潘夢超 何勁草 夏聰明

摘要：公共衛(wèi)生，關系到一國或一地區(qū)中每一個國民的最切身利益。它和普通意義上的醫(yī)療服務不同，公共衛(wèi)生是一項公共事業(yè)，其提供的是社會效益回報周期較長的服務。公共衛(wèi)生實施的程度、好壞與否與社會穩(wěn)定、人民幸福都是直接掛鉤的。因而加強公共衛(wèi)生的控制與監(jiān)管顯得尤為重要。國內外學者對其歷史發(fā)展脈絡、所遭遇的問題與困境以及未來的發(fā)展思路做了較為深入的研究。本文將目光著眼于中國公共衛(wèi)生監(jiān)管領域的成就與不足，從地級市和農村兩個視角分別論述，結合國外經驗對現(xiàn)象作深入解讀。

Abstract： Public health is related to the most vital interests of every citizen in a country or region. It is different from medical services in the ordinary sense. Public health is a public undertaking， and it provides services with a long return period for social benefits. The degree of public health implementation and whether it is good or bad are directly linked to social stability and people's happiness. Therefore， it is particularly important to strengthen the control and supervision of public health. Scholars at home and abroad have done more in-depth research on its historical development context， problems and difficulties encountered and the future development ideas. This article focuses on the achievements and shortcomings in the field of public health supervision in China， separately discusses from the perspectives of prefecture-level cities and rural areas， and makes an in-depth interpretation of the phenomenon based on foreign experience.

關鍵詞：公共衛(wèi)生;社會效益;控制與監(jiān)管;國外經驗

Key words： public health;social benefits;control and supervision;foreign experience

中圖分類號：R197.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）29-0227-03

1? 西方國家在公共衛(wèi)生監(jiān)管領域的歷史經驗借鑒

從公共衛(wèi)生的起源來看，西方現(xiàn)代公共衛(wèi)生從1830年起步，而現(xiàn)代中國公共衛(wèi)生是從新中國成立后才緩慢起步的。因而可以說現(xiàn)代公共衛(wèi)生是從西方開始的，西歐的商業(yè)革命和工業(yè)革命與現(xiàn)代公共衛(wèi)生的出現(xiàn)具有密不可分的關系。欲研究公共衛(wèi)生的控制與監(jiān)管，一部分學者將他們的研究重點放向西方發(fā)達國家。

闞學貴等（1994）、智春等（2007）、王樹清（2010）、Chaltu Yasin（2019）、Lopes Fernando Rocha Lucena（2019）深入研究了日本、美國、澳大利亞和新西蘭公共衛(wèi)生監(jiān)督與管理體制，在經過縝密研究之后，提出日本國民的健康水平高于其他各國的一個重要原因就是它擁有著較為健全的醫(yī)療服務系統(tǒng)。日本的公共衛(wèi)生管理和衛(wèi)生服務體系，衛(wèi)生監(jiān)督機構，衛(wèi)生監(jiān)督人員與管理，與衛(wèi)生有關的技術支持機構以及生產經營單位自身的衛(wèi)生管理都為日本杰出的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎?？偨Y了兩國制度能夠高效運行的原因并在此基礎上闡發(fā)了兩國經驗對于我國衛(wèi)生管理方面的重大借鑒意義。作者指出：首先，在澳大利亞與新西蘭，兩國的法律法規(guī)極其健全，標準體系充分建立并在實際運行中不斷完善;然后，兩國的法律能夠得到很好的執(zhí)行并取得預期的效果;其次，衛(wèi)生許可工作得到充分肯定，衛(wèi)生許可發(fā)放標準嚴格執(zhí)行;最后，投訴舉報制度能夠得到很好的貫徹，這對于政府努力提高辦事水平具有重大意義。通過研究美國在應對突發(fā)性公共事件以及食品安全方面的立法并經過實地走訪之后，他發(fā)現(xiàn)美國食品安全衛(wèi)生監(jiān)管方面法律的出臺都與突發(fā)性公共事件相關聯(lián)，突發(fā)性公共事件促使了相關法律的出臺。而除卻突發(fā)性公共事件這一因素外，公眾意識的覺醒以及相關的輿論宣傳都在一定程度上推動了國會或州立法?；诖?，立法機關既應關注相關法律的持續(xù)性，還應更多的考慮相關利益群體以及部分媒體的訴求，從而使法律的出臺不是領導者的個人意愿。

2? 對中國衛(wèi)生監(jiān)管體系成就與不足的研究

國內眾多學者從當下的中國衛(wèi)生監(jiān)管體系著眼，以更宏觀的視角去研究了國內衛(wèi)生監(jiān)管與控制方面的成就與不足。

孫梅等（2008）、李國紅等（2009）、李淑欣（2009）、王漢松（2009）、李國紅等（2010）、王旭陽（2011）、文學軍（2015）、嚴曉玲等（2018）、王虎峰和甘鐵力（2018）提出衛(wèi)生監(jiān)管體系的發(fā)展是滯后于我國整個醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展的，監(jiān)管的失位缺位現(xiàn)象十分顯著?；?008年食品安全事件頻發(fā)的大背景，深刻剖析了我國公共衛(wèi)生監(jiān)管體系所面臨的諸多問題與挑戰(zhàn)，繼而從深化立法、完善相關機制以及改變行政組織體系等方面提出了深化改革的意見與建議。因而在醫(yī)療衛(wèi)生服務以及醫(yī)療保障方面存在著諸如不健全的醫(yī)療體制、不嚴格的市場準入機制、具有諸多缺陷的價格監(jiān)管體制等問題。從而他認為建立衛(wèi)生監(jiān)管體系勢在必行，而且其應當建立在逐步完善相關法律法規(guī)與信息化平臺的基礎上。在認真總結《公共場所衛(wèi)生管理條例》之后，就之前中國的公共場所管理局勢，提出了幾種正確有效的管理方法：首先，加強法制管理，從而依法進行監(jiān)督和管理，此中強調了領導權威和行政干預的重要性;其次，注重強調好職能部門之間的相互關系，通過協(xié)同監(jiān)督管理來實現(xiàn)預期目標;最后，打鐵還需自身硬，注重加強經營單位自身的監(jiān)督管理。在此基礎上，逐步實現(xiàn)公共場所衛(wèi)生管理工作制度化、長效化的目標。

以我國的食品安全問題為著眼點，學者們認為食品等醫(yī)療衛(wèi)生體系的建設對于提高國民的健康水平，促進國家經濟的發(fā)展具有極其重要的意義。學界從醫(yī)療衛(wèi)生體系的發(fā)展入手，尤其是重點分析了中國改革開放以來所取得的成就以及經驗教訓。著重提出了中國未來醫(yī)療衛(wèi)生的發(fā)展必須注意以下幾點：首先，明確執(zhí)法主體;其次，加強體系建設，最后，還應該明確發(fā)展方向，實現(xiàn)綜合執(zhí)法和全行業(yè)監(jiān)管。李國紅認為醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革目標的達成離不開衛(wèi)生監(jiān)管體系的不斷完善，并提出在當下中國的醫(yī)療監(jiān)管體系存在著諸多問題，例如：監(jiān)管缺位、越位以及效率低下等。在這樣的背景下，他認為完善衛(wèi)生監(jiān)管體系已經是刻不容緩的事情，因而他提出一系列可行性途徑以加速體系建設，包括完善衛(wèi)生方面的法律法規(guī)，加強信息化建設，強調過程管理，積極轉變政府職能以及加強社會監(jiān)督等。王旭陽認為在當下中國，經濟、科技繁榮發(fā)展，人民生活品質不斷提升，但在這一片欣欣向榮下亦存在著諸多衛(wèi)生困境，傳染病、流行性疾病和地方病仍然存在，人們的健康仍受到挑戰(zhàn)。因而加強衛(wèi)生監(jiān)管力度已成為不可逆轉的趨勢。衛(wèi)生監(jiān)管部門必須立即行動起來，做好以下兩方面工作：切實加強衛(wèi)生監(jiān)督管理工作以及有效應對公共衛(wèi)生事件。堅定決心，果斷采取措施，取得預期效果。文學軍認為隨著經濟社會的不斷發(fā)展，人民對于醫(yī)療衛(wèi)生的需求也在不斷的增長。在這樣的背景下，于日常的生活中實施及時有效的衛(wèi)生監(jiān)督的重要性也就凸顯出來了。但不得不提的是，我國在這方面所作出的工作效果并非十分明顯，常規(guī)監(jiān)督下仍然存在著諸多漏洞，這也就要求一種新的更有效的方法出現(xiàn)并予以補充。正是由于這個原因，作者開始對公共衛(wèi)生管理所能發(fā)揮的作用進行研究，最終得出結論：公共衛(wèi)生管理是衛(wèi)生監(jiān)督的一種非常重要的方法，值得推廣運用。嚴曉玲等首先肯定了我國公共衛(wèi)生綜合監(jiān)管體系建設的重要性，而后在分析了我國公共衛(wèi)生綜合監(jiān)管的基本原則以及目標之后，更為深入的探討了我國政府在公共衛(wèi)生資源配置上的公平性以及有效性程度。國家在遭遇緊急衛(wèi)生事件以及突發(fā)傳染病時應對可能稍顯落后，但政府會竭力迅速應對，降低人民損失，功過兩存。因而在此基礎上筆者對于完善我國的醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管體制機制提出了相應的政策性建議，包括：加強加快我國法治建設，加強分工協(xié)作從而促進協(xié)同式監(jiān)管體系的發(fā)展以及努力實現(xiàn)多元共洽等。王虎峰在對衛(wèi)生行業(yè)監(jiān)管的理論基礎、理念淵源、政策性工具以及國際經驗等進行認真的梳理，并對中國衛(wèi)生行業(yè)監(jiān)管的歷史脈絡進行深刻的分析之后，得出了“一元到多元”的歷史發(fā)展軌跡。而后通過對多元監(jiān)管主體的優(yōu)劣勢進行對比，提出的思路包含進行多元監(jiān)管格局的建設和全程監(jiān)管體系的建立等。

3? 國內地級市公共衛(wèi)生監(jiān)管現(xiàn)狀研究

相比于其他學者將目光著眼于衛(wèi)生監(jiān)管體系，一部分學者將研究視角從一國轉向了某個地市，針對某一個城市展開調查研究從而為公共衛(wèi)生監(jiān)管事業(yè)在更大范圍內更好實施提供了借鑒。

賈翠英等（2016）、趙詣（2017）、談艷（2018）、劉濤（2018）、王惠韜（2019）、張凈（2019）等人將研究重心放置于我國的部分地級市，提出了我國的部分城市在公共衛(wèi)生監(jiān)管方面存在諸多漏洞，并提出了一些可行性建議。賈翠英將研究的區(qū)域定位在了齊齊哈爾市，通過運用諸多方法來進行調查研究，例如文獻述評、專家咨詢以及多重論證的等。在此基礎上研究了衛(wèi)生監(jiān)管這一體系的結構、過程、結果三大指標之間的相互關系，并運用了結構方程模型進行了系統(tǒng)分析，從而得出了齊齊哈爾市的衛(wèi)生監(jiān)管方面存在的一些問題，包含機構職能不明、人員素質不高、經費投入不足、法律法規(guī)頒布滯后、房屋供給緊俏和缺乏技術支撐等。而作者也在此基礎上提出了相關政策建議。趙詣肯定了上海市衛(wèi)生部門在公共衛(wèi)生領域所進行的審批制度改革和行政審批方式的改革兩大制度變革所取得的成效。通過進行制度的變革，上海市衛(wèi)生部門加強了對于事中事后的監(jiān)管，從全流程出發(fā)，大大提高了監(jiān)管力度，同時簡化了審批流程，極大地提高了辦事效率，也提升了社會滿意度。但在諸多成就下并不能掩蓋其暴露的問題。

學界通過問卷調查、案例研究、數(shù)據(jù)分析等諸多方法，深刻總結了在公共衛(wèi)生監(jiān)管中存在的問題：治理模式較為單一，尚未形成多元主體治理模式;事前監(jiān)管常規(guī)化，但事中事后監(jiān)管力量仍不足;法律法規(guī)不夠健全，處罰力度不足等。談艷根據(jù)常熟市在衛(wèi)生監(jiān)管機構中所推行的改革中所面臨的困境，積極查閱有關資料并深入常熟市的城鄉(xiāng)開展調查研究，認真分析了當前常熟市在衛(wèi)生監(jiān)管上所遭遇的問題與成因，重點對改革轉型期間衛(wèi)生監(jiān)督機構所面臨的問題進行研究。通過借鑒國內外經驗并結合實際執(zhí)行情況，作者提出了一系列可行性途徑：強化人才技術支撐;合理進行資源配置;加強執(zhí)法的力度以及加快建立綜合監(jiān)管體系等。劉濤在充分閱讀2014-2017年宜興市公共場所衛(wèi)生監(jiān)管資料之后，采用定量與定性相結合的方法，對宜興市的公共場所的衛(wèi)生監(jiān)管現(xiàn)狀進行了描述性分析。宜興市的衛(wèi)生監(jiān)管工作自《公共場所衛(wèi)生管理條例》頒布以后就全面展開了，并且取得了相當大的成效，但也存在著諸如法律法規(guī)的制定滯后于現(xiàn)實狀況、監(jiān)管體制不完善、執(zhí)法隊伍薄弱、相關人員法律意識薄弱、政府缺乏足夠重視、財政投入不足等問題。針對以上述及的問題，作者也提出了一些整改意見：深化監(jiān)管體制改革;加強行政執(zhí)法隊伍建設;完善相關法律法規(guī);加大財政投入;提高政府重視度;增強相關人員知法守法的自覺性等。王惠韜通過走訪烏蘭察布市，對其公共衛(wèi)生監(jiān)督方面進行了調查研究。從機構人員、設備以及監(jiān)督檢測等整體情況出發(fā)，找出該市在衛(wèi)生監(jiān)督方面存在的問題并探討其產生的原因，而后通過借鑒國內外的先進經驗提出解決方案。學者通過查閱文獻和資料、進行問卷調查等方式，總結出烏蘭察布市存在著的諸多問題：缺乏依法行政的意識、執(zhí)法力量薄弱、財政投入不足、管理制度存在漏洞等。作者也在此基礎上分析了其成因并提出了以下政策建議：加強立法，完善相關法律法規(guī);加強執(zhí)法隊伍建設;擴大財政投入，保障資金供給;加強宣傳教育，提高法制意識。張凈在他的課題中，以唐山市公共衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法的檔案的數(shù)字化管理為其研究基礎。于其而言，檔案管理能夠全面而真實的反映唐山市公共衛(wèi)生的整體發(fā)展狀況，包含發(fā)展思路、取得的成就、遇到的問題等等。而這些既對未來我國公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展路徑的選擇具有極大的參考價值，也有利于規(guī)避發(fā)展過程所可能發(fā)生的風險。因而他進一步地探討了如何去加強檔案的數(shù)字化管理，以期為唐山市更好建設公共衛(wèi)生事業(yè)奠定基礎。

4? 農村地區(qū)公共衛(wèi)生監(jiān)管現(xiàn)狀研究

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，農民的人口占到全國人口的大多數(shù)，中國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展首當其沖的就是農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。而農村經濟社會發(fā)展滯后，發(fā)展水平低，基層醫(yī)療衛(wèi)生存在的問題多，因而加強對農村公共衛(wèi)生的控制與監(jiān)管勢在必行。學界很多專家學者將目光聚焦于農村并開展了一系列調查研究，取得了豐碩的成果。

王文軍（2005）、黃儉（2009）、史亞軍（2011）、付振（2012）、尹紅云（2014）、劉立煌（2018）等指出當前農村公共衛(wèi)生所暴露的問題十分突出，農村公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，所帶來的社會影響十分惡劣，但農村的衛(wèi)生監(jiān)管工作薄弱，制度制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)均存在一定的缺陷。這一現(xiàn)實情況與我國當前的經濟社會發(fā)展、三農政策要求極不適應。他們據(jù)此研究了造成這一現(xiàn)狀的部分原因。他指出：首先，農村的公共衛(wèi)生監(jiān)督體系存在著漏洞，難以做到真正的及時有效;其次，當前農村的公共衛(wèi)生監(jiān)管模式與依法行政這一要求不相適應;再次，政府的重視度較低，多部門協(xié)同尚未實現(xiàn);最后，政策指導性較弱，財政的支持力度較小，法律不夠健全導致保障性較弱。史亞軍指出在整個衛(wèi)生工作中，農村公共衛(wèi)生的監(jiān)督管理是一個占據(jù)舉足輕重地位的組成部分，直接關系到整個國家衛(wèi)生監(jiān)管體系的建設。鑒于此，加強農村公共衛(wèi)生的監(jiān)督管理便是一個亟待解決的問題。他據(jù)此提出了相關對策：首先，應當進一步去強化政府職能，扮演好政府自身的角色;其次，加快構建并充分完善農村公共衛(wèi)生監(jiān)管體系，采取成立專門機構、安排專門性人才等方式來進行統(tǒng)一管理;再次，完善相關法律法規(guī)，構建完善的法律保障網;最后，加大政策和法律的宣傳力度，促使人們能夠更加的知法守法。尹紅云以農村為聚焦點，通過分析當下基層的醫(yī)療衛(wèi)生服務所出現(xiàn)的問題，指出其癥結所在并提出與此相適應的有針對性的意見。他指出，當下基層醫(yī)療衛(wèi)生機構存在以下問題：專業(yè)人才匱乏，無法滿足農民的醫(yī)療需求;基層醫(yī)療工作者工作繁重而且覆蓋面廣;基層醫(yī)療室所開展的衛(wèi)生服務水平較低;基層激勵和管理機制不健全等。在此基礎上，作者提出，為滿足基層民眾對基層醫(yī)療衛(wèi)生及公共服務的需求，必須加大財政投入，積極引進專業(yè)人才以優(yōu)化人才結構，健全各種機制以及加強日常監(jiān)管等。

5? 總結

公共衛(wèi)生的監(jiān)管控制是國家基本公共衛(wèi)生服務項目中新添的一個服務項目。做好公共衛(wèi)生監(jiān)督管理的工作，可以充分發(fā)揮基層的公共衛(wèi)生服務的職能，深化公共衛(wèi)生服務的內涵;做好公共衛(wèi)生的監(jiān)管，還有利于預防控制突發(fā)性公共事件，減少突發(fā)性公共事件所帶來的負面影響;做好公共衛(wèi)生的監(jiān)管工作，有利于監(jiān)督控制醫(yī)療衛(wèi)生機構，確保所提供的基本公共服務是優(yōu)質的，從而保證人民的健康水平。

在過去的幾十年間，眾多學者都對公共衛(wèi)生問題予以了足夠的重視，也進行了很多深入體制內、深入基層的調查研究，發(fā)現(xiàn)在當下的公共衛(wèi)生監(jiān)管領域仍存在著諸多問題。通過閱讀大量文獻并進行歸納，發(fā)現(xiàn)我國在公共衛(wèi)生監(jiān)管方面存在的問題主要有以下幾方面：首先，法治建設不健全，公共衛(wèi)生方面法律的制定明顯滯后于現(xiàn)實的經濟社會發(fā)展狀況，在公共衛(wèi)生監(jiān)管的執(zhí)行力度上也存在著“雷聲大雨點小”的現(xiàn)象;其次，公共衛(wèi)生監(jiān)督體系存在制度性漏洞，不能做到真正的及時有效，因而不能充分發(fā)揮公共衛(wèi)生監(jiān)督體系的實際功用，此外，公共衛(wèi)生的監(jiān)管模式與我國依法行政的基本國策也不十分契合;再次，政府的重視度不高，財政對于公共衛(wèi)生監(jiān)管的投入不足，尤其在基層，專門機構不健全，專門人才缺乏，這些都限制了公共衛(wèi)生監(jiān)管工作的有效展開;最后，輿論引導、宣傳教育的工作沒有完全落在實處，公眾對于公共衛(wèi)生監(jiān)管缺乏認知，對于公共衛(wèi)生相關的法律法規(guī)也缺乏了解。

據(jù)此，國內眾多學者通過研究西方發(fā)達國家有關于公共衛(wèi)生監(jiān)管的經驗，結合我國的基本國情，提出了一些針對性的意見：首先，加快構建完善的法律體系，做到有法可依、有法必依，加快專業(yè)的執(zhí)法隊伍建設，做到執(zhí)法必嚴、違法必究;其次，補齊公共衛(wèi)生監(jiān)管體系的短板，真正做到及時有效;再次，加大財政對于公共衛(wèi)生方面的投入，同時加大資金使用的透明度;最后，加強公共衛(wèi)生方面知識的宣傳教育，使民眾更加了解公共衛(wèi)生監(jiān)管的重要性，也愈加知法守法。

伴隨著十九大的召開，中國特色社會主義進入了新時代。進入新時代，中國大地將迎來一個新的歷史節(jié)點，也必將面臨新的挑戰(zhàn)與機遇，在這樣的大背景下，公共衛(wèi)生監(jiān)管也同樣會出現(xiàn)新問題和新思路，本文將以此為主線展開論述。

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