摘 ?要：2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》頒布，舊的“收容遣送制度”同時被廢除。新制度實(shí)施以來，有效解決了城市生活無著人員的流浪乞討問題，為維護(hù)城市社會治安，有力地促進(jìn)了社會的和諧與穩(wěn)定，得到了廣大群眾的一致?lián)碜o(hù)。但由于新制度在出臺時比較倉促，實(shí)際運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)了一些存在的欠缺和不足，導(dǎo)致仍有大批的流浪乞討人員在外流浪。流浪乞討人員存在的原因有個人和家庭的主觀原因，也有制度、經(jīng)濟(jì)、文化、社會方面的客觀原因。本文以城市流浪乞討人員的救助意愿為起點(diǎn)展開，分別從政策自身的規(guī)制能力、政策實(shí)施困境及政策過程中的互動三個方面對城市流浪乞討人員救助政策作出解釋，從而得出在完善救助制度本身的同時，應(yīng)將救助制度與社會治安制度相結(jié)合，與構(gòu)建完善的社會保障制度相協(xié)調(diào)，將社會救助作為社會保障制度的一個部分來實(shí)施，并在此基礎(chǔ)上有針對性地提出措施和政策建議。

關(guān)鍵詞：城市;流浪乞討人員;救助制度

一、研究背景

早在1961年，中國就建立了收容遣送制度，1982年制度化。其主要目的是“解救、教育、安置城市乞丐”和“維護(hù)城市社會秩序和安定團(tuán)結(jié)”，其中，“維護(hù)”城市社會秩序和安定團(tuán)結(jié)是其主要功能。2003年“孫志剛案”的發(fā)生，引起了社會各界對收容遣送制度的廣泛批評。2003年6月18日，國務(wù)院迅速廢止《城市流浪乞討人員遣返管理辦法》，取而代之的是《城市生活中流浪乞討人員救助管理辦法》，血的教訓(xùn)催生了城市流浪乞討人員救助制度的重大變革。新的救助管理辦法的頒布，體現(xiàn)了我國政府職能從強(qiáng)制遣返的控制性管理向援助性的服務(wù)性管理轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了政府尊重和保護(hù)人權(quán)的努力，贏得了無數(shù)贊譽(yù)。

中國街頭乞丐長期生活在社會底層，是最特殊的弱勢群體。在這個群體中，有一種特殊的生活方式、行為規(guī)范、價值體系、身份和歸屬感。很容易出現(xiàn)理想不良、道德淪喪、精神頹廢等，以及貧困和犯罪在群體中的蔓延。這也對社會穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。通過本次調(diào)查研究，我們可以對他們的群體有更深的了解。在我國，民政部社會福利司建立了多個地方救助管理站，依據(jù)《無城市生活流浪乞討人員管理辦法》，對城市流浪乞討人員進(jìn)行管理。主要救助對象是因解決食宿困難、無親友可依靠、不享受城市最低生活保障和農(nóng)村五保供養(yǎng)而乞討生活的人員。然而，由于救援管理目標(biāo)的模糊性、管理體制的障礙性、相關(guān)政策法規(guī)的缺乏，這一群體的生存和發(fā)展一直沒有得到足夠的重視。針對相關(guān)問題，提出完善流浪乞討現(xiàn)象對社會的危害和影響。近年來，城市乞討現(xiàn)象、乞丐群體化、職業(yè)化、乞丐管理現(xiàn)象、乞丐群體的復(fù)雜性、犯罪化等方面都有了新的變化和發(fā)展，乞丐群體的年齡結(jié)構(gòu)向低齡化發(fā)展，乞討方式呈現(xiàn)出智能多樣化。這些都對社會發(fā)展造成了很大的負(fù)面影響，影響了改革開放以來中國樹立的良好國際形象，削弱了公眾的同情，也引起了對群體的關(guān)注和救助。通過調(diào)查研究，我們對乞討現(xiàn)象有了更清晰的認(rèn)識。提高他們辨別和分析的能力。

流浪乞討現(xiàn)象在各個城市普遍存在，是社會發(fā)展和城市化進(jìn)程中不可忽視的問題。流浪乞討人員的救助在一定程度上反映了社會的文明程度和發(fā)展程度。2003年以前，我國對流浪乞討人員實(shí)行強(qiáng)制收容遣送救助制度。2003年“孫志剛事件”發(fā)生后，為完善社會救助體系，國務(wù)院頒布實(shí)施了《無城市生活流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）及其實(shí)施細(xì)則。《救助管理辦法》規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立流浪乞討人員救助站，實(shí)行“自愿救助，“無償援助”作為基本原則，保護(hù)他們的基本生活權(quán)益，維護(hù)他們的人格尊嚴(yán)。新的流浪乞討人員救助制度取代了收容遣送制度，更加人性化。在流浪乞討人員的救助管理中也發(fā)揮了積極作用。然而，隨著社會形勢的變化，現(xiàn)行的救助體系難以應(yīng)對日益復(fù)雜的流浪乞討情況。突出表現(xiàn)為制度缺失、制度和觀念落后、職能不清、救助主體不清。因此，城市街頭乞討人員的社會救助問題也越來越受到政府、學(xué)者和社會各界的關(guān)注。

二、研究目的

通過對我國流浪乞討人員社會救助現(xiàn)狀的研究，找出了我國現(xiàn)行流浪乞討人員救助制度存在的問題，提出了解決相關(guān)問題的對策，并為政府更好地幫助街頭乞丐逐步減少街頭乞討現(xiàn)象，維護(hù)弱勢群體利益，促進(jìn)社會和居民參與社會救助和慈善事業(yè)提供建議，最終促進(jìn)城市形象的改善和城市文明的進(jìn)步。

本研究旨在了解民眾對流浪乞討者的態(tài)度，提出可行性建議，并提出解決流浪乞討者問題的可行措施。首先，研究具有現(xiàn)實(shí)意義。流浪乞討者的存在引發(fā)了諸多社會問題，不僅影響了城市面貌，也帶來了犯罪問題。同時，也削弱了公眾的同情，嚴(yán)重影響了社會的和諧。政府還提出，要加快建設(shè)以改善民生為重點(diǎn)的社會，加強(qiáng)流動人口和管理，弘揚(yáng)人道主義精神，完善社會救助體系。因此，研究人們對流浪乞討人員的態(tài)度，分析其產(chǎn)生的原因，探索流浪乞討人員的救助管理，是完善社會救助體系和社會保障體系的需要，也是構(gòu)建和諧社會的需要。二是研究具有理論意義。目前，對流浪乞討人員的研究主要體現(xiàn)在兩個方面：一是制度研究，主要比較“收容遣送制度”和“救助管理辦法”，從立法上分析現(xiàn)行制度存在的問題，社會保障等方面探索新的救助制度;二是在實(shí)踐領(lǐng)域研究，部分學(xué)者、記者、救助管理者，調(diào)查流浪乞討者的基本構(gòu)成和生存狀況，分析乞討原因、乞討方式、乞討特點(diǎn)。但從研究公眾對流浪乞討者的態(tài)度出發(fā)，提出解決這類社會問題的對策，探索流浪乞討者救助管理模式，有助于豐富流浪乞討者救助管理的相關(guān)理論研究。

三、研究過程

城市乞討現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，已成為城市治理中的一大難題。我國雖然經(jīng)歷了從強(qiáng)制“收容遣送制度”到自愿“救助管理制度”的制度變遷，但流浪乞討人員激增與現(xiàn)行制度運(yùn)行中“救助站”相對失靈的矛盾依然存在。因此，如何利用“救助站”的救助管理功能，有效遏制流浪乞討人員的快速增長，是一個值得研究的問題。

解救乞討人員的主要問題和原因是臨時救助措施。只能解決乞丐暫時的生活困難。自愿援助和無償援助是救援管理工作。必須遵循的原則是，無家可歸的乞丐的最終目標(biāo)是返回家鄉(xiāng)和家庭。目前，在救援管理實(shí)踐中還存在一些困難和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.專業(yè)乞丐不愿進(jìn)站接受救助和勸說救援。

從日常救助的角度看，很多流浪乞討者長期以來都把乞討作為一種賺錢的方式，有著豐富的乞討經(jīng)驗(yàn)。他們知道在哪個季節(jié)去哪里賺錢。這些職業(yè)乞丐害怕得到幫助。在電視臺破壞了財務(wù)狀況之后。一方面，我國現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確規(guī)定乞討是違法行為，不能以強(qiáng)制手段制止。另一方面，現(xiàn)行《救助管理辦法》規(guī)定并要求救助必須堅(jiān)持自愿救助的原則，不能實(shí)行強(qiáng)制救助。對符合救助條件的，提供符合衛(wèi)生條件的食品，提供必要的住宿，并提供返鄉(xiāng)憑證。這些人的目的不是回家，而是要錢。在每天積極的街道救援檢查中，我們說服了這些人員，但他們都表示不愿意去救援站接受援助。

2.對涉嫌精神病、智障的乞討人員，救助管理難度較大。

這些人由于自身精神障礙或智力殘疾，大多無法提供姓名、家庭登記等個人基本信息，也無法及時聯(lián)系親屬接送回國，造成搶救周期長，搶救管理存在重大安全隱患。一是我縣精神病人康復(fù)醫(yī)院，流浪乞討精神病人難以救治和安置;二是救助管理站不為被救助人提供住宿、洗浴和洗浴條件，只能聯(lián)系酒店進(jìn)行救助，造成管理不方便，不能保證人身安全;三是沒有專門的救援服務(wù)車輛，護(hù)送人員只能返回客車，客車沒有安全防護(hù)和隔離措施，救援人員和其他人員在救援過程中往往容易坐在同一個車座上護(hù)衛(wèi)。精神疾病侵襲他人。

3.一些家庭缺乏監(jiān)護(hù)權(quán)，難以治理。

個別家庭對精神病、危重病家庭不履行家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任和義務(wù)。他們故意讓自己迷失方向，拋棄社會。在被護(hù)送回家后，這些家庭仍然會被家人遺棄，再次乞討。這種惡性循環(huán)難以有效遏制，流浪乞討現(xiàn)象難以治理。比如，老店鎮(zhèn)的何文友今天經(jīng)常被送回家，明天又會出來。

（一）加強(qiáng)救助管理的措施與建議

要解決城區(qū)流浪乞討現(xiàn)象，杜絕或減少流浪乞討行為，就必須在完善救助管理設(shè)施建設(shè)上下功夫，通過強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，加強(qiáng)集中救助，強(qiáng)化宣傳治理，加強(qiáng)責(zé)任追究等措施，逐步形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動，社會參與的工作新局面。

1.加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)，提升救助能力。

加強(qiáng)救助管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是全縣做好救助管理工作的前提，是集中救助街頭乞討人員的基本保證。一是要加大救助管理站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力完善救助功能，改善救助管理工作環(huán)境和條件，滿足基本食宿服務(wù)需求。二是提高精神病人治療能力，著力解決治療難問題，為定點(diǎn)醫(yī)院開展精神病人治療提供條件。三是解決救援服務(wù)專用車問題，確保穿梭服務(wù)安全運(yùn)行。未成年人、精神病人、無能力返鄉(xiāng)的智障人的家庭，往往得不到及時的接待，造成長期滯留和幫助。護(hù)送他們回老家是營救管理的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)他們早日返鄉(xiāng)的重要途徑。這些人員的組成很復(fù)雜。有些是精神病，甚至更具傳染性。普通車輛沒有防護(hù)措施，不能保證安全管理。要配備專用車輛，確保主動上街救援車輛和接送返鄉(xiāng)車輛的安全。

2.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制。

縣鄉(xiāng)政府要成立領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)救援管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，召開救援管理工作聯(lián)絡(luò)會，明確部門職責(zé)，細(xì)化救援管理措施，及時研究解決救援管理中的難題，加強(qiáng)救援工作。監(jiān)督管理。建立縣鄉(xiāng)聯(lián)動救助機(jī)制，落實(shí)屬地管理責(zé)任，逐步形成以縣救助管理站為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）救助點(diǎn)、村（社區(qū)）救助咨詢指導(dǎo)點(diǎn)為補(bǔ)充的工作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)流浪乞討。救助管理工作全面覆蓋，流浪乞討人員得到及時救助。

3.加強(qiáng)集中救助，整治流浪乞討行為。

針對城區(qū)街頭乞討人員的現(xiàn)狀，在重大節(jié)日、重大事件和惡劣天氣的特定時段，要開展集中救助工作，經(jīng)鑒定后將護(hù)送人員送回家。公安、城管、村（社區(qū)）救助咨詢指導(dǎo)點(diǎn)要加強(qiáng)轄區(qū)街頭乞討人員的說服教育，引導(dǎo)他們到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）救助點(diǎn)或救助管理站接受救助。對于流浪乞討人員返鄉(xiāng)，村（社區(qū)）救助咨詢指導(dǎo)點(diǎn)要加強(qiáng)關(guān)愛，依法保護(hù)返鄉(xiāng)人員權(quán)益，幫助他們落實(shí)社會救助政策，確保他們的基本生活得到保障，防止他們再次外出。對危及他人人身、財產(chǎn)安全的精神病人，公安機(jī)關(guān)將強(qiáng)制送至政府指定醫(yī)院。衛(wèi)生部門配合搶救工作。獲救人員情況穩(wěn)定后，衛(wèi)生部門將通知救助站進(jìn)行篩查。救助條件由救助管理站進(jìn)行救助;不符合救助條件的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尋找并聯(lián)系其家屬或者單位，通知家屬接收或者押解回原籍。

4.結(jié)合社會治安制度

將救助與治安管理相結(jié)合，可以為救助制度的實(shí)施創(chuàng)造良好的外部法律環(huán)境。法國乞丐的犯罪行為屬于社會秩序和社會保障法律制度調(diào)整范圍的，可以依據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律，《中華人民共和國集會游行法》的有關(guān)規(guī)定。違反城市管理、衛(wèi)生、交通法規(guī)的，可以依照有關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定處理。但應(yīng)注意的是，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，根據(jù)情況，在法律、法規(guī)允許的原則和范圍內(nèi)作出的靈活判斷。長期以來，人們對無家可歸的乞丐抱有偏見，一旦他們觸犯法律，往往會受到重罰。而由于他們的弱勢地位，面對不公平的待遇，他們往往別無選擇，只能接受。

5.加強(qiáng)宣傳治理，營造良好救助氛圍。

進(jìn)一步加強(qiáng)救助管理工作的宣傳，宣傳救助乞討人員的先進(jìn)事跡，揭露脅迫、利用未成年人、殘疾人、老年人乞討的丑惡現(xiàn)象，抨擊以乞討為業(yè)，一無所獲，虐待老年人、未成年人違法違紀(jì)行為，逐步讓群眾了解救助管理的作用和作用，使群眾在面對街頭乞討時，受到勸導(dǎo)和教育，引導(dǎo)群眾到救助機(jī)構(gòu)接受救助。不要隨意乞討人們捐贈財物，避免欺騙、強(qiáng)迫乞討等職業(yè)乞討行為，一定程度上消除了乞丐賴以生存的土壤和空間，為治理創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

6.加強(qiáng)責(zé)任追究，落實(shí)救助責(zé)任。

建立救助工作通報和問責(zé)機(jī)制，將流浪乞討人員救助管理工作納入政府和部門考核，紀(jì)檢機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對個別不作為部門的監(jiān)督，落實(shí)問責(zé)。對不負(fù)責(zé)任的義務(wù)家庭，要督促教育、幫助，督促家庭妥善照顧;對故意遺棄子女、老人的家庭，司法機(jī)關(guān)要加大對違法行為的查處力度?？傊?，要解決我縣流浪乞討人員的現(xiàn)狀，必須完善救助設(shè)施，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制，實(shí)行部門聯(lián)動等辦法，逐步形成“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會協(xié)作，“公眾參與”管理模式，有效減少或消除流浪乞討，有助于構(gòu)建和諧社會。

四、小結(jié)

我國城市街頭乞討人員救助管理體制的演進(jìn)是一個復(fù)雜的過程。從強(qiáng)制控制到自救，反映了當(dāng)代社會文明的進(jìn)步。通過對現(xiàn)行《救助管理辦法》的分析，可以發(fā)現(xiàn)，救助管理制度除了為乞討者提供物質(zhì)幫助和保障基本人權(quán)外，還可以促進(jìn)社會發(fā)展。但由于城市乞丐救助對象的特殊性，需要通過立法對其進(jìn)行進(jìn)一步保護(hù)。在進(jìn)行立法保護(hù)的同時，社會各界應(yīng)盡自己的力量幫助這些弱勢群體?！毒葹?zāi)管理辦法》和《實(shí)施細(xì)則》在實(shí)際操作中還有許多地方需要完善。在進(jìn)一步完善教輔管理制度的同時，還必須盡快制定與現(xiàn)代社會相適應(yīng)的社會保障制度。只有將救助制度與社會保障制度相結(jié)合，才能從根本上防止流浪乞討的發(fā)生。

因此，我們需要更深入地研究城市街頭乞丐這一特殊群體的救助管理及相關(guān)配套法律，以及街頭乞丐背后更為嚴(yán)重的社會問題。由于現(xiàn)行的政策法規(guī)仍存在弊端，救援管理體制仍需進(jìn)一步完善。完善的途徑應(yīng)該是在社會認(rèn)知程度和救助管理制度本身的同時，將救助制度與社會保障制度相協(xié)調(diào)，將救助管理制度作為和諧社會發(fā)展的重要組成部分加以實(shí)施?？傊?，城市街道乞討人員救助管理制度實(shí)施時間不長，還處于完善階段。要在積累實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立服務(wù)弱勢群體、制度完善、管理人性化的救助管理體系。更強(qiáng)大的社會條件。

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作者簡介：李子揚(yáng)（1997.3-），女，漢族，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)社會學(xué)學(xué)院，19級在讀研究生，碩士學(xué)位，專業(yè)：社會工作，研究方向：社會工作。