但功榮

摘?要：鑒于中小城市污水處理廠在高運(yùn)營(yíng)成本方面的壓力，為保證中小城市建成的污水處理廠的正常運(yùn)行，有必要探討中小城市污水處理廠市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)方面的有效模式，從而保證中小城市建成的污水處理廠能夠正常運(yùn)營(yíng)。文章分析了中國(guó)中小城市相對(duì)于大中城市在污水處理廠運(yùn)營(yíng)方面存在的困難，得出實(shí)施和開展市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的必要性，分析了幾種市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式，指出合同管理在促進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)方面的作用和具體做法。

關(guān)鍵詞：中小城市;污水處理;市場(chǎng)運(yùn)營(yíng);模式探索

一、中小城市污水處理廠在運(yùn)營(yíng)方面存在的困難

為了響應(yīng)世界范圍內(nèi)的環(huán)保行動(dòng)，遏制水域環(huán)境的惡化，我國(guó)近些年來建設(shè)了大量的污水處理廠，并迅速擴(kuò)展到中小城市。隨著我國(guó)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，未來中小城鎮(zhèn)的污水處理市場(chǎng)還將繼續(xù)擴(kuò)大。

城鎮(zhèn)污水處理規(guī)模的擴(kuò)大既為我國(guó)水業(yè)發(fā)展提供了機(jī)遇，同時(shí)也存在較大的挑戰(zhàn)。其中最重要的問題就是污水處理廠的正常運(yùn)營(yíng)問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)眾多建成的污水處理廠存在較大的運(yùn)營(yíng)困難，有三分之一在正常運(yùn)行，三分之一開開停停，還有三分之一處于停運(yùn)閑置狀態(tài)，由于國(guó)家對(duì)大中城市的監(jiān)管力度較大、監(jiān)管體制較為健全，以及來自社會(huì)輿論的壓力，大中城市的污水處理廠基本可以實(shí)現(xiàn)較高的運(yùn)行率，但對(duì)于中小城鎮(zhèn)來說，一方面污水廠規(guī)模較小，另一方面存在管網(wǎng)建設(shè)設(shè)施落后、投入和運(yùn)行資金缺乏等問題，使得中小城鎮(zhèn)的污水處理廠處于虧損或空負(fù)荷運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。

中小城市的污水處理廠在運(yùn)營(yíng)方面出現(xiàn)的困難和我國(guó)目前重建設(shè)、輕經(jīng)營(yíng)的工作思路有關(guān)，在建設(shè)方面，能夠通過中央財(cái)政支持、國(guó)債、國(guó)際貸款、水環(huán)境治理工程等籌措資金，但在設(shè)計(jì)和建造時(shí)卻較少考慮運(yùn)營(yíng)成本，出現(xiàn)超大、超前規(guī)模，增加了運(yùn)行成本。地方政府承擔(dān)了較大的運(yùn)營(yíng)包袱，在國(guó)家監(jiān)管不完善的情況下，地方政府通常采取關(guān)停污水處理廠的做法來遏制沉重的財(cái)政包袱。

二、中小城市污水處理廠不同市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式比較

對(duì)于解決污水處理廠高運(yùn)營(yíng)和高成本問題，過度超前設(shè)計(jì)或管網(wǎng)不配套等出現(xiàn)的閑置問題很難在短時(shí)間內(nèi)解決，但對(duì)于由于管理運(yùn)營(yíng)效率低下帶來的成本問題，可以通過探討有效的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式來進(jìn)行解決。

根據(jù)相關(guān)的城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)理論和實(shí)踐，污水處理運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化模式主要有六種，第一是服務(wù)合同，時(shí)間一般在3—5年，將現(xiàn)有污水處理廠的部分職能（如收費(fèi)服務(wù)、客服等）在一定時(shí)間內(nèi)外包給私營(yíng)企業(yè);第二種是管理合同，時(shí)間一般為5—10年，將現(xiàn)有的污水處理廠的一部分或全部運(yùn)營(yíng)交給私營(yíng)企業(yè)（不包括資本投資）;第三種是租賃合同，期限一般為5—15年，主要是有私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)污水處理廠的全部運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，資本投資除外;第四種是狹義特許經(jīng)營(yíng)，一般為長(zhǎng)期合同，通常將污水處理廠的所有職能包括資本投資都交給私營(yíng)企業(yè);第五種是特許經(jīng)營(yíng)，時(shí)間為長(zhǎng)期合同，由私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)建造、運(yùn)營(yíng)污水處理廠，合同期滿后轉(zhuǎn)交給公共部門;第六種為完全私有化，將污水處理廠包括財(cái)產(chǎn)全部出售給私營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)和管理。

一般來說私有化程度越高，私人所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和成本越高。目前污水處理廠建設(shè)成本較高、市場(chǎng)盈利不明顯，因此吸引私人建造需求可能性較低，同時(shí)由于配套的管網(wǎng)有著較強(qiáng)的公共屬性，因此私人介入的意愿較低，還需要由政府進(jìn)行投資;另外我國(guó)城鎮(zhèn)政府規(guī)制能力不足，公共部門市場(chǎng)化步伐剛剛起步，因此，目前我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)的污水處理廠不適合特許經(jīng)營(yíng)或私有化等時(shí)間過長(zhǎng)、私有化程度過大的運(yùn)營(yíng)模式，目前較為適合的是使用管理合同來促進(jìn)市場(chǎng)化步伐。

三、利用管理合同加快中小城市污水處理廠市場(chǎng)化進(jìn)程

管理合同由于時(shí)間較為恰當(dāng)，一方面可以保證私營(yíng)企業(yè)有一定的盈利空間和時(shí)間，同時(shí)也可保證競(jìng)爭(zhēng)性，防止出現(xiàn)獨(dú)霸經(jīng)營(yíng)情況。同時(shí)在應(yīng)用管理合同時(shí)應(yīng)該注意以下幾種情況，配合其他做法。

第一，實(shí)施城鎮(zhèn)聯(lián)合，引入專業(yè)的管理運(yùn)營(yíng)成本。由于城鎮(zhèn)污水處理廠的單個(gè)規(guī)模較小，盈利水平較低，因此即使對(duì)外進(jìn)行承包也很難吸引到專業(yè)化的管理投資資本注入，但是通過將地域上成片的污水處理廠進(jìn)行捆綁、聯(lián)合對(duì)外承包經(jīng)營(yíng)，就可以很大程度上提高外包的吸引力，獲得具有較大實(shí)力和專業(yè)化水平的投資資本注入，如江西省將八十個(gè)縣市的中小污水處理廠捆綁招標(biāo)，吸引了大批的大型水務(wù)集團(tuán)投標(biāo)，保證了私營(yíng)資本投入的質(zhì)量。

第二，加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，為有效利用和發(fā)揮私營(yíng)資本的作用提供保障。政府應(yīng)該積極完善相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，完善管理流程，積極培育各個(gè)環(huán)節(jié)的人力資本，實(shí)施有效監(jiān)管。

第三，通過有效措施確保運(yùn)營(yíng)服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性。從根本上說，競(jìng)爭(zhēng)是產(chǎn)生效率和效益的根本途徑，也是引入私人資本的根本目的，因此一方面可以通過城鎮(zhèn)聯(lián)合提高利潤(rùn)存在的潛力從而促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也要從制度方面確保長(zhǎng)期有效競(jìng)爭(zhēng)，包括控制合同的時(shí)間期限、重新招投標(biāo)發(fā)包、保證信息的公開和透明。合同時(shí)間過短會(huì)縮小利潤(rùn)潛力，過長(zhǎng)不利于重新招投標(biāo)發(fā)包，提高競(jìng)爭(zhēng)性以促進(jìn)效益的最大化。因此要根據(jù)具體情況制定合同期限，一般不要超過10年。同時(shí)，在保證商業(yè)秘密的前提下，要確保信息的一定透明度，防止私營(yíng)資本的信息壟斷。

第四，為私營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入提供標(biāo)準(zhǔn)化的各類市場(chǎng)化合同。對(duì)于城鎮(zhèn)一級(jí)的信任，私人投資資本在一定程度上存在一定得憂慮，因此為了降低政府與私人資本之間的合同風(fēng)險(xiǎn)，需要上級(jí)政府甚至中央政府出面提供強(qiáng)有力的技術(shù)服務(wù)和政策擔(dān)保。如可以參考法國(guó)在此方面的做法，由中央政府為其提供標(biāo)準(zhǔn)化的市場(chǎng)化合同，以備參考和使用，形成一系列規(guī)范做法和流程。

四、結(jié)語

我國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外在污水處理廠在市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，廣泛探討和應(yīng)用市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)措施，在保證污水處理廠正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，促進(jìn)污水處理廠創(chuàng)造更大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

參考文獻(xiàn)

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