楊正興，楊志娟，尚 閩，鄧懋濤，石 磊，楊 渺

(1. 阿壩州環(huán)境監(jiān)測中心站, 四川 阿壩 624000 ; 2. 中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院, 北京 100872 ; 3. 四川省生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院, 成都 610041)

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策，對生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償，對于實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的有效供給具有重要意義[1]。近年來，在黨和國家的高度關(guān)注和支持下，中國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐取得了顯著的成效。生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施領(lǐng)域從最初的流域拓寬到森林、海洋、耕地、草原、濕地、荒漠、水流、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等更多領(lǐng)域[2]。我國已經(jīng)初步形成了由中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度、草原生態(tài)補(bǔ)償制度、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度等構(gòu)成的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償制度框架。但總體看，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶匀黄?、?biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的體制機(jī)制尚不完善的問題[3～5]。

阿壩州是長江、黃河上游重要水源發(fā)源地及涵養(yǎng)區(qū)，是國家“兩屏三帶” 生態(tài)安全格局中“青藏高原生態(tài)屏障”和“黃土高原—川滇生態(tài)屏障”的重要組成部分，具有重要的水源涵養(yǎng)、水土保持、氣候調(diào)節(jié)、維持生物多樣性等生態(tài)功能，境內(nèi)若爾蓋濕地是維系中國西藏/喜馬拉雅動(dòng)植物區(qū)系及其生物多樣性的重要基礎(chǔ)地帶以及高寒濕地生態(tài)系統(tǒng)的典型代表，具有重要的水源涵養(yǎng)和氣候調(diào)節(jié)功能；境內(nèi)臥龍自然保護(hù)區(qū)承擔(dān)著以大熊貓為核心的生物多樣性保護(hù)重要功能。阿壩州現(xiàn)有森林面積2.16萬km2、草地面積4.52萬km2、濕地面積0.63萬km2，分別占國土面積的25.6%、53.7%、7.48%。2018年阿壩州紅線面積為3.99萬km2，占轄區(qū)幅員面積的48.12%。全州已建立包括森林類型、濕地類型、野生動(dòng)植物類型的自然保護(hù)區(qū)25處，其中國家級6個(gè)，省級10個(gè)，總面積2.27萬km2，占全州國土面積的27%。

同時(shí)，阿壩州是民族地區(qū)、西部地區(qū)和貧困地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平相對落后。阿壩州實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度不僅能更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境、充分體現(xiàn)其生態(tài)價(jià)值，也能彌補(bǔ)阿壩州因限制開發(fā)失去的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏剑胶鈪^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，進(jìn)而形成生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)的良性循環(huán)。為解決阿壩州生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中遇到的問題，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不斷完善，本文對阿壩州生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，并提出了相應(yīng)的政策建議。

1 生態(tài)補(bǔ)償基本現(xiàn)狀

阿壩州認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(國辦發(fā)〔2016〕31號)《四川省關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》(川辦發(fā)〔2016〕109號)精神，深入實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)认盗猩鷳B(tài)補(bǔ)償政策，對全州生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、社會(huì)穩(wěn)定等發(fā)揮了重要作用。

1.1 生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付

2008年以來，全州13縣(市)陸續(xù)納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，占國家納入縣域的1.6%。其中阿壩、若爾蓋、紅原3縣屬于若爾蓋草原濕地生態(tài)功能區(qū)，其余10個(gè)縣屬于川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)。2008～2017年，中央累計(jì)下達(dá)阿壩州國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金42.74億元，從2008年的1億多元，逐步增加穩(wěn)定在每年5億元左右(見圖1)。完成了包括生態(tài)修復(fù)，流域干旱河谷區(qū)水土保持、森林植被恢復(fù)、河道治理和水土保持等400多個(gè)重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目的建設(shè)。全州生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作力度不斷加強(qiáng)。

圖1 阿壩州歷年生態(tài)轉(zhuǎn)移支付、森林和草原生態(tài)補(bǔ)償資金情況Fig.1 Ecological transfer payments, forest and grassland ecological compensation funds in Aba Prefecture over the years

1.2 森林生態(tài)補(bǔ)償

1998～2017年阿壩州實(shí)施天保工程，累計(jì)完成總投資57.5億余元(中央投資近51億元，地方配套資金6.6億余元)。2011年國家和省對阿壩州1 045萬畝集體所有國家級和省級公益林實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償。從1999年阿壩州實(shí)施退耕還林工程以來，截至2017年底累計(jì)兌現(xiàn)政策補(bǔ)助糧食4.77億斤、資金28.87億元。森林生態(tài)補(bǔ)償總資金從天保工程二期實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)玫教岣?，此后每年穩(wěn)定在6億元以上(圖1)。通過天保工程一期、二期及退耕還林等政策的實(shí)施，全州森林質(zhì)量和覆蓋率不斷提高。截止2017年底，全州森林面積3 310.23萬畝、森林蓄積45 803.25萬m3、全州森林覆蓋率達(dá)25.6%。

1.3 草原生態(tài)補(bǔ)償

自2003年退牧還草工程啟動(dòng)實(shí)施以來，國家和四川省下達(dá)阿壩州14期退牧還草工程項(xiàng)目投資11.54億元(其中中央預(yù)算內(nèi)投資8.83億元，地方投資2.71億元)。2011年，全州啟動(dòng)實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，以5年為1個(gè)周期，實(shí)施草原禁牧2 000萬畝(每年每畝補(bǔ)助6元)、草畜平衡3 765萬畝(每年每畝獎(jiǎng)勵(lì)1.5元)，牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼11.86萬戶(每年每戶補(bǔ)貼500元)，“十二五”期間兌現(xiàn)補(bǔ)助資金約16.8億元。草原生態(tài)補(bǔ)償總資金從2011年啟動(dòng)實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策得到大幅度提高，此后每年補(bǔ)償資金在4億元左右(圖1)。

1.4 濕地生態(tài)補(bǔ)償

2003年以來，國家和省累計(jì)投入2.27億元資金用于阿壩州濕地生態(tài)建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)施了“治沙保濕”“限牧保濕”“種草養(yǎng)濕”等項(xiàng)目，恢復(fù)草坪近1萬畝，恢復(fù)濕地12.24萬畝，濕地面積增加1.3%，全州建立5 個(gè)濕地公園。2014年開始，阿壩州積極開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)工作，若爾蓋縣、紅原縣和松潘縣分別被列入國家、省級濕地生態(tài)效益補(bǔ)償政策機(jī)制試點(diǎn)縣，補(bǔ)償資金逐年得到提高，截至2017年，阿壩州濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)縣已累計(jì)獲得資金1.13億元(圖2)。

圖2 阿壩州近年濕地生態(tài)效益、流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金情況Fig.2 Wetland ecological benefits, horizontal watershed ecological compensation funds in Aba Prefecture in recent years

1.5 流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償

2016年6月，省政府辦公廳印發(fā)《四川省“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償辦法(試行)》(川辦函〔2016〕66號)，建立“上下游對應(yīng)補(bǔ)償”機(jī)制，正式啟動(dòng)“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償。按照“超標(biāo)者賠償、改善者受益”的原則，依據(jù)監(jiān)測斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果，對水環(huán)境賠償金和水環(huán)境改善金進(jìn)行核算，經(jīng)省級考核清算，2016年、2017年阿壩州獲得岷江流域涉及兩個(gè)補(bǔ)償考核斷面的補(bǔ)償資金共計(jì)1 681.5萬元(圖2)。2019年阿壩州又積極簽訂了岷江和嘉陵江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議。

1.6 生態(tài)補(bǔ)償效益分析

阿壩州生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付資金對穩(wěn)定全州生態(tài)功能總體向好的發(fā)展趨勢起了基礎(chǔ)性的重要作用，應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償，并逐步增加轉(zhuǎn)移資金。阿壩州的森林覆蓋率由1998年的21.76%提高到2017年的25.6%，為保持森林生態(tài)功能明顯改善的成果，應(yīng)繼續(xù)長期實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償，并按照物價(jià)上漲水平，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。草原生態(tài)補(bǔ)償政策的相繼實(shí)施一定程度上緩解了超載過牧問題，草地退化沙化的速度得到遏制，但草地生態(tài)退化形勢依然嚴(yán)峻，應(yīng)大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從2003～2017年阿壩州濕地恢復(fù)了12萬畝，濕地面積增加了1.3%，但與森林和草原生態(tài)補(bǔ)償相比，濕地生態(tài)補(bǔ)償資金量與其重要的生態(tài)功能地位不匹配，應(yīng)大幅度提高濕地補(bǔ)償資金。阿壩州主要河流水環(huán)境質(zhì)量長期保持在地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償以水環(huán)境質(zhì)量為載體得以實(shí)現(xiàn)，但阿壩州向下游地區(qū)乃至全球的輸出的不僅是優(yōu)良的水體，還有更多的形式生態(tài)價(jià)值需要國家的政策引導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)多元化、市場化的橫向生態(tài)補(bǔ)償格局[6]。

為了能夠更客觀直接評價(jià)各生態(tài)系統(tǒng)類型的生態(tài)補(bǔ)償與其生態(tài)功能之間的匹配性，今后應(yīng)按生態(tài)系統(tǒng)類型對阿壩州生態(tài)功能和價(jià)值進(jìn)行持續(xù)動(dòng)態(tài)科學(xué)評估，縱向?qū)Ρ韧惿鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)男б孀兓?，橫向比較不同類型生態(tài)補(bǔ)償效益的高低，以此做出生態(tài)補(bǔ)償相應(yīng)政策的調(diào)整。

2 生態(tài)補(bǔ)償存在的主要困難和問題

阿壩州實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償近20年，共獲得各類生態(tài)補(bǔ)償資金157余億元，年均7.8億余元。雖然生態(tài)補(bǔ)償投入力度大幅增加，補(bǔ)償范圍逐步擴(kuò)大，但因生態(tài)補(bǔ)償涉及面廣，利益關(guān)系復(fù)雜，在具體的執(zhí)行過程中，仍存在法律法規(guī)不健全、補(bǔ)償機(jī)制不完善、補(bǔ)償資金渠道單一等問題。

2.1 法律法規(guī)缺失，缺乏制度保障

生態(tài)補(bǔ)償立法滯后于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，國家、省、州至今未出臺生態(tài)補(bǔ)償專門的法律法規(guī)，現(xiàn)有的規(guī)定散見于一些不同層級的法律、法規(guī)和規(guī)章之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，總體上權(quán)威性和約束性不夠。因此，阿壩州在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐過程中缺乏有效的保障，從而不能滿足生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的需要。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)周期短、范圍小、補(bǔ)償要素不全

現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償主要針對具體的生態(tài)工程項(xiàng)目或試點(diǎn)項(xiàng)目，受生態(tài)補(bǔ)償時(shí)間跨度限制，與生態(tài)恢復(fù)和改善的周期無法匹配，周期過長，導(dǎo)致“有錢建設(shè)、無力維持”的局面，生態(tài)補(bǔ)償效果不持久、不明顯。同時(shí)，受補(bǔ)償范圍局限，生態(tài)補(bǔ)償只在部分區(qū)域進(jìn)行，沒有實(shí)現(xiàn)全域共享[7]。一些提供了大量生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的地區(qū)還沒有得到有效補(bǔ)償，如重要生態(tài)要素(空氣)目前沒有列入補(bǔ)償范圍內(nèi)。

2.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以反映生態(tài)價(jià)值

生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)制定比較常用的方法有生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算法及機(jī)會(huì)成本法。事實(shí)上，生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算方法相較于機(jī)會(huì)成本法更關(guān)注生態(tài)資源本身的價(jià)值，也相對來說更加科學(xué)客觀。但由于我國一直都未建立起生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估體系，也就造成我國生態(tài)資源中大多數(shù)的價(jià)值都是免費(fèi)服務(wù)于大眾的，價(jià)值難以貨幣化，從而阻礙了生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行гu估與考核。根據(jù)四川省科技計(jì)劃重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目《阿壩州生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評估與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究及應(yīng)用示范》研究成果，經(jīng)核算2017年阿壩州生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值為10 376億元。與阿壩州現(xiàn)存的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，無法反映出其生態(tài)資源的實(shí)際價(jià)值，生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生的生態(tài)效益沒有得到充分體現(xiàn)。經(jīng)計(jì)算，近期阿壩州每年失去的發(fā)展機(jī)會(huì)成本和需要的生態(tài)保護(hù)建設(shè)資金每年約54億元，現(xiàn)得到各類生態(tài)補(bǔ)償資金總計(jì)20億左右，當(dāng)?shù)鼐用褚蛏鷳B(tài)保護(hù)建設(shè)而失去的機(jī)會(huì)成本未得到足夠的補(bǔ)償。因此，本文認(rèn)為阿壩州的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)提高到生態(tài)補(bǔ)償下限54億元和生態(tài)補(bǔ)償上限10 376億元之間，并逐步向生態(tài)補(bǔ)償上限生態(tài)價(jià)值靠近。

阿壩州和其他重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)相比，爭取到的國家支持存在差距。以草原生態(tài)補(bǔ)償為例，阿壩州現(xiàn)行草原禁牧補(bǔ)助7.5元/畝、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)2.5元/畝[8]，不僅與區(qū)域內(nèi)天然草原平均約50～60元/畝的產(chǎn)值差距甚大，而且與相鄰的甘肅、青海省幾個(gè)牧區(qū)縣標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，大大低于處于同一區(qū)域的甘肅省甘南州草原禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)21.67元/畝、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)3.35元/畝[9]。此外，草原鼠害防治每畝補(bǔ)償1元，實(shí)際投入達(dá)到10元。以森林生態(tài)補(bǔ)償為例，阿壩州90%以上退耕還林林種為生態(tài)林，對群眾無經(jīng)濟(jì)效益，每畝補(bǔ)助260元，與經(jīng)濟(jì)林相比收入差距大。阿壩州每畝花椒收入可達(dá)3 000元以上，核桃可達(dá)4 000元以上，青紅脆李可達(dá)7 000元。依據(jù)現(xiàn)行政策阿壩州國家級公益林生態(tài)補(bǔ)償每年每畝14.75元，地方公益林的，中央財(cái)政補(bǔ)助森林管護(hù)費(fèi)每畝每年3元。對比安徽省大別山森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國家林和集體林統(tǒng)一按每年每畝15元補(bǔ)償，此外地方公益林中納入國家公益林部分補(bǔ)貼合計(jì)21元每畝，納入省級公益林部分每年每畝補(bǔ)助合計(jì)19.5元[10]。再以流域補(bǔ)償為例，青海三江源僅2008年以前國家撥款建立自然保護(hù)區(qū)的資金就高達(dá)75億元，2010年建立生態(tài)補(bǔ)償制度后，三江源區(qū)生態(tài)資源存量價(jià)值總估值約為14萬億元，可核算的主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)和主要生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值近5 000億元/年[11]。而阿壩州流域生態(tài)補(bǔ)償資金在2017年僅為1 116.8萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到生態(tài)服務(wù)提供的價(jià)值。

2.4 生態(tài)補(bǔ)償模式單一、資金渠道狹窄

目前生態(tài)補(bǔ)償資金主要以政府主導(dǎo)的縱向補(bǔ)償為主，來源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其他按生態(tài)要素與項(xiàng)目補(bǔ)償作為補(bǔ)充，如退耕還林、退牧還濕。區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會(huì)群體之間的橫向補(bǔ)償較少，基于市場的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制如用水權(quán)、排污權(quán)、 碳排放權(quán)交易制度未確立，橫縱結(jié)合、政府與市場互補(bǔ)的多模式、多渠道的生態(tài)補(bǔ)償體系未建立。例如，雖然國家和四川省近年來先后出臺健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)文件，但缺乏相應(yīng)細(xì)化辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，落地落實(shí)難[12]。

2.5 缺乏科學(xué)的監(jiān)測與評估

現(xiàn)有生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估，是按森林、濕地、草原、江河等要素分別由生態(tài)環(huán)境、農(nóng)牧、水務(wù)、林草等部門獨(dú)立進(jìn)行，評估口徑不一，且無科學(xué)規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測指標(biāo)體系，導(dǎo)致評估結(jié)論懸殊。在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償過程中，未開展對生物多樣性保護(hù)、自然資源保護(hù)等成效的量化評估，對受益區(qū)帶來的生態(tài)效益和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的科學(xué)評估方法缺失，無法獲取生態(tài)補(bǔ)償效益的評估數(shù)據(jù)，提高生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效益和管理水平的科學(xué)衡量標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)支撐[13]。

2.6 部門權(quán)責(zé)不明，缺乏有效管理

在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，一方面，由于自然資源的產(chǎn)權(quán)界定不清；另一方面，由于生態(tài)補(bǔ)償沒有完整性、總體性的法律法規(guī)，就造成每個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償缺乏統(tǒng)一的歸口管理。其次，法律的缺失，也造成生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管不力。由于生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估體系還未完全建立，政府在生態(tài)效益評估上就很難進(jìn)步，這對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管也造成了極大的不利。

3 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完善政策建議

3.1 建立健全相關(guān)法規(guī)政策體系

生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)體系建設(shè)是推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作、踐行水青山就是金山銀山的重要基礎(chǔ)。針對目前阿壩州在推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作中所面臨的制度缺失問題，建議從3個(gè)層面加強(qiáng)法規(guī)政策體系建設(shè)。首先，基于川西北阿壩生態(tài)示范區(qū)以及阿壩獨(dú)特而又重要的生態(tài)環(huán)境價(jià)值，效仿三江源、新安江流域的做法，在國家層面積極推進(jìn)阿壩生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入國家戰(zhàn)略，將阿壩州納入生態(tài)補(bǔ)償先行試點(diǎn)；其次，在省級層面，建議出臺《阿壩生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施辦法》，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、資金資源、補(bǔ)償方式、資金使用、監(jiān)督管理等內(nèi)容，為阿壩生態(tài)補(bǔ)償提供堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，出臺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，確保制度可行、可用、有效。第三，在州一級層面，制定相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法，明確權(quán)責(zé)、強(qiáng)化考核。

3.2 加強(qiáng)資金投入與政策整合，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

積極爭取國家在資金方面的傾斜，充分利用長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)、黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展和國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重大戰(zhàn)略，依托精準(zhǔn)脫貧、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，突出阿壩州生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大價(jià)值，爭取中央加大對阿壩州的資金投入力度。加大省財(cái)政的資金保障力度，建議設(shè)立阿壩生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，建立充足、穩(wěn)定的資金保障機(jī)制，守住綠水青山。構(gòu)建綜合補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策間的整合，理順重構(gòu)政府生態(tài)資金財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，完善上級政府縱向補(bǔ)償?shù)捏w制機(jī)制，對補(bǔ)償?shù)目瞻讌^(qū)域和重疊區(qū)域進(jìn)行識別，統(tǒng)籌各類補(bǔ)償資金，探索建立綜合性的資金補(bǔ)償機(jī)制和方法，以建立阿壩州生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試驗(yàn)區(qū)為依托，整合資金、形成合力，提高標(biāo)準(zhǔn)、提升效率。

3.3 拓寬生態(tài)補(bǔ)償基金渠道和方式

在生態(tài)補(bǔ)償過程中，“輸血型”補(bǔ)償過多，“造血型”補(bǔ)償偏少，以致實(shí)施生態(tài)保護(hù)政策后，除了政府給予的補(bǔ)貼外，缺乏新的長期穩(wěn)定的收入來源?？紤]到生態(tài)環(huán)境建設(shè)的長期性、全局性和公益性等特點(diǎn)，本著誰受益誰投資的原則，當(dāng)前主要是應(yīng)建立以政府投入為主，全社會(huì)支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資融資體制。積極探索在適宜地區(qū)建立碳匯交易、節(jié)能量交易、排污權(quán)交易等生態(tài)產(chǎn)品市場化模式。逐步擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償基金收取范圍和對象，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰付費(fèi)”的原則，在原有自然保護(hù)區(qū)和森林公園等景區(qū)門票提取生態(tài)補(bǔ)償基金的基礎(chǔ)上，增加工業(yè)用水和城鎮(zhèn)居民生活用水，木材加工、販運(yùn)、征(占)林地，生態(tài)旅游經(jīng)營、開發(fā)等生態(tài)受益的行業(yè)和部門。積極探索與受益區(qū)、下游地區(qū)通過資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立跨地區(qū)橫向補(bǔ)償試點(diǎn)。

3.4 落實(shí)生態(tài)資源評估工作

生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值評估是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的基礎(chǔ)，是政府決策的重要依據(jù)。應(yīng)加快建立全州土地資源、林木資源、水資源等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的動(dòng)態(tài)評估保障體系，動(dòng)態(tài)監(jiān)測生態(tài)系統(tǒng)供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)以及生物多樣性保育等服務(wù)的總經(jīng)濟(jì)價(jià)值。按照國家和四川省的有關(guān)規(guī)定，選擇具有資質(zhì)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對生態(tài)資源進(jìn)行評估，將評估結(jié)果報(bào)省有關(guān)行政主管部門核準(zhǔn)。同時(shí)在充分調(diào)研、征求相關(guān)專家以及當(dāng)?shù)厝罕娨庖姷幕A(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排生態(tài)資源評估工作。

3.5 建立科學(xué)的政績考核評價(jià)體系

結(jié)合阿壩州重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展定位，制定生態(tài)功能區(qū)科學(xué)合理的干部考核和政績評價(jià)體系，把生態(tài)保護(hù)與建設(shè)成效、把生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行成效作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)各級黨政干部考核的重要內(nèi)容，把生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償實(shí)績作為評價(jià)地方黨委和政府工作的重要依據(jù)。積極爭取中央、省政策支持，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估，作為生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)考核依據(jù)，建立有針對性的生態(tài)質(zhì)量目標(biāo)考核體系，綜合反映各地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施成效。建立健全生態(tài)補(bǔ)償資金績效評估制度，綜合運(yùn)用績效評估結(jié)果及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估指標(biāo)等，嚴(yán)格兌現(xiàn)激勵(lì)約束獎(jiǎng)懲措施。

4 結(jié) 論

由于環(huán)境利益及其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益在保護(hù)者、破壞者、受益者和受害者之間的不公平分配，導(dǎo)致了受益者無償占有環(huán)境利益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，缺乏保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；破壞者未能承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償，責(zé)任人喪失保護(hù)的經(jīng)濟(jì)壓力。這種環(huán)境及其經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的扭曲，不僅使阿壩州的生態(tài)保護(hù)面臨很大困難，而且也威脅著地區(qū)間和不同人群間的和諧發(fā)展。要解決這類問題，必須建立一種能調(diào)整相關(guān)主體環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，激勵(lì)生態(tài)保護(hù)行為的政策。健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正是為了解決環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，充分實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策，將有效保護(hù)阿壩州現(xiàn)有的生態(tài)資源，逐步提高流域、森林、草原、濕地生態(tài)功能，解決生態(tài)資源保護(hù)者的切身利益，提高全社會(huì)生態(tài)保護(hù)的意識，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性，充分發(fā)揮長江、黃河上游生態(tài)屏障作用。這就是阿壩州乃至我國其它地區(qū)都要不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策內(nèi)涵和目標(biāo)。

致謝:感謝阿壩州發(fā)改委、阿壩州財(cái)政局、阿壩州統(tǒng)計(jì)局、阿壩州林草局的支持和幫助。