倪培凡

摘要：隨著我國(guó)老齡人口的基數(shù)不斷增加，促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展對(duì)于提高我國(guó)社會(huì)保障水平具有重要意義。研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展仍然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一方面，老齡化問(wèn)題增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口和財(cái)政負(fù)擔(dān);另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身也存在著繳費(fèi)門(mén)檻的漏洞。鑒于此，需要采取漸進(jìn)式延遲退休政策、劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本、形成社會(huì)協(xié)同治理模式等措施來(lái)解決。

Abstract： With the continuous increase of the base of the aging population in China， to improve the level of social security in China， it is of great significance to promote the sustainable development of the social old-age security system. The study found that the sustainable development of China's social pension insurance system is still facing severe challenges. On the one hand， the aging problem has increased the gap in pension insurance funds and financial burden; on the other hand， the pension insurance system itself also has loopholes in the payment threshold. In view of this， it is necessary to adopt measures such as gradually delaying retirement policies， transferring state-owned capital， and forming a social coordinated governance model.

關(guān)鍵詞：財(cái)政補(bǔ)貼;養(yǎng)老金;養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)

Key words： financial subsidies;pensions;sustainable endowment insurance

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）29-0065-02

0? 引言

社會(huì)養(yǎng)老制度的可持續(xù)發(fā)展可為老齡人口的生活給予持續(xù)性保障。然而，由于受到老齡人口基數(shù)不斷擴(kuò)大、養(yǎng)老基金收支不平衡等因素的影響，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老金缺口問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)。為了進(jìn)一步緩解政府財(cái)政支付壓力，促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保障的可持續(xù)發(fā)展，政府有關(guān)部門(mén)逐漸開(kāi)始關(guān)注我國(guó)的老齡化危機(jī)，進(jìn)而優(yōu)化養(yǎng)老金制度頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建起多支柱的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)已有財(cái)政補(bǔ)貼與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的相關(guān)研究主要涉及以下幾個(gè)方面：①養(yǎng)老保險(xiǎn)可持持續(xù)的影響因素：有部分學(xué)者認(rèn)為在各種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性的影響因素中，最主要的影響因素為人口因素、生育政策與人口結(jié)構(gòu)的改變[1]。人口老齡化和少子高齡化進(jìn)程的加快，使得我國(guó)人口因素變化給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付帶來(lái)的壓力不易化解。其次，退休年齡因素也是影響基金收支的重要參數(shù)。在國(guó)家提出“減稅降費(fèi)”的政策下，相關(guān)學(xué)者建議延長(zhǎng)退休年齡[2]。②養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口的測(cè)量口徑研究。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的認(rèn)識(shí)可劃分為兩類(lèi)觀點(diǎn)：一類(lèi)認(rèn)為未來(lái)養(yǎng)老金仍然面臨較大缺口，且將其細(xì)化分類(lèi)為動(dòng)態(tài)缺口與靜態(tài)缺口[3]。另一類(lèi)學(xué)者認(rèn)為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不存在缺口，并且由于繳納的多但領(lǐng)取的少，整體情況呈現(xiàn)為結(jié)余的越來(lái)越多[4]。③財(cái)政補(bǔ)貼與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的關(guān)系研究。國(guó)內(nèi)外有關(guān)學(xué)者認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)具有重要性，同時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也會(huì)給財(cái)政帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)支出都應(yīng)在財(cái)政支出總規(guī)模中占較大比重[5]。

上述已有文獻(xiàn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)研究提供了較好的研究基礎(chǔ)，運(yùn)用多種研究方法從不同的角度對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)進(jìn)行了剖析，并提出了具有建設(shè)性的建議。但已有研究更多的是關(guān)注各自孤立的具體因素對(duì)可持續(xù)性的影響，并未過(guò)多涉及多因素之間相互作用對(duì)其可持續(xù)性的影響。雖然有財(cái)政與養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的相關(guān)研究，但已有研究沒(méi)有關(guān)于財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)的影響進(jìn)行深入探討。因此，從財(cái)政補(bǔ)貼、養(yǎng)老金水平、所存在困境和相應(yīng)解決路徑角度等來(lái)研究養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性具有進(jìn)一步探討的價(jià)值。

1? 我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性發(fā)展存在的困境

1.1 嚴(yán)峻的人口老齡化問(wèn)題正在擴(kuò)大養(yǎng)老金缺口

一方面，老齡人口基數(shù)不斷加大。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方數(shù)據(jù)顯示，預(yù)計(jì)到2050年，60歲以上老人將達(dá)到4.83億，占總?cè)丝诘?4.1%。在早期，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)還處于剛發(fā)展階段時(shí)，人員參保率普遍偏低，即便是在2009年開(kāi)始試點(diǎn)之后，隨著退休人員數(shù)的不斷上漲，我國(guó)退休金的支付額也在不斷增加，進(jìn)而為現(xiàn)在我國(guó)養(yǎng)老金支付缺口“入不敷出”現(xiàn)象埋下了隱患。另一方面，老齡人口的撫養(yǎng)比例逐漸失衡。在國(guó)家老齡化進(jìn)背景下，全國(guó)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比例已下降至2.8：1，預(yù)計(jì)到2050年底，我國(guó)需要繳納養(yǎng)老金的在職員工總數(shù)與退休人員數(shù)之間的比例將下降到1.3：1。因此，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)問(wèn)題將更加令人堪憂(yōu)。

1.2 政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)日益加重

由于我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要?dú)w結(jié)于各級(jí)地方政府管轄，尚未形成全國(guó)統(tǒng)籌管理局面。因此難以使得不同區(qū)域之間的養(yǎng)老金水平的差異得以平衡。截止到目前，已有個(gè)別省份的財(cái)政在養(yǎng)老金方面出現(xiàn)了赤字。數(shù)據(jù)顯示廣東在2016年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余中是最多的省份，已經(jīng)達(dá)到7258億元。財(cái)政赤字最大的省份則是黑龍江，已經(jīng)連續(xù)4年出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口，缺口金額約累計(jì)結(jié)余196.09億元。因此，從養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性發(fā)展的角度來(lái)看，我國(guó)養(yǎng)老金繳納制度的改革亟需完善，否則將會(huì)隨著老齡人口的增加、人均壽命的持續(xù)提升以及養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高等外部因素的影響，對(duì)我國(guó)的財(cái)政支出會(huì)形成很大的壓力，甚至?xí)l(fā)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 低費(fèi)基繳費(fèi)制度存在漏洞

在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)制度中存在一個(gè)不可忽視的漏洞便是低費(fèi)基繳費(fèi)制度。該制度本身是為了減少城市和農(nóng)村弱勢(shì)群體的投保壓力而設(shè)計(jì)，但是這種低檔次養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納制度也存在諸多不足。盡管今天的中國(guó)已經(jīng)建立起城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)養(yǎng)老年金，以及個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老三種養(yǎng)老模式，但是據(jù)《勞動(dòng)就業(yè)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)年報(bào)》公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，后兩者占個(gè)人養(yǎng)老金收入的比例較低，主要還是依靠第一種養(yǎng)老方式。低費(fèi)基繳費(fèi)制度的漏洞，在實(shí)質(zhì)上依然是屬于社會(huì)養(yǎng)老保障“底線(xiàn)公平”問(wèn)題。根據(jù)景天魁和楊建海所提出的“底線(xiàn)公平”理論，其內(nèi)涵就是要建立起覆蓋全民的，且能夠防止老年貧困的社會(huì)保障機(jī)制[6]。然而，目前的低費(fèi)基門(mén)檻依然會(huì)使得相當(dāng)一部分弱勢(shì)群體的養(yǎng)老保障難以得到有效保證，這顯然不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

2? 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性發(fā)展的實(shí)踐路徑

2.1 采取漸進(jìn)式延遲退休政策

鑒于社會(huì)所面臨的養(yǎng)老壓力，政府需盡快出臺(tái)一種更具彈性的延遲退休方案。盡管部分學(xué)者認(rèn)為不能通過(guò)延長(zhǎng)勞動(dòng)者的工作年限來(lái)彌補(bǔ)當(dāng)前出現(xiàn)的養(yǎng)老金缺口，但是另有學(xué)者從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，仍然贊同通過(guò)延遲退休有助于減輕財(cái)政壓力，保障養(yǎng)老金收入水平不收影響，并給出了相應(yīng)的證明。楊華磊等通過(guò)構(gòu)建動(dòng)態(tài)測(cè)算模型，模擬延遲退休方案對(duì)勞動(dòng)人口福利的影響效應(yīng)后發(fā)現(xiàn)：相比不延遲退休，推遲法定退休年齡政策不僅不會(huì)擠占當(dāng)前和未來(lái)的勞動(dòng)人口福利，相反改善了勞動(dòng)人口福利。而其中的機(jī)制是通過(guò)延遲退休，來(lái)提高未來(lái)的人均產(chǎn)出和降低單個(gè)勞動(dòng)人口的撫養(yǎng)和贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而提高勞動(dòng)人口福利水平。此外，鑒于現(xiàn)行養(yǎng)老金繳費(fèi)存在的漏洞，需要進(jìn)一步科學(xué)統(tǒng)籌、調(diào)整養(yǎng)老金繳費(fèi)率，以促進(jìn)養(yǎng)老金賬戶(hù)的可持續(xù)性問(wèn)題。

2.2 合理提高政府財(cái)政補(bǔ)貼

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)政府不僅負(fù)責(zé)社會(huì)養(yǎng)老保障的重任，同時(shí)還需要承擔(dān)社保轉(zhuǎn)軌所帶來(lái)的各種影響。但是目前政府財(cái)政的補(bǔ)貼通常只是在較短的時(shí)限內(nèi)完成其職責(zé)，以彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口。然而，無(wú)法對(duì)社會(huì)保障方面的有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行長(zhǎng)期有效的治理。在現(xiàn)階段，我國(guó)政府的財(cái)政補(bǔ)貼的占比僅僅是隨著已有的養(yǎng)老金缺口的變化而變化，不具有規(guī)范性和規(guī)律性。鑒于此，政府即便想要提高財(cái)政補(bǔ)貼的金額比例和投資額，也需要以政府擁有穩(wěn)固的收入為前提條件。然而，政府所能撥付的金額也是有限的。因此，在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，政府如果需要提高個(gè)人養(yǎng)老金收入，可通過(guò)社會(huì)宣傳，積極引導(dǎo)社會(huì)上第三部門(mén)的力量，以捐贈(zèng)方式提高養(yǎng)老金財(cái)政支持比例。此外，政府需要通過(guò)開(kāi)源節(jié)流的方式，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)區(qū)域資源配置均衡，努力提高政府收入的來(lái)源。然而，我國(guó)中央政府與地方政府在組織工作上尚且存在職責(zé)同構(gòu)的現(xiàn)象，而且分工模糊，區(qū)域之間發(fā)展不平均，造成部分地區(qū)養(yǎng)老金支付壓力大。為此，還需要通過(guò)合理劃分權(quán)力和職責(zé)，中央政府層面對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼力度需要統(tǒng)一調(diào)配，對(duì)落后地區(qū)有所傾斜和側(cè)重。國(guó)家的發(fā)展水平及財(cái)政支持力度直接作用于養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過(guò)程，財(cái)政發(fā)展也直接受?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響。因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共財(cái)政的目標(biāo)調(diào)整政府補(bǔ)貼養(yǎng)老金比例，從而擴(kuò)大投資比例，填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口。

2.3 劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金

國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社?；鹗钱?dāng)前較為熱門(mén)的公共政策議題。鑒于此，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；鸺饶軌蚓徑庹?cái)政壓力，也能為保障養(yǎng)老金收入提供資金支持。因此，為了使國(guó)有資本能夠發(fā)揮其最大效用，就需要對(duì)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸷蟪雠_(tái)相應(yīng)地制度規(guī)范和法律約束，以確保國(guó)有資本能夠充分應(yīng)用于社?；鹕?。此外，還需要進(jìn)一步完善優(yōu)化治理機(jī)制，要進(jìn)一步從明確國(guó)有資本承接主體功能定位、優(yōu)化社保基金功能、協(xié)調(diào)承接主體與社?；鹬g功能關(guān)系和加強(qiáng)兩者的制度融合等方面重構(gòu)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)后社保基金治理的機(jī)制，以提高社保基金治理能力和水平，推動(dòng)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)長(zhǎng)期性、可持續(xù)、高質(zhì)量實(shí)施。

2.4 形成社會(huì)養(yǎng)老基金協(xié)同治理模式

社會(huì)養(yǎng)老基金協(xié)同治理模式有助于在治理和資金等方面形成壓力分?jǐn)倷C(jī)制，進(jìn)而有助于解決政府在養(yǎng)老基金保障的財(cái)政負(fù)擔(dān)。第一，在管理方面需由政府牽頭，通過(guò)公共服務(wù)外包方式，借助公開(kāi)招標(biāo)的平臺(tái)，選擇與社會(huì)信譽(yù)良好、實(shí)力較強(qiáng)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同管理。第二，在合作上分?jǐn)偝杀?，要明確投保資金分?jǐn)偡桨?。例如可以通過(guò)國(guó)家適當(dāng)減持國(guó)有資產(chǎn)的股份或者發(fā)行國(guó)債等方式籌措資金，通過(guò)一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間逐漸消除成本。當(dāng)然，不同的分?jǐn)偡桨笇?duì)中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不同的影響和作用，但是我們?nèi)匀恍枰κ官Y金成本合作分?jǐn)偟呢?fù)面影響減少到最小?？傊?，逐漸形成以政府為中性，多元協(xié)同治理的社會(huì)養(yǎng)老基金協(xié)同治理模式是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)。

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