李國(guó)昌，郝詩(shī)春

（安徽建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，合肥230601）

有關(guān)研究指出，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到63%，未來(lái)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)將不會(huì)改變，伴隨而來(lái)的是地下管線老化、滯后問(wèn)題日漸凸顯，地下管線的治理刻不容緩。2019年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家廣播電視總局、國(guó)家能源局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理有關(guān)工作的通知》中提出的七項(xiàng)措施[1]，強(qiáng)調(diào)提高城市地下空間布局合理化水平和利用率。但是其建造成本高，回收期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大，僅依靠政府財(cái)政支持無(wú)法滿足建造綜合管廊資金需求，因此需要引入社會(huì)資本。雖然PPP的推廣一定程度上緩解了政府的財(cái)政壓力和公共服務(wù)產(chǎn)品上的缺陷，但從近幾年P(guān)PP項(xiàng)目暴露出來(lái)的問(wèn)題可以看出，我國(guó)PPP項(xiàng)目仍然存在大量問(wèn)題有待解決。解決PPP發(fā)展出現(xiàn)問(wèn)題的政策相繼出臺(tái)，PPP的健康發(fā)展成為業(yè)界最為關(guān)注的問(wèn)題。歷史數(shù)據(jù)表明，如果僅把PPP模式看作是緩解政府財(cái)政壓力去盲目推廣而不強(qiáng)調(diào)物有所值，最終使PPP項(xiàng)目失敗的概率增加[2]，所以項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵在于是否使用物有所值（VFM）評(píng)價(jià)。2015年12月，財(cái)政部頒布《PPP物有所值評(píng)價(jià)指南（試行）》的文件中規(guī)定通過(guò)VFM評(píng)價(jià)是采用PPP模式基礎(chǔ)建設(shè)的前提[3]。

1 綜合管廊項(xiàng)目物有所值研究綜述

1.1 VFM基本內(nèi)涵

對(duì)PPP模式下的VFM概念，目前在學(xué)術(shù)界還沒(méi)有統(tǒng)一的定義，英國(guó)財(cái)政部認(rèn)為質(zhì)量和成本的最佳組合即為VFM的概念，新西蘭將其定義為在綜合考慮總成本和利益下，最大化地利用資源[4]。

由于PPP模式并不適用于所有項(xiàng)目，所以政府在審批PPP項(xiàng)目之前，需要對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)。缺少VFM評(píng)價(jià)，可能會(huì)造成資源的浪費(fèi)或運(yùn)營(yíng)難以維持，難以保證項(xiàng)目節(jié)約成本和更好的服務(wù)。因此，VFM評(píng)價(jià)是PPP項(xiàng)目節(jié)約成本的工具。VFM評(píng)價(jià)法有定性分析和定量分析，如表1所示。文章主要研究定量分析，基本思想是將政府投資采購(gòu)模式所需支付的費(fèi)用和PPP模式下政府所需支付的費(fèi)用作比較，選擇支付費(fèi)用小的模式。定量分析也是國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)，但將VFM定量評(píng)價(jià)應(yīng)用到實(shí)際案例中驗(yàn)證其可行性和可操性還有待深入研究和探討。文章細(xì)化城市地下管廊初始成本各部分的計(jì)算方式并結(jié)合實(shí)際案例進(jìn)行驗(yàn)證。

1.2 VFM評(píng)價(jià)法研究現(xiàn)狀

VFM評(píng)價(jià)體系是目前國(guó)內(nèi)外評(píng)價(jià)是否采用PPP項(xiàng)目的重要手段，但它的可信度也一直是學(xué)者們爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。英國(guó)最早將VFM概念引入判斷PPP項(xiàng)目可行性評(píng)估中，法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家并不斷完善VFM評(píng)價(jià)機(jī)制。Jeans認(rèn)為VFM要與經(jīng)濟(jì)、效率、效益相結(jié)合才可以確定項(xiàng)目的可行性[5]。Jeong等以美國(guó)公路PPP項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)為研究對(duì)象，得出不同的采購(gòu)管理機(jī)制對(duì)PSC的指標(biāo)選擇不同，折現(xiàn)率雖然在理論中有廣泛的爭(zhēng)議但是在實(shí)踐中確很相似[6]。Shunso對(duì)現(xiàn)有的VFM評(píng)價(jià)進(jìn)行研究，對(duì)政府、公共部門和私人機(jī)構(gòu)三方利益進(jìn)行重新分配，并在VFM評(píng)價(jià)中首次引入影子PPP報(bào)價(jià)的概念[7]。Andrew對(duì)PFI/PF2模式（英國(guó)私有化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)平臺(tái)采購(gòu)模式）進(jìn)行深入研究，對(duì)折現(xiàn)法的選取、投資收益率、風(fēng)險(xiǎn)分配和稅費(fèi)等VFM定量評(píng)價(jià)關(guān)鍵因素進(jìn)行系統(tǒng)性分析[8]。Takim等詳細(xì)對(duì)比了幾個(gè)物有所值發(fā)展較成熟國(guó)家PSC值，完善改進(jìn)PSC值各個(gè)組成部分，為PSC值的計(jì)算模型打下基礎(chǔ)[9]。國(guó)內(nèi)學(xué)者李佳嶸等結(jié)合國(guó)外VFM發(fā)展成熟的國(guó)家為我國(guó)PPP項(xiàng)目前期決策體系提供建議和參考[10]。程峰等從研究方法上比較VFM定量評(píng)價(jià)和政府投資項(xiàng)目的區(qū)別與聯(lián)系，得出在進(jìn)行VFM定量評(píng)價(jià)時(shí)可以借鑒國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的費(fèi)用-效益識(shí)別原則，使得PPP項(xiàng)目中的PSC更加準(zhǔn)確[11]。袁競(jìng)峰等設(shè)計(jì)了一套符合我國(guó)國(guó)情的評(píng)估方法，通過(guò)案例驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)PSC中各項(xiàng)值的計(jì)算都是基于一定的假設(shè)，受外界影響較大[12]。從以上綜述可以看出國(guó)外學(xué)者致力于研究影響PSC的因素以便更合理的計(jì)算PSC。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要基于國(guó)外的研究結(jié)合我國(guó)國(guó)情設(shè)計(jì)一套評(píng)價(jià)體系。

表1 VFM概念表

2 地下綜合管廊VFM定量評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建

2.1 VFM定量評(píng)價(jià)假設(shè)及框架

根據(jù)上文描述的VFM基本內(nèi)涵得知，假設(shè)在兩種模式產(chǎn)出績(jī)效相同的前提下，將PPP值與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，計(jì)算出VFM量值[13]。如圖1所示，其中PSC值公式如下：

當(dāng)VFM＞0，即PPP模式下政府所支付的費(fèi)用少，可以節(jié)約成本，符合物有所值定義，應(yīng)該采用PPP模式。反之，VFM＜0時(shí)，應(yīng)該采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式?？傊?，VFM計(jì)算值是判斷一個(gè)項(xiàng)目是否應(yīng)該引入PPP模式的前提，也是為政府選擇何種模式提供參考，由此可以得出如圖2所示定量評(píng)價(jià)框架圖。

圖1 PPP項(xiàng)目VFM定量評(píng)價(jià)圖

圖2 城市綜合管廊PPP項(xiàng)目定量評(píng)價(jià)的框架圖

表2 初始PSC值構(gòu)成要素表

2.2.1 確定初始PSC（PSCo）值

初始PSC值是由建設(shè)成本、運(yùn)維成本和第三方收入等成本的凈現(xiàn)值之和構(gòu)成，其值種類繁多且復(fù)雜，需對(duì)其進(jìn)行分類和整理，具體如表2所示。

2.2.2 競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值

競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值，即政府部門相對(duì)于社會(huì)部門的優(yōu)勢(shì)，包括土地費(fèi)、行政審批費(fèi)和有關(guān)稅費(fèi)，且這部分占很大的比重，二者的公平地位和可對(duì)比性，在計(jì)算PSC值的時(shí)候需要考慮。

2.2.3 項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本

項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本包括可轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本。前者指政府將一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)部門，后者是政策法規(guī)類的風(fēng)險(xiǎn)，政府必須承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)值。由于地下綜合管廊投資高，施工工藝復(fù)雜，技術(shù)難題多，施工周期和投資資金回收期都較長(zhǎng)，故風(fēng)險(xiǎn)成本的估算是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.2.4 確定地下綜合管廊PPP值

地下綜合管廊PPP值計(jì)算方法主要分為兩種，一是參照私人企業(yè)的投標(biāo)報(bào)價(jià)，即影子PPP報(bào)價(jià)值，主要由投資成本、運(yùn)維成本、政府保留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本及其他成本構(gòu)成。二是實(shí)際報(bào)價(jià)下的PPP值，通過(guò)分項(xiàng)工程投資估算法來(lái)計(jì)算，此估算法適用于項(xiàng)目進(jìn)入到采購(gòu)執(zhí)行階段后。我國(guó)大多數(shù)學(xué)者采用第一種方法計(jì)算PPP值，但其計(jì)算方法并不適合所有階段項(xiàng)目，只有項(xiàng)目在識(shí)別階段時(shí)才有意義，當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)行到采購(gòu)執(zhí)行階段時(shí)就需要第二種計(jì)算方法。

2.2.5 分項(xiàng)工程投資指標(biāo)構(gòu)成

2018年8月，住建部編制的《城市地下綜合管廊工程投資估算指標(biāo)》，為地下綜合管廊建設(shè)工程投資估算編制提供參考依據(jù)，是項(xiàng)目決策階段評(píng)價(jià)投資可行性、分析投資效益的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)[14]。分析工程投資指標(biāo)估算指將已建和待建項(xiàng)目根據(jù)類別分為若干相同選項(xiàng)，指標(biāo)又分為綜合指標(biāo)和分項(xiàng)指標(biāo)，綜合指標(biāo)用于可行性研究階段，分項(xiàng)指標(biāo)用于估算某一標(biāo)段和特殊段費(fèi)用，具體指標(biāo)分類見表3。

3 案例應(yīng)用與分析

廈門翔安新機(jī)場(chǎng)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目建設(shè)總長(zhǎng)度19.9 km，總投資為25.62億元。該項(xiàng)目采用BOT模式運(yùn)作，政府部門出資0.3億元，占股10%；社會(huì)投資部門出資2.7億元，占股90%，設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助金3.7億元，建設(shè)期4年（含分段運(yùn)營(yíng)期2年）和全線運(yùn)營(yíng)期16年。

表3 造價(jià)指標(biāo)計(jì)算程序表

3.1 VFM計(jì)算過(guò)程

3.1.1 地下綜合管廊初始PSC值（PSCo）

1）建設(shè)成本。根據(jù)表2和《城市綜合管廊工程投資估算指標(biāo)》計(jì)算得出本項(xiàng)目總投資256 206萬(wàn)元，建設(shè)期利息為16 229.2萬(wàn)元（采用混合支付情況下的建設(shè)期利息計(jì)算方式），貸款利率取4.75%，還款年限20年。折現(xiàn)率參考近幾年的基準(zhǔn)收益率和通貨膨脹率取4.5%。假設(shè)自項(xiàng)目建設(shè)期開始后2年進(jìn)入分段分期運(yùn)營(yíng)，建設(shè)期每年支出占總投入成本比例為30%，30%，20%，20%。因此，本項(xiàng)目建設(shè)成本凈現(xiàn)值為

C1=76861/(1+4.5%)1+76861(1+4.5%)2+51241/(1+4.5%)3+51241/(1+4.5%)4=231038.96萬(wàn)元。

2）運(yùn)維費(fèi)用。在PPP項(xiàng)目中，由于項(xiàng)目周期長(zhǎng)，且當(dāng)管溝內(nèi)敷設(shè)的管線較少時(shí)，運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用占整個(gè)項(xiàng)目成本的很大比例，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的成本核算至關(guān)重要。運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用即項(xiàng)目生命周期內(nèi)人、材、機(jī)等運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用，可以用如下公式表示:

式中，A2為年運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用（萬(wàn)元/km）；L為項(xiàng)目總長(zhǎng)（km）；r為基準(zhǔn)收益率；t為計(jì)息次數(shù)。其中基準(zhǔn)率參考廈門市地下管廊招標(biāo)文件取8%，年運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)平均為83萬(wàn)元/km[15]，故運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)為16 335.31萬(wàn)元。

3）第三方收入。PPP項(xiàng)目中第三方收入是服務(wù)對(duì)象在接受服務(wù)時(shí)亦要支付的服務(wù)費(fèi)即入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。參考2018年7月廈門市入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)使用參考標(biāo)準(zhǔn)（見表4），入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)共1 920萬(wàn)元，折現(xiàn)后凈現(xiàn)值總額為796.68萬(wàn)元。

故PSCo=231 038.96+16 335.31-796.68=246 577.59萬(wàn)元。

表4 2016-2035年廈門市入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)

3.1.2 競(jìng)爭(zhēng)性中立費(fèi)用調(diào)整值B

競(jìng)爭(zhēng)性中立費(fèi)用調(diào)整值主要指土地稅、印花稅等各種稅費(fèi)。由于政府部門在簽訂合同時(shí)賦予社會(huì)部門特殊經(jīng)營(yíng)權(quán)利，且我國(guó)的PPP模式尚未發(fā)展成熟，所以只計(jì)算印花稅，取合同價(jià)款的萬(wàn)分之五，為104.79萬(wàn)元。

3.1.3 項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本W(wǎng)

項(xiàng)目自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本PPP中LCC值相差不大，可以不用計(jì)算?？赊D(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)參考國(guó)內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)取8%，為16 766.2萬(wàn)元。所以PSC=PSC0+B+W=263 448.59萬(wàn)元。

3.2 PPP值的計(jì)算

影子PPP報(bào)價(jià)值（PPPa）包括政府前期的投資成本0.3億元，建設(shè)期內(nèi)政府可行性缺口補(bǔ)貼3.7億元，政府20年共投入8.032 4億元政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本。由于廈門翔安新機(jī)場(chǎng)片區(qū)已落成故更適合用分項(xiàng)工程估算法計(jì)算PPP值（PPPb），將城市地下綜合管廊項(xiàng)目分為管廊結(jié)構(gòu)工程、進(jìn)入管廊專業(yè)管線工程（電力、通信、燃?xì)狻崃Γ┖凸芾绕渌こ倘?xiàng)。由于廈門翔安機(jī)場(chǎng)跨海段海底土質(zhì)復(fù)雜，不可預(yù)見因素多，對(duì)造價(jià)影響較大，所以土質(zhì)問(wèn)題是不可避免的因素。土質(zhì)修正系數(shù)用Ks表示，普通土質(zhì)取1，地下水較多取1.05，地下沙較多取1.04，當(dāng)土質(zhì)較為復(fù)雜時(shí)取綜合值[16]。

式中，PJO-管廊本體工程費(fèi)用；PJP-管廊專業(yè)管線工程費(fèi)用；OPJ-管廊其他工程費(fèi)用；Ks-土質(zhì)修正系數(shù)；其中分項(xiàng)工程費(fèi)用投資估算法I=L×K；I-管廊分項(xiàng)工程投資額/萬(wàn)元；L-管廊工程管線長(zhǎng)度/km。

最終計(jì)算得出PPPb值為10.79億元，政府保留風(fēng)險(xiǎn)值與PSC值一樣，不用計(jì)算。

由于分項(xiàng)過(guò)程投資估算法在計(jì)算PPP值時(shí)考慮的影響因素更多也更加的全面，因此得出值更高也更加接近實(shí)際值。

3.3 VFM計(jì)算結(jié)果

VFM=PSC-PPPb=263 448.59-107 900=155 548.59萬(wàn)元＞0。

通過(guò)以上計(jì)算驗(yàn)證了廈門翔安新機(jī)場(chǎng)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了物有所值，相比傳統(tǒng)模式下政府采購(gòu)更具經(jīng)濟(jì)性。雖然PPPb是基于一定的假設(shè)的但是，具有一定的參考價(jià)值。最后，文章并沒(méi)有考慮其他因素對(duì)VFM的影響，缺少對(duì)利率、經(jīng)濟(jì)周期和輔助政策等因素的考慮，這些都會(huì)對(duì)VFM產(chǎn)生影響[17]。

4 結(jié)論

文章采用定量的方法判斷PPP項(xiàng)目的可行性，有完整的計(jì)算程序和步驟，直觀、有理可循，為政府在采購(gòu)初期提供了參考，在項(xiàng)目識(shí)別階段和采購(gòu)執(zhí)行階段分別給出PPP值的計(jì)算方法，并引入實(shí)例驗(yàn)證了構(gòu)建的定量模型。目前我國(guó)研究多為構(gòu)建定量評(píng)價(jià)框架，但在具體細(xì)化各個(gè)部分參數(shù)構(gòu)成，包括折現(xiàn)率、基準(zhǔn)收益率的選取、工程風(fēng)險(xiǎn)分析等有待進(jìn)一步研究。