王靖藝

0 引言

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央將扶貧開發(fā)工作擺到治國理政的“突出位置”，打響脫貧攻堅戰(zhàn)。黨的十九大又把打好脫貧攻堅戰(zhàn)作為全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，強調(diào)要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。作為國家監(jiān)督體系的組成部分，審計在脫貧攻堅戰(zhàn)中必然成為重要角色，在監(jiān)督財政財務收支與推動政策落實方面發(fā)揮出不可或缺的作用。審計署先后印發(fā)了《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧政策落實的意見》等多個文件，認真貫徹黨中央脫貧攻堅決策部署。地方審計機關也堅持將扶貧審計作為一項重大政治任務，全力加強扶貧審計、助推脫貧攻堅。當下，脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)進入最后的沖刺階段，扶貧工作的廣度、深度以及精準度達到新的水平；扶貧審計工作也持續(xù)加大力度，拓展覆蓋面，力爭與時俱進。在此背景下，扶貧審計工作的進展與質(zhì)量成為一個亟待關注的問題。本文基于2018年30個省級審計機關出具的年度審計工作報告，分析各?。ㄊ?、自治區(qū)）扶貧審計工作的現(xiàn)狀與不足，并提出了相應的優(yōu)化建議。

1 省級扶貧審計現(xiàn)狀分析

查閱各省級機關官方網(wǎng)站披露的信息可見，扶貧審計的內(nèi)容在我國30個省份的2018年度審計工作報告與整改情況報告中均有所體現(xiàn)（港、澳、臺、上海市暫無數(shù)據(jù)），據(jù)此本文主要分析了如下幾個方面：

（1）省級審計工作報告中扶貧審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

審計發(fā)現(xiàn)的問題是審計工作報告的主要組成部分，在體現(xiàn)扶貧審計工作成果的同時，也反映出各省級審計機關進行扶貧審計工作時的關注點。匯總分類、比較分析扶貧審計發(fā)現(xiàn)的問題后，各省（市、自治區(qū)）扶貧審計的廣度、深度便可見一斑。30個省級審計機關在扶貧審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題如下表所示。

通過分析審計工作報告結果的分析可知，我國省級審計機關執(zhí)行扶貧審計的工作重點基本集中在扶貧政策落實、扶貧資金管理與使用、扶貧項目實施與績效三個方面。

在扶貧政策落實領域，各省（市、自治區(qū)）根據(jù)地方情況，分別在健康（醫(yī)療）扶貧、金融扶貧、教育扶貧、異地搬遷扶貧、光伏扶貧等方面發(fā)現(xiàn)了不同程度的問題，絕大部分審計機關已經(jīng)十分重視除經(jīng)濟扶貧以外的其他扶貧政策。43%的審計機關發(fā)現(xiàn)了扶貧對象識別精準度方面存在問題，主要表現(xiàn)為應納未納建檔立卡范圍、動態(tài)調(diào)整不及時、數(shù)據(jù)共享不到位等。90%的審計機關關注貫徹落實扶貧政策方面存在的不足，政策落實進度緩慢、應享未享幫扶政策、多發(fā)錯發(fā)以及重復發(fā)放補助、政策覆蓋面不廣泛等問題在各?。ㄊ?、自治區(qū)）多有出現(xiàn)。

在對扶貧資金的審計中，審計機關重點關注了資金管理、使用以及績效方面。40%的審計機關指出了資金撥付不及時的現(xiàn)象。此外，60%的審計機關聚焦資金整合不到位、閑置、使用效率低等嚴重影響扶貧資金績效的問題。同時，63%的審計機關關注了騙取、侵占扶貧資金、將扶貧資金用于其他領域的問題。另外，也有部分審計機關提到了扶貧資金陽光化管理不到位、多撥付與結余資金未及時收回等情況。

扶貧項目方面，審計機關聚焦項目的實施與績效。63%審計機關注意到扶貧項目推進緩慢的問題，在這些項目中，部分因市場改變、環(huán)保問題等未開工。50%的審計機關關注了扶貧項目管理問題。審計發(fā)現(xiàn)，扶貧項目的實施過程中，招投標管理不嚴格、建設程序不規(guī)范、檢查驗收不到位等違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。最后，67%的審計機關都重點關注了將扶貧項目的實際效果。其中，因前期論證不充分、項目脫離實際等原因導致的扶貧項目經(jīng)營不善或建成后閑置、無人承包等后果限制了項目預期效果的實現(xiàn)；而利益聯(lián)結機制未建立或不緊密、項目幫扶方式不合理等因素令項目支撐長效脫貧作用發(fā)揮不足。

（2）省級審計工作報告中提出的審計建議

提出具有針對性、富有價值的審計建議是審計機關一項重要職責。30個省級審計機關中，有17個針對扶貧工作提出了相應的審計建議。

各審計機關提出的審計建議有一定普遍性，如關注點集中在促進政策精準落實、加強資金管理、提升項目績效、建立健全長效機制、統(tǒng)籌推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興方面。另外，部分審計機關結合本省發(fā)現(xiàn)問題情況提出了具有針對性的審計建議，如山西省提出創(chuàng)新工作機制、貴州省提出加強干部教育培訓等?？傮w來看，在工作報告中提及審計建議的省份較少，而對審計發(fā)現(xiàn)問題提出具有針對性審計建議的審計機關只占不足三成。

（3）2018年度扶貧審計問題整改情況披露

整改通過審計發(fā)現(xiàn)的問題是扶貧工作的重要組成部分，整改效果也是扶貧審計工作成果的體現(xiàn)。30個省級審計機關均在2018年查出問題整改情況的報告中提及了扶貧審計整改狀況?？傮w來看，各審計機關積極推進扶貧審計整改工作，根據(jù)各省（市、自治區(qū)）報告中列示的政策落實數(shù)量、金額整改數(shù)額、項目整改情況可知，各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）整改力度較大、整改效果良好。

表1 2018年度省級審計工作報告中扶貧審計發(fā)現(xiàn)問題情況

30%的審計機關在2018年度審計工作報告中披露了當期整改情況。審計督促被審單位及時整改，達到了“邊審計、邊整改”的效果，有利于推動審計建議的落實。

另外，近八成的審計機關在整改情況報告中針對具體問題進行整改情況披露，體現(xiàn)出審計機關逐個逐項跟蹤整改落實情況，同時令報告閱讀者可以了解相應問題的整改措施、整改程度，大大提高了報告的利用價值。其余省份大多使用概括性、模糊性的語句描述整改現(xiàn)狀，如“共整改資金xx元”、“對相關問題做出了整改”、“已對相關問題采取積極措施”，導致使得審計工作內(nèi)容與成果不甚清晰。

53%的審計機關披露了處分、追責、移送情況，對瀆職懈怠、違法違紀、貪污腐敗問題的處置形成了強大的震懾力，審計進一步成為扶貧領域作風整改、廉政建設的有力工具?！皩覍弻曳浮爆F(xiàn)象的根源在于體制機制的不完善，超過五成的審計機關關注到體制機制的問題，有利于從源頭上與制度上預防問題再次發(fā)生。

2 現(xiàn)階段省級扶貧審計存在的問題

（1）扶貧審計工作的全過程覆蓋有待加強

審計機關大多聚焦事后的檢查與監(jiān)督，對事前、事中的預防與揭示不夠重視。從審計工作報告披露的結果來看，審計機關對扶貧政策落實、扶貧資金使用與管理、扶貧項目實施與效果等方面重視有加，對揭示違法亂紀與貪腐行為游刃有余；但是對扶貧對象精準識別與動態(tài)調(diào)整、扶貧資金監(jiān)督管理制度的制定與完善、扶貧項目可行性研究與前期論證方面關注不足。在這種情況下，審計的作用難以充分發(fā)揮，對事前的關注不足往往導致事中、事后問題頻發(fā)，成為“屢審屢犯”現(xiàn)象的深層原因之一。

（2）扶貧審計深入程度有限

大部分報告僅僅對審計發(fā)現(xiàn)的表層問題進行簡單羅列，未對深層原因進行剖析，如很多?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）披露本省幫扶資金閑置、未安排具體項目的問題，但是只有少數(shù)審計機關提到了未建立項目儲備庫、部門溝通協(xié)作不暢等原因。審計不僅要關注表面違規(guī)違紀行為的糾正，也應挖掘到體制機制的不足。在審計建議方面，僅有7個省份提到了長效機制的建立，反映出審計機關對這方面的關注度尚且不夠。此外，還存在審計機關認識到了問題根本原因而沒有披露的可能性，這樣不利于報告使用者充分理解、深入思考，降低了審計工作報告的有效性。同時各?。ㄊ?、自治區(qū)）審計工作報告中，扶貧審計發(fā)現(xiàn)的問題大同小異，描述方式如出一轍，鮮有地區(qū)差異，如此很難聚焦本地區(qū)的具體問題，進而難以對當?shù)胤鲐毠ぷ鳜F(xiàn)狀提出有針對性的審計建議，這在一定程度上削弱了審計促進脫貧攻堅的作用。

（3）扶貧審計工作報告質(zhì)量有待提升

由于缺乏統(tǒng)一標準，許多報告結構頗為混亂。比如有的報告將許多不同類別的信息夾雜在一段內(nèi)，而應該整合的同類信息又分散在各段落中進行表述，致使讀者需要仔細理順其內(nèi)容才能理解與使用信息，大大降低了效率；又如本可以細化、量化的問題卻使用模糊性、概括性語句進行表述，降低了報告的準確性與可理解性。

3 提高扶貧審計工作質(zhì)量的相關建議

第一，積極推進關口前移，完善審計全過程覆蓋。扶貧審計應全程貫穿于扶貧工作，在重視事后糾偏的同時，也要重視事前、事中監(jiān)督，注意關注尚處萌芽階段的風險，達到防患于未然的目的。在政策制定與規(guī)劃、扶貧對象精準識別和認定、項目建立與前期論證階段，審計應當積極介入，進行相應的評價與監(jiān)督。比如審計機關可以通過參加扶貧工作開發(fā)領導小組、參與扶貧工作會議等方式，對扶貧政策細則的制定、扶貧對象認定標準的建立、扶貧項目的分配審批、扶貧資金的撥付審核等環(huán)節(jié)進行監(jiān)控與檢查，抓早抓小，未雨綢繆。

第二，轉變工作思路，拓展扶貧審計深度。審計機關要致力于“透過現(xiàn)象看本質(zhì)”，挖掘每個問題背后的深層原因，查找管理漏洞與薄弱環(huán)節(jié)，關注政策與規(guī)劃、體制與機制等源頭處的缺失、不健全等問題。制度不是一成不變的，審計機關也要及時根據(jù)扶貧工作新的發(fā)展情況、審計工作中遇到的新問題，對制度的動態(tài)調(diào)整提出相應的對策與建議。扶貧工作愈加聚焦“精準”，扶貧審計工作也應與時俱進、精準發(fā)力。審計機關要仔細研究當?shù)厍闆r，吃透當?shù)鼐唧w扶貧政策，有特色、有重點、有深度地開展工作。

第三，全面提升扶貧審計工作報告質(zhì)量。扶貧審計工作報告的內(nèi)容、格式、文字表述等都應該規(guī)范化，披露的內(nèi)容應更加豐富詳實。對于審計發(fā)現(xiàn)問題的描述，應注重準確、清晰、分類合理；對于可以細化和量化的內(nèi)容，如具體貧困地區(qū)、具體扶貧資金數(shù)額、未落實的政策數(shù)目等都應該精準披露。審計機關可以通過充分討論、加強審核、完善相關規(guī)范、借鑒優(yōu)秀審計工作報告等方法提升報告編寫水平。

第四，進一步關注扶貧質(zhì)量，持續(xù)推進審計整改?，F(xiàn)階段扶貧工作效果顯著，越來越多的貧困地區(qū)實現(xiàn)了脫貧摘帽，脫貧攻堅勝利在望，但這并不代表審計任務的減輕。審計機關需要注重評價脫貧質(zhì)量，重點關注產(chǎn)業(yè)項目是否可以激活貧困戶的內(nèi)生動力，嚴厲杜絕“輸血式”扶貧，重視利益聯(lián)結機制和長效脫貧機制的建立與完善，確保脫貧的可持續(xù)性。同時，各審計機關仍要扎實做好后半篇文章，推進扶貧審計整改“回頭看”工作，對以前年度整改不到位的問題進行再核實、再監(jiān)督，保障脫貧任務如期完成。