宗天 時(shí)章棋 李蓉

【摘要】土地制度是國(guó)家制度，農(nóng)村土地制度改革是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要方式。因歷史原因，我國(guó)農(nóng)村土地制度仍然有較多制度缺陷，在農(nóng)村土地征收的管理體制、農(nóng)民土地權(quán)益保障體系等方面存在不同程度的政策誤區(qū)與實(shí)施障礙。在已經(jīng)開(kāi)始的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作的地區(qū)，謹(jǐn)慎推進(jìn)改革的同時(shí)，政策也應(yīng)隨改革展開(kāi)靈活調(diào)整。因此，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)政策進(jìn)行研究，在現(xiàn)階段具有重要價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】三權(quán)分置;政策;實(shí)施問(wèn)題

【中圖分類(lèi)號(hào)】F321.1

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，2015年，原國(guó)土資源部《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》，標(biāo)志著農(nóng)地“三權(quán)分置”的開(kāi)始。

中央要求試點(diǎn)地區(qū)政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為導(dǎo)向，以維護(hù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)益、保障集體與個(gè)人分享土地增值收益為目的，積極創(chuàng)新，銳意進(jìn)取，形成具有本地特點(diǎn)、先進(jìn)公平的農(nóng)村土地改革新制度。為中央改革土地制度決策提供可復(fù)制、可借鑒的實(shí)踐模式，為完善我國(guó)相關(guān)法律提供理論實(shí)踐支持。

武進(jìn)區(qū)是全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣區(qū)之一，在這五年的改革試點(diǎn)過(guò)程中，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，進(jìn)行了多角度的制度改革創(chuàng)新，形成了以大批武進(jìn)區(qū)農(nóng)村土地三項(xiàng)試點(diǎn)改革系列實(shí)踐成果、制度成果與理論成果，具有可復(fù)制推廣的制度示范價(jià)值。但是，試點(diǎn)地區(qū)的政策改革是在不斷進(jìn)步發(fā)展的，過(guò)程中難免出現(xiàn)一些瑕疵。通過(guò)對(duì)武進(jìn)區(qū)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在基層的政策實(shí)施上仍存在較多不完善、需要改進(jìn)的問(wèn)題。

1 宅基地三權(quán)分置中的具體問(wèn)題

通過(guò)在宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)（常州市武進(jìn)區(qū)）的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)存在農(nóng)村宅基地利用率不高、宅基地用途單一、宅基地流轉(zhuǎn)步驟繁瑣、獲得收益較低等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，雖然群眾對(duì)宅基地?cái)U(kuò)展用途持支持態(tài)度，但困于政策的限制和對(duì)市場(chǎng)前景的悲觀，宅基地流轉(zhuǎn)仍不能為廣大農(nóng)民所接受，改革進(jìn)程遲緩。

1.1 關(guān)于成員資格的認(rèn)定

根據(jù)在武進(jìn)區(qū)進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查，目前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（禮嘉鎮(zhèn)、湟里鎮(zhèn)等）還未統(tǒng)一成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，采取的是粗放的村民委員會(huì)民主自決方式;由于娶妻、嫁女、離婚、出生、死亡和服兵役等原因，農(nóng)戶(hù)成員變動(dòng)較為復(fù)雜。這些新情況很難及時(shí)反映在不動(dòng)產(chǎn)登記簿與農(nóng)戶(hù)資格權(quán)管理平臺(tái)上，信息滯后和標(biāo)準(zhǔn)不明造成集體成員資格認(rèn)定爭(zhēng)議較大。

1.2 農(nóng)戶(hù)不愿有償退出

宅基地自愿有償退出是改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，雖然政府大力推進(jìn)，但實(shí)際規(guī)模仍較小。其原因主要有以下三個(gè)方面：一是傳統(tǒng)上葉落歸根的懷鄉(xiāng)情節(jié)，很多農(nóng)民雖進(jìn)城，但不落戶(hù)，認(rèn)為仍會(huì)回到農(nóng)村生活;二是退出補(bǔ)償達(dá)不到期望值，較低的宅基地退出收益對(duì)比過(guò)高的城市房?jī)r(jià)，補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民缺乏吸引力。且宅基地已被農(nóng)民視為防范將來(lái)生存風(fēng)險(xiǎn)的保障性資產(chǎn)，退出時(shí)更加謹(jǐn)慎;三是資金平衡困難，宅基地退出需要大量的資金填補(bǔ)，無(wú)論當(dāng)局還是村集體在主導(dǎo)宅基地退出時(shí)，都存在資金籌集的困難。

1.3 農(nóng)房抵押貸款難、抵押物處置難

由于農(nóng)戶(hù)對(duì)貸款的償付能力難以評(píng)估、銀行面臨較高風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致銀行對(duì)農(nóng)業(yè)貸款缺乏積極性，農(nóng)民貸款難的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。一方面，農(nóng)房抵押仍然面臨法律依據(jù)不足的問(wèn)題，依據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地……農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！边@一條文體現(xiàn)了我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)現(xiàn)階段遵守房地一體的原則。盡管該原則一定程度上保證了農(nóng)民居住的安定性，防止了農(nóng)戶(hù)失去住所造成社會(huì)不安，但同時(shí)這則條文也事實(shí)上剝奪了宅基地使用權(quán)中的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)，造成了抵押權(quán)、收益權(quán)的缺失。同時(shí)宅基地轉(zhuǎn)讓僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，在客觀上造成了農(nóng)房抵押貸款抵押物處置困難、抵押物價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。此外，農(nóng)房抵押貸款的相關(guān)規(guī)定要求農(nóng)村居民在申請(qǐng)貸款時(shí)需提供有其他住所的證明，在一定程度上降低了農(nóng)民的貸款意愿。根據(jù)農(nóng)村宅基地“一戶(hù)一宅”的法律規(guī)定，很多土生土長(zhǎng)的農(nóng)民都只有一處住所，因繼承或其他原因有兩處以上住所的農(nóng)民畢竟是少數(shù)。同時(shí)在農(nóng)村和城鎮(zhèn)擁有住房的農(nóng)民，一般也會(huì)選擇利用價(jià)值量較大的城鎮(zhèn)住房申請(qǐng)抵押貸款，而不會(huì)選擇農(nóng)房抵押貸款的融資方式。

并且伴隨我國(guó)金融體制改革逐步推進(jìn)，包括農(nóng)業(yè)銀行的眾多商業(yè)銀行，其利益化、市場(chǎng)化程度加深，經(jīng)營(yíng)的目的更加偏向利益。因此商業(yè)銀行降低了為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供信貸支持的意愿程度，導(dǎo)致大量農(nóng)村資金集中投放到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。且因?yàn)檗r(nóng)民收入很大部分來(lái)源于傳統(tǒng)種植，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，收入不穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的這種特點(diǎn)，使得金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民貸款時(shí)更加謹(jǐn)慎，農(nóng)民貸款難、貸款少、不愿貸，銀行、農(nóng)戶(hù)雙方陷入兩難的境地。

2 對(duì)宅基地三權(quán)分置的問(wèn)題建議

2.1 綜合考量認(rèn)定成員資格

對(duì)于成員資格的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以遵循法律、尊重歷史、公正合理為原則，綜合考慮當(dāng)事人戶(hù)籍關(guān)系、主要收入來(lái)源、集體內(nèi)的生產(chǎn)生活等因素綜合判定。在爭(zhēng)議出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或其代表大會(huì)決定，尊重集體組織的自治權(quán)。只要集體決議不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)尊重決議，重視集體的自治權(quán)利。另外區(qū)級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立申訴部門(mén)，允許對(duì)成員資格認(rèn)定進(jìn)行復(fù)議，建立救濟(jì)途徑。但對(duì)于涉及村民民意傳達(dá)和自治公平性等問(wèn)題，宜由法律做出明確規(guī)定，否則，資格權(quán)就會(huì)淪為一種無(wú)法訴諸法律保護(hù)的權(quán)利。

2.2 完善宅基地有償退出、使用機(jī)制

地方可以通過(guò)結(jié)合宅基地自愿有償退出規(guī)定，開(kāi)展以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)的土地整治、增減掛鉤工作。引導(dǎo)農(nóng)民將多余的宅基地退還給集體，集體和農(nóng)民按照宅基地所在區(qū)位、人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地供求關(guān)系等因素協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。集體經(jīng)濟(jì)組織再編制土地整治方案，開(kāi)展土地整治，同時(shí)還要兼顧制定詳細(xì)的土地利用規(guī)劃，實(shí)施嚴(yán)格的土地用途管制，再通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)制。同時(shí)，內(nèi)部流轉(zhuǎn)可以不再限定其宅基地登記面積上限，要求轉(zhuǎn)讓人無(wú)其他宅基地，受讓人可將本戶(hù)應(yīng)享有面積與流轉(zhuǎn)面積合并后按一戶(hù)一宅的原則建房并登記。在初次分配無(wú)償、公平的基礎(chǔ)上，允許通過(guò)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地面積的模式解決部分有退出意愿群體的資金問(wèn)題，通過(guò)面積的歸并實(shí)現(xiàn)用地規(guī)模的縮減。

對(duì)待多占、違占等情形，根據(jù)實(shí)際情況制定有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)避因歷史或人情等原因造成意見(jiàn)不統(tǒng)一或難以施行的問(wèn)題。因歷史原因形成超標(biāo)占用、一戶(hù)多宅、非集體成員繼承住宅等情況，因涉及宅基地使用者的根本利益，同時(shí)涉及同村鄰里關(guān)系，集體成員意見(jiàn)難以統(tǒng)一。針對(duì)這些執(zhí)行困難的問(wèn)題，可以建立有償使用制度，對(duì)上述情況的宅基地實(shí)行有償使用。筆者認(rèn)為可以制定有償使用制度，區(qū)分不同情形下針對(duì)不同主體設(shè)置不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建議在探索中改進(jìn)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)村民自治確定，收取的有償使用費(fèi)也歸村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一使用，暫不強(qiáng)制實(shí)行，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再立法予以規(guī)制。

2.3 宅基地審批權(quán)限的建議

新《土地管理法》第六十二條已規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對(duì)多占、超占及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承住宅使用的宅基地實(shí)行有償使用，對(duì)建新占用農(nóng)用地由區(qū)審批，對(duì)使用存量建設(shè)用地的由鎮(zhèn)統(tǒng)一審批。如果轄區(qū)內(nèi)仍有大量農(nóng)村地區(qū)，宅基地審批程序流程過(guò)慢，建議在不突破上級(jí)規(guī)劃約束性指標(biāo)的前提下，將村級(jí)規(guī)劃審批權(quán)授權(quán)給縣級(jí)人民政府，將規(guī)劃行政許可委托鎮(zhèn)人民政府審批，與宅基地實(shí)行同級(jí)審批。如果將審批權(quán)限下放到縣級(jí)人民政府，可以簡(jiǎn)化審批流程，降低農(nóng)民處理宅基地的難度，提高行政效率。

2.4 調(diào)整農(nóng)村住宅抵押物處置機(jī)制

由于原本對(duì)宅基地使用權(quán)受讓人身份限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，增加農(nóng)村房產(chǎn)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)難度，降低了農(nóng)村住房物的需求，市場(chǎng)價(jià)值受到較大損失。因此，建議根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村住房抵押的具體情況，在處置作為農(nóng)村住房的抵押物時(shí)，擴(kuò)大抵押物的受讓人的范圍，但抵押權(quán)人仍需要限定為具有能充分承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)銀行、信用社等大型金融機(jī)構(gòu)。同時(shí).在同等條件下，本農(nóng)村集體組織成員應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)的權(quán)力。

對(duì)于抵押風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，根據(jù)在試點(diǎn)地區(qū)調(diào)查，多數(shù)農(nóng)戶(hù)抵押農(nóng)房主要為了緩解生產(chǎn)資金壓力，解決融資難題，贖回抵押房屋意愿很高。因此，受理農(nóng)房抵押總體風(fēng)險(xiǎn)可控，所以政府可以建立風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)償機(jī)制。利用政府建立的風(fēng)險(xiǎn)基金提前墊付部分不能如期贖回的抵押農(nóng)屋，以抵銷(xiāo)農(nóng)屋無(wú)法贖回對(duì)農(nóng)戶(hù)居住安定性的影響，同時(shí)分?jǐn)傘y行風(fēng)險(xiǎn)。這樣，不但能保障抵押權(quán)人的合法權(quán)益，同時(shí)可以提升銀行對(duì)農(nóng)民商業(yè)貸款的積極性，解決農(nóng)民貸款難、不愿貸，銀行不敢貸的兩難問(wèn)題。

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[作者簡(jiǎn)介]宗天（1998-），男，江蘇揚(yáng)州人，在讀本科生。