林小珠，潘 登

(華南師范大學 經(jīng)濟與管理學院，廣東 廣州 511300)

1 引言

當今世界各國垃圾分類的進程不一，日本垃圾分類的發(fā)展堪稱典范。20世紀60年代日本爆發(fā)了大規(guī)模反公害運動，并且接連爆發(fā)了經(jīng)濟危機和生態(tài)能源危機，政府意識到必須大力推進環(huán)保事業(yè)，向節(jié)能減排、降低能耗的方向邁進。日本的生活垃圾處理經(jīng)歷了末端處理、前端分類和循環(huán)利用的發(fā)展過程，逐漸形成成熟的垃圾分類體系以及配套的法律體系，建立起資源循環(huán)型社會[1]。本文選取東京23區(qū)中的新宿區(qū)為具體案例，通過分析新宿區(qū)的垃圾分類基本狀況，總結(jié)可供參考的垃圾分類管理經(jīng)驗。

2 垃圾區(qū)域管理體系

新宿區(qū)的垃圾處理依托于東京23區(qū)的清掃事業(yè)聯(lián)動機制。為了提高垃圾處理效率，2000年東京都將居民周邊服務(wù)的清掃事業(yè)移交給23區(qū)共同管理，基于日本地方自治法和23區(qū)的共同意愿，東京23區(qū)清掃事務(wù)所(東京23區(qū)清掃一部事務(wù)組合)正式成立，負責垃圾轉(zhuǎn)運和焚燒等業(yè)務(wù)，垃圾前端收集和搬運則由各區(qū)負責實施，最終填埋環(huán)節(jié)由負責管理垃圾填埋場的東京都負責。具體的管理關(guān)系如圖1所示。

圖1 新宿區(qū)垃圾處理關(guān)系

成立區(qū)域垃圾分類管理機構(gòu)可提高垃圾分類體系運轉(zhuǎn)效率。東京23區(qū)垃圾產(chǎn)生量已從1989年峰值的490萬t減少到2018年的276萬t，垃圾最終填埋處理量降低87%，僅為垃圾量的1%，同時資源回收率常年保持在20%左右，2018年東京23區(qū)人均每天排放的垃圾量為791 g[2]。

新宿區(qū)內(nèi)不具備垃圾中間處理設(shè)施，收集的可燃垃圾需要運至23區(qū)指定的廢物處理場進行中間處理，最后由東京都負責填埋業(yè)務(wù)，因此，新宿區(qū)垃圾業(yè)務(wù)主要集中于前端的分類收集和中端的轉(zhuǎn)運。新宿區(qū)垃圾分類體系健康運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，在于前端收集、運輸中轉(zhuǎn)與后端處理各環(huán)節(jié)責任明確，相互協(xié)調(diào)和配合。

3 垃圾處理流程

3.1 分類

新宿區(qū)垃圾分類要求嚴格，《新宿區(qū)循環(huán)再利用及一般廢物處理條例》中明確規(guī)定了居民垃圾減量的義務(wù)和妥善處理垃圾的責任。由于垃圾產(chǎn)生的時空、原因以及成分的不同，新宿區(qū)主要將垃圾種類分為生活垃圾、可回收小型電子設(shè)備和業(yè)務(wù)垃圾，具體見表1。

新宿區(qū)垃圾分類責任清晰，處罰嚴厲。在道路上非法傾倒超大件垃圾和家用電器不僅會損害人們的生活環(huán)境，阻礙行人和汽車通行，還涉及到耗費稅收進行處置，所以在室外隨意丟棄垃圾的行為被視為犯罪。在責任方面，居民在公園、道路或空地發(fā)現(xiàn)大型垃圾時需要及時聯(lián)系相應的負責機構(gòu)，若發(fā)現(xiàn)違法丟棄者則可直接報警?？盏刂車仨氃O(shè)置圍欄，以防止在空地上隨意丟棄廢棄物，該空地上丟棄廢棄物必須由土地擁有者或管理者自己負責處理[3]。在處罰方面，除了違法丟棄者會根據(jù)丟棄的垃圾量和種類受到5年以下徒刑和1千萬日元以下的罰款外，以違法丟棄為目的收集或運輸廢棄物的人也會被處以3年以下徒刑或300萬日元以下罰款，兩種處罰均包括未遂的情況[4]。通過行政人員和警察的監(jiān)管與居民們自發(fā)配合，可以很大程度地防止違法丟棄發(fā)生并起到警示作用[5]。

表1 新宿區(qū)垃圾分類方法

3.2 收集

新宿區(qū)主要的垃圾分類管理機構(gòu)為新宿清掃事務(wù)所、新宿東清掃中心以及歌舞伎町清掃中心，3個機構(gòu)分別管轄不同區(qū)域(圖2)，主要行使垃圾分類的前端收集和運輸職能，按照垃圾的種類分別規(guī)定收集的日期和區(qū)域，根據(jù)垃圾量的季節(jié)性變動和地區(qū)的實際情況制定作業(yè)計劃，有效地開展作業(yè)。另外，新宿區(qū)不收取垃圾處理手續(xù)費(單日丟棄垃圾量超過10 kg除外)，大件垃圾和企業(yè)實行垃圾計量收費。

圖2 新宿區(qū)垃圾分類管理機構(gòu)分布

3.3 搬運

為提高搬運效率，按照垃圾的種類分別規(guī)定搬運方法?？扇紵檬占囍苯舆\入垃圾焚燒廠處理廠，垃圾與車輛在稱重機上一起稱重，垃圾的重量用于確定垃圾量以及收取垃圾處理費。由于新宿區(qū)沒有垃圾焚化廠。所以主要將可燃垃圾運送至豐島縣焚化廠、品川縣焚化廠和港區(qū)焚化廠；不可燃垃圾有兩種轉(zhuǎn)運方式，一種是使用集裝車經(jīng)過陸上中轉(zhuǎn)站運至京濱島不可燃垃圾處理中心，另一種是集裝車運至船舶中轉(zhuǎn)站后，再使用船舶轉(zhuǎn)運至中防不可燃垃圾處理中心，通過中轉(zhuǎn)可以有效提高運輸效率、緩和交通堵塞以及減弱汽車尾氣造成的大氣污染。大件垃圾經(jīng)過小型收集車運送至中轉(zhuǎn)站初步破碎，再裝載到大型車輛運輸至大件垃圾破碎處理廠。

3.4 處理

3.4.1 資源回收

新宿區(qū)的廢紙、瓶、罐、塑料容器和包裝物等可回收垃圾由負責各個街道的清掃事務(wù)所或清掃中心使用收集車運送至循環(huán)再利用中心和民間再循環(huán)企業(yè)實現(xiàn)再資源化或再商品化。

3.4.2 可燃垃圾的處理

垃圾焚燒處理廠通過程序化的垃圾焚燒過程，在控制及減少有害物質(zhì)排放的同時能防止細菌、害蟲和異味產(chǎn)生，降低環(huán)境負荷。焚燒可將垃圾體積減至原來的1/20左右，處理后的大部分焚燒灰被運至填埋廠填埋，約18%的焚燒灰可作為建筑材料再利用，其中一部分焚燒灰被直接運至到民間水泥工廠，用作其中普通水泥原料粘土的代替原料；另一部分焚燒灰在1200 ℃以上的高溫熔融后極速冷卻，在形成熔渣的同時分離出可回收的金屬，體積約減至原來的垃圾狀態(tài)的1/40，由于形成灰中的二噁英類化學物質(zhì)被分解，熔渣可以作為土木材料安全有效的使用。焚燒不僅能夠極大地縮減垃圾體積，而且焚燒產(chǎn)生的熱能經(jīng)過特殊處理可以轉(zhuǎn)化為電能利用起來。

3.4.3 不可燃垃圾和大件垃圾的處理

不可燃燒垃圾在兩處不可燃燒垃圾處理中心進行處理，處理過程主要分為破碎和挑選。為了提高不可燃燒垃圾的填埋效率，需要將其細化、破碎以減小體積，此外，不可燃燒垃圾中含有鐵和鋁等資源物質(zhì)，需要對此進行挑選回收。如圖3所示。

圖3 不可燃燒垃圾處理流程

各區(qū)內(nèi)的大件垃圾中轉(zhuǎn)站將大件垃圾初步破碎篩選，不可燃的部分被運至兩個不可燃垃圾處理中心，剩余部分運入大型垃圾破碎處理設(shè)施進一步破碎與分揀，大件垃圾殘余物中僅3%能夠直接填埋，約占84%的可燃垃圾需要轉(zhuǎn)運至垃圾焚燒處理廠，12%為可回收的金屬，剩余少量不可燃垃圾則運入中防不可燃垃圾處理中心，流程如圖4所示。

圖4 大件垃圾處理流程

3.4 填埋

包括新宿區(qū)在內(nèi)的東京23區(qū)所產(chǎn)生的普通廢棄物經(jīng)過最終處理后，產(chǎn)生的殘渣需進行運輸?shù)街醒敕篮榈虊瓮鈧?cè)填埋處理場和新海面處理場進行集中填埋，填埋業(yè)務(wù)由東京都統(tǒng)一負責。

可燃燒垃圾和破碎后可以焚燒的大件垃圾進行焚燒后的部分灰作為水泥原料或熔融后成為熔渣作為資源循環(huán)使用，除此以外的焚燒灰和處理后的飛灰進行填埋處理；不可燃燒垃圾破碎后，鐵和鋁作為資源回收，殘渣進行填埋處理；大件垃圾破碎后，鐵作為資源回收，不適合焚燒的殘渣進行填埋處理。除廢棄物以外，海底或河底挖出的疏浚土和建設(shè)時產(chǎn)生的土等(沙土類)也進行填埋，但管理方法有所區(qū)別，與廢棄物分別填埋。

4 新宿區(qū)垃圾量演變與費用

4.1 垃圾與回收再利用量演變

新宿區(qū)垃圾分類處理效果顯著。2007年度(截至2008年1月1日)新宿區(qū)總?cè)丝跒?10856人，垃圾產(chǎn)生總量為89761 t，人均每天垃圾產(chǎn)生量為792 g，資源總回收量為20702 t。隨后年份新宿區(qū)垃圾量不斷減少，到2018年度(截至2019年1月1日)，新宿區(qū)總?cè)丝跒?46162人，垃圾產(chǎn)生總量為70693 t，人均每天垃圾產(chǎn)生量為560 g，資源總回收量19464 t[6]。具體的垃圾產(chǎn)生量和回收再利用量如圖5。

圖5 新宿區(qū)垃圾回收量變化

4.2 垃圾處理費用分析

集體回收方式有助于節(jié)省垃圾處理費用。如圖5所示，自2007年以來新宿區(qū)垃圾產(chǎn)生量連年下降，資源回收量保持平穩(wěn)，以居民合作形式回收資源的集體數(shù)量逐年上升，資源回收成本也得到降低，費用為13日元/kg，主要節(jié)省了運輸環(huán)節(jié)的經(jīng)費支出。而垃圾從收集、運輸?shù)教幚砣^程的大約花費為69日元/kg，不同資源的處理費用(成本減去出售收入)如表2所示。

表2 資源回收費用

2017年新宿區(qū)垃圾處理總經(jīng)費為69.48億日元，由于東京23區(qū)的垃圾中后端處理由東京23區(qū)清掃事業(yè)事務(wù)所統(tǒng)一負責，垃圾處理全過程的具體費用也由該所財務(wù)負責統(tǒng)計[6]。垃圾處理成本可以根據(jù)處理過程分為垃圾收集與運輸費用和垃圾處理與處置費用兩部分，經(jīng)東京23區(qū)清掃事務(wù)所統(tǒng)計，2017年東京 23 區(qū)垃圾處理總經(jīng)費為 1280 億日元，其中收集與運輸使用了52.34%經(jīng)費，垃圾處理與處置使用47.66%經(jīng)費。各環(huán)節(jié)處理費用見圖6。

其中垃圾收集與運輸費用高昂。2017年垃圾全過程處理單位費用為 59073日元/t，進入垃圾收集與運輸過程的垃圾量為177.8 t，單位費用為 37687日元/t，占到總成本的 63.8%；進入處理與處置過程的垃圾量為285.4 t，單位費用為 21386日元/t，包括人工費、物料費、折舊費(工廠設(shè)備)和應償還利息加總后再扣除收入。此處與垃圾收集與運輸經(jīng)費占比出現(xiàn)不同的原因是有部分垃圾不需清掃部門收集和搬運或者經(jīng)過管道運輸，降低了這部分的經(jīng)費支出，比如 2017年有 98.3萬t的垃圾未經(jīng)清掃部門收集和搬運，由管道運輸?shù)睦?125 t[7]。

5 啟示

5.1 社會主體協(xié)同參與和3R的實踐

3R即Reduce、Recycle、Reuse。作為垃圾分類的三大主體，區(qū)民、企事業(yè)單位、區(qū)政府機構(gòu)各司其職，互相配合，形成三級聯(lián)動。區(qū)民在生活中充分使用物品，發(fā)揮垃圾減量的作用，同時協(xié)助集體回收和行政回收；企事業(yè)單位生產(chǎn)銷售能夠再利用的產(chǎn)品，推進已使用產(chǎn)品的自主回收和再資源化、再生商品化，并且將生產(chǎn)中產(chǎn)生的廢棄物基于廢棄物自我處理的責任進行合理處理；區(qū)政府普及垃圾減量和再利用的環(huán)保理念，為企業(yè)和居民再利用的順利開展提供資源和指導，管控垃圾終端填埋，保證廢棄物的正確且有效的處理。三者行為互相促進，分工合理，不相沖突，合力推進新宿區(qū)的垃圾分類回收事業(yè)的發(fā)展。

圖6 東京23區(qū)垃圾處理各環(huán)節(jié)成本(單位：千日元)

5.2 嚴格的垃圾分類方法和垃圾付費制度

新宿區(qū)所實行的垃圾分類方法首先將生活垃圾、企業(yè)垃圾、和小型電子設(shè)備區(qū)分，生活垃圾和企業(yè)垃圾中可回收的垃圾由清掃事務(wù)所和各清掃中心負責，小型電子設(shè)備則以回收站(箱)的形式回收，而生活、業(yè)務(wù)中產(chǎn)生的家電、電腦、汽車等不可回收的廢棄物則按照對應法規(guī)交由廠家處理。在分類項目最多的生活垃圾中，資源、可燃垃圾、不可燃垃圾都具有配套的運輸方法和處理過程。前端資源、可燃垃圾和不可燃垃圾等必須要求居民進行更加嚴格的分類和預處理，考慮到時間和精力等成本與非法傾倒垃圾的嚴厲處罰，居民可能會產(chǎn)生負面心理，正向的激勵與宣傳也是必要的。

嚴格分類給后端處理帶來方便的同時，也造成了垃圾收集和運輸?shù)馁M用偏高，超過了后端垃圾處理處置的費用。高額的垃圾運輸和處理費用容易給政府帶來過大的財政壓力，因此這一部分支出須由政府、居民、企業(yè)、集體等主體共同分擔，與之配套的是垃圾收費制度不僅需要足夠具體，做到計量收費，也要具備一定的靈活性以適用于不同的處理情況。新宿區(qū)的垃圾收費主要形式為購買相應的超額排放處理券、大型垃圾處理券或者向處理中心或民營企業(yè)預約垃圾處理服務(wù)，使用這些處理券必須寫上垃圾信息，否則清潔人員不會收取，企業(yè)日常的垃圾排放也需要購買對應的業(yè)務(wù)垃圾處理券或者聯(lián)系民間處理企業(yè)付費處理。

5.3 法規(guī)有效約束與宣傳帶動

日本的循環(huán)經(jīng)濟法律體系是以環(huán)境基本法為基礎(chǔ)，在循環(huán)型社會推進基本法為法律基本框架之下，通過廢棄物處理法規(guī)定廢棄物的妥善處理方法和標準，通過資源有效利用促進法實現(xiàn)3R(減少、再利用、循環(huán)利用)的推進。在此框架之下，根據(jù)個別物品的特性又有容器包裝再循環(huán)法、家電再循環(huán)法、食品再循環(huán)法、建設(shè)再循環(huán)法、汽車再循環(huán)法和小型家電再循環(huán)法等單行法，將循環(huán)經(jīng)濟落到實處[8]?；谘h(huán)型社會法律體系，新宿區(qū)結(jié)合地區(qū)實際情況制定了《新宿區(qū)循環(huán)再利用及一般廢物處理條例》等多項具體法規(guī)，明確規(guī)定了具體行為規(guī)范以及相應的執(zhí)行主體，可操作性強，并且定期收集相關(guān)問題進行法規(guī)的完善，形成法規(guī)條例對實際情況的動態(tài)適應過程。我國尚處于垃圾分類法律體系的完善階段，在現(xiàn)行的法律框架之下，地方政府需要及時跟進垃圾分類的情況變化，調(diào)整相應的制度做法與獎懲規(guī)定，此外，在制度與實踐的動態(tài)適應中也可能探索出更優(yōu)的做法。

除了法律的硬性約束外，多樣化的宣傳手段能有效推動居民垃圾分類意識的提高。包括新宿區(qū)在內(nèi)的東京23區(qū)采取了許多宣傳與學習參觀活動，在東京23區(qū)清掃一部事務(wù)所的籌備下，居民(包括外國人)或組織可預約參加垃圾焚燒場的參觀學習活動和巡回講解活動；在2020年東京奧運會的獎牌籌備中，新宿區(qū)采取了小型電子設(shè)備的集中收集以為獎牌提供原料的活動，并且回收量提前達到預期；還有其他一些民間公益組織舉報的公益手工義賣等活動，居民參與積極性較高。

5.4 垃圾回收形式的創(chuàng)新

集體回收是新宿區(qū)居民垃圾回收的一項新做法。與20世紀70～80年代日本集體回收垃圾不同，目前新宿區(qū)的集體回收是對新宿區(qū)垃圾前端運輸收集的有效補充，區(qū)民以10戶家庭以上為單位登記成為集體或加入已有集體，集體回收自定回收垃圾的地點、時間，垃圾統(tǒng)一移交給垃圾回收從業(yè)人員，在保證垃圾正確分類的同時，很大程度上提高了前端居民垃圾處理的靈活性和便捷性，并且減輕了垃圾收集運輸環(huán)節(jié)的高昂成本。隨著新宿區(qū)政府對集體回收舉措的大力提倡，在新宿清掃事務(wù)所登記的集體呈逐步上升趨勢，將來可能發(fā)展成政府清掃部門收集運輸和集體收集移交齊頭并進的垃圾中前端搬運局面。