀行發(fā)展的體制機制問題。不難看出，風險防范依舊是此輪中小銀行改革的首要任務，改革體制提升公司治理才是終極目標。

今年5月27日，金融委辦公室發(fā)布的11條金融改革措施中，有《中小銀行深化改革和補充資本工作方案》和《農村信用社深化改革實施意見》，還提出了“加快中小銀行補充資本”“保持縣域法人地位總體穩(wěn)定”等內容，改革方向逐漸清晰。

合并與省聯(lián)社改革

事實上，合并重組也是中小銀行發(fā)展史上增強抗風險能力常用的方式。早在2004年，銀監(jiān)會從央行分離出來后，發(fā)布《城市商業(yè)銀行監(jiān)管與發(fā)展綱要》，曾在城商行開啟一輪合并重組。如，2005年12月成立的徽商銀行，就是由安徽省內6家城商行和7家城信社聯(lián)合重組而成立。此后的江蘇銀行、吉林銀行、中原銀行都是由省內多家城商行和城信社重組而成。

今年以來，受政策引導，中小銀行又迎來一波合并重組潮，如四川銀行和山西銀行的籌備，常熟銀行入股鎮(zhèn)江農商行、陜西秦農銀行并購西安長安區(qū)農信社等等，銀保監(jiān)會官網信息顯示，截至10月18日，今年以來已有47家中小銀行獲批籌建。

值得注意的是，盡管部分地區(qū)城商行以跨區(qū)域重組更大規(guī)模城商行吸引了市場關注，但此次合并潮的主體是農村中小銀行，其中，9月份就有9家農商行獲批籌建。目前，在農村中小銀行體系中，農村商業(yè)銀行有1545家，農村合作銀行27家，農村信用社694家，這樣的結構也暗示著未來農村中小銀行的改革方向和目標：農商行合并重組，實現從數量多到規(guī)模大的轉變，發(fā)揮規(guī)模效應；加速農信社的商業(yè)化改制。

目前，此輪合并潮正在逐步實現第一個目標。至于加速農信社的商業(yè)化改制，關鍵仍在于省聯(lián)社改革。

農村中小銀行現有股東超過440萬個，其中99%是自然人股東。單家機構平均有1948個股東，個別機構股東多達8萬個。

省聯(lián)社改革既是接下來農村中小銀行改革的重點，也是多年來農村金融改革的難點。事實上，早在2007年，監(jiān)管部門就為省聯(lián)社改革提供了“五種模式”，即聯(lián)合銀行、金融服務公司、金融持股公司、統(tǒng)一法人和完善省聯(lián)社。但地方差異大，利益錯綜復雜，改革進程緩慢。

隨著農信社發(fā)展與省聯(lián)社管理機制之間的矛盾日益凸顯，省聯(lián)社改革也再次被到重要位置。2016—2018年的中央一號文件都提到“省聯(lián)社改革”，但對于具體的省聯(lián)社改革措施，一直沒有明確。

直到2019年2月11日，人民銀行、銀保監(jiān)會等五部委聯(lián)合印發(fā)《關于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》，其中對省聯(lián)社改革及其職能提到“淡化農村信用社省聯(lián)社在人事、財務、業(yè)務等方面的行政管理職能，突出專業(yè)化服務功能”等等，這些新要求為省聯(lián)社下一階段的改革指出了較為明確的方向。

國家金融與發(fā)展實驗室副主任曾剛撰文指出，從理順省聯(lián)社和農信機構產權關系和管理體制的改革目標來看，對于有條件的省區(qū)，金融控股公司模式可能是相對較優(yōu)的改革路徑。但不管采取何種路徑，省聯(lián)社改革都要保持與農信機構的改革方向相一致，即堅持市場化、法制化、企業(yè)化的改革方向。

經過10余年的實踐和探索，如今，省聯(lián)社的改革趨勢逐漸清晰。首先，監(jiān)管部門并不會提供“一刀切”式的“標準答案”，而是將“將采取多樣化改革模式”。其次，“聯(lián)合銀行”或“銀行控股公司”兩種模式更受各地青睞。

目前已經有十余個省份上報省聯(lián)社改革方案，河南、江蘇、貴州、浙江、廣東等省份有望首批試水。其中，河南、江蘇兩省的方案已經獲批；其余省份還在等待批復。這意味著，持續(xù)10余年的省聯(lián)社改革終于有了實質性進展。

可以預見，省聯(lián)社的改革將加快農村中小銀行市場化、規(guī)模化進程，或將釋放農村中小銀行的能量，從而激發(fā)縣域經濟活力，為構建國內國際雙循環(huán)格局找到新的基層金融資源配置方面的著力點。