孟 浩 黃賢金 朱紅根

（1.南京財經(jīng)大學 經(jīng)濟學院，江蘇 南京 210023；2.南京大學 華智全球治理研究院，江蘇 南京 210023；3.南京大學 地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023）

一、引言

中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新時代,土地、礦產、政策等資源不再是城市爭搶的首要資源,受高等教育的人才成為城市發(fā)展最重要和最可靠的“第一資源”[1]。2016年,中共中央頒布《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》,推動了人才的培養(yǎng)、評價、流動、引進、使用、分配、激勵等方面的改革。2018年習近平總書記提出“發(fā)展是第一要務,人才是第一資源,創(chuàng)新是第一動力”的重要論斷。一方面,在新一輪的戶籍制度改革中,部分城市實施的側重學歷和職稱的積分落戶制,開啟了“搶人大戰(zhàn)”的序幕[2]。從“民工荒”到“人才荒”的轉變,迫使南京、武漢、成都、天津、海南、長沙等城市先后出臺“送戶口”“送補貼”“免費住”“配偶編制”等優(yōu)惠政策,“搶人大戰(zhàn)”愈演愈烈。另一方面,受資源環(huán)境承載力的約束,特大城市人口規(guī)?？刂普呲呌谑站o,達不到落戶標準的農民工則繼續(xù)遭到歧視,甚至個別城市開始清理“低端人口”[3-4]。在新時代背景下,如何“搶”人,如何“搶”高素質的人才成為城市高質量發(fā)展的關鍵[5]。

以往的經(jīng)濟社會評價多基于經(jīng)濟或收入,強調增長,忽視了發(fā)展,加劇了發(fā)展的不平衡、不充分[6]。為克服傳統(tǒng)GDP指標的單一性,聯(lián)合國開發(fā)計劃署在1990年提出了人類發(fā)展指數(shù)(HDI,Human Development Index),成為了經(jīng)濟社會評價應用最廣泛的指標[7-8]。經(jīng)濟社會發(fā)展的源泉不僅來自資本和勞動等要素量的增加,更源于質的提升[9]。高等教育人口的增加,對經(jīng)濟社會發(fā)展產生積極影響,已得到眾多學者的研究論證[10-12]。隨著人口流動的增強和劉易斯拐點的到來,人口結構性變化和大規(guī)模人口流動,受高等教育的人才成為新一輪“搶人大戰(zhàn)”中的焦點。但由于部分城市“像撒胡椒面一樣”加入“搶人大戰(zhàn)”,脫離了本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際訴求,參差不齊的“搶人”政策效果不明顯[13-14]?，F(xiàn)有學者從城市用地保障[7]12、公共服務支出[15]等方面探究HDI指數(shù)改善的研究較多,但從人口的教育結構對經(jīng)濟社會發(fā)展尤其是HDI的影響機理的研究較少。因此開展受高等教育的人口比重(以下簡稱：高教人口比重)提高,對城市的人類發(fā)展水平的影響研究有積極意義。

基于全球視野下的HDI比較,比較分析了國內特大城市的“搶人大戰(zhàn)”,構建“搶人大戰(zhàn)”對HDI改善的邏輯框架；以高教人口的比重表征“搶人大戰(zhàn)”,以HDI表征城市的經(jīng)濟社會發(fā)展水平,建立回歸模型,探討兩者之間可能存在的關系。提出“搶人”“用人”“留人”等路徑組合,以期為中國特大城市“搶人大戰(zhàn)”實現(xiàn)美好生活提供政策建議。

二、“搶人大戰(zhàn)”與城市HDI指數(shù)的邏輯分析

在人口增速大幅放緩的背景下,城市為吸引人才,紛紛推出相關優(yōu)惠政策見表1。當前已進入白熱化的城市“搶人大戰(zhàn)”,打破了戶籍壁壘,極大地促進了人才隊伍建設,但通過比較分析可見,“搶人大戰(zhàn)”仍存在以下誤區(qū)及不足。

（一）偏重規(guī)模效應，城市服務管理的水平未能跟進

除北京和上海外,多數(shù)城市都對學歷型人才實行“零門檻”落戶、“先落戶后就業(yè)”,家屬隨遷等政策。從2017年“搶人”的規(guī)模效果來看,2017年西安新落戶24萬人,同比增長330%；武漢2017年新落戶大學畢業(yè)生14.2萬人,是2016年的約6倍[16]。由于資源環(huán)境和公共服務的承載力約束,外來人口在短時間內的大量遷入,加劇了婚育、醫(yī)療、教育等公共服務的結構性供需失衡,反而降低了城市HDI[17]67-70。

（二）“運動型思維”的政績驅動，缺乏常態(tài)性和全局性

部分城市在人才引進工作中受“運動型思維”的政績驅動,缺乏人才評估、人才培育等健全配套的機構和體制[12]47。如天津的“海河英才”在不到24小時即有30萬人網(wǎng)上申報,“百萬人才涌津門”上了頭條,地方政府著實露了臉,但是由于缺乏充分的人力和物力對申請者的教育背景、實際能力進行全面把控和客觀評估,不得不在幾天內連續(xù)完善“搶人計劃”的政策漏洞。未全面考量現(xiàn)有人才和引進人才的融合問題,現(xiàn)有人才的待遇未能同步提升,產生“請來女婿、氣走兒子”的現(xiàn)象。

表1 城市“搶人大戰(zhàn)”比較分析

（三）“廣撒胡椒面”，目的性不強

部分城市未能提出與城市發(fā)展定位相吻合的特定領域的人才,而是“廣撒胡椒面”般的引進,如天津的高層次人才的具體標準僅是主持重大科研任務或者獲得重大獎項。相較之下,香港明確提出聚焦于大數(shù)據(jù)、金融科技、材料科學、生物等本地需要重點發(fā)展的領域吸駐人才[18]。

自1999年高校擴招至2019年,我國高等教育毛入學率超過50%,進入高等教育普及化階段。根據(jù)聯(lián)合國《2016年人類發(fā)展報告》,2015年,中國25歲及以上人口平均受教育年限為7.6年,遠低于美英德法日韓人均12年以上的水平,受高等教育的人口供需仍呈現(xiàn)“僧多粥少”的局面。通過“搶人大戰(zhàn)”,集聚更多的高教人才,發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等領域內的集聚效應。為爭奪“人力資本紅利”,城市通過出臺人才新政開展“搶人大戰(zhàn)”,但過多的人口遷入加劇了大城市病,降低了HDI,因此在特大城市人口規(guī)模控制的前提下,“搶人大戰(zhàn)”演變?yōu)楦呓倘丝诒戎氐奶嵘?/p>

中國經(jīng)濟社會已從高速增長階段進入高質量發(fā)展的新時代,要素驅動已轉向人才支撐的創(chuàng)新驅動。隨著劉易斯拐點的逼近,人口紅利逐漸消失,城市發(fā)展更注重人才紅利[18-19]。勞動人口的技能、知識、經(jīng)驗等水平的提升,可彌補因勞動年齡人口占比、絕對數(shù)量下降、撫養(yǎng)比上升造成的人口結構缺陷,從而形成新的“人力資本紅利”機遇期[17]67。由于高教人口流動體現(xiàn)出更強烈的“用腳投票”特征,因此更傾向于高質量就業(yè)機會和公共服務的城市。國內各大城市通過加大健康醫(yī)療、教育等方面的公共服務投入,提升人類發(fā)展指數(shù),吸駐高教人口,爭奪人力資本紅利。但受資源環(huán)境承載能力的約束,過于強調規(guī)模效應,容易加劇大城市病,降低城市的HDI?；谝陨戏治?構建“搶人大戰(zhàn)”與城市HDI的邏輯關系如圖1。

圖1 “搶人大戰(zhàn)”與城市HDI的邏輯關系

三、“搶人大戰(zhàn)”與城市HDI改善的實證研究

（一）數(shù)據(jù)來源

HDI的計算包含三個基本維度：出生時預期壽命反映健康長壽的生活；平均受教育年限和預期受教育年限表征知識獲取；人均國民總收入反映生活的體面程度。HDI指數(shù)值介于0～1之間,指數(shù)值越接近于1,人類發(fā)展水平越高。全球37個國家的HDI數(shù)據(jù)來自聯(lián)合國開發(fā)計劃署最新公布的2015年數(shù)據(jù)成果,全球國家層面的HDI數(shù)據(jù)來自 http：//hdr.undp.org/en/data。國內35個特大城市為北京、上海、重慶、天津等4個直轄市,及廣州、深圳、成都等31個省會城市、計劃單列市,這35個大城市是中國城鎮(zhèn)體系中的中心城市,也是“搶人大戰(zhàn)”的主要城市。國內城市的HDI來自《2016年中國城市可持續(xù)發(fā)展報告：衡量生態(tài)投入與人類發(fā)展》和《2016中國人類發(fā)展報告：通過社會創(chuàng)新促進包容性的人類發(fā)展》。

全球各國的人均GDP、高教人口比重均來自世界銀行,國內35個特大城市的人均GDP來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。由于國內沒有高教人口比重的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù),本研究通過2010年的第六次人口普查資料中受大專及以上教育的人口/常住人口計算所得。

（二）高教人口比重與HDI的世界規(guī)律及中國悖論

1.世界高教人口比重與HDI的回歸分析

利用Stata 15.0分別對全球37個國家的HDI與高教人口比重、人均GDP進行雙變量回歸分析,同時對中國35個特大城市進行同樣的回歸分析,得到4個雙變量模型結果如表2。通過回歸系數(shù)和P值的分析,結論如下：

(1)高教人口比重與HDI指數(shù)呈正相關關系。從世界趨勢來看,高教人口比重和HDI通過0.001水平的顯著性檢驗,兩者呈正相關關系,表明高教人口比重越大,HDI越高。從國內35個特大城市來看,高教人口比重和HDI為正相關關系,且通過0.001水平的顯著性檢驗,亦符合全球規(guī)律。(2)高教人口比重與人均GDP對提升HDI同等重要。引入人均GDP變量與高教人口比重進行對比分析,發(fā)現(xiàn)高教人口比重與人均GDP均通過0.001水平的顯著性檢驗,表明高教人口比重與人均GDP對提升HDI發(fā)揮同等重要的作用。(3)國內特大城市的高教人口比重對HDI的貢獻率小于全球各國。從回歸系數(shù)來看,全球各國的高教人口比重每增加1%,HDI的均值提升0.012；中國特大城市的高教人口比重每增加1%,HDI的均值僅提升0.004,提升幅度為全球各國的35.69%。

表2 HDI與高教人口比重、GDP的雙變量回歸分析

2.高教人口比重與HDI的分類評估

以高教人口比重(10.15%)和HDI(0.82)的均值作為建立兩軸四象限圖的參考線如圖2,建立四象限分類評估模型,衡量全國國家的高教人口比重與HDI關系。第I區(qū)域高教人口比重與HDI均高于均值的國家類型為高—高；第III區(qū)域內,二者均低于均值的國家類型為低—低；第II或IV區(qū)域內,分別高于或低于各值的國家類型則為高—低或低—高。

結果表明：第I區(qū)域的國家占37個國家總數(shù)的43.24%,第 II區(qū)域占10.81%,第 III區(qū)域占40.54%,第IV區(qū)域占5.41%。第I區(qū)域是美國、歐洲等發(fā)達國家為代表的國家,該類國家已成為極高人類發(fā)展水平組。第II區(qū)域內包括澳大利亞、新西蘭、馬耳他和希臘四個國家。第III區(qū)域為土耳其、墨西哥、印度尼西亞等發(fā)展中國家,高教人口比重和HDI相對較低。第IV區(qū)域的國家較少,僅有中國和拉脫維亞。

圖2 全球各國高教人口比重和HDI的兩軸四象限圖

中國的HDI由1990年的0.499上升到2015年的0.738,突破了“低人類發(fā)展水平陷阱”,步入高人類發(fā)展水平國家組。中國的高教人口比重處于37個國家的中等水平,排名第9位,但HDI指數(shù)僅排31位,屬于高高教人口比重—低人類發(fā)展水平。從兩軸四象限圖來看,中國高教人口比重與HDI指數(shù)關系與世界規(guī)律不符,呈現(xiàn)脫鉤現(xiàn)象。德國的高教人口比重為11.03%,略低于中國(11.32%),但HDI高達0.916,屬于極高人類發(fā)展水平國家。按照擬合曲線,中國11.32%的高教人口比重,HDI指數(shù)應為0.871,相當于希臘和法國的人類發(fā)展水平,因此,中國的高教人口比重與HDI存在不對稱的特征,這與中國的超常規(guī)快速經(jīng)濟增長對其HDI的改善不無關系。

（三）中國特大城市“搶人大戰(zhàn)”與HDI改善的路徑選擇

1.特大城市的HDI分析

國內35個特大城市的HDI得分均高于全國水平(0.738),尤其是廣州、北京和南京都取得了相對平衡的人類發(fā)展,三個分項指標均排名較高,即使排名最低的西寧(0.743)也達到了高人類發(fā)展水平。而沈陽和深圳在三個基本維度上表現(xiàn)相對失衡,沈陽擁有東北大學、遼寧大學、中國醫(yī)科大學等19所公辦本科學院,其教育指標排名第一,拉高了人類發(fā)展指數(shù)；深圳收入指標高,但預期壽命和教育水平較低,如表3。

2.特大城市“搶人大戰(zhàn)”的緣起

分別對中國35個特大城市HDI與高教人口比重、每萬人在校大學生數(shù)進行雙變量回歸,HDI與高教人口比重呈通過0.001水平的顯著性檢驗,兩者呈正相關關系；而HDI與每萬人在校大學生人數(shù)回歸結果的P值為0.540,未通過顯著性檢驗。可見,高教人口比重越高,HDI越高；每萬人在校大學生人數(shù)與HDI無顯著相關性。從圖3來看,蘭州、南昌、武漢、鄭州、濟南、西安等城市的每萬人在校大學生數(shù)名列前茅,而HDI處于較低水平。如蘭州坐擁蘭州大學、西北師范大學等23所普通高等學校,豐富的高校資源使每萬人在校大學生人數(shù)高達2 034人/萬人,位居全國第一,而高教人口比重僅為第8位,HDI更低,排30名。

表3 2015年特大城市高教人口比重與HDI指數(shù)

圖3 中國特大城市高教人口比重和HDI的兩軸四象限圖

高等教育在過去二三十年的發(fā)展中,大幅度擴招的“外延式”發(fā)展,在短時間提高了大學的普及率[20]。但“大躍進”式的發(fā)展,導致大學畢業(yè)生質量明顯下降。地方政府投入大量的公共教育資金,提升了在校大學生人數(shù),但由于不平衡、不充分的發(fā)展,促使高校畢業(yè)生就業(yè)流動更傾向于生源地和北上廣深等城市,而非就學地[20]。因此,特大城市通過新就業(yè)大學生的落戶、住房、貸款等政策革新,短時間內即可吸引大批受高等教育的人才。

3.“搶人大戰(zhàn)”與HDI改善的路徑選擇

同樣以特大城市高教人口比重的均值(18.26%)和HDI的均值(0.804)作為基準線,建立兩軸四象限分類評估模型如圖3,得到基于高教人口比重與HDI的中國特大城市的四種類型,并提出相應的改進路徑。

“搶人”針對HDI高和高教人口比重低的城市,為吸引人才落戶,需在落戶、創(chuàng)業(yè)、科研、安居、就業(yè)等方面出臺政策,給予人才各種優(yōu)惠政策及補貼。據(jù)BOSS直聘發(fā)布的《2018年一季度人才吸引力報告》,2018年第一季度杭州、西安、武漢、成都、南京等15個城市的人才流入率(流入人數(shù)/流出人數(shù))為1.07,較2016年增長3.2%,可見積極的“搶人”措施快速吸引人才落戶,提升高教人口比重。“留人”針對第IV區(qū)域的西安、蘭州、南昌、合肥等城市,高校資源集聚,但HDI較低,導致優(yōu)秀人才“孔雀東南飛”。雖然西安等城市通過地方城市依靠政策紅利,吸引了大批人才落戶,但這些社會的中流砥柱需要有足夠的發(fā)展空間,而不僅僅是一處安身立命的居所。如,新落戶的隨遷子女難以獲得平等的入學權,根據(jù)《西安市2018年新落戶人口適齡子女就學實施辦法》需回原籍參加中高考。所謂“用人”,如用人單位的人才激勵制度,給人才一個穩(wěn)定可靠而又有吸引力的職業(yè)生涯預期,做到人盡其才,通過完善制度實現(xiàn)人才引進和城市發(fā)展的良性循環(huán)。

25.71 %的城市位于第I區(qū)域,以北京、廣州、上海、杭州、南京等城市為代表,高教人口比重較高,HDI的各維度表現(xiàn)較好,已跨入極高人類發(fā)展水平行列。針對高教人口,該類城市應選擇“用人+留人”。第II區(qū)域占17.14%,以深圳、廈門、天津、大連、寧波、青島為代表,城市的HDI較高,因此需要釋放人才落戶的政策紅利,選擇“搶人”路徑。第III區(qū)域的城市最多,占34.29%,以長春、成都、哈爾濱、昆明、重慶等城市為代表,高教人口比重和HDI呈現(xiàn)雙低的現(xiàn)象,城市選擇“搶人+留人”的路徑,需在政策改革的基礎上,增加公共服務的投入,通過普惠性的人類發(fā)展改善,引得進人才,留得下人才。第IV區(qū)域為西安、合肥、蘭州等城市,該類城市高校資源豐富,高教人口比重較高,但由于區(qū)位等因素,“留人”成為該類城市的當務之急。

四、結論及政策建議

基于北京、上海、杭州等典型城市的“搶人大戰(zhàn)”,構建“搶人大戰(zhàn)”與HDI改善的邏輯框架；通過回歸分析,總結提煉高教人口比重與HDI的世界規(guī)律及中國悖論；構建兩軸四象限分類評估模型,提出了中國特大城市“搶人大戰(zhàn)”及HDI改善的路徑,為城市爭奪“人力資本紅利”和實現(xiàn)美好生活提供理論依據(jù)及政策建議。

主要結論為：(1)為爭奪“人力資本紅利”,城市通過改善HDI開展“搶人大戰(zhàn)”,但過多的人口遷入加劇了大城市病,降低了HDI,因此在特大城市人口規(guī)?？刂频那疤嵯?“搶人大戰(zhàn)”演變?yōu)楦呓倘丝诒戎氐奶嵘?2)從世界趨勢來看,受高教人口比重越大,HDI越高,受高教人口比重對HDI的作用與人均GDP同等重要。但中國特大城市的高教人口比重對HDI的貢獻率小于全球各國。(3)利用高教人口比重和HDI劃分特大城市類型,并從改善HDI方面提出“搶人”“留人”“搶人+留人”及“用人+留人”四種不同路徑。

同時提出四條政策建議：(1)釋放政策紅利,抓住“搶人大戰(zhàn)”契機。倒逼城市正視發(fā)展中的短板,加大住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人居環(huán)境等基本公共服務的投入,提升HDI。(2)提升HDI,實現(xiàn)人才“搶得來,留得下,用得好”。通過社會創(chuàng)新促進包容性的人類發(fā)展,在搶人之余,應促使人才將自身成長與城市發(fā)展相結合,并獲得足以施展身手的舞臺。比如,有針對性地依據(jù)人才的專業(yè)特性及擅長方向,及時合理地安排工作崗位,確保人才優(yōu)勢得到最大化的發(fā)揮,做到人盡其才、才盡其用。同時,要不斷優(yōu)化城市社會的軟環(huán)境,增強產業(yè)基礎等。(3)自力更生,實現(xiàn)高等教育的內涵式發(fā)展。城市不能僅依靠“搶人大戰(zhàn)”,推動高等教育由“外延式”發(fā)展向“內涵式”發(fā)展改革,摒棄規(guī)模擴大、校名更改、土地擴張的發(fā)展理念,實現(xiàn)發(fā)展方式的升級換檔。(4)尊重“低端人口”,發(fā)揮勞動分工的互補性。城市的規(guī)模越大,高端人才和“低端人口”勞動分工的互補性越強?！暗投巳丝凇辈⒎堑退刭|人口,大城市不僅需要從事金融、電信、公共管理等方面的精英,也需要從事住宿餐飲服務等勞動密集型產業(yè)的“低端人口”。低端人口的缺乏會導致高教人口的部分生活質量下降,如北京、上海的保姆的工資達到了8 000元左右,為香港保姆價格的兩倍,甚至遠遠超過了部分大學本科生甚至碩士生的待遇。