張 敏，劉 磊，藍(lán) 艷，荊 放

(1.生態(tài)環(huán)境部對(duì)外合作與交流中心，北京 100035；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012；3. 生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082)

1 萊茵河流域概況

萊茵河是西歐第一大河，發(fā)源于瑞士境內(nèi)的阿爾卑斯山北麓，西北流經(jīng)列支敦士登、意大利、奧地利、德國(guó)、法國(guó)和荷蘭，最后在鹿特丹附近注入北海。萊茵河全長(zhǎng)1 230km，流域面積18.5萬(wàn)km2，流域人口5 800萬(wàn)，約3 000萬(wàn)人依靠萊茵河及其支流和流域內(nèi)的湖泊作為飲用水源[1]。19世紀(jì)末，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的大背景下，萊茵河流域面臨資源消耗劇增、水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、重化工企業(yè)聚集、城鎮(zhèn)生活以及面源污染疊加等問(wèn)題，由此引發(fā)嚴(yán)重的水質(zhì)惡化和生態(tài)破壞問(wèn)題，威脅人體健康和生態(tài)系統(tǒng)安全。

為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的水質(zhì)污染和生態(tài)破壞問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)萊茵河流域可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)(International Commission for the Protection of the Rhine，以下簡(jiǎn)稱ICPR)于1987年發(fā)布了第一部具有里程碑意義的《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出至1995年有害污染物排放量降低50%、2000年鮭魚重返萊茵河的目標(biāo)。計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，萊茵河治理取得積極進(jìn)展。到1994年，絕大多數(shù)減排目標(biāo)已提前實(shí)現(xiàn)，工業(yè)污染源地區(qū)完全達(dá)到了減排50%的目標(biāo)，很多污染物甚至減少了90%，作為萊茵河生態(tài)指標(biāo)的鮭魚又重返萊茵河[2]。

為了進(jìn)一步改善水質(zhì)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，ICPR于2001年制定了下一階段的《萊茵河2020年行動(dòng)計(jì)劃》(Rhine 2020，簡(jiǎn)稱《2020計(jì)劃》)，設(shè)定了到2020年生態(tài)恢復(fù)、污染治理、洪水防范和地下水管理等綜合目標(biāo)。2020年，ICPR對(duì)《萊茵河2020年行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估并發(fā)布了評(píng)估報(bào)告，并結(jié)合《歐洲綠色新政》要求，制定了《萊茵河2040年行動(dòng)計(jì)劃》(Rhine 2040，簡(jiǎn)稱《2040計(jì)劃》)，提出到2040年氣候適應(yīng)、生態(tài)恢復(fù)以及控制新型污染物等目標(biāo)。這三大規(guī)劃針對(duì)不同階段的流域環(huán)境問(wèn)題設(shè)定具體目標(biāo)和路線圖，共同構(gòu)成了萊茵河流域治理頂層設(shè)計(jì)的有機(jī)整體。

2 《萊茵河2020計(jì)劃》目標(biāo)、主要措施與效果

2.1 目標(biāo)與評(píng)估指標(biāo)

《2020計(jì)劃》主要內(nèi)容包括：恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、減少洪水風(fēng)險(xiǎn)、提高環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)地下水以及流域綜合監(jiān)測(cè)。規(guī)劃包括《鮭魚2020計(jì)劃》和《洪水行動(dòng)計(jì)劃》兩個(gè)子規(guī)劃(見(jiàn)表1)。《2020計(jì)劃》還支持《歐盟水框架指令》和《歐盟洪水風(fēng)險(xiǎn)管理指令》的實(shí)施。

表1 《萊茵河2020行動(dòng)計(jì)劃》Tab.1 Sub plans of“2020 action plan”

2.2 實(shí)施《萊茵河2020計(jì)劃》的主要措施和效果

保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)近期對(duì)《萊茵河2020計(jì)劃》實(shí)施情況的評(píng)估結(jié)果顯示：萊茵河生態(tài)恢復(fù)、水質(zhì)改善、防洪和地下水保護(hù)4個(gè)方面目標(biāo)中的大多數(shù)已基本實(shí)現(xiàn)，但自然岸線改造、降低下游地區(qū)洪水高度仍未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，制藥品、放射劑、微塑料等新型污染出現(xiàn)(見(jiàn)表2)。

表2 萊茵河《2020計(jì)劃》實(shí)施效果Tab.2 Implementation effect of Rhine 2020 Plan

續(xù)表2

2.2.1 針對(duì)生態(tài)恢復(fù)的措施和效果

措施：(1)建設(shè)生態(tài)蓄洪區(qū)，開(kāi)展基于自然的河口設(shè)計(jì)，實(shí)施具有生態(tài)改善、增強(qiáng)蓄洪等多重效益的項(xiàng)目，比如荷蘭三角洲地區(qū)實(shí)施的“給河流留出空間”項(xiàng)目恢復(fù)了大量蓄洪區(qū)并改善了生態(tài)系統(tǒng)；(2)把多個(gè)洪泛區(qū)劃定為自然保護(hù)區(qū)；(3)實(shí)施河湖連通，修建水流通道，開(kāi)展萊茵河上游自然恢復(fù)工程；(4)實(shí)施親自然的岸線改造；(5)開(kāi)展堰壩改造，在萊茵河上游四座堰壩和592個(gè)小型堰壩安裝過(guò)魚設(shè)施，拆除影響魚類洄游的600個(gè)生物阻隔；(6)2018年鹿特丹南部的哈林格利特大壩被部分開(kāi)通，為洄游魚類從北海重返萊茵河提供了重要通道。

效果：截至2018年，恢復(fù)了140km2洪泛區(qū)，完成124個(gè)河湖清淤和水體聯(lián)通，超額完成2020年100個(gè)河湖清淤和水體聯(lián)通目標(biāo)。完成岸線恢復(fù)166km，未實(shí)現(xiàn)2020年800km岸線恢復(fù)目標(biāo)。超過(guò)28%的鮭魚棲息地實(shí)現(xiàn)了和萊茵河的聯(lián)通，支流與洪泛區(qū)的連通等措施改善了棲息地環(huán)境，魚類物種譜系幾乎恢復(fù)完整，萊茵河湖泊和保護(hù)地的典型水生植物實(shí)現(xiàn)了自我繁殖，每年幾百條鮭魚從北海洄游至萊茵河，曾經(jīng)滅絕的尖吻白鮭被引入萊茵河并實(shí)現(xiàn)了自我繁殖。

2.2.2 針對(duì)水質(zhì)安全的管理措施和效果

措施：(1)投資800億歐元建設(shè)污水處理廠和城市排水管網(wǎng)，96%的工業(yè)和生活污水實(shí)現(xiàn)無(wú)害化處理；(2)實(shí)行微型污染物(如農(nóng)藥)銷售許可、禁售或限制措施，制定藥品安全處置指南，開(kāi)展有機(jī)物標(biāo)識(shí)制度和信息宣傳；(3)對(duì)沉積物污染場(chǎng)地進(jìn)行分類，識(shí)別危險(xiǎn)場(chǎng)地，開(kāi)展沉積物運(yùn)輸對(duì)下游水環(huán)境影響評(píng)估，實(shí)施危險(xiǎn)場(chǎng)地監(jiān)測(cè)；(4)提高企業(yè)防火和突發(fā)事故風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)從事危險(xiǎn)物質(zhì)生產(chǎn)的企業(yè)實(shí)施許可證制度，危險(xiǎn)物質(zhì)容器和運(yùn)輸管道無(wú)滲漏，安裝防滲設(shè)施，實(shí)施廢水、冷卻水和雨水分離；(5)對(duì)地下水實(shí)施定量和定性監(jiān)測(cè)。

效果：截至2015年，進(jìn)入北海和瓦登海的氮排放量減少了15%～20%，重金屬污染持續(xù)降低，但是農(nóng)業(yè)源和城市地區(qū)的徑流營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)仍難以大幅減少，包括汞在內(nèi)的有害物質(zhì)超標(biāo)。截至2017年，萊茵河流域被檢測(cè)出活性醫(yī)藥物質(zhì)及副產(chǎn)品，農(nóng)藥污染雖大幅減少，但是在小型水體中依然會(huì)偶發(fā)農(nóng)藥污染超標(biāo)問(wèn)題。完成對(duì)22個(gè)沉積物風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)中的10個(gè)場(chǎng)地的修復(fù)，沉積物中鉛的含量持續(xù)降低。地下水優(yōu)良水體比例達(dá)96%，但是由于氮污染嚴(yán)重，33%的地下水化學(xué)物質(zhì)超標(biāo)。

2.2.3 針對(duì)防洪的管理措施和效果

措施：(1)投資140億歐元實(shí)施《洪水行動(dòng)計(jì)劃》，恢復(fù)140km2洪泛區(qū)；(2)河流自然恢復(fù)面積超過(guò)5 650km，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)面積14 690 km2，植樹造林1 040 km2，提高土地雨水滲透率；(3)發(fā)布洪水風(fēng)險(xiǎn)地圖，完善信息發(fā)布制度，延長(zhǎng)洪水預(yù)報(bào)周期，實(shí)施信息交換制度，建立全流域統(tǒng)一的低水位監(jiān)測(cè)體系；(4)開(kāi)展氣候變化對(duì)水量平衡、水溫和生態(tài)系統(tǒng)影響研究，制定氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略。

效果：實(shí)現(xiàn)“到2020年減少25%的洪水風(fēng)險(xiǎn)”目標(biāo)，工程蓄洪量達(dá)3.4億m3，2030年計(jì)劃蓄洪量達(dá)5.4億m3。降低下游地區(qū)極端洪水高度70cm的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)洪水風(fēng)險(xiǎn)地圖100%全覆蓋，延長(zhǎng)洪水預(yù)報(bào)時(shí)間。

3 《萊茵河2040計(jì)劃》目標(biāo)與主要措施

3.1 總體目標(biāo)

《萊茵河2040計(jì)劃》的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)流域地區(qū)可持續(xù)管理，增強(qiáng)氣候韌性，為人與自然創(chuàng)造寶貴的生命線，主要內(nèi)容包括棲息地聯(lián)通、水質(zhì)安全、減少洪水風(fēng)險(xiǎn)、有效管理低水位(見(jiàn)表3)。

表3 《萊茵河2040計(jì)劃》具體目標(biāo)Tab.3 Abjectives of Rhine 2040 Progranme

3.2 主要措施

(1)基于IPCC有關(guān)氣候變化的最新數(shù)據(jù)(預(yù)計(jì)2021年發(fā)布)，到2023年開(kāi)展2050年和2100年氣候變化對(duì)萊茵河流量影響情景預(yù)測(cè)分析；(2)把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入用水需求預(yù)測(cè)，分析農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活等不同領(lǐng)域的用水需求；(3)定期發(fā)布?xì)夂蜃兓瘜?duì)水生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性影響報(bào)告；(4)基于流量情景預(yù)測(cè)，到2024年，更新流域水溫情景預(yù)測(cè)分析；(5)到2025年，更新萊茵河流域氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略；(6)實(shí)施暴雨應(yīng)對(duì)措施信息交換制度；(7)加強(qiáng)與利益相關(guān)方合作，實(shí)現(xiàn)水資源利用與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的協(xié)調(diào)，把工業(yè)、農(nóng)業(yè)、航運(yùn)、漁業(yè)和水電開(kāi)發(fā)納入萊茵河可持續(xù)管理框架，保護(hù)萊茵河生態(tài)安全。

3.3 擬實(shí)施的重大工程

到2021年，建立微生物污染物清單和聯(lián)合評(píng)估制度，選擇代表性參數(shù)，制定微生物減排評(píng)估方法。支持開(kāi)發(fā)微塑料測(cè)量和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化方法。到2024年，開(kāi)通法國(guó)里諾附近的魚道；到2026年，開(kāi)通馬科爾塞姆地區(qū)的魚道；盡快開(kāi)通德國(guó)Vogelgründiqu地區(qū)的魚道。到2030年，拆除300個(gè)生物阻隔或安裝過(guò)魚設(shè)施。拆除萊茵河支流的堰壩或安裝魚類遷徙設(shè)施，以恢復(fù)棲息地功能，降低魚類遷徙致死率?；謴?fù)200km2洪泛區(qū)，完成100個(gè)河湖和支流水體與萊茵河的聯(lián)通，實(shí)施河岸生態(tài)改造400km。

4 主要經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)

4.1 規(guī)劃具有連續(xù)性、系統(tǒng)性、有針對(duì)性的特點(diǎn)

保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)共制定了《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》(1987-2000)，《萊茵河2020年行動(dòng)計(jì)劃》(2001-2020)和《萊茵河2040年行動(dòng)計(jì)劃》(2021-2040)三大規(guī)劃。這些規(guī)劃針對(duì)不同時(shí)期流域面臨的主要問(wèn)題，設(shè)定量化目標(biāo)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和路線圖。ICPR還對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，未落實(shí)或效果不好的指標(biāo)將在下一個(gè)規(guī)劃里加強(qiáng)，體現(xiàn)了規(guī)劃連續(xù)性、系統(tǒng)性、有針對(duì)性的特點(diǎn)。在《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)污染達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上，《萊茵河2020計(jì)劃》注重水質(zhì)安全、生態(tài)恢復(fù)和防洪為一體的流域綜合管理，《萊茵河2040計(jì)劃》則根據(jù)《萊茵河2020計(jì)劃》評(píng)估結(jié)果，對(duì)新型微生物污染、微塑料污染、農(nóng)業(yè)面源污染等指標(biāo)加大治理力度，并充分考慮氣候變化對(duì)未來(lái)流量和水溫的影響。此外，規(guī)劃還綜合考慮北海保護(hù)，《歐盟水框架指令》《歐洲綠色新政》和聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程要求，把萊茵河治理與更高層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效和治理效益最大化。

4.2 完善的技術(shù)導(dǎo)則為規(guī)劃實(shí)施提供重要支撐

為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)對(duì)流域水質(zhì)污染、生態(tài)狀況、河流水溫等變化情況進(jìn)行調(diào)查，對(duì)污染治理措施的有效性進(jìn)行評(píng)估并發(fā)布研究報(bào)告，如“萊茵河1978～2011年河流水溫變化技術(shù)報(bào)告”“萊茵河2005～2013年棲息地聯(lián)通調(diào)查技術(shù)報(bào)告”“萊茵河流域地區(qū)2014～2015年動(dòng)植物污染措施評(píng)估技術(shù)報(bào)告”，為沿岸國(guó)家全面掌握流域現(xiàn)狀、及時(shí)調(diào)整污染防治措施提供科學(xué)依據(jù)。針對(duì)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的制藥品、放射劑等威脅人體健康的新型污染物，發(fā)布“微生物減排建議報(bào)告”“殺蟲劑、防腐劑技術(shù)評(píng)估報(bào)告”，對(duì)特定污染物減排提供指導(dǎo)意見(jiàn)和建議，為各國(guó)科學(xué)決策提供參考。此外，ICPR還加強(qiáng)與大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的合作，聯(lián)合開(kāi)展重大問(wèn)題研究和科技攻關(guān)，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

4.3 完善的監(jiān)測(cè)評(píng)估制度是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的重要保證

監(jiān)測(cè)站是河流的“電子眼”，是實(shí)現(xiàn)流域綜合治理目標(biāo)的重要保證。保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)在萊茵河及其支流共設(shè)有57個(gè)監(jiān)測(cè)站，這些監(jiān)測(cè)站點(diǎn)具有監(jiān)測(cè)對(duì)象廣泛、監(jiān)測(cè)技術(shù)先進(jìn)、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的特點(diǎn)。監(jiān)測(cè)對(duì)象從最初的水質(zhì)監(jiān)測(cè)逐漸擴(kuò)展到懸浮顆粒物、底泥、微型污染物等100多種成分，后來(lái)還增加了魚類、無(wú)脊椎動(dòng)物和浮游動(dòng)物等生物監(jiān)測(cè)[3]。技術(shù)先進(jìn)體現(xiàn)在不僅可以監(jiān)測(cè)常規(guī)污染物，還可以快速監(jiān)測(cè)并分析制藥品、放射劑、農(nóng)藥等新型污染物及其含量，為制定有針對(duì)性的污染減排措施提供科學(xué)依據(jù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。更重要的是，這些監(jiān)測(cè)站采用統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)指標(biāo)和測(cè)算方法，避免了由于方法和參數(shù)不同導(dǎo)致的監(jiān)測(cè)結(jié)果差異，并由此引發(fā)職責(zé)不清、相互推諉等問(wèn)題。一旦污染排放超標(biāo)，國(guó)際預(yù)警預(yù)報(bào)平臺(tái)(International Warning and Alarm Program)可以快速通知沿岸國(guó)家，尤其是下游國(guó)家和供水廠，實(shí)現(xiàn)信息共享和聯(lián)防聯(lián)控。

5 對(duì)策建議

5.1 科學(xué)確定黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)體系，逐步推進(jìn)配套標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指南建設(shè)。目前，我部正在研究制定《黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體方案》，沿黃各省區(qū)(市)也在制定黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展地方規(guī)劃。建議針對(duì)現(xiàn)階段黃河流域面臨的突出問(wèn)題，科學(xué)合理確定生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃總體目標(biāo)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和路線圖，綜合考慮江湖關(guān)系和諧、水體水質(zhì)清潔、生態(tài)系統(tǒng)健康、城鄉(xiāng)環(huán)境優(yōu)美和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可控的目標(biāo)導(dǎo)向；逐步推進(jìn)黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相配套的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指南建設(shè)，為規(guī)劃的有效實(shí)施提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐；充分考慮氣候變化對(duì)黃河流域未來(lái)徑流量的影響；把黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入國(guó)家“十四五”和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)治理效益最大化。

5.2 突出問(wèn)題導(dǎo)向，實(shí)施水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害為一體的流域綜合管理。萊茵河流域規(guī)劃的一大特色是以流域?yàn)閱挝?，采取綜合治理措施，實(shí)現(xiàn)了水質(zhì)改善、生態(tài)恢復(fù)和洪水防范的有機(jī)統(tǒng)一。建議堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)施治、綜合施治原則，以生態(tài)系統(tǒng)整體性作為流域高質(zhì)量發(fā)展的根本遵循；把有限的水資源作為硬約束，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災(zāi)害治理；突出重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先事項(xiàng)，實(shí)行分區(qū)分類管控，優(yōu)先保護(hù)黃河流域生態(tài)服務(wù)功能重要且生態(tài)脆弱地區(qū)，加強(qiáng)河口三角洲保護(hù)，逐步恢復(fù)河口自然濕地，提高生物多樣性。

5.3 建立健全流域監(jiān)測(cè)制度，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、提升監(jiān)測(cè)能力，以監(jiān)測(cè)為抓手促進(jìn)政府、企業(yè)、公眾共同參與流域治理。建議加強(qiáng)黃河流域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，不斷提高監(jiān)測(cè)技術(shù)并擴(kuò)大監(jiān)測(cè)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)對(duì)水質(zhì)和生物指標(biāo)的綜合監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)分析；建立上下游信息共享制度，加強(qiáng)與大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)的合作，對(duì)監(jiān)測(cè)中出現(xiàn)的問(wèn)題提出技術(shù)解決方案和建議；增加信息透明度，提高公眾環(huán)保意識(shí)并接受公眾監(jiān)督，推動(dòng)形成政府、企業(yè)、公眾多元共治的良好局面。