■文/黃寧 王革（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

近年來，在貿(mào)易保護主義、技術(shù)民族主義等因素的驅(qū)動下，部分發(fā)達國家頻繁實施“逆全球化”措施。這對我國開放創(chuàng)新的外部環(huán)境造成了較大的負面影響。例如，美國懲罰性關(guān)稅已導(dǎo)致我國2019 年主要高技術(shù)產(chǎn)品（機電產(chǎn)品HS84-85、運輸設(shè)備HS86-89，以及光學(xué)、鐘表、醫(yī)療設(shè)備HS90-92）對美出口下降10%～20%，技術(shù)出口管制等因素導(dǎo)致我國2019 年知識產(chǎn)權(quán)使用費進口增速由前三年的15%以上逆轉(zhuǎn)為-4%。而2020 年新冠疫情在全球的蔓延進一步加劇了“逆全球化”趨勢。一些國家開始強調(diào)供應(yīng)鏈的“安全”，甚至試圖強行改變?nèi)蚧纬傻膰H供應(yīng)鏈格局。

開放創(chuàng)新，是我國貫徹新發(fā)展理念、打造對外開放新格局、推動構(gòu)建人類命運共同體的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記強調(diào)，我國將“堅持以開放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新，持續(xù)推進更高水平的對外開放”。為防范“逆全球化”對開放創(chuàng)新帶來的風(fēng)險，我國應(yīng)盡快推進“創(chuàng)新區(qū)域化”，將更多資源投入到區(qū)域性創(chuàng)新合作中。

一、我國推進“創(chuàng)新區(qū)域化”的必要性

“創(chuàng)新區(qū)域化”是指，兩個及以上的國家（地區(qū)）之間，通過逐步消除創(chuàng)新要素跨境流動壁壘、提升科技創(chuàng)新合作水平，建立起顯著高于區(qū)域外的創(chuàng)新關(guān)聯(lián)與技術(shù)依賴。在創(chuàng)新資源趨于分散、研發(fā)活動日益復(fù)雜、技術(shù)生命周期不斷縮短的條件下，融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)原本是我國的最優(yōu)選擇。但當全球開放創(chuàng)新的環(huán)境面臨較大不確定性時，推進“創(chuàng)新區(qū)域化”的必要性大大增加。

首先，以“創(chuàng)新區(qū)域化”維護“創(chuàng)新全球化”。受限于美國在全球經(jīng)濟與科技中的重要地位，以及多邊機制嚴重受損，短期內(nèi)已難以通過多邊機制保障創(chuàng)新要素在全球的正常流動?！皠?chuàng)新區(qū)域化”成為維護“創(chuàng)新全球化”的最佳途徑。一方面，“創(chuàng)新區(qū)域化”的本質(zhì)仍然是擴大開放，這與“創(chuàng)新全球化”的方向是一致的。區(qū)域內(nèi)壁壘的消除，并不以對區(qū)域外壁壘的增加為代價。另一方面，“創(chuàng)新區(qū)域化”有助于探索更適應(yīng)未來全球化的新規(guī)則。1990 年代全球化興起的歷史表明，大量新的多邊規(guī)則實際源自前一時期的區(qū)域化實踐。退一步看，“創(chuàng)新區(qū)域化”也可以維護一部分既有的國際科技合作秩序，防止“創(chuàng)新全球化”倒退為“創(chuàng)新本土化”。

其次，緩解中美“技術(shù)脫鉤”的壓力。一方面，可借助區(qū)域內(nèi)其他成員與美國的技術(shù)關(guān)聯(lián)，間接降低中美“技術(shù)脫鉤”的風(fēng)險。例如，美國與歐洲（英、法、德）和東亞（日、韓）部分國家均有緊密的技術(shù)貿(mào)易和創(chuàng)新合作關(guān)系，如果我國推進與這些國家的“技術(shù)掛鉤”，將有助于防止中美徹底“技術(shù)脫鉤”。另一方面，即便中美科技關(guān)系進一步惡化，也可確保穩(wěn)定份額的技術(shù)來源與外部市場。美國雖然是我國最重要的技術(shù)來源，但在我國技術(shù)進口（以知識產(chǎn)權(quán)使用費測算）中的份額也未超過1/3，在我國高技術(shù)產(chǎn)品出口中的份額為1/5。如果我國與東亞及歐洲主要國家建立穩(wěn)定的區(qū)域創(chuàng)新合作關(guān)系，將保障我國超過1/2 的技術(shù)來源和1/4的外部市場。

最后，在區(qū)域化浪潮中防止被邊緣化。近年來區(qū)域貿(mào)易協(xié)定大量興起，反映出各國借助區(qū)域化對沖“逆全球化”風(fēng)險的意愿。據(jù)WTO 統(tǒng)計，自2015 年至2020年1 月，全球新生效了28 個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。歐盟、加拿大、日本等新近簽署的協(xié)定，在技術(shù)標準協(xié)調(diào)、人員跨境流動、知識產(chǎn)權(quán)保護等領(lǐng)域達成了更高的標準。據(jù)路透社2020 年5 月的消息，美國試圖聯(lián)合日本、澳大利亞、印度、韓國、越南等國，打造一個在數(shù)字業(yè)務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、科研、貿(mào)易、教育和商業(yè)領(lǐng)域以相同標準運營的“經(jīng)濟繁榮網(wǎng)絡(luò)”。在區(qū)域化中，區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新主體可在市場準入、規(guī)制環(huán)境等方面獲得優(yōu)于區(qū)域外競爭者的待遇。當大部分國家都轉(zhuǎn)向區(qū)域化合作時，對不參與的國家而言，其創(chuàng)新主體的相對競爭力將被削弱。因此，我國有必要加快區(qū)域化進程，防止被邊緣化。

二、我國推進“創(chuàng)新區(qū)域化”的潛力與挑戰(zhàn)

我國在推進“創(chuàng)新區(qū)域化”方面已具備較高的潛力。一方面，我國龐大的科技投入、產(chǎn)出與市場基礎(chǔ)，為區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新資源互聯(lián)互通提供了條件。從投入看，2017 年我國研發(fā)支出占到全球的23%（按PPP 計算），2000—2017年對全球研發(fā)支出增長的貢獻份額接近1/3；從產(chǎn)出看，2018 年我國高研發(fā)密集型產(chǎn)業(yè)占全球的比例達到20.6%，是僅次于美國的第二大生產(chǎn)國；從市場看，2018年我國高技術(shù)產(chǎn)品進口額高達6655 億美元，知識產(chǎn)權(quán)使用費進口額為356 億美元，是全球第三大知識產(chǎn)權(quán)使用費進口國。另一方面，我國面臨推進“創(chuàng)新區(qū)域化”的良好契機。各創(chuàng)新領(lǐng)先經(jīng)濟體是我國推進“創(chuàng)新區(qū)域化”的潛在合作伙伴。在前20 位創(chuàng)新經(jīng)濟體（按WIPO 發(fā)布的2019 年全球創(chuàng)新指數(shù)排序）中，我國已與瑞士、韓國、新加坡、冰島簽署了自貿(mào)協(xié)定，覆蓋了我國超過1/5 的技術(shù)來源（按最新可得的2016 年知識產(chǎn)權(quán)使用費進口額計算）。在“逆全球化”壓力下，歐洲與東亞地區(qū)一些創(chuàng)新經(jīng)濟體與我國強化區(qū)域合作的意愿也在增加。例如，中歐投資協(xié)定談判與中日韓自貿(mào)協(xié)定談判均在提速。如果中歐達成投資協(xié)定，將有助于為雙方間的高技術(shù)投資建立穩(wěn)定、可預(yù)期的制度環(huán)境，并促進在數(shù)字經(jīng)濟、人工智能等領(lǐng)域的技術(shù)融合。而中日韓自貿(mào)區(qū)則有助于強化三國在高技術(shù)生產(chǎn)上的技術(shù)優(yōu)勢互補與垂直專業(yè)化分工。

與此同時，我國推進“創(chuàng)新區(qū)域化”也需要克服一些挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要集中在我國與主要創(chuàng)新經(jīng)濟體的創(chuàng)新關(guān)聯(lián)、經(jīng)濟融合及我國的牽制力方面。

第一，我國與潛在伙伴國之間的創(chuàng)新關(guān)聯(lián)薄弱。專利發(fā)明上的跨國合作可以反映兩國間的知識分享與創(chuàng)新關(guān)聯(lián)。而目前我國與潛在伙伴國之間合作發(fā)明的強度較低。在我國2018 年P(guān)CT 專利的發(fā)明中，與前20 位創(chuàng)新經(jīng)濟體合作發(fā)明的比例僅為6%，而美國、英國、法國、德國的這一比例高達10%、25%、16%、14%（未排除多個經(jīng)濟體參與同一發(fā)明造成的重復(fù)計算）。WIPO 針對各國科學(xué)發(fā)表的統(tǒng)計分析也顯示了同樣的特征。其原因可能是，我國企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)與境外主體的聯(lián)系較弱，國家創(chuàng)新體系的對外開放程度不足。根據(jù)OECD 的測算，我國2017 年國內(nèi)研發(fā)支出中來自國外的經(jīng)費比例僅為0.6%，遠低于美國的6.2%、英國的15.6%、法國的7.7%、德國的5.8%。

第二，我國與潛在伙伴國之間缺乏深度經(jīng)濟融合。創(chuàng)新要素的跨境流動不同于簡單的商品流動，它對規(guī)制環(huán)境、競爭政策及知識產(chǎn)權(quán)保護的要求更高，有賴于伙伴國之間的深度經(jīng)濟融合。但我國與潛在伙伴國的經(jīng)濟融合程度卻明顯不足。雙向FDI 是反映經(jīng)濟融合程度的關(guān)鍵指標，截至2018 年，在前20 位創(chuàng)新經(jīng)濟體（內(nèi)向FDI 存量方面，加拿大、法國、德國、中國大陸、中國香港、新加坡因缺少數(shù)據(jù)未列入，外向FDI 存量方面，愛爾蘭、中國大陸、中國香港、新加坡因缺少數(shù)據(jù)未列入）的內(nèi)向FDI 存量中，我國的份額僅為0.8%，而美國為15.8%；在其外向FDI 存量中，我國的份額僅為2.3%，而美國為14.9%。即使排除掉中美投資規(guī)模差異的影響，我國仍然低于美國13.1 與4.4 個百分點。與此同時，我國與潛在伙伴國之間也缺乏促進經(jīng)濟融合的機制安排。在前20位創(chuàng)新經(jīng)濟體中，我國只與其中5個簽署了自貿(mào)協(xié)定，而歐盟已經(jīng)與除中美之外的所有經(jīng)濟體都達成了自貿(mào)協(xié)定。

第三，我國對潛在伙伴國的牽制力不足。為確保區(qū)域合作的穩(wěn)定性，防范域外第三方的干擾，我國須對伙伴國（尤其是技術(shù)來源國）具備一定的牽制力。從近年“貿(mào)易戰(zhàn)”與“科技戰(zhàn)”的實踐看，牽制力主要源自兩方面。一是技術(shù)依賴，即技術(shù)牽制力。二是出口依賴，即貿(mào)易牽制力。我國前五大技術(shù)來源國（按最新可得的2016 年知識產(chǎn)權(quán)使用費進口額計算）分別是美國（26%）、日本（18%）、韓國（12%）、德國（11%）和英國（3%）。然而我國對這五個國家并不具備技術(shù)牽制力（見圖1），在其知識產(chǎn)權(quán)使用費進口中占比均未超過1%。我國僅對東亞兩國（韓、日）具備一定的貿(mào)易牽制力，是2019 年韓國第一大出口市場（25%）和日本第二大出口市場（19%），但在德國、英國、美國出口中占比均在8%以下。對比來看，美國已兼具較高的技術(shù)牽制力與貿(mào)易牽制力。對美國前五大技術(shù)來源國而言，美國不僅是其第一或第二大技術(shù)進口來源（18%～51%），同時也是其第一或第二大出口市場（8%～20%）。

圖1 中美對前五大技術(shù)來源國的牽制力對比

三、我國推進“創(chuàng)新區(qū)域化”的策略建議

一是制定實施“創(chuàng)新區(qū)域化”戰(zhàn)略。以促進創(chuàng)新要素區(qū)域流動、深化區(qū)域內(nèi)知識互溢為目標，構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)，更好地服務(wù)國內(nèi)創(chuàng)新發(fā)展。按照“基礎(chǔ)”“潛力”“效率”“安全”四項標準，選取合作伙伴與路徑。例如，我國已與韓日兩國建立密切的高技術(shù)生產(chǎn)關(guān)聯(lián)，且對其具備一定的貿(mào)易牽制力，可將其作為優(yōu)先合作對象。歐洲部分國家（如德國、荷蘭、芬蘭等）具備較高的技術(shù)供給能力，且對美國技術(shù)依賴與出口依賴較低，可作為次級合作對象。

二是深化與潛在伙伴國的經(jīng)濟融合與科技開放。一方面，開啟高標準的自貿(mào)協(xié)定談判。大幅放寬在信息通訊、研發(fā)設(shè)計、科技成果轉(zhuǎn)化、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等高技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域的投資準入，并在規(guī)制協(xié)調(diào)、標準互認、知識產(chǎn)權(quán)保護、數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域達成高水平約束條款。另一方面，探索試行國家科技計劃相互開放機制。除敏感領(lǐng)域外，允許伙伴國的機構(gòu)與專家承擔和領(lǐng)銜本國科技計劃，相關(guān)研發(fā)成果的知識產(chǎn)權(quán)由雙方共享并優(yōu)先在區(qū)域內(nèi)應(yīng)用，并借助貨幣互換協(xié)議試行財政科技資金出境。

三是分步驟提升對潛在伙伴國的牽制力。短期內(nèi)，大力提升對伙伴國的貿(mào)易牽制力。對韓、日、德、英等重要的技術(shù)來源國，借助進口博覽會、跨境電商、數(shù)字貿(mào)易等方式，大幅增加對農(nóng)產(chǎn)品、民生產(chǎn)品、新興服務(wù)等的進口力度。長期內(nèi)，穩(wěn)步提升對伙伴國的技術(shù)牽制力。在信息通訊服務(wù)與制造、化學(xué)與化工、機械與運輸設(shè)備等較有潛力的領(lǐng)域，鼓勵企業(yè)加大海外投資力度，強化我國技術(shù)供給與投射能力。

四是強化創(chuàng)新熱點城市之間的聯(lián)絡(luò)。利用創(chuàng)新活動地理集中的特點，大力推動北京、上海、深圳與首爾、東京、法蘭克福、埃因霍溫、赫爾辛基等海外創(chuàng)新熱點城市之間的聯(lián)絡(luò)，優(yōu)化航空客運網(wǎng)絡(luò)，普及多語言便利化標識，擴大人員往來和創(chuàng)新交流。支持熱點城市互設(shè)海外創(chuàng)新中心，開展創(chuàng)新資源拓展、技術(shù)與項目引進、城市形象宣傳活動。