鄒志強 孫德剛

（1.上海外國語大學，上海 200083；2.復旦大學，上海 200433）

黨的十八大以來，中國提出“建設海洋強國”目標，積極參與“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設，這成為中國擴大對外開放、開展務實合作，以及構建命運共同體的重要途徑，海外港口，特別是樞紐性、節(jié)點性港口成為中國推進相關建設、促進基礎設施互聯(lián)互通的有力支撐。中國擁有強大的港口開發(fā)能力，以商業(yè)港口建設為依托，重點參與了從印度洋、紅海到地中海的“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設，投資建設了一批有代表性的港口項目。緬甸、斯里蘭卡、巴基斯坦、阿聯(lián)酋、吉布提、肯尼亞、埃及和希臘等國成為重點合作伙伴；皎漂港、漢班托塔港、瓜達爾港、阿布扎比哈利法港、吉布提多哈雷港、蒙巴薩港、塞得港、比雷埃夫斯港和丹吉爾港的作用日益突出，發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

中國參與“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設超越了西方“陸海分離”“安全與發(fā)展割裂”“敵國與友國對壘”的舊地緣政治觀，成為聯(lián)系發(fā)達經(jīng)濟體與發(fā)展中經(jīng)濟體、帶動新一輪全球化的重要舉措。港口作為連接陸地與海洋的大型基礎設施，是典型的規(guī)模經(jīng)濟和資本密集型項目，特別是海外港口建設項目一般投入大、時間長、回報慢，技術含量高，不確定性因素多，易受東道國國內(nèi)政治和域外大國因素的影響。沿線部分國家政局不穩(wěn)、營商環(huán)境不佳，以及市場穩(wěn)定性和成熟度不高，蘊藏著很大的政治與政策變動風險。部分地區(qū)為風險高發(fā)地帶，面臨沖突和熱點問題頻仍、國家間互信度低和安全風險高等多重挑戰(zhàn)。政局動蕩、環(huán)境保護、勞工糾紛和大國博弈等問題都可能對港口投資項目的安全與可持續(xù)性造成重大挑戰(zhàn)。有機構對56個“一帶一路”重大項目進行分析后發(fā)現(xiàn)，遭遇失敗的項目中近80%與宏觀風險直接相關，其中政治風險是最主要的一類。①鄭青亭：“‘一帶一路’進入全面展開新階段，風險管控成中企‘必修課’”，《21世紀經(jīng)濟報道》，2017年12月18日，第20版。中國急需采取措施化解“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設的政治風險，加強港口建設機制的創(chuàng)新探索。本文力求探討中國參與沿線港口建設面臨的政治風險內(nèi)涵，總結(jié)“港口政治化”的表現(xiàn)形式，分析其根源及解決途徑。

一、“港口政治化”的概念與內(nèi)涵

近年來，隨著中國對外投資的快速增加，特別是在基礎設施等重點領域參與合作，國際輿論的關注度也急劇上升，原本正常的商業(yè)交往成為牽動各方神經(jīng)的政治事件。不少西方輿論錯誤地認為，中國國企在海外的投資是一種“國家行為”，先入為主地認定中國投資是以“掠奪資源”“控制他國安全”為政治目的。②張爽、耿國婷：“海外輿情風險與‘中國投資’品牌形象塑造”，《中國發(fā)展觀察》，2019年第8期，第50頁。有些反華勢力借機炒作，提出所謂中國投資他國基礎設施項目是“國家資本主義”的集中體現(xiàn)，旨在推行“新殖民主義”，有著不可告人的“政治野心”。③Montgomery Blah，“China’s Belt and Road Initiative and India's Concerns”，Strategic Analysis，Vol.42， No.4，2018， pp.313-332.尤其在海外港口建設領域，中國面臨更加復雜的輿論環(huán)境，受到西方國家和沿線部分國家的持續(xù)猜疑和炒作，增加了港口建設與運營的風險。

隨著近年中美戰(zhàn)略博弈升級，部分西方媒體和智庫不斷炒作中國“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設背后的安全動機和戰(zhàn)略意圖，認為港口將淪為中國的“海外軍事基地”，指責中國的港口投資“缺乏透明度”，中國旨在通過大規(guī)模投資制造“債務陷阱”以“控制”沿線小國等，甚至將巴基斯坦瓜達爾港、吉布提多哈雷港等中國參與建設的港口稱為“殖民地”，④David Brewster， “China’s New Network of Indian Ocean Bases”，The Lowy Institute， January 30， 2018， https：／／www.lowyinstitute.org／theinterpreter／chinas-new-network-indian-ocean-bases.認為中國推行所謂“債務陷阱”和“債務帝國主義”。⑤Brahma Chellaney， “China’s Creditor Imperialism”， Japan Times， December 21， 2017.西方媒體的炒作嚴重惡化了中國在沿線地區(qū)參與港口建設的國際環(huán)境，曲解了中國與對象國圍繞港口項目開展務實合作、以民生治理推動發(fā)展中國家基礎設施互聯(lián)互通的真實意圖。

在此背景下，中國在“21世紀海上絲綢之路”沿線的港口建設項目面臨政治化風險，“珍珠鏈”“債務陷阱”“新殖民主義”等各種針對中國港口投資的論調(diào)肆意擴散。中國官方和學界試圖解構西方的抹黑措施，強調(diào)中國港口建設所體現(xiàn)出的“基礎設施建設、商業(yè)利益、互利合作、共同發(fā)展和命運共同體”等理念，嘗試消除西方國家和國際社會對中國的戰(zhàn)略疑慮和安全擔憂，但在西方強勢話語面前，收效甚微。當前，中美競爭不斷加劇，美國對華全面打壓，中國在海外的戰(zhàn)略性投資項目更成為美國借題發(fā)揮的重要對象，中國未來在海外面臨的“港口政治化”風險將更加突出。

“港口政治化”系指中資企業(yè)在建設和運營海外港口過程中產(chǎn)生議題遷移，使原本“低政治領域”的經(jīng)濟問題上升成為“高政治領域”的安全問題。港口建設出現(xiàn)“政治化”趨向，一方面是因為港口不是一般意義上的基礎設施，而是關系國計民生的重大項目，易于被“民粹主義”所綁架，不確定性因素多；另一方面是因為大國之間在地緣政治領域存在結(jié)構性矛盾，其戰(zhàn)略競爭會向經(jīng)濟領域滲透?！案劭谡位辈皇且环N靜態(tài)的結(jié)果，而是動態(tài)的過程，是地緣經(jīng)濟與地緣政治互動的產(chǎn)物，大國將經(jīng)濟議題中的港口建設納入地緣政治爭奪的框架內(nèi)，使原本港口項目的關鍵問題——經(jīng)濟博弈，變成了政治場域的博弈——爭奪政治話語權和影響力，如中國參與澳大利亞達爾文港、斯里蘭卡科倫坡港、巴基斯坦瓜達爾港、以色列海法港和吉布提多哈雷港等建設，均面臨不同程度的“港口政治化”挑戰(zhàn)。

“港口政治化”風險具有不同來源，包括東道國國內(nèi)政治紛爭、政權更迭、國際輿論炒作、外部干預和地緣政治因素等對港口建設項目的影響和沖擊。“港口政治化”使原本企業(yè)與對象國互利共贏的商業(yè)合作，上升為國與國之間、政治派別之間的政治博弈，進而超出了企業(yè)所能處理的范圍，而以國有企業(yè)為主的中國港口企業(yè)在海外更易遭受政治猜忌。不少東道國受西方輿論的影響，將中國國企視為“中國政府的代理人”，對這些企業(yè)海外投資的動機產(chǎn)生懷疑，甚至在國內(nèi)政治博弈的背景下，對中資港口企業(yè)采取重新評估和安全審查。①黃河：“中國企業(yè)海外投資的政治風險及其管控——以‘一帶一路’沿線國家為例”，《深圳大學學報（人文社會科學版）》，2016年第1期，第97頁。

從實踐來看，中國的港口公司大多屬于國有企業(yè)，中國在“21世紀海上絲綢之路”沿線面臨的“港口政治化”風險突出，很多以經(jīng)濟、社會、法律和安全形式表現(xiàn)出的風險，其背后往往也源于政治因素。同時，中國參與沿線港口建設存在過于重視政策性和戰(zhàn)略性因素的現(xiàn)象，故政治推動型融資建設模式蘊含巨大的政治風險。受大國地緣政治博弈、地區(qū)國家間復雜關系，以及西方輿論主導權等因素的影響，“中國威脅論”在沿線地區(qū)影響廣泛，在一定程度上惡化了地區(qū)環(huán)境和中國形象，成為“港口政治化”風險日益突出的重要誘因。

二、“港口政治化”的主要表現(xiàn)形式

對于中國參與“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設，國際上不乏稱贊和客觀報道的聲音，認為中國的港口運營企業(yè)投資建設新的港口首先是出于經(jīng)濟動機，其中的政治考量從根本上來說是出于防御性的戰(zhàn)略目的。例如，約瑟夫·奈（Joseph S.Nye）強調(diào)指出：“中國的‘一帶一路’倡議為沿線貧困國家提供了急需的高速公路、鐵路、港口和發(fā)電站等?！粠А⒘舜笠?guī)模高速公路和鐵路網(wǎng)；‘一路’建立了亞洲和歐洲大陸之間一系列的海上通道與港口?！雹贘oseph S.Nye， “Xi Jinping’s Marco Polo Strategy”， Project Syndicate， June 12， 2017， https：／／www.project-syndicate.org／com?mentary／china-belt-and-road-grand-strategy-by-joseph-s--nye-2017-06.

而持消極態(tài)度的西方學者塑造了“珍珠鏈”“債務陷阱”等主流話語，通過持續(xù)炒作，對中國的海外港口建設進行“污名化”和干預阻撓。其中，以所謂“珍珠鏈”為代表的“軍事基地論”、以“債務陷阱”為代表的“債務帝國主義論”和以“單方面攫取資源”為說辭的“新殖民主義論”是三種主要表現(xiàn)形式，其背后是西方國家從自身歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實利益出發(fā)的地緣政治炒作，成為中國在“21世紀海上絲綢之路”沿線面臨的“港口政治化”風險的主要推動因素。

首先是“軍事基地論”。“軍事基地論”認為，“中國的海外港口建設背后隱藏著安全和戰(zhàn)略意圖，最終是為了建立海外軍事基地，爭奪地緣政治主導權”。③Jayanna Krupakar， “China’s Naval Base（s） in the Indian Ocean—Signs of a Maritime Grand Strategy？”， Strategic Analysis，Vol.41， No.3，2017， p.207.“珍珠鏈”一詞最早由美國國防部提出，后來被西方國家和印度的媒體、智庫廣泛使用，特別被用來描述中國在印度洋地區(qū)影響力的上升。美國、日本、印度等國從自身經(jīng)驗和利益出發(fā)，對中國在緬甸、斯里蘭卡、巴基斯坦和吉布提等國的港口建設橫加指責，認為“中國正在借商業(yè)港口開發(fā)建設一條軍事基地‘珍珠鏈’，甚至認為中國的‘海上絲綢之路’倡議本身就是一個中長期的地緣政治戰(zhàn)略”。①Jean-Marc F.Blanchard and Colin Flint， “The Geopolitics of China’ s Maritime Silk Road Initiative”， Geopolitics， Vol.22，No.2， 2017， p.223.雖然有分析指出，“將商業(yè)港口變成海軍基地不具有可操作性”，②“The New Masters and Commanders： China’s Growing Em?pire of Ports Abroad Is Mainly about Trade， Not Aggression”， The E?conomist， June 8， 2013， https：／／www.economist.com／international／2013 ／06 ／08 ／the-new-masters-and-commanders.但“珍珠鏈”這一說法依然長期被西方媒體和智庫用來曲解中國的海外港口建設動機。

很多西方媒體和學者認為，中國在孟加拉國、巴基斯坦、斯里蘭卡和緬甸等國的港口建設具有軍事戰(zhàn)略目的，是在推行“珍珠鏈”戰(zhàn)略。③See “Is Chittagong One of China’s the String of Pearls？”，BBC News， May 17， 2010； Zahid Ali Khan， “China’s Gwadar and India’s Chahbahar： An Analysis of Sino-India Geo-strategic and Eco?nomic Competition”， Strategic Studies， Vol.32， No.4， 2013， p.80.中國的“海上絲綢之路”不是出于純粹的商業(yè)項目，“可能具有戰(zhàn)略考量和軍事目的”。④See Michael J.Green， “China’s Maritime Silk Road： Strate?gic and Economic Implications for the Indo-Pacifica Region”， CSIS，April 2， 2018， https：／／www.csis.org／analysis／chinas-maritime-silkroad； Gregory P.Polling， “Kyaukpyu： Connecting China to the Indian Ocean”， CSIS， April 2， 2018， https：／／www.csis.org／analysis／kyauk?pyu-connecting-china-indian-ocean.基于馬漢的海權論，西方輿論認為，中國通過港口建設已經(jīng)成長為海洋超級大國，這將挑戰(zhàn)美國的全球海洋主導地位，也挑戰(zhàn)了“美國治下的和平”。中國在海外建立的商業(yè)港口“具有軍用和民用的雙重性，可以迅速升級用以執(zhí)行軍事任務”，即“硬權力的軟投放”。⑤James Kynge， et al.，“How China Rules the Waves”， Finan?cial Times， January 12， 2017.中國不斷增加在印度洋的存在除了保護能源運輸通道安全之外，“還可能將貿(mào)易前哨變?yōu)檐娛虑吧凇?。⑥Panos Mourdoukoutas， “What’s China Doing in the Indian Ocean”， The Forbes， April 1， 2018.這顯然是將正常的商業(yè)活動毫無根據(jù)地臆測為軍事安全行為。

在此背景下，中國在“21世紀海上絲綢之路”沿線建設的港口受到部分國家持續(xù)而集中的炒作。例如，美國對中國與其開展全球范圍內(nèi)的影響力競爭高度警惕，印度則擔心中國在印度洋構筑包圍印度的“珍珠鏈”，⑦Jonathan Holslag， “The Reluctant Pretender： China’s Evol?ving Presence in the Indian Ocean”， Journal of the Indian Ocean Re?gion， Vol.9， No.1， 2013， pp.42-52.而日本也不斷加大與中國在海外經(jīng)濟和安全領域的競爭。西方媒體和智庫不斷渲染中國在瓜達爾港的“軍事目的”，將之視為中國“珍珠鏈”中新的“海軍基地”，⑧Gurmeet Kanwal， “Pakistan’s Gwadar Port： A New Naval Base in China’s String of Pearls in the Indo-Pacific”， CSIS， April 2，2018， https：／／www.csis.org／analysis／pakistans-gwadar-port-newnaval-base-chinas-string-pearls-indo-pacific.“將成為中國在印度洋軍事基地網(wǎng)絡的一部分”。⑨David Brewster， “China’s New Network of Indian Ocean Ba?ses”， The Lowy Institute， January 30， 2018， https：／／www.lowyinsti?tute.org／the-interpreter／chinas-new-network-indian-ocean-bases.中國在吉布提的后勤保障基地于2017年建成后，受到西方國家廣泛關注，多數(shù)文章和智庫報告聚焦于其軍事價值及在“珍珠鏈”中的地位。有報告稱，這是中國的“印度洋基地網(wǎng)絡邁出的第一步”；中國正在將印度洋作為實現(xiàn)地緣戰(zhàn)略抱負的“棋盤”。⑩同⑨。在西方輿論的炒作和地區(qū)國家國內(nèi)政治紛爭的影響下，吉布提多哈雷港口建設受到西方國家的密切監(jiān)視。但時至今日，中國在吉布提的后勤保障基地與美國、法國、日本和意大利在該國的軍事基地總體上做到了和平共存，成為大國為亞丁灣地區(qū)提供的安全公共產(chǎn)品；從成效來看，中國投資吉布提多哈雷港也推動了東非地區(qū)的陸海經(jīng)濟一體化發(fā)展。

其次是“債務帝國主義論”。“債務帝國主義論”認為，中國利用自身的資金優(yōu)勢和沿線小國缺乏資金的現(xiàn)實，在港口等大型基礎設施建設項目中通過提供貸款取得項目合同，并給東道國制造“債務陷阱”，“從而使之在經(jīng)濟和政治上依賴甚至依附中國”。?Jordan Calinoff and David Gordon， “Port Investments in the Belt and Road Initiative： Is Beijing Grabbing Strategic Assets？”，Sur?vival， Vol.62， No.4，2020， pp.59-80.近年來，中國在“21世紀海上絲綢之路”沿線的很多大規(guī)模投資項目都被西方指責為“缺乏透明度”，“導致很多國家陷入沉重的債務負擔，使之服務于自身的對外戰(zhàn)略和外交利益”，這種所謂的“債務陷阱論”廣為流傳。①See “China’s Debt Traps around the World Are a Trademark of Its Imperialist Ambitions”， Washington Post， August 27， 2018；“Modern Imperialism： The Chinese Debt Trap”，The New Rationalist，September 17，2018，https：／／newrationalist.com／modern-imperialismthe-chinese-debt-trap／； “China’s Loans to Other Countries Are Causing ‘Hidden’ Debt.That May Be a Problem”， CNBC， June 11，2019， https：／／www.cnbc.com／2019／06／12／chinas-loans-causinghidden-debt-risk-to-economies.html.中國在海外的港口建設往往獲得了中國金融機構的相關融資支持，在推進項目進程的同時也帶來了所在國債務負擔的上升，經(jīng)過西方國家的炒作，在部分國家成為嚴重的政治問題。事實上，根據(jù)“中非研究倡議”的數(shù)據(jù)，中國在非債務的規(guī)模區(qū)間約為720億至1 000億美元，中國債務在非洲外債中的比重不超過20%。中國在22個面臨較大債務壓力的非洲國家中的貸款很少，這些國家的債務問題與中國無關。②周玉淵：“非洲債務問題的議題化及其影響”，《現(xiàn)代國際關系》，2020年第8期，第36頁。

斯里蘭卡漢班托塔港是西方指責中國“債務陷阱”時經(jīng)常提到的案例，認為建設漢班托塔港的經(jīng)濟理由不充分。③Jonathan Hillman，“Game of Loan：How China Bought Ham?bantota”，CSIS， April 2，2018，https：／／amti.csis.org／game-of-loanschina-hambantota／.中國在斯里蘭卡的大規(guī)模港口建設引發(fā)西方輿論的熱炒和斯國內(nèi)反對黨的攻擊，進而影響到科倫坡港和漢班托塔港建設項目。斯里蘭卡基礎設施投資嚴重依賴中國，以致其擔憂過分依賴中國資金將帶來政治影響。④Jeff M.Smith， “China’s Investments in Sri Lanka”， Foreign Affairs， May 23， 2016.在2015年斯里蘭卡暫停港口項目后，中斯之間的溝通也被西方解讀為“中國利用巨額債務向斯里蘭卡政府施壓”。⑤James Kynge， et al.，“How China Rules the Waves”， Finan?cial Times， January 12， 2017.2016年和2017年斯里蘭卡“債轉(zhuǎn)股”方案出現(xiàn)的波折在西方輿論炒作下加深了斯里蘭卡國內(nèi)民眾對中國企業(yè)操縱債務的質(zhì)疑。在緬甸，民盟新政府對于建設皎漂港所帶來的巨額債務也有疑慮，希望通過縮小項目規(guī)模來減輕可能的債務負擔及對華經(jīng)濟依賴。2016年4月，緬甸政府開始重新審查皎漂港項目，并通過談判將股權從15%提升至30%。2018年8月，緬方表示將大幅削減皎漂港項目的規(guī)模，避免出現(xiàn)債務負擔，認為中緬新協(xié)議有助于大幅降低該項目的財務風險。⑥Kanupriya Kapoor， “ Exclusive： MyanmarScalesBack Chinese-backed Port Project Due to Debt Fears—Official”， Reuters，August 2， 2018， https：／／www.reuters.com／article／us-myanmarchina-port-exclusive-idUSKBN1KN106.然而，中國港口項目能夠給緬甸帶來實實在在的好處，在這一點上，當事國最有發(fā)言權。緬甸國家安全顧問當吞（Thaung Tun）否認所謂“中國債務陷阱論”，強調(diào)這是一項“雙贏”協(xié)議。⑦“There Is No Chinese ‘Debt Trap’， Says Myanmar Minis?ter”， South China Morning Post， June 30， 2018.

最后是“新殖民主義論”。“新殖民主義論”認為，中國在非洲等發(fā)展中國家與地區(qū)的投資和建設項目以獲取當?shù)氐淖匀毁Y源為目的，并試圖建立以中國為中心的不公平經(jīng)濟貿(mào)易關系，中國借此獲得了更大利益，造成了東道國的經(jīng)濟損失、政府腐敗或不平等地位。這種說法也蔓延到港口建設等中國投資的基礎設施建設項目上，認為可能形成新的“中心—邊緣”不對稱依附關系。⑧孫德剛：“中國港口外交的理論與實踐”，《世界經(jīng)濟與政治》，2018年第5期，第6頁。有西方智庫稱，“一帶一路”就是中國的“新殖民主義”計劃。⑨Anthony Kleven， “Belt and Road： Colonialism with Chinese Characteristics”， The Lowy Institute， May 6， 2019， https：／／www.lowyinstitute.org／the-interpreter／belt-and-road-colonialism-chinesecharacteristics.部分歐洲國家對中國海外港口建設的地緣政治與安全影響也心存疑慮，如針對中國在地中海和非洲國家這些歐洲傳統(tǒng)勢力范圍的港口建設，擔心這會削弱歐洲的地緣影響力。隨著中國企業(yè)在南歐投資建設的港口日益增多，歐洲也開始擔心中國的軍事影響力是否會隨之進入歐洲國家，如中國軍艦對希臘比雷埃夫斯港進行了訪問，希臘在歐盟內(nèi)對中國的溫和態(tài)度也被解讀為中國港口投資帶來的政治影響力。⑩Joanna Kakissis， “Chinese Firms Now Hold Stakes in over a Dozen European Ports”， NPR， October 9， 2018， https：／／www.npr.org／2018／10／09／642587456／chinese-firms-now-hold-stakes-inover-a-dozen-european-ports.但比雷埃夫斯港是商業(yè)港口而不是軍港，該港口的開發(fā)與升級不僅能夠提振希臘經(jīng)濟，而且可以將希臘與中東歐國家的鐵路網(wǎng)連為一體，促進歐洲國家港口網(wǎng)與鐵路網(wǎng)的互聯(lián)互通。

從國別來看，對中國參與“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設的猜疑和炒作主要來自美國、英國、日本、澳大利亞和印度等國；而炒作的重點地區(qū)是印度洋沿岸，特別是緬甸、斯里蘭卡、巴基斯坦和吉布提等國的港口，也包括中國在地中海沿岸的港口，如以色列海法港、希臘比雷埃夫斯港等，且大多從戰(zhàn)略、安全和地緣政治的角度對中國參與的港口建設項目進行臆測和指責。為此，美國啟動“藍點網(wǎng)絡”計劃，試圖抗衡中國的“21世紀海上絲綢之路”倡議。美國智庫報告提出，美國正在設法“對抗中國的擴張”，至少保留“對抗”能力，特別是在海洋領域。美印雙邊關系不斷發(fā)展正是這一計劃在軍事和經(jīng)濟領域的體現(xiàn)，美方也推動日本與印度建立更緊密的海軍關系。①Jon Alterman， “The Other Side of the World： China， the U?nited States， and the Struggle for Middle East Security”， CSIS， March 14， 2017， https：／／www.csis.org／analysis／other-side-world-chinaunited-states-and-struggle-middle-east-security.美日印澳四國還在印度洋—太平洋地區(qū)嘗試組建“海洋民主國家聯(lián)盟”，“以應對和塑造中國日益增強的海洋影響力及其戰(zhàn)略”。②Jesse Barker Gale and Andrew Shearer， “The Quadrilateral Security Dialogue and the Maritime Silk Road Initiative”， CSIS， April 2， 2018， https：／／www.csis.org／analysis／quadrilateral-securitydialogue-and-maritime-silk-road-initiative.但是，美日印澳四國試圖通過“準結(jié)盟”干擾中國參與海上絲綢之路沿線的港口建設，注定事倍功半，因為前者屬于地緣政治范疇，后者屬于地緣經(jīng)濟范疇，二者屬于不同的層面。更何況中國參與的港口投資項目大多屬于多國合資而不是中國獨資，各國早已成為利益共同體。

其中，印度對于中國在印度洋地區(qū)的港口建設尤其敏感，對中國的“21世紀海上絲綢之路”建設持排斥態(tài)度，并聯(lián)合西方國家一起進行阻撓和“對沖”。大多數(shù)印度學者都對中國在印度洋地區(qū)的港口建設持強烈懷疑的立場，認為③See Oded Eran， “ China Has Laid Anchor in Israel’ s Ports”， INSS， April 2016， p.52， https：／／strategicassessment.inss.org.il／en／articles／china-has-laid-anchor-in-israels-ports；王曉文：“中印在印度洋上的戰(zhàn)略沖突與合作潛質(zhì)——基于中美印‘戰(zhàn)略三角’格局的視角”，《世界經(jīng)濟與政治論壇》，2017年第1期，第50頁。中國在印度洋地區(qū)的影響力不斷上升，對印度的安全構成了“嚴峻挑戰(zhàn)”。④See Gopal Suri， China’s Expanding Military Maritime Foot?prints in the Indian Ocean Region （IOR）： India’s Response， Pentagon Press， 2017， p.110； Sankalp Gurjar， “Geopolitics of Western Indian Ocean： Unravelling China’ s Multi?dimensional Presence”， Strategic Analysis， Vol.43， Issue 5， 2019， pp.396-397.一方面，印度認為中國在印度洋的核心關切是中國不斷擴大的藍水海軍能力和港口準入；另一方面，中國對于印度向西太平洋挺進并參與美國主導的對華遏制計劃也心存疑慮，未來中印海上競爭將與陸上爭端一樣持續(xù)存在。⑤Koh Swee Lean Collin， “China?India Rivalry at Sea： Capa?bility， Trends and Challenges”， Asian Security， Vol.15， Issue 1，2019， p.5.2019年3月，印度海軍參謀長表示，中國在印度洋地區(qū)的勢力不斷擴大對印度構成“挑戰(zhàn)”，并特別提到中國在吉布提的后勤保障基地和在斯里蘭卡漢班托塔港的建設。⑥“China’s Growing Presence in Indian Ocean a Challenge for India： Navy Chief Lanba”， The Economic Times， March 14， 2019.總體上來看，印度關注其在印度洋地區(qū)的優(yōu)勢地位，擔心中國在印度洋日益擴大的經(jīng)濟影響力會轉(zhuǎn)化為地緣政治優(yōu)勢，并在地緣安全競爭及零和思維的影響下，傾向于通過具有排他性的軍事化、安全化手段來淡化該地區(qū)與中國提升經(jīng)濟合作的前景，這突出反映在對中國港口建設項目的抵制和對沖措施上，這對中國在印度洋地區(qū)的港口建設帶來重大挑戰(zhàn)。

上述對中國海外港口建設項目的指責和炒作多是西方國家從自身經(jīng)驗和實踐出發(fā)進行的臆測或產(chǎn)生的誤讀，傳播甚廣，部分國家對此深信不疑，并時常成為西方媒體在“21世紀海上絲綢之路”沿線炒作各種版本“中國威脅論”的來源和依據(jù)，也與沿線部分國家的國內(nèi)政治紛爭相交織，成為“港口政治化”風險的主要推動因素。

三、“港口政治化”風險的主要來源

中國參與建設投資的沿線港口項目往往遭到西方大國的惡意炒作，又與東道國國內(nèi)政治斗爭交織在一起，并以環(huán)境、法律、債務和就業(yè)等議題為由演變?yōu)檎渭姞?，成為東道國反對黨或反華勢力煽風點火的重要對象，淪為西方大國地緣政治博弈或?qū)ο髧鴩鴥?nèi)政治斗爭的犧牲品。中國在緬甸、斯里蘭卡、巴基斯坦、吉布提、希臘和以色列等國參與的港口項目，都不同程度地遭遇了“港口政治化”挑戰(zhàn)（參見表1），其主要來源如下。

表1 “21世紀海上絲綢之路”沿線“港口政治化”風險的來源及表現(xiàn)

第一，東道國國內(nèi)政治變動引發(fā)的“港口政治化”風險。一方面，國內(nèi)政黨紛爭與政權更迭可能帶來重大沖擊，而反對黨出于選舉需要，會有意識地利用中國大規(guī)模投資議題攻擊執(zhí)政黨，一旦反對黨上臺，合作項目就很可能出現(xiàn)變數(shù)。這在希臘和斯里蘭卡均曾出現(xiàn)，造成港口建設項目的重大波折。另一方面，港口建設涉及復雜的法律、土地和環(huán)境等社會問題，也可能激化為重大風險。在大型投資項目問題上，東道國民眾的意見和國內(nèi)輿論對政府可能造成重大影響，這在發(fā)達國家或弱政府國家可能更為明顯。由于港口及其集疏運設施、臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設涉及征地問題，其所衍生的居民權益、環(huán)境評價問題在國內(nèi)外媒體和各類非政府組織的推波助瀾下容易不斷發(fā)酵，并可能成為東道國政府主動或被動中止項目的借口。①孫海泳：“中國參與印度洋港口項目的形勢與風險分析”，《現(xiàn)代國際關系》，2017年第7期，第56頁。

例如在希臘，安東尼斯·薩馬拉斯（Antonis Samaras）政府時期啟動了比雷埃夫斯港的私有化進程，中遠集團獲得了比港67%的股權，而后來上臺的阿萊克斯·齊普拉斯（Alexis Tsipras）政府反對國有資產(chǎn)私有化項目，同時受到工會力量的影響，暫停了港口私有化進程。直至2016年4月，中遠海運集團與希臘發(fā)展基金正式簽署比港股權的轉(zhuǎn)讓協(xié)議和股東協(xié)議才算塵埃落定。②“‘一帶一路’中國海外港口項目戰(zhàn)略分析報告”，國觀智庫， 2019 年 4 月， http：／／www.grandviewcn.com／Uploads／file／20200304 ／1583310568527774.pdf。在斯里蘭卡，2015年初的政權更迭導致包括科倫坡港口城項目在內(nèi)的多個中國承建項目暫停。西里塞納（Maithripala Sirisena）早在競選期間就批評前任總統(tǒng)拉賈帕克薩（Mahinda Rajapaksa）批準中國企業(yè)建設科倫坡港口城項目是“出賣國家利益”，聲稱要對該項目進行重新評估。③江天驕：“‘一帶一路’上的政治風險——緬甸密松水電站項目和斯里蘭卡科倫坡港口城項目的比較研究”，《中國周邊外交學刊》，2016年第1輯，第104頁。2015年3月，斯里蘭卡政府暫停港口城項目之后，中方企業(yè)每天的直接經(jīng)濟損失就高達38萬美元。①趙憶寧：“科倫坡港口城項目不是中國的海外‘飛地’”，《21世紀經(jīng)濟報道》，2015年3月27日，第7版。2017年7月，雙方以公私合作模式（PPP）簽訂特許經(jīng)營權協(xié)議，同年12月斯方正式將漢班托塔港資產(chǎn)及運營管理權移交給中國招商局集團。②王騰飛：“斯里蘭卡國內(nèi)關于漢班托塔港運營協(xié)議的爭議及啟示”，《印度洋經(jīng)濟體研究》，2018年第4期，第106頁。這一案例表明，在投資環(huán)境尚不健全的發(fā)展中國家，政府為吸引外資往往傾向于許諾超常規(guī)的優(yōu)惠政策，但這通常都隱藏著較高的政治風險。反對派會把這些優(yōu)惠政策作為攻擊執(zhí)政黨的借口，在發(fā)生政權更迭之際，中國投資者很容易成為其國內(nèi)政治斗爭的犧牲品。③“‘一帶一路’中國海外港口項目戰(zhàn)略分析報告”，國觀智庫， 2019 年 4 月， http：／／www.grandviewcn.com／Uploads／file／20200304 ／1583310568527774.pdf。在東非，中國和坦桑尼亞領導人于2013年親自見證了投資額高達100億美元的巴加莫約港項目簽約儀式，但該項目受到坦桑尼亞國內(nèi)多種因素影響而長期無法取得實質(zhì)性進展。

第二，地區(qū)國家間的復雜關系和戰(zhàn)略競爭導致“港口政治化”風險。“21世紀海上絲綢之路”沿線部分國家之間的關系緊張、矛盾重重，甚至陷入嚴重的陣營化對抗格局，中東、非洲等地區(qū)還存在涉及多國介入的熱點沖突問題，這對中國在相關地區(qū)的港口建設形成了嚴重制約。

在南亞地區(qū)，印度與巴基斯坦長期對峙，印度對中巴關系一直較為敏感，對“中巴經(jīng)濟走廊”建設橫加指責并極力阻攔。印度認為，中國通過開發(fā)瓜達爾港將會把其轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂Ｍ夂＼娀亍保⑶疫B接斯里蘭卡和緬甸的港口，形成一個“珍珠鏈”或“軍事基地網(wǎng)”，對印度進行“包圍遏制”等。④James R.Holmes， “Gwadar and the ‘String of Pearls’”，The Diplomat， February 9，2013，http：／／thediplomat.com／the-navaldiplomat／2013／02／09／gwadar-and-the-string-of-pearls／.印度將之與中巴特殊關系及“中巴經(jīng)濟走廊”結(jié)合起來解讀，認為該走廊“擴大了中國在印度洋的經(jīng)濟和軍事存在，瓜達爾港是中國的印度洋地區(qū)計劃的重要組成部分”。⑤Gopal Suri， China’s Expanding Military Maritime Footprints in the Indian Ocean Region （IOR）： India’s Response， Pentagon Press， 2017， pp.66-68.有印度學者表示，“中巴經(jīng)濟走廊”穿過存在爭議的克什米爾地區(qū)嚴重刺激了印度，在瓜達爾的“基地對印度的海洋利益及其對該地區(qū)的主導地位構成了嚴重威脅”。⑥Portia B.Conrad， “ China’ s Access to Gwadar Port：Strategic Implications and Options for India”， Maritime Affairs：Journal of the National Maritime Foundation of India， Vol.13， No.1，2017， pp.55-62.實際上，“中巴經(jīng)濟走廊”并未穿過該地區(qū)，且它只是“經(jīng)濟走廊”而非“政治走廊”，中國堅持“克什米爾”問題政治解決的立場未發(fā)生變化。

在海灣地區(qū)，部分國家之間因地緣政治爭奪形成教派化、陣營化對抗格局，尤以沙特和伊朗的對抗為代表。同時，海灣地區(qū)是美伊對抗的前沿陣地，地區(qū)多國卷入其中，霍爾木茲海峽時刻面臨爆發(fā)沖突的風險。⑦陳騰瀚：“中國主要海上能源通道風險芻議”，《油氣儲運》，2019年第11期，第1212-1215頁。2016年1月，沙特率領多國與伊朗斷交；2017年6月，沙特又率眾與卡塔爾斷交，地區(qū)國際關系緊張對港口建設帶來的風險持續(xù)增大。在地中海地區(qū)，土耳其與希臘長期對峙，摩洛哥與阿爾及利亞關系緊張；而中國參與以色列阿什杜德港建設及紅?！刂泻ｈF路建設，引起埃及的緊張和反對，埃及擔心蘇伊士運河的地位受到影響。在東南亞，新加坡對中國參與建設馬來西亞皇京港表達了嚴重關切，其擔心自身的全球樞紐港地位會受到削弱。中國一向秉持不干涉內(nèi)政原則，與各國均保持友好關系與密切合作，并希望通過基礎設施建設推動地區(qū)國家的發(fā)展與穩(wěn)定，而港口作為商業(yè)化項目也應努力排除政治因素的干擾。

第三，大國干預和地緣政治博弈帶來的“港口政治化”風險。當前，港口建設常常被打上大國地緣政治博弈的烙印。有關中國港口項目的負面輿論很大程度上源于西方大國以零和博弈的舊眼光看待國際關系，不愿意看到中國影響力的上升，以免打破對其有利的既有全球化秩序與世界權力格局。在相似的地緣政治考量之下，美日印等國聯(lián)合起來，通過炒作“軍事基地論”“債務陷阱論”“新殖民主義論”，并采取政治施壓、安全威懾和惡性競爭等多種方式，對中國在“21世紀海上絲綢之路”沿線地區(qū)的港口建設項目進行干預、阻撓和對沖。

例如，斯里蘭卡科倫坡港口城建設一波三折，主要原因在于該國的重要戰(zhàn)略地位及背后的地緣政治博弈。在內(nèi)部政治紛爭和外部施壓的雙重影響下，斯里蘭卡于2015年3月初暫停了科倫坡港口城一期工程。①彭念：“‘一帶一路’倡議下中國投資海外港口的風險分析及政策建議”，《南亞研究》，2019年第3期，第117-118頁。斯里蘭卡政府在綜合權衡外部大國影響與自身經(jīng)濟利益的基礎上，要求重新談判，并與中國企業(yè)修訂了投資協(xié)議，撤回了先前給予中方20公頃土地的永久使用權，改為99年租賃，之后這一項目才重啟。②“中企放棄在斯里蘭卡科倫坡港口城項目的停工索賠”，《環(huán)球時報》，2016年8月3日。在緬甸，中國建設皎漂港項目被認為是中國“突破馬六甲安全困境、謀求印度洋出海口”的舉動。出于地緣政治戰(zhàn)略的考量，印度、美國、日本等大國都加大對緬甸的拉攏力度，希望把緬甸打造為遏制中國影響力的“棋子”；③張黨瓊：“緬甸在中國周邊外交中的地位與中緬關系的新發(fā)展”，《東南亞南亞研究》，2015年第2期，第28頁。而大國地緣政治博弈又迫使緬甸采取更為平衡和模糊化的外交政策。由此帶來的不確定性無疑影響到中國在緬甸的投資，尤其是像皎漂港這樣具備地緣敏感度的項目，更容易受到大國博弈因素的干擾。

在以色列，美國明確施壓以色列政府慎重考慮將海法港交由中國企業(yè)運營的決定。2018年12月，美國海軍方面表示，中國上海國際港務（集團）股份有限公司（下文簡稱上港集團）運營海法港“將危及美軍第六艦隊的停靠安全，敦促以色列政府重新考慮這一決定”。④Michael Wilner， “U.S.Navy May Stop Docking in Haifa after Chinese Take over Port”， The Jerusalem Post， December 15， 2018.有美國軍方高級官員表示，中以海法港建設協(xié)議“具有重大的地緣政治影響，因為這里是以色列海軍的主基地”，而“中國在海法港立足還將影響美國有關與以色列海軍合作的決定”。⑤“俄媒文章：中國租用以色列海法港引關注”，《參考消息》，2018年9月27日。2019年5月9日，哈佛大學菲利普·考利（Philippe Le Corre）在美國國會聽證時指出，中國開發(fā)歐洲和中東的商業(yè)港口，使北約使用和停靠的海軍基地面臨一定麻煩，包括上港集團即將在2021年開始經(jīng)營管理的以色列海法港。⑥Philippe Le Corre， “China’s Expanding Influence in Europe and Eurasia”， U.S.House of Representatives， Committee on Foreign Affairs， May 9， 2019， https：／／foreignaffairs.house.gov／2019／5／china-s-expanding-influence-in-europe-and-eurasia.2020年5月，美國國務卿蓬佩奧訪問以色列，再次以美國第六艦隊受到“威脅”為由，反對上港集團運營海法港。這顯然是美國刻意渲染“中國威脅”，打壓中國與以色列的正常商業(yè)合作。

此外，印度和日本在緬甸、斯里蘭卡和伊朗等國臨近中國港口項目的地點進行港口開發(fā)，在一定程度上加劇了惡性商業(yè)競爭與地緣政治爭奪。為削弱中國和巴基斯坦的地區(qū)影響力，印度近年來積極參與伊朗恰巴哈爾港建設，將土庫曼斯坦、阿富汗和伊朗通過該港口聯(lián)系起來，與中國參與開發(fā)的瓜達爾港形成競爭關系。⑦“China’s Maritime Silk Road： Strategic and Economic Implications for the Indo-Pacific Region”， CSIS， April 4， 2018，https： ／／amti.csis.org／CHINAS-MARITIME-SILK-ROAD-IM?PLICATIONS／.伊朗的恰巴哈爾港和巴基斯坦的瓜達爾港存在一衣帶水的共生關系，兩國實際上都歡迎其他國家參與兩個商業(yè)港口建設，讓港口建設回歸商業(yè)屬性，方可跳出安全困境。

四、“港口政治化”風險的規(guī)避路徑

由于“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設遭遇突出的政治化挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟合作和雙邊外交模式面臨越來越大的壓力。在新形勢下，化解“港口政治化”風險需要從加強與東道國合作關系、重塑大國間戰(zhàn)略互信、提升多方利益匹配度，以及改善企業(yè)和項目在當?shù)厣鐣兔癖娭械男蜗蟮炔煌瑢用鎭砑右詰獙?。未來?1世紀海上絲綢之路”沿線港口建設應嚴格遵循國際通行的市場化原則，拓展“港口＋”合作，賦予一定的國際公共產(chǎn)品內(nèi)涵，凸顯其商業(yè)屬性，提升多邊合作理念，降低地緣政治風險，多途徑推進港口“去政治化”進程（參見表2）。

表2 “港口政治化”風險的規(guī)避路徑與建議

第一，遵循市場化原則，突出“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設的商業(yè)屬性。從中國參與海外港口建設的理論與實踐來看，其首要驅(qū)動力在于港航企業(yè)的國際化發(fā)展需求及其全球商業(yè)布局，遵循國際通行的商業(yè)化原則，追求經(jīng)濟利益；從國家層面來看，這源于中國擴大對外開放和進一步融入全球化的需要，首要目的是地緣經(jīng)濟利益，而非地緣政治利益，少部分港口的戰(zhàn)略性也大多基于其地緣經(jīng)濟價值。中國參與“21世紀海上絲綢之路”沿線地區(qū)港口建設主要是尋找商業(yè)化發(fā)展機會，擴大對外開放并深度參與全球化進程，促進國內(nèi)基礎設施建設產(chǎn)能“走出去”，推動更為平等、普惠的全球化。中國將從印度洋到地中海的沿線地區(qū)視為具有潛在經(jīng)濟利益的“市場”，因而中國的重點是沿線商業(yè)港口的建設和發(fā)展。也不同于西方國家的“民主治理優(yōu)先”理念，中國認為發(fā)展才是解決區(qū)域動蕩沖突的根本途徑，并積極扮演“21世紀海上絲綢之路”沿線地區(qū)的建設者而不是破壞者。①孫德剛：“中國港口外交的理論與實踐”，《世界經(jīng)濟與政治》，2018年第5期，第17-18頁。中國參與的相關港口建設推動了沿線國家的發(fā)展、穩(wěn)定和融入全球化的進程，為全球治理注入了積極因素。與此同時，商業(yè)性港口建設易于同其他外部力量兼容，專注于追求貿(mào)易、投資和其他經(jīng)濟利益，使自身權力和影響力保持低調(diào)與審慎，爭取與外部所有大國利益兼容。中國對地緣經(jīng)濟利益的預期與美國、俄羅斯等其他大國的地緣政治影響力追求不形成直接沖突，有助于減輕各種“中國威脅論”的影響。

從實踐來看，中國參與“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設的實踐呈現(xiàn)全面參與、重點突破的特征與格局，在沿線國家和港口眾多的背景下也必然要求有所側(cè)重，斯里蘭卡、阿聯(lián)酋和希臘等國及相關樞紐型港口成為重要對象；而緬甸、巴基斯坦和吉布提等國及相關港口，因為其“以點帶面”的地緣重要性也成為中國關注的重點。對于“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設重點的選擇，主要應基于港口及其所在國的商業(yè)發(fā)展?jié)摿偷鼐壗?jīng)濟價值，這是海外港口建設順利推進的重要基礎。中國需進一步明確企業(yè)是海外港口建設的主體與主力，以資本為紐帶、共同發(fā)展為原則，多角度、全方位豐富港口合作模式，包括以港口合作帶動產(chǎn)業(yè)物流園區(qū)建設。①趙旭、高蘇紅、王曉偉：“‘21世紀海上絲綢之路’倡議下的港口合作問題及對策”，《西安交通大學學報（社會科學版）》，2017年第6期，第73頁。例如，招商局港口控股有限公司的海外投資堅持以三大原則為戰(zhàn)略導向：一是將海外港口投資融入國家海外發(fā)展倡議；二是遵循行業(yè)規(guī)律，以港口腹地經(jīng)濟發(fā)展趨勢為指引；三是堅持商業(yè)可行，這是所有商業(yè)并購投資必須遵守的底線。②白景濤：“招商局港口：推進高質(zhì)量的海外投資并購”，《董事會》，2018年第11期，第41頁。因此，政府應積極支持港口企業(yè)遵循市場化原則獨立決策，參與國際化商業(yè)競爭，避免注入過多的政治干預和戰(zhàn)略規(guī)劃，減少政治或戰(zhàn)略驅(qū)動型的投資與融資建設模式。

第二，拓展“港口＋”合作，彰顯“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設的多邊屬性。中國港航企業(yè)的“走出去”步伐和國際化進程日益加快，與世界知名企業(yè)開展國際化競爭，保持自身優(yōu)勢與開放兼容精神均至關重要。中資企業(yè)需積極采取本土化經(jīng)營、合資合作等方式對風險進行防范和控制，多層面拓展“港口＋”合作，與東道國政府、國際大型金融機構等財務投資人共享股權，提升與其他大國的利益匹配度，獲得東道國的政策支撐和更多的外部支持，從而超越零和博弈，降低港口政治化風險。

其一，在業(yè)務拓展層面，推廣“港產(chǎn)城一體化”和“港航貨一體化”模式，拓展跨國產(chǎn)業(yè)鏈合作。“港產(chǎn)城一體化”將港口開發(fā)與周邊園區(qū)開發(fā)結(jié)合起來，在建設港口的同時，投資毗連的臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)或其他園區(qū)發(fā)展項目，這是中國港口建設運營領域的重要經(jīng)驗和優(yōu)勢。招商局港口控股有限公司的“蛇口模式”是典型的代表，在海外港口建設中被更多效仿?！案酆截浺惑w化”模式有利于做全、做大產(chǎn)業(yè)鏈，掌握更大的獲益空間和發(fā)展主動權，這種產(chǎn)業(yè)鏈上下游一體化合作能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享，穩(wěn)定貨物規(guī)模，吸引多方利益主體參與，降低運營成本和投資風險。

其二，在戰(zhàn)略投資層面，加強與世界知名港口航運企業(yè)、國際大型金融機構的多層次深度合作，在提升國際競爭力的同時分散投資風險。當前，中國已成為具有國際競爭力的港口大國，既需要建立現(xiàn)代化、專業(yè)化遠洋運輸船隊和有競爭力的港口建設企業(yè)，更需要提升港口、航線的綜合化投資運營能力與水平，進一步提高在世界海上交通領域的地位和影響力。國內(nèi)港口和港航企業(yè)應繼續(xù)與“21世紀海上絲綢之路”沿線國家的港口及國際港航企業(yè)構建不同形式的港口聯(lián)盟，共享市場資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、風險共擔。③王珍珍、甘雨嬌：“中國與‘一帶一路’沿線國家港口聯(lián)盟機制研究”，《東南學術》，2018年第1期，第175-183頁。中國需繼續(xù)采取與西方國家和當?shù)毓韭?lián)合承建、投資和運營港口的混合所有制模式，邀請利益攸關方成為各種形式的合作伙伴，聯(lián)合承建和經(jīng)營港口，協(xié)同當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，分散投資風險，降低本地阻力和負面輿論影響。通過強化聯(lián)盟合作，充分利用國際化企業(yè)集團的資源優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補，結(jié)成利益共同體。④張磊：“國內(nèi)港航企業(yè)海外投資港口情況分析”，《港口經(jīng)濟》，2014年第3期，第51頁。例如，招商局港口控股有限公司與法國達飛輪船公司開展股權合作，與地中海航運合作經(jīng)營多哥洛美港項目，借助資本紐帶建立長期共贏的合作伙伴關系等做法值得推廣。在“走出去”的同時，中國也要歡迎國際港口公司投資中國的港口和碼頭項目，做到港口建設“走出去”和“請進來”雙向互動。例如，阿聯(lián)酋的迪拜世界港務集團在中國、東南亞和南亞共經(jīng)營了20多處港口碼頭，⑤“China’s‘Belt and Road’ Offers Middle East Opportunities Galore”， AMEinfo， June 19， 2017， http：／／ameinfo.com／money／e?conomy／chinas-belt-road-offers-middle-east-opportunities-galore／.成為阿聯(lián)酋逆向參與中國“21世紀海上絲綢之路”建設的重要抓手。

其三，在國家合作層面，邀請利益相關國特別是關鍵大國，共同參與沿線港口開發(fā)，提升與相關國家的利益匹配、利益共享與利益融合。中國的海外港口開發(fā)項目經(jīng)常遭遇爭議，面臨更多的政治審查，這要求中國在港口開發(fā)項目上保持克制，同時充分考慮其他國家的地緣政治和地緣戰(zhàn)略問題。①Peng Liu and Priyanka Pandit， “Building Ports with China's Assistance： Perspectives from Littoral Countries”， Maritime Affairs：Journal of the National Maritime Foundation of India， Vol.14，Issue 1， 2018， pp.99-107.針對美國、日本、印度和歐洲大國的戰(zhàn)略疑慮，以及部分沿線中小國家在港口安全、債務負擔等方面存在的擔憂，中國需要以更為開放性的心態(tài)提升與東道國、其他大國的利益匹配度和融合度，通過有針對性地聯(lián)合開發(fā)、股權讓渡和利益共享實現(xiàn)利益融合，逐步破解港口政治化困境。因為利益共同體是命運共同體的基礎，絕大多數(shù)沿線國家和相關大國都可以在利益融合的基礎上實現(xiàn)降低戰(zhàn)略疑慮和惡性競爭的效果。近年來，希臘、意大利等國的對華戰(zhàn)略信任度和政策友好度提升就是重要體現(xiàn)。即使印度對中國“21世紀海上絲綢之路”心存疑慮，但也存在兩國合作與融合的可能，關鍵是中印需要解決安全上的分歧。②Gurpreet S.Khurana， “China， India and ‘Maritime Silk Road’： Seeking a Confluence”， Maritime Affairs： Journal of the Na?tional Maritime Foundation of India， Vol.11， No.1， 2015， pp.19-29.對于印度、日本和歐洲大國來說，既要通過第三方合作減少惡性競爭并提升利益融合，也應將海外港口合作納入雙邊戰(zhàn)略對話范疇，通過直接、主動的機制化溝通增信釋疑。而美國在太平洋、印度洋和地中海地區(qū)均具有全方位、戰(zhàn)略性的影響，如何化解美國不利因素的影響是中國推進“21世紀海上絲綢之路”建設過程中需要深入思考的重大問題。特別是在當前美國對華打壓力度加劇的背景下，中美能否重塑大國間戰(zhàn)略信任至關重要，而國際港口建設既是容易引發(fā)中美戰(zhàn)略競爭的重要領域，也可能成為塑造中美戰(zhàn)略信任的重要平臺。從中國在亞丁灣海域護航、中美軍事設施在吉布提共存的現(xiàn)實來看，美國并不絕對反對中國在全球海洋治理中發(fā)揮作用。因此，中美之間也可以通過戰(zhàn)略對話加強在港口建設領域的溝通，借鑒“伊拉克模式”在沿線國家的重建與開發(fā)中取長補短，并合作提供更多海上公共產(chǎn)品，在此過程中不斷提升雙邊利益融合與戰(zhàn)略互信。

第三，賦予國際公共產(chǎn)品內(nèi)涵，降低“21世紀海上絲綢之路”沿線港口的地緣政治風險。其一，“21世紀海上絲綢之路”倡議本身具有國際公共產(chǎn)品屬性?！耙粠б宦贰苯ㄔO要以開放為導向，打造開放型合作平臺……積極發(fā)展開放型經(jīng)濟，參與全球治理和公共產(chǎn)品供給，攜手構建廣泛的利益共同體。③“習近平在‘一帶一路’國際合作高峰論壇開幕式上的演講”，《人民日報》，2017年5月15日，第3版。國際中轉(zhuǎn)港口服務和國際海運航線的安全均是重要的國際公共產(chǎn)品，沿線港口的建設是展現(xiàn)和提升中國國際公共產(chǎn)品供給能力的絕佳平臺。一方面，大型港口及配套設施建設需要強大的技術、金融和開發(fā)能力支持，中國是少數(shù)具備這種綜合能力的國家之一。沿線很多港口地理區(qū)位優(yōu)勢明顯，但開發(fā)水平較低，項目投資規(guī)模大，技術要求高，超出了大部分所在國的能力，而這恰恰是中國展現(xiàn)提供國際公共產(chǎn)品能力的機遇，通過港口建設可以為全球海上運輸提供數(shù)量更多、服務更好的國際化港口服務。另一方面，將“21世紀海上絲綢之路”沿線港口打造為包容性的國際公共產(chǎn)品并充分發(fā)揮其外溢功能，也是對中國提供和管理國際公共產(chǎn)品能力的鍛煉。公共產(chǎn)品最大的特點就是消費層面的非排他性，因而會出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，并可能導致集體行動的困境。而隨著中國持續(xù)不斷的崛起，在國際上主動為其他國家提供“搭便車”的機會將是必然趨勢。中國領導人在很多國際場合談到“一帶一路”建設時都強調(diào)了類似的意愿和倡議，這充分反映出中國愿意將“21世紀海上絲綢之路”沿線港口打造為分享型的國際公共產(chǎn)品，這也是“一帶一路”建設的必然要求。

其二，“港口戰(zhàn)略屬性論”缺乏有力支撐。對海上交通線的高度依賴和無法掌控航線安全的被動局面促使中國在海外尋找戰(zhàn)略立足點，這也使海外港口建設具有一定的戰(zhàn)略屬性。從實踐來看，將港口建設視為中國在海外構建“戰(zhàn)略支點”的觀點，過于強調(diào)港口的戰(zhàn)略屬性與安全屬性，存在加劇地緣政治競爭的風險。例如，有學者認為中國先后投資建設巴基斯坦瓜達爾港、斯里蘭卡漢班托塔港、緬甸的皎漂港和實兌港就是中國在印度洋的“戰(zhàn)略立足點”。①朱翠萍：“中國的印度洋戰(zhàn)略：動因、挑戰(zhàn)與應對”，《南亞研究》，2012年第3期，第8-9頁。然而，海外港口本質(zhì)上是經(jīng)濟屬性，其戰(zhàn)略屬性難以獲得有力支撐，也不宜過分強調(diào)。例如，在印度洋地區(qū)，盡管中國在緬甸和巴基斯坦的港口和走廊建設可能有助于減少對馬六甲海峽的依賴，但海上通道和往來船舶實際上依然處于美國和印度等國在該地區(qū)優(yōu)勢軍事力量的影響范圍之內(nèi)，同樣具有高度的脆弱性。②Gopal Suri， China’s Expanding Military Maritime Footprints in the Indian Ocean Region （IOR）： India’s Response， Pentagon Press， 2017， pp.73-76.與印度相比，中國在印度洋地區(qū)的地緣戰(zhàn)略脆弱性十分明顯，而且短期內(nèi)不可能有效緩解，雖然中國在該地區(qū)的經(jīng)濟影響力快速上升，但力量投射能力十分有限，地區(qū)國家也無法將中國視為主要的安全提供者。③See David Brewster， “Beyond the ‘String of Pearls’： Is There Really a Sino-Indian Security Dilemma in the Indian Ocean？”，Journal of the Indian Ocean Region， Vol.10， No.2， 2014， p.133；David Brewster， “An Indian Ocean Dilemma： Sino-Indian Rivalry and China’s Strategic Vulnerability in the Indian Ocean”， Journal of the Indian Ocean Region， Vol.11， Issue 1， 2015， p.57.對港口戰(zhàn)略屬性的過度強調(diào)無疑會加劇地緣政治競爭，而地緣政治對抗既不符合中國的外交理念，更不是中國“21世紀海上絲綢之路”倡議與海外港口建設的目的，因而理應避免陷入無謂的地緣政治博弈。通過港口建設、運營和使用環(huán)節(jié)的開放性實踐，在一定程度上賦予“21世紀海上絲綢之路”沿線港口以國際公共產(chǎn)品屬性，無疑有利于降低其地緣政治風險并順利推進相關建設。

其三，基于海洋地緣政治的高度復雜性與敏感性，海外港口建設需要更為豐富的合作視野和開放性的合作模式。一方面，中國在參與海外港口建設過程中需提升對環(huán)境保護、民眾就業(yè)、社會責任和媒體形象等社會議題的重視，注重塑造企業(yè)形象，增強投資項目的透明度和社會接受度，注意構建與當?shù)孛癖?、媒體和社會組織等社會網(wǎng)絡的良好關系，努力避免被貼上負面標簽，也需注意防范成為東道國國內(nèi)社會問題與政治紛爭的犧牲品。另一方面，海外港口建設項目要大力提升開放性、包容性和分享性，在一些港口項目中，不能完全依賴中國一家的產(chǎn)品、技術和金融等資源，也盡量不獨占投資運營權利和收益，需注意吸引國際和東道國多方利益主體參與進來，結(jié)成利益共同體，避免招致負面猜想?！?1世紀海上絲綢之路”國際公共產(chǎn)品性能是通過市場利益驅(qū)動而逐步形成的，即在市場的驅(qū)動下，通過利益的相互依賴和利益的相互嵌入形成國際公共產(chǎn)品。④胡鍵：“‘一帶一路’的國際公共產(chǎn)品功能與中國軟實力的提升”，《國外社會科學》，2020年第3期，第15頁。賦予“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設以公共產(chǎn)品屬性，并納入全球海洋治理體系中，是對傳統(tǒng)合作模式的價值改造與內(nèi)涵升級，有助于彰顯國際道義和大國責任意識，有效降低地緣政治風險。相關沿線港口大多地理位置優(yōu)越，處在國際黃金航道的重要位置，具備成為國際公共產(chǎn)品的優(yōu)勢，中國的參與往往大幅提高了其吞吐量和綜合服務能力，有效降低了運輸過程中的成本和風險，也有助于應對日益嚴重的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。這在科倫坡港、吉布提多哈雷港、瓜達爾港和比雷埃夫斯港等中國參與的沿線港口中均有體現(xiàn)。因此，在建設“21世紀海上絲綢之路”過程中，中國需以參與沿線港口建設為平臺，穩(wěn)步提升其開放性、分享性，以及國際化基礎設施服務的功能和色彩，在從太平洋到印度洋、地中海的國際航線上提供更多國際公共產(chǎn)品，港口也將成為新時期中國開展國際公共產(chǎn)品議程設置的重要載體。

五、結(jié) 語

揆諸歷史和現(xiàn)實，西方大國多以軍事基地的形式占據(jù)海外港口，是“港口政治化”的始作俑者。在西方大國部署的海外軍事基地中，海港成為其軍事部署的重要支點，也成為控制從太平洋、印度洋到地中海戰(zhàn)略通道的“橋頭堡”。歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實利益使得西方大國慣于從地緣政治視角看待新時期中國在“21世紀海上絲綢之路”沿線地區(qū)的港口建設實踐，并拉攏印度等國共同進行“對沖”甚至“遏制”，這是“港口政治化”風險的重要背景。前文所述的“新殖民主義”等論調(diào)實際上是西方國家自身歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實做法的經(jīng)典寫照，而在“21世紀海上絲綢之路”沿線的東非地區(qū)，中國的港口基礎設施建設實踐有力地駁斥了西方這一論調(diào)。中國參與吉布提多哈雷港和蒙巴薩港開發(fā)的同時將之打造為周邊非洲國家的出?？?，并修建了連接鄰國和內(nèi)陸地區(qū)的新型標準化鐵路，即亞吉鐵路和蒙內(nèi)鐵路，統(tǒng)籌海陸聯(lián)運設施的開發(fā)，形成配套發(fā)展和相互促進。事實上中國的存在和影響力被夸大了，其無法以犧牲其他主體利益為代價為自己謀利，中國也無法輕易利用這些基礎設施直接為自身利益服務。①Ross Anthony， “Infrastructure and Influence： China’s Pres?ence on the Coast of East Africa”， Journal of the Indian Ocean Region， Vol.9， No.2， 2013， p.134.中國在東非國家的港口和腹地經(jīng)濟的開發(fā)由東道國、跨國公司和區(qū)域發(fā)展基金等許多主體共同參加，由于涉及多個利益攸關方，中國可以將海外港口項目作為構建“利益共同體”和“命運共同體”的重要試驗區(qū)。從現(xiàn)實來看，主要以港口為節(jié)點串聯(lián)起的“21世紀海上絲綢之路”創(chuàng)造了一個囊括沿線所有國家的新經(jīng)濟空間，一種更為扁平化、更為平等均衡的新經(jīng)濟格局，從東亞、東南亞到南亞、海灣、東非和地中海地區(qū)的國家，在充分發(fā)揮自身優(yōu)勢、積極參與的前提下都迎來了“再全球化”機遇，通過融入全球分工鏈條和進程而更大程度地獲益。

從印度洋到地中海的“21世紀海上絲綢之路”沿線地區(qū)，是中國實施向西開放的重要通道和拓展經(jīng)濟利益的關鍵地區(qū)，也是海上安全和中國海外利益比較脆弱的地區(qū)。港口政治化風險對中國在“21世紀海上絲綢之路”沿線的港口建設帶來嚴峻挑戰(zhàn)，緬甸、斯里蘭卡、希臘和坦桑尼亞等沿線國家的港口建設項目都曾受到這一因素的嚴重沖擊，這一挑戰(zhàn)未來依然將伴隨中國參與海外港口建設的進程。中國面臨的戰(zhàn)略信任不足和政治風險將在長期內(nèi)阻礙中國新的海上議程。②Christopher Len， “China’s 21st Century Maritime Silk Road Initiative， Energy Security and SLOC Access”， Maritime Affairs： Jour?nal of the National Maritime Foundation of India， Vol.11， Issue 1，2015， p.1.當前中美競爭加劇，美國在全球范圍內(nèi)對中國的對外投資與國際合作項目進行政治化解讀，并以此拉攏其他發(fā)達國家和“21世紀海上絲綢之路”沿線地區(qū)國家，聯(lián)合對華進行打壓，這在港口建設領域帶來顯著的消極影響。例如，歐盟對中國港口投資的負面認知和政策無疑受到美國因素的影響，隨著歐盟對中國的防范、疑慮逐漸增長，這已經(jīng)影響到中國在歐洲、地中海等相關地區(qū)的港口投資項目。與此同時，美國加大了對“海上絲綢之路”沿線地區(qū)國家的游說和施壓，迫使相關國家選邊站隊，嚴重干擾了中國在當?shù)氐恼８劭谕顿Y建設項目。針對歐盟和部分沿線國家的擔憂及其可能跟隨美國采取對沖措施，中國應注意協(xié)調(diào)與歐盟及沿線節(jié)點國家的關系，防范港口政治化風險的蔓延。化解港口政治化風險，尤其需要建立大國互信關系，管控分歧與競爭，最終實現(xiàn)“去政治化”目標。約瑟夫·奈在其著作《美國世紀結(jié)束了嗎？》中提醒道：“中國和美國應共同努力生產(chǎn)全球性公共產(chǎn)品，不僅他們能從中受益，而且其他國家也能從中受益?！雹郏勖溃菁s瑟夫·奈著，邵杜罔譯：《美國世紀結(jié)束了嗎？》，北京聯(lián)合出版公司，2016年版，第11頁。中國參與“21世紀海上絲綢之路”沿線地區(qū)的港口建設開發(fā)首先著眼于商業(yè)利益，結(jié)合自身的經(jīng)驗、能力和當?shù)貎?yōu)勢實現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展。成功的港口建設和運營也是生動的公共外交實踐，有助于實現(xiàn)合作共贏。④陳杰：“海洋命運共同體視角下的中國海洋公共外交”，《太平洋學報》，2020年第7期，第63頁。商業(yè)性港口建設的進攻性色彩很弱，更易于與其他外部力量兼容，專注于追求貿(mào)易、投資和互利共贏，超越零和博弈思維，爭取和外部所有大國利益兼容，有助于減輕政治化風險的影響。中國在“21世紀海上絲綢之路”沿線港口建設進程中需要繼續(xù)堅持港口建設項目的商業(yè)屬性，著力提升港口建設項目的多邊屬性，在此基礎上賦予相關建設項目以國際公共產(chǎn)品含義，降低其敏感性與爭議性，這是化解港口政治化風險的基本途徑。