周超 毛勝根

摘 要：社會治理工具是實現(xiàn)社會治理體系現(xiàn)代化的基本途徑，決定著社會治理的行動模式。社會治理工具的分類與型構(gòu)是社會治理工具研究的切入點和關(guān)鍵點。社會治理工具可分為規(guī)制型工具、激勵型工具、參與型工具和文化信息型工具四大類，每一大類工具又包含若干子工具。社會治理工具分類的型構(gòu)是指在社會治理工具分類的基礎(chǔ)上，以社會治理的“公益、維權(quán)”和“公害、維穩(wěn)”為治理靶向，以四大類治理工具為驅(qū)動因素，構(gòu)建政府、社會與市場三大主體間的互動關(guān)系。

關(guān)鍵詞：社會治理;治理工具;分類;型構(gòu)

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）10-0043-10

作者簡介：周 超，廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士、碩士生導(dǎo)師;毛勝根，廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院博士研究生 （廣西 桂林 541004）

一、問題的提出與研究現(xiàn)狀梳理

社會治理體系現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要方面，其建設(shè)成效關(guān)系人民安居樂業(yè)、社會安定有序和平安中國建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。十九屆四中全會提出，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，描繪了我國社會治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略藍圖。這是一種“良政”，為我國社會治理實踐提供了科學(xué)指導(dǎo)。但是，工欲善其事，必先利其器，任何一種“良政”都需要通過“利器”才能達到“善治”。在我國進行社會治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)階段，社會治理中的“利器”——治理工具便成為決定我國社會治理體系現(xiàn)代化能否實現(xiàn)的關(guān)鍵變量，因為治理工具的核心使命就是“如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?，將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實”。

治理工具是指各種主體尤其是政府，為了實現(xiàn)和滿足公共需求、治理公共問題所采取的各種方法、手段、實現(xiàn)機制和制度安排。與治理工具（Governing Tools）相關(guān)的概念有政府工具（Governmental Tools）和政策工具（Policy Instruments）。學(xué)界對于這三個概念的認知不一，大部分學(xué)者把三者等同起來，但也有部分學(xué)者對這三者作出了區(qū)分。鄭家昊從工具演變歷程和治理工具的時代背景出發(fā)，對三者作出詳細區(qū)分，其認為治理工具是對政府工具和政策工具的超越，并在總結(jié)治理工具特性基礎(chǔ)上意圖構(gòu)建治理工具的理論[鄭家昊：《作為總體性存在的“治理工具”：實踐特性與理論確認》，《探索》2018年第1期。]。其實，無論采用治理工具還是政府工具，亦或政策工具，并不顯得十分重要，關(guān)鍵是要表達出工具的內(nèi)涵與外延。本文采用治理工具來代替政府工具和政策工具，主要在于治理工具的內(nèi)涵與外延更符合治理的時代特性和實踐需求。

治理工具的分類與型構(gòu)是治理工具研究的切入點和關(guān)鍵點，其目的是為了更好地幫助認識和正確使用治理工具。奧黑爾指出，“工具分類有四個好處：一是讓政策規(guī)劃者更有效率地篩選出適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?二是對學(xué)者與分析人員來說，討論中使用一致的詞匯與定義較方便;三是分類的架構(gòu)讓人一目了然;四是為政策分析與管理策略提供了有用的架構(gòu)”。因此，在我國進行社會治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)階段，加強對社會治理工具分類與型構(gòu)的研究，指導(dǎo)我國的具體社會治理實踐，實現(xiàn)社會治理的“善治”目標(biāo)，這就成為具有重大理論意義和實踐價值的話題。那么，治理工具分類與型構(gòu)的基礎(chǔ)是什么，社會治理工具該如何進行分類與型構(gòu)，治理工具的分類與型構(gòu)有何特點，這些問題構(gòu)成了本文研究的核心所在。

在治理工具的分類上，學(xué)界眾說紛紜，未取得一致性認同。荷蘭經(jīng)濟學(xué)家科臣早在20世紀(jì)60年代就識別出64種常用的治理工具，這是治理工具分類最早的研究成果。此后，不同學(xué)者依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)、站在不同的視角，對治理工具進行了分類研究，主要代表人物有林德布羅姆（Lindblom）、霍萊特和拉梅什（M. Howlett and M.Ramesh）、范德倫、喬丹、烏澤爾和濟拖、薩拉蒙（Salamon）、瓦當(dāng)、施耐德和英格拉姆等 （見表1）。國外學(xué)者對治理工具的分類研究表現(xiàn)出以下四個特征：第一，在分類研究的途徑上，先后經(jīng)歷了工具主義-過程主義-權(quán)變主義-建構(gòu)主義的研究途徑，即從研究治理工具特性到治理工具具體適用情境的分析，再到不同環(huán)境下治理工具的選擇與運用，最后到治理工具的主觀價值意義。第二，在分類研究的邏輯上，它遵循著政府-市場-社會的交替發(fā)展邏輯。第三，在分類研究的范圍和領(lǐng)域上，分為一般性治理工具分類研究和特定政策領(lǐng)域的治理工具分類研究。一般性治理工具分類研究更為強調(diào)對治理工具分類進行理論上的類型學(xué)分析，并對各種治理工具的特征、功能及適用環(huán)境進行合乎邏輯的推演;特定政策領(lǐng)域的治理工具分類研究主要圍繞特定政策領(lǐng)域的治理工具（如公共危機、大數(shù)據(jù)、貧困治理、群體性事件等）展開研究。第四，在分類研究的標(biāo)準(zhǔn)上，有的以政府資源為依據(jù)（如瓦當(dāng)），有的以強制性為變量（如林德布羅姆、霍萊特和拉梅什），有的以政府行為特質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)（如施耐德和英格拉姆），有的則以工具的作用機理為標(biāo)準(zhǔn)（如范德倫、喬丹、烏澤爾和濟拖），這說明了治理工具在類型劃分上存在著發(fā)散性和多樣性的特點，但通過類型學(xué)分析發(fā)現(xiàn)，治理工具分類的評估指標(biāo)存在收斂性（Convergence）和趨同性的特點，這也說明雖然治理工具的實踐千變?nèi)f化，但其深層次的約束性條件（如作為評價指標(biāo)的價值）卻具有高度的穩(wěn)定性。

我國學(xué)界對治理工具及其分類的研究起步較晚。在國內(nèi)傳統(tǒng)教材中，通常將政府治理工具稱為“政府手段”，并將其劃分為行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段及思想教育手段等幾種類型。但自2000年之后，國內(nèi)掀起了一股治理工具研究的熱潮，其間有三個大的增長點：第一個大的波動是以2008年為分界線，研究的數(shù)量有了明顯的增長。2007年，陳振明和薛瀾在《中國社會科學(xué)》雜志發(fā)表的《中國公共管理理論：研究的重點領(lǐng)域和主題》指出，政策工具研究應(yīng)作為未來我國公共管理研究的四個重點領(lǐng)域之一，并對其進行了詳細的論述;第二個大的增長趨勢出現(xiàn)在2012年，這一年恰好是中國政策科學(xué)研究發(fā)展30周年，《中國行政管理》發(fā)表的《尋求政策科學(xué)發(fā)展的新突破——中國公共政策學(xué)研究三十年的回顧與展望》一文指出，要緊密跟蹤國外的發(fā)展趨勢和前沿，結(jié)合國內(nèi)實踐，加強對政策工具（特性、分類、選擇、評價、應(yīng)用和組合）的拓展研究;第三個大的增長點出現(xiàn)在2014年，這與2013年11月黨的十八屆三中全會討論通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》密切相關(guān)。該決定指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這就要求改進治理方式，實現(xiàn)治理工具的現(xiàn)代化[陳振明、張敏：《國內(nèi)政策工具研究新進展：1998-2016》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2017年第6期。]。伴隨著我國治理工具研究熱潮的興起，涌現(xiàn)出一大批對治理工具進行分類研究的代表人物，主要有陶學(xué)榮、張成福和黨秀云、何明升和白淑英、湛中林、王輝、唐慶鵬和錢再見、衡霞和譚振宇、卓越等[陶學(xué)榮：《公共政策學(xué)》（第三版），東北財經(jīng)大學(xué)出版社2012年版，第15-18頁;張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》（修訂版），中國人民大學(xué)出版社2007年版，第21頁;何明升、白淑英：《網(wǎng)絡(luò)治理：政策工具與推進邏輯》，《蘭州大學(xué)學(xué)報》2015年第3期;湛中林：《交易成本視角下政策工具的選擇與創(chuàng)新》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2015年第5期;王輝：《政策工具視角下多元福利有效運轉(zhuǎn)的邏輯——以川北S村互助式養(yǎng)老為個案》，《公共管理學(xué)報》2015年第4期;唐慶鵬、錢再見：《公共危機治理中的政策工具：型構(gòu)、選擇及應(yīng)用》，《中國行政管理》2013年第5期;衡霞、譚振宇：《地方政府社會治理工具選擇的文本研究——基于15個省份180份政府工作報告的分析（2006-2017）》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2019年第3期;卓越、鄭逸芳：《政府工具識別分類新捋》，《中國行政管理》2020年第2期。] （見表2）。與國外的治理工具分類研究相似，國內(nèi)學(xué)者對治理工具的分類也沒有達成共識，分類的標(biāo)準(zhǔn)也未統(tǒng)一，呈現(xiàn)出多樣性特征。整體上來說，由于我國治理工具研究起步較晚，在開始階段，治理工具的分類研究主要以引進和吸收國外理論為主。但是，隨著中國公共管理理論與實踐的發(fā)展，特別是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出和推進，我國學(xué)者對治理工具分類與型構(gòu)的研究進行了大量創(chuàng)新。例如，孫志建在對西方治理工具理論進行知識學(xué)詮釋的基礎(chǔ)上，運用系譜學(xué)和類型學(xué)來系統(tǒng)展現(xiàn)西方治理工具研究的理論圖景，并從類型學(xué)邏輯對治理工具研究中并存的甚至是競爭性的闡釋視角、學(xué)派及治理工具（及其評估標(biāo)準(zhǔn)）類型進行考察，進而分別從目的理性、工具理性、程序理性和評價理性等層面，對政府治理實踐進行反思性闡釋[孫志建：《政府治理的工具基礎(chǔ)：西方政策工具理論的知識學(xué)詮釋》，《公共行政評論》2011年第3期。]，從而使得治理工具的分類越來越呈現(xiàn)出科學(xué)化、時代化和國情化的特征。

在治理工具的型構(gòu)方面，其研究重點主要集中于對治理工具的選擇和應(yīng)用，對治理工具分類的型構(gòu)研究寥寥無幾，主要代表是唐慶鵬和錢再見。唐慶鵬和錢再見基于治理邏輯，以政府、市場和社會的互動為基礎(chǔ)，將治理工具分為管制性工具、經(jīng)濟性工具、信息性工具和社會性工具四種，并對此進行簡單型構(gòu)，賴儒華在參考了唐慶鵬和錢再見對于治理工具型構(gòu)的基礎(chǔ)上，作了簡單修改。通過深入研究可以發(fā)現(xiàn)，他們對于治理工具分類的型構(gòu)過于簡單，存在明顯不足：第一，對治理工具分類的型構(gòu)沒有立足于治理靶向，有為了分類而分類的嫌疑;第二，對治理工具分類的型構(gòu)沒有遵循公共治理的行動邏輯。公共治理要求多元主體參與，但在中國語境下，在大多數(shù)公共治理活動中，政府起著主導(dǎo)性作用，或者說，公共治理活動很大程度上是由政府發(fā)動的，其它治理主體（市場與社會）基本上是通過政府用一定的工具手段激發(fā)他們而加入到社會治理活動中來，具有治理主體的傳導(dǎo)性特征，這才是中國治理的實踐邏輯。已有研究在對治理工具進行分類與型構(gòu)時卻忽略了這一事實，這使得分類與型構(gòu)顯得過于簡單，也沒有對型構(gòu)的依據(jù)進行深入闡釋，更沒有說明型構(gòu)的邏輯以及型構(gòu)后主體間的行動關(guān)系和行動邏輯。

總之，國內(nèi)外學(xué)者基于研究興趣、問題領(lǐng)域和研究假設(shè)的不同，提出許多的治理工具類型，這說明治理工具在類型劃分上存在著發(fā)散性和多樣性的特點，但規(guī)制（管制）性工具、經(jīng)濟性工具、自愿參與性工具在眾多的工具類型中出現(xiàn)頻次最高，這為本文的分類研究提供了很好的參考。通過梳理已有研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們在對治理工具進行分類時，沒有指明治理工具的治理靶向，沒有指明治理的邏輯，這使得分類的邏輯依據(jù)不是很清楚，有為了分類而分類的嫌疑，甚至很少有學(xué)者對治理工具的分類進行型構(gòu)，這為本文的研究提供了研究空間和突破點。

二、治理工具分類與型構(gòu)的基礎(chǔ)：治理靶向與行動邏輯

治理工具的分類與型構(gòu)是為了更好地使用治理工具作用于治理對象，以實現(xiàn)治理的目標(biāo)。所以，治理工具在進行分類與型構(gòu)時，必須指向治理客體，面向治理靶向，正如學(xué)者黃偉所指出的，“在眾多的分類方法中，更為簡化的分類方法是還原到工具的客體屬性來對政策工具進行分類的方法”。并且，治理工具在分類與型構(gòu)時，必須能體現(xiàn)出治理主體、治理工具及治理客體間的行動邏輯，否則就沒有實踐價值。因此，治理工具的分類與型構(gòu)要以治理靶向和治理行動邏輯為基礎(chǔ)。

首先，治理靶向是治理工具分類與型構(gòu)的內(nèi)在要求。所謂靶向是指人們在實踐活動中所表現(xiàn)出來的指向性特征。在治理活動中，治理靶向就是治理主體通過治理工具指向治理客體和治理目的，從而構(gòu)成治理的客體靶向和目的靶向，所以，治理工具在分類與型構(gòu)時，要以治理客體靶向和目的靶向為基礎(chǔ)。就治理的客體靶向來說，其體現(xiàn)為治理主體與治理客體間的關(guān)系。辯證唯物主義認為，主體作用于客體，通過一定的方式能夠認識、改造、評價客體，形成主客體的認識關(guān)系、改造關(guān)系和評價關(guān)系;同樣，客體也可以通過一定的方式反作用于主體，主要表現(xiàn)為客體對主體具有顯露信息的作用、影響其利益的作用，特別是客體對主體具有承載制約的作用。也就是說，客體限定了主體發(fā)揮作用的范圍、程度及方式，它強迫主體承認客體自身的屬性和規(guī)律，強制主體必須尊重客體，迫使主體把外在的約束內(nèi)化為自省自律的理性意識和道德規(guī)范。在這個意義上，主體改造客體的同時也是客體改變主體的過程，這是一種雙向互動的關(guān)系。所以，治理主體在對治理工具進行分類和型構(gòu)并把治理工具作用于治理客體時，也受到治理客體的反作用，治理客體限制了治理主體發(fā)揮作用的方式，即治理客體對治理工具有著限制性規(guī)定。因此，治理的客體靶向是治理工具分類與型構(gòu)的內(nèi)在要求。就治理的目的靶向來說，其體現(xiàn)為治理手段與治理目的間的關(guān)系。辯證唯物主義認為，手段和目的是辯證統(tǒng)一的，手段是實現(xiàn)目的的物質(zhì)條件和行為保障，手段可以對目的進行檢驗和延伸;目的對于手段具有規(guī)定性，目的規(guī)定了手段選擇的恰當(dāng)性，決定了手段的性質(zhì)和價值。因此，治理的目的靶向也就規(guī)定了治理工具分類與型構(gòu)的性質(zhì)和價值。正如鄭家昊所指出的，“如果多樣化的社會治理工具的組合協(xié)同尚未實現(xiàn)統(tǒng)一，那么‘治理工具是一個‘類的概念，這種類的屬性取決于社會治理任務(wù)的內(nèi)在規(guī)定性”。因此，治理工具的分類與型構(gòu)必須立足于治理靶向，否則就會陷入到為了分類而分類的陷阱中。

其次，行動邏輯反映了治理工具分類與型構(gòu)的實踐價值。學(xué)者們在研究治理工具分類的缺陷時指出，“在這些分類中還廣泛存在的另一個障礙就是工具被看成是靜態(tài)的”。之所以受到如此批評，這是因為沒有依據(jù)治理實踐的行動邏輯來對治理工具進行分類與型構(gòu)。治理的行動邏輯體現(xiàn)在治理活動的主體資格、行動動因和行動路線三個方面。就治理的主體資格而言，它是要在理論層面和實踐層面確定哪些主體具有參加治理活動的資格，這是管理活動的首要問題，正如基克特（Kickert）指出的，“協(xié)作機制的設(shè)置不是基于一個中心權(quán)威之上，這種設(shè)置中管理者的首要活動是選擇適當(dāng)?shù)膮⑴c者和資源，創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)的運行環(huán)境”。治理理論（特別是網(wǎng)絡(luò)治理理論和協(xié)作性公共管理理論）在管理學(xué)界主導(dǎo)性地位的確立、治理工具理論的政府-市場-社會的交替發(fā)展邏輯以及各國的具體治理實踐，從理論層面和實踐層面證明了政府、市場和社會三大主體都具有治理的主體資格。就治理主體的行動動因來看，其就是要了解政府、社會和市場三大主體為什么要參加治理活動，什么樣的力量推動他們參與治理活動。政府進行治理活動是其職能規(guī)定的必然要求。社會組織、公民或市場主體參與治理活動的動因有兩個：一個是基于履行社會責(zé)任或獲得相關(guān)利益而自愿主動地加入到治理活動中來;另一個是迫于壓力而被動強制地參加到治理活動中來。由此，治理工具在進行分類與型構(gòu)時，要能夠體現(xiàn)出治理主體是出于自愿性動因還是出于強制性動因而參與治理活動。就行動路線來看，其就是要描述清楚何種治理主體通過何種治理工具指向何類客體，主體間又是通過何種治理工具進行交互活動，從而構(gòu)建出治理主體、治理工具與治理客體間的行動關(guān)系，這種行動路線本身就是治理工具分類與型構(gòu)的應(yīng)有之意，是其實踐價值的體現(xiàn)。所以，治理的行動邏輯也就構(gòu)成了治理工具分類與型構(gòu)的基礎(chǔ)。通過治理行動邏輯來構(gòu)建治理工具的分類與型構(gòu)，克服了“在這些分類中還廣泛存在的另一個障礙就是工具被看成是靜態(tài)的”這一缺陷，使得治理工具兼具靜態(tài)與動態(tài)的特性。

三、社會治理工具分類的內(nèi)容及邏輯闡釋

（一）社會治理工具分類的內(nèi)容

如前所述，治理工具分類應(yīng)以治理靶向和行動邏輯為基礎(chǔ)。本文依據(jù)社會治理靶向與治理行動邏輯，以政府、社會和市場的三角互動關(guān)系為視角，將社會治理工具分為規(guī)制型工具、激勵型工具、參與型工具和文化信息型工具四大類，每一大類又包含若干子工具（見表3）。

第一，規(guī)制型工具，又稱強制性工具或指導(dǎo)性工具，是指在社會治理活動中，政府以法律法規(guī)、規(guī)章制度、行政命令等形式，利用政府權(quán)威性、強制性力量，規(guī)定和約束目標(biāo)群體行為，從而實現(xiàn)社會治理目標(biāo)的各種方法、手段、實現(xiàn)機制和制度安排。規(guī)制型工具涵蓋了傳統(tǒng)的政治手段、法律手段和行政手段，包括了德治、法治、自治中的法治，其突出特點是擁有高度權(quán)威性、絕對強制力，它是社會治理工具最基本的形式。該工具的優(yōu)點在于能夠直接快速地實現(xiàn)社會治理目標(biāo)，效果明顯;缺點是缺乏靈活性，留給目標(biāo)群體的自由裁量空間不足，使社會治理政策僵化甚至扭曲，而且需要耗費大量公共資源。規(guī)制型工具包含各級各類有關(guān)社會治理的法律法規(guī)、政策規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、許可及禁止、征用、直接提供、直接管控等子工具。

第二，激勵型工具，又稱經(jīng)濟性工具或市場化工具，是指在社會治理活動中，以尊重市場機制為出發(fā)點，利用經(jīng)濟刺激措施或者工商管理技術(shù)，引導(dǎo)目標(biāo)群體達成社會治理目標(biāo)的各種方法、手段、實現(xiàn)機制和制度安排。激勵型工具涵蓋了傳統(tǒng)的經(jīng)濟手段，其突出特點是具有間接性、有償性、平等性、引導(dǎo)性等。該工具的優(yōu)點在于執(zhí)行效率較高，可利用的工具品種多，能有效調(diào)動目標(biāo)群體的積極性和創(chuàng)造性;缺點是工具的實施容易出現(xiàn)滯后、信息不對稱、負外部性、搭便車等問題。激勵型工具包括征稅、收費、補貼、轉(zhuǎn)移支付、保險、產(chǎn)權(quán)拍賣、放松管制、民營化、合同外包、用者付費、憑單制、特許經(jīng)營、工商管理技術(shù)（如全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理、績效管理、戰(zhàn)略管理、標(biāo)桿管理、流程再造、項目管理、顧客導(dǎo)向等）等。

第三，參與型工具，又稱社會性工具或自愿性工具，是指在社會治理活動中，由社會和民間力量自主參與社會治理活動以實現(xiàn)社會治理目標(biāo)的各種方法、手段、實現(xiàn)機制和制度安排。參與型工具涵蓋了德治、法治、自治中的自治，具有自我管理性、自愿性、平等協(xié)商性、互惠合作性、主動參與性等特征。它的優(yōu)點在于公共投入少、家庭與社區(qū)的關(guān)系穩(wěn)定和諧、政策相對人群體意識和參與性強、易合作等;缺點在于權(quán)威性較低，對目標(biāo)群體的強制性和約束性弱，組織松散，不易管理。隨著第三部門的發(fā)育和公民意識的覺醒，參與型工具的使用不斷增強，主要包括社區(qū)（鄉(xiāng)村）治理、個人與家庭、志愿者服務(wù)、公私伙伴關(guān)系、公眾參與等。

第四，文化信息型工具，又稱信息性工具，是指在社會治理活動中，為實現(xiàn)社會治理目標(biāo)而采取的具有文化和信息屬性的各種方法、手段、實現(xiàn)機制和制度安排。文化信息型工具涵蓋了傳統(tǒng)的思想教育手段，包括了德治、法治、自治中的德治。它在所有的治理工具中起著基礎(chǔ)性作用，貫穿整個治理過程，具有知識和信息的傳遞、情感共鳴、道德教化等功能，具備基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性、傳遞性、互動性、共享性、轉(zhuǎn)化性等特性。該工具的優(yōu)點在于傳遞速度快、及時共享共情、易達成共識和理解等;缺點在于文化的多元性和復(fù)雜性、信息的龐雜性，從而導(dǎo)致文化信息不充分、不對稱、易誤解等。文化信息型工具涵括公開宣傳與知識教育、信息發(fā)布與披露、社會動員與勸誡、大數(shù)據(jù)處理與使用、項目標(biāo)示與評估、會議座談與聽證等。

（二）社會治理工具分類的邏輯闡釋

與以往治理工具的分類研究相比較，把治理工具分為規(guī)制型工具、激勵型工具、參與型工具和文化信息型工具四大類具有明顯的邏輯基礎(chǔ)。

首先，從哲學(xué)邏輯看，四大類工具遵循著“價值理性、工具理性與制度理性”相結(jié)合的邏輯關(guān)系。關(guān)于價值理性和工具理性，韋伯進行了深入闡釋，他認為，價值理性即“通過有意識地對一個特定的行為——倫理的、美學(xué)的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就”;工具理性即“通過對外界事物的情況和其人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件或者作為‘手段，以期實現(xiàn)自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的”。也就是說，價值理性要求人們的行為方式遵循“信仰”或“絕對價值”（如社會治理活動中的公平、公正、公開、合法等），關(guān)注的是目的的意義和效用，是一種“應(yīng)然”狀態(tài);工具理性則強調(diào)實現(xiàn)目的的手段，是一種“實然”狀態(tài)。價值理性是內(nèi)核，是工具理性的動力源泉，工具理性則是價值理性的現(xiàn)實支撐，沒有工具理性則價值理性也難以實現(xiàn)，兩者辯證統(tǒng)一于人類的社會實踐，但是，它們之間的張力又使得其存在潛在的沖突和實際的背離。制度理性“是在整合工具理性和價值理性的基礎(chǔ)上，對人的行為進行制度化建構(gòu)的理性形式，對人的行為起到定向和調(diào)控的作用，其直接目的是為未來的行為提供觀念形態(tài)的模型”。制度理性把工具理性與價值理性、目的與手段再次統(tǒng)一起來，從而實現(xiàn)價值理性與工具理性之間的平衡。本文對治理工具的分類是以治理靶向和行動邏輯為基礎(chǔ)，把治理工具分為規(guī)制型工具、激勵型工具、參與型工具和文化信息型工具，這正是耦合了三大理性之間的邏輯關(guān)系：通過確立治理靶向來彰顯治理工具的價值理性，使之成為四大類工具的內(nèi)在規(guī)定性和動力源泉;通過確立規(guī)制型工具、激勵型工具、參與型工具和文化信息型工具，為其價值理性提供現(xiàn)實支撐，以彰顯治理工具的工具理性;通過設(shè)立一系列的法律法規(guī)和程序來規(guī)范四大類工具的使用，彰顯治理工具的制度理性，并且，通過制度理性來描繪治理活動的行動邏輯，以調(diào)節(jié)價值理性與工具理性之間的潛在沖突，從而實現(xiàn)價值理性與工具理性之間的平衡。

其次，從治理邏輯看，四大類工具符合社會治理的活動邏輯。社會治理理論和實踐要求政府、市場和社會三大主體都參與到社會治理活動中來，以實現(xiàn)社會治理的共建共治共享。政府作為元治理主體，通過法律法規(guī)、規(guī)章制度、行政命令等形式，利用其天然的權(quán)威性和強制性力量，設(shè)定社會治理活動的規(guī)則、規(guī)定社會治理活動的方向、約束目標(biāo)群體的行為。政府正是通過這種具有明顯規(guī)制性特征的社會治理方法和手段——規(guī)制型工具，對社會進行有效治理。市場主體在管理和技術(shù)上有著天然優(yōu)勢，社會治理離不開市場主體的參與，但逐利的天性又使其參與社會治理活動的動力不足，因此，需要政府通過財政補貼、轉(zhuǎn)移支付、保險、產(chǎn)權(quán)拍賣、放松管制、民營化、合同外包、用者付費、憑單制、特許經(jīng)營、征稅或收費等正負向的激勵方式，激活市場主體的社會治理資格，市場主體則可以利用其工商管理技術(shù)優(yōu)勢加入到社會治理中。市場主體正是通過這種具有明顯激勵性特征的社會治理方法和手段——激勵型工具，投入到社會治理活動中。社會主體主要包括社會組織和公民，由于社會組織發(fā)育的不斷成熟和公民意識的不斷提高，他們有意愿也有能力參與到社會治理活動中，他們可以通過個人、家庭、社區(qū)（鄉(xiāng)村）或社會組織，以志愿者、公私伙伴關(guān)系等形式，在社會治理活動中進行平等協(xié)商、互惠合作和自我管理。社會主體正是通過這種具有明顯自愿參與性特征的社會治理方法和手段——參與型工具，為社會治理貢獻一份力量。誠然，政府、市場和社會三大主體都有各自的治理工具投身于社會治理活動中，但無論采用哪種治理工具，都少不了知識和信息的傳遞與交互，也離不開三大主體在治理過程中的互動與協(xié)調(diào)，因此，三大主體之間需要通過公開宣傳與知識教育、信息發(fā)布與披露、社會動員與勸誡、大數(shù)據(jù)處理與使用、項目標(biāo)示與評估、會議座談與聽證等方式，實現(xiàn)社會治理活動相關(guān)信息與知識的共享，這就是具有明顯文化信息性特征的社會治理方法和手段——文化信息型工具。

四、社會治理工具分類的型構(gòu)

在厘清社會治理工具類型的基礎(chǔ)上，為了更清晰地理解治理靶向、治理主體、治理工具之間的邏輯關(guān)系，必須對治理工具的分類進行型構(gòu)。本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上，立足于社會治理的“公益、維權(quán)”和“公害、維穩(wěn)”的治理靶向，以規(guī)制型工具、激勵型工具、參與型工具和文化信息型工具為驅(qū)動因素，以政府、社會與市場三大主體之間的互動關(guān)系為依托，進一步對社會治理工具的分類進行型構(gòu)（見圖1）。這一型構(gòu)模型正好彌補了前述分類的型構(gòu)缺陷，使得治理工具分類的型構(gòu)更加科學(xué)和完整，并具有以下四個特征：

第一，社會治理工具分類的型構(gòu)以承認社會治理活動主體的多元性為基礎(chǔ)。十九屆四中全會指出，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。其中，“共”的主體是黨委、政府、社會、市場、公民。也就是說，社會治理的主體從宏觀上包括政府、市場和社會，當(dāng)然，政府的潛在含義是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府。所以，以這三者的互動關(guān)系來對社會治理工具的分類進行型構(gòu)，更具有科學(xué)合理性。

第二，社會治理工具分類的型構(gòu)以“公益、維權(quán)”和“公害、維穩(wěn)”為社會治理靶向。學(xué)者們在對社會治理的性質(zhì)、任務(wù)和模式進行研究的同時，指出了社會治理的靶向。王思斌提出，當(dāng)前中國的社會治理有兩種取向：一種是以改善民生為基礎(chǔ)的社會治理;一種是以社會治安、維穩(wěn)為主要內(nèi)容的社會治理。燕繼榮指出，社會治理是以完善社會福利、保障改善民生、實現(xiàn)民眾權(quán)益、促進社會公平、化解社會矛盾、推動社會有序和諧發(fā)展為目標(biāo)，其核心問題無非兩個：一個是“公益”事業(yè)如何促進;另一個是“公害”事務(wù)如何治理。雖然學(xué)者們對于社會治理的靶向有著不同的表述，但歸納起來不外乎有兩類：一類是促進社會公益，維護公民權(quán)利;另一類是治理社會公害，維護社會穩(wěn)定。因此，社會治理的靶向包括“公益、維權(quán)”和“公害、維穩(wěn)”，其中，“公益事業(yè)”和“公害事務(wù)”是社會治理的客體靶向，“促進社會公益，維護公民權(quán)利”和“治理社會公害，維護社會穩(wěn)定”是社會治理的目的靶向。以“公益、維權(quán)”和“公害、維穩(wěn)”為治理靶向來對社會治理工具的分類進行型構(gòu)，更具有理論意義和實踐價值。

第三，社會治理工具分類的型構(gòu)指明了社會治理的行動邏輯。實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的“善治”需要黨委、政府、社會、企業(yè)、公民等多元主體的參與。但是，問題在于他們在什么情景下才會參與，是自愿參與還是在規(guī)制、引導(dǎo)、激勵的情況下才參與？這一型構(gòu)就明確指出了他們參與社會治理活動的行動邏輯。首先，政府出于職能要求，可以通過規(guī)制型工具直接進行社會治理，也可以通過規(guī)制型工具、激勵型工具引導(dǎo)和激發(fā)市場與社會力量參與社會治理，從而使政府在社會治理活動中具有間接性。其次，社會（公民和社會組織）主體可以出于組織宗旨的規(guī)定性，積極主動地參與社會治理活動，也可以在政府引導(dǎo)激勵下，采用參與型工具被動地參與社會治理。再次，市場主體同樣可以出于市場原則，利用市場規(guī)律，積極主動地參與社會治理，也可以在政府規(guī)制或激勵下，采用激勵型工具被動地參與社會治理。最后，政府、社會、市場三者通過文化信息型工具進行良性互動、協(xié)調(diào)與溝通，進行整體性治理，實現(xiàn)社會治理體系現(xiàn)代化。

第四，社會治理工具分類的型構(gòu)指明了社會治理工具的主體指向性。在厘清社會治理行動邏輯的基礎(chǔ)上，能夠清晰地看到治理工具的主體指向性。在社會治理四大類工具中，規(guī)制型工具的使用主體主要是政府，政府的規(guī)制型工具可以作用于治理對象、社會主體和市場主體;激勵型工具的使用主體是政府和企業(yè)，政府可以用激勵型工具指向企業(yè)主體和社會主體，企業(yè)主體可以用激勵型工具直接作用于治理對象;自愿型工具的使用主體是社會，社會主體采用自愿型工具參與到社會治理活動中;文化信息型工具的使用主體是政府、市場和社會，這三大主體通過文化信息型工具進行互動、溝通與協(xié)調(diào)。

結(jié) 語

社會治理體系現(xiàn)代化建設(shè)是我國當(dāng)下重大的理論和現(xiàn)實問題，治理工具的創(chuàng)新成為實現(xiàn)社會治理“善治”的關(guān)鍵。當(dāng)代公共治理理論和治理邏輯表明，在社會治理體系現(xiàn)代化建設(shè)進程中，社會治理復(fù)雜性的漸增促使社會賦權(quán)，政府職能擴張性的受限要求政府分權(quán)，這使得政府、社會和市場等多元主體在“共享”社會治理權(quán)力基礎(chǔ)上構(gòu)建社會治理權(quán)力的制度結(jié)構(gòu)和運行結(jié)構(gòu)，并通過治理工具外顯化的方式呈現(xiàn)和展開運行實踐，以實現(xiàn)社會治理的“善治”目標(biāo)，最終實現(xiàn)社會治理共建共治共享。中國的治理實踐邏輯又表明，中國的治理是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)”下的“公眾參與和社會協(xié)同”治理，因此，在社會治理工具的分類與型構(gòu)中，應(yīng)立足于政府主導(dǎo)社會治理活動這一國情，承認社會治理活動主體的多元性，通過治理工具的主體性邏輯來構(gòu)建政府、市場、社會三個主體之間的互動邏輯。

當(dāng)然，出于主題和篇幅限制等原因，本文研究的立足點在于治理工具的分類和型構(gòu)，但是，對于治理工具的研究遠不于此，至少還有以下幾個方面需要進一步深入研究：第一，就治理工具的分類與型構(gòu)來說，本文從純理論的角度進行邏輯推理，但實際的可行性還有待實踐的檢驗。第二，在政府、社會與市場三個主體之間的關(guān)系上，雖然清晰分析了政府運用治理工具對市場和社會的作用關(guān)系，但是，市場和社會運用何種治理工具反作用于政府（除了文化信息型工具外）以及市場和社會兩者之間通過怎樣的治理工具進行互動等沒有清晰的描述，需要進一步深化;第三，對各類治理工具特性與適用情境的研究不夠深入，有待加強;第四，治理工具的研究除了治理工具的分類與型構(gòu)外，還有治理工具的選擇與應(yīng)用、績效與評價等內(nèi)容，這需要在以后的研究中依次展開。

（責(zé)任編輯：彤 弓）