彭金平，葛 亮，譚淋露

（1.江西省宜春市水利局，江西 宜春 336000；2.江西省水利科學(xué)研究院，江西 南昌，330029）

0 引言

農(nóng)業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)[1]，是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記指出“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上”[2]。近期發(fā)生的新冠肺炎疫情在全球蔓延，一些糧食出口國(guó)減少出口，甚至停止出口，更彰顯了習(xí)總書(shū)記這一重要論斷的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)。農(nóng)田灌排設(shè)施為保障糧食作物實(shí)時(shí)灌溉、提高糧食產(chǎn)量和品質(zhì)發(fā)揮了不可或缺的作用[3]。本文結(jié)合宜春市農(nóng)田灌排設(shè)施建設(shè)管理現(xiàn)狀，分析存在的問(wèn)題，并從水源工程、灌區(qū)建設(shè)、灌區(qū)管理等方面提出相關(guān)對(duì)策建議。

1 宜春市農(nóng)田灌排設(shè)施建設(shè)管理現(xiàn)狀

宜春市地處江西省西北部，現(xiàn)轄袁州、高安、豐城等10個(gè)縣市區(qū)。全市國(guó)土面積1.87萬(wàn)km2，耕地面積482 200hm2，其中有效灌溉面積319 440hm2。宜春市是江西省重要的商品糧基地，其中豐城、高安等8個(gè)縣市區(qū)被列為全國(guó)商品糧基地[4]。

1.1 灌排設(shè)施現(xiàn)狀

宜春市有30萬(wàn)畝以上的大型灌區(qū)6座（其中市管的3座，即袁北、豐東、錦北灌區(qū)；江西省水利廳直管的贛撫平原灌區(qū)、潦河灌區(qū)、袁惠渠灌區(qū)），30～5萬(wàn)畝的重點(diǎn)中型灌區(qū)11座，5～1萬(wàn)畝的一般中型灌區(qū)14座，1～0.2萬(wàn)畝小型灌區(qū)有252座，0.2萬(wàn)畝以下小型灌區(qū)有2 766座，灌區(qū)工程大部分建成于20世紀(jì)50至70年代，運(yùn)行時(shí)間已超半個(gè)世紀(jì)。

如表1所示，宜春市各類(lèi)灌區(qū)的水源工程有水庫(kù)1 907座、山塘10 664座，其中水庫(kù)蓄水量27.38億m3，山塘蓄水量3.06億m3，總蓄水量30.44億m3；大中型灌區(qū)骨干渠道總長(zhǎng)2 953km，骨干渠道至田間以上渠道總長(zhǎng)22 188km；小型灌區(qū)水源工程至田間以上渠道總長(zhǎng)22 264km；排水渠道總長(zhǎng)7 890km；渠系建筑物共計(jì)76 106座。

宜春市灌區(qū)水源工程有效灌溉面積186 026.67hm2（其中水庫(kù)有效灌溉面積155 086.67hm2，山塘有效灌溉面積30 940hm2）；實(shí)際灌溉面積155 040hm2（其中水庫(kù)實(shí)際灌溉面積128740hm2，山塘實(shí)際灌溉面積26360hm2）；實(shí)際灌溉面積僅占有效灌溉面積的83.34%，渠道梗阻問(wèn)題較為嚴(yán)重。

表1 宜春市農(nóng)田灌排設(shè)施現(xiàn)狀表

1.2 灌排設(shè)施改造現(xiàn)狀

1.2.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)情況

宜春市從2017年整合各類(lèi)資金推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)，主要建設(shè)內(nèi)容有田間工程的土地平整及田間渠系改造。至2019年，全市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積141 753.33hm2，預(yù)計(jì)2023年可覆蓋全市農(nóng)田灌溉面積。

1.2.2 大中型灌區(qū)的續(xù)建配套與節(jié)水改造情況

自2005年開(kāi)始，歷經(jīng)3個(gè)五年計(jì)劃，宜春市共有3座大型灌區(qū)（另外3座由省直灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)實(shí)施）、9座重點(diǎn)中型灌區(qū)進(jìn)行了續(xù)建配套與節(jié)水改造。項(xiàng)目總投資10.39億元，實(shí)際到位8.33億元，其中，中央補(bǔ)助6.51億元，省級(jí)配套1.57億元，市、縣配套0.25億元。

到目前為止，全市6座大型灌區(qū)，以及25座中型灌區(qū)已改造渠道長(zhǎng)度6701km（其中骨干渠道長(zhǎng)1123km，田間以上末級(jí)渠道5 040km，排水渠道538km），占渠道總長(zhǎng)度的14.14%；整治了絕大部分的水庫(kù)與部分山塘，占水源工程總數(shù)的15.38%；改造渠系建筑物6 302座，占建筑物總數(shù)的0.08%。

1.3 灌排設(shè)施管護(hù)現(xiàn)狀

宜春市灌區(qū)農(nóng)田灌排設(shè)施管護(hù)實(shí)行分級(jí)管理，分別為灌區(qū)管理單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)。大中型灌區(qū)干渠以上渠道及建筑物的維修養(yǎng)護(hù)由灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)，除草、清淤由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)；干渠以下渠道及建筑物的維修養(yǎng)護(hù)、除草、清淤由受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)。小型灌區(qū)渠道、建筑物的維修養(yǎng)護(hù)、除草、清淤由受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 山塘工程設(shè)施老化，影響正常運(yùn)行

目前，灌區(qū)內(nèi)絕大部分水庫(kù)進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，但86.00%山塘未進(jìn)行加固整治，此部分山塘蓄水量2.55億m3，可灌溉水量2.23億m3，影響灌溉面積10 426.67hm2。大多數(shù)山塘建設(shè)年代久遠(yuǎn)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，工程存在壩體單薄、壩體壩基滲漏、放水設(shè)施簡(jiǎn)陋老化、溢洪道不達(dá)標(biāo)等險(xiǎn)情，影響了工程正常運(yùn)行及蓄水，急需加固整治。

2.2 續(xù)建配套與節(jié)水改造完成項(xiàng)目比例低

境內(nèi)錦北、袁北、豐東3座大型灌區(qū)及部分中型灌區(qū)雖然進(jìn)行了續(xù)建配套與節(jié)水改造，但大型灌區(qū)由于建設(shè)周期長(zhǎng)（10年以上），受物價(jià)上漲及地方配套資金不到位等因素的影響，實(shí)際完成項(xiàng)目遠(yuǎn)少于規(guī)劃項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，完成骨干渠道整治長(zhǎng)度占規(guī)劃長(zhǎng)度的50.8%，完成建筑物改造座數(shù)僅占規(guī)劃的25.29%。灌區(qū)實(shí)際灌溉面積遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計(jì)要求，續(xù)建配套與節(jié)水改造仍然任重道遠(yuǎn)。

到目前為止，僅有9座重點(diǎn)中型灌區(qū)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行了續(xù)建配套與節(jié)水改造。而且受單個(gè)項(xiàng)目總投資不超過(guò)1500萬(wàn)元影響，部分骨干渠道及建筑物未能列入改造內(nèi)容，致使完成骨干渠道整治長(zhǎng)度占應(yīng)整治長(zhǎng)度比例僅為23.7%，完成建筑物改造比例占應(yīng)改造比例僅為24.07%。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市大中型灌區(qū)骨干渠道總長(zhǎng)度2 953km，已整治長(zhǎng)度1 123km，尚需整治長(zhǎng)度1 830km；大中型灌區(qū)骨干渠系建筑物3 634座，已改造1 491座，尚需改造2 143座。

表2 大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造完成項(xiàng)目情況

2.3 “最后一公里”渠道梗阻問(wèn)題嚴(yán)重

各地開(kāi)展大中型灌區(qū)續(xù)建配套改造及現(xiàn)代化灌區(qū)規(guī)劃編制工作，僅限于骨干渠道及其建筑物的整治改造，而高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目?jī)H實(shí)施田間工程，故骨干渠道至田間工程之間成了“兩不管”渠段。如袁州區(qū)洪塘鎮(zhèn)宣塘村，屬袁北灌區(qū)灌溉范圍，全村人口3000人，農(nóng)田面積133.33hm2。其中，從袁北灌區(qū)2干渠引水至宣塘支渠，灌溉農(nóng)田66.67hm2；從宣塘支渠引水至蓮塘分支渠，灌溉農(nóng)田66.67hm2。宣塘村2019年實(shí)施了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，整治了田間工程，但宣塘支渠4km及蓮塘分支渠3km既未能列入袁北灌區(qū)，也未列入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目進(jìn)行改造，渠道坍塌，淤積嚴(yán)重。目前，小型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造尚未啟動(dòng)，水源工程至田間工程之間的渠道一般也未列入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)范圍，因而此段渠道就成了農(nóng)田灌溉的渠“梗阻”。

如表3所示，全市大中型灌區(qū)骨干渠道至田間工程之間渠道（在此稱(chēng)“最后一公里”渠道）長(zhǎng)度2.21萬(wàn)km，已整治長(zhǎng)度0.50萬(wàn)km，還需整治長(zhǎng)度1.71萬(wàn)km；渠系配套建筑物23 752座，已改造4 321座，還需改造19 431座。小型灌區(qū)水源工程至田間工程之間渠道（同上稱(chēng)“最后一公里”渠道）長(zhǎng)度2.23萬(wàn)km，已整治長(zhǎng)度0.52萬(wàn)km，還需整治長(zhǎng)度1.71萬(wàn)km；渠系配套建筑物建筑物41 165座，已改造11 738座，還需改造29 427座。

2.4 維修養(yǎng)護(hù)投入不足，影響工程效益發(fā)揮

（1）上級(jí)投入偏少。當(dāng)前中央、省對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)高度重視，對(duì)大型、重點(diǎn)中型灌區(qū)給予了適當(dāng)補(bǔ)助，但補(bǔ)助資金偏少。如豐東灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積346 66.67hm2，測(cè)算骨干渠系工程年度需要維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)861.8萬(wàn)元，上級(jí)補(bǔ)助資金135萬(wàn)元，約合畝均補(bǔ)助2.6元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足維修養(yǎng)護(hù)需求，只能對(duì)部分渠段進(jìn)行重點(diǎn)管護(hù)。

（2）地方政府重視不夠，投入少。部分基層同志追求大政績(jī)，尤其是看得見(jiàn)摸的著的顯績(jī)，而對(duì)于打基礎(chǔ)補(bǔ)短板的潛績(jī)重視不夠，再加上多數(shù)地方水利投入資金少。因此，不僅水利建設(shè)項(xiàng)目配套資金不到位，且維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用少，直到影響灌溉時(shí)，才會(huì)擠出資金用于搶險(xiǎn)應(yīng)急。

（3）水費(fèi)征收難，灌區(qū)管理單位投入少。隨著國(guó)家農(nóng)業(yè)稅的取消、各類(lèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)助到戶(hù)，灌區(qū)水費(fèi)征收日益困難，相當(dāng)部分灌區(qū)收不到水費(fèi)，致使灌區(qū)管理單位運(yùn)轉(zhuǎn)困難，無(wú)力承擔(dān)本應(yīng)由其承擔(dān)的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。由于維修養(yǎng)護(hù)投入少，已經(jīng)整治的工程日益老化，尚未整治工程狀況更是每況愈下，影響了工程效益的發(fā)揮。

表3 宜春市各類(lèi)灌區(qū)“最后一公里”渠道基本情況表

2.5 維修養(yǎng)護(hù)主體缺位，導(dǎo)致日常管理缺失

目前，農(nóng)田水利相關(guān)職能已劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)管理，但山塘、灌區(qū)渠系的維修養(yǎng)護(hù)主管部門(mén)、管護(hù)主體還不明晰。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織維養(yǎng)少。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村工作重心的變化，以前的“三冬”（冬種、冬修、冬造）工作完全停止，基本上沒(méi)有大規(guī)模的水利冬修，致使相當(dāng)部分農(nóng)田水利灌排渠系多年來(lái)未清淤和養(yǎng)護(hù)，渠系淤塞嚴(yán)重。

（2）村級(jí)組織維養(yǎng)難。當(dāng)前，村級(jí)集體組織中心工作多，村干部少，再加上農(nóng)村青壯年勞力外出務(wù)工多，組織開(kāi)展渠道清淤、除草難，一般是遇到用水緊張時(shí)才會(huì)臨時(shí)組織。

（3）農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)組織維養(yǎng)效率低。農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)由于缺乏政策、資金扶持，普遍難以為繼，部分已名存實(shí)亡。農(nóng)田灌排渠道涉及千家萬(wàn)戶(hù)，農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)組織“一事一議”難，效率低下，往往有事難議、議而不決、決而不行。如錦北灌區(qū)6干渠灌溉高安市龍?zhí)舵?zhèn)農(nóng)田923.33hm2，干渠14.5km僅襯砌了4.5km，渠道塌方、淤積嚴(yán)重，有些渠道上雜樹(shù)成林，渠道內(nèi)垃圾漂浮，雜草叢生。

2.6 專(zhuān)業(yè)人才短缺，制約農(nóng)村水利發(fā)展

農(nóng)村水利的現(xiàn)代化，離不開(kāi)人才隊(duì)伍建設(shè)。目前，基層水管單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏，無(wú)論是灌區(qū)管理單位，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站，由于基層條件艱苦、待遇低，引不進(jìn)高質(zhì)量的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，引進(jìn)來(lái)了也留不住。專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的短缺，很大程度影響了灌區(qū)項(xiàng)目建設(shè)管理、維修養(yǎng)護(hù)工作，制約了農(nóng)村水利的發(fā)展[5]。

3 建議

3.1 全面啟動(dòng)山塘加固整治

2020年宜春市計(jì)劃山塘加固整治132座，相對(duì)11 878座山塘亟待加固整治，力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。山塘加固整治既是灌溉水源的需要，更是農(nóng)村防汛的需要。建議全面啟動(dòng)山塘加固整治，加大資金補(bǔ)助力度；地方政府要加強(qiáng)日常管理，排查險(xiǎn)情，并做應(yīng)急處理，確保工程安全。

3.2 加快推進(jìn)灌區(qū)續(xù)建配套改造與現(xiàn)代化建設(shè)

大中型灌區(qū)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制工作已啟動(dòng)，建議適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)劃范圍，盡可能多覆蓋“最后一公里”渠道。同時(shí)，盡快實(shí)施規(guī)劃，提高中央、省級(jí)財(cái)政資金補(bǔ)助比例，盡量縮短建設(shè)周期，避免因物價(jià)上漲等因素造成項(xiàng)目不能按計(jì)劃完成，集中力量每?jī)扇臧才乓慌鄥^(qū)項(xiàng)目進(jìn)行續(xù)建配套與節(jié)水改造，補(bǔ)齊工程短板，確保建設(shè)一座、成功一座。

3.3 盡快啟動(dòng)灌區(qū)“最后一公里”建設(shè)

建議安排專(zhuān)項(xiàng)資金用于灌區(qū)“最后一公里”項(xiàng)目建設(shè)，且高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田組織建設(shè)時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大項(xiàng)目范圍，覆蓋“最后一公里”渠道，打通灌區(qū)“最后一公里”，確保灌區(qū)工程效益的全面發(fā)揮。

3.4 構(gòu)建多渠道的農(nóng)田水利維養(yǎng)投入機(jī)制

（1）推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革。進(jìn)一步明確水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)相關(guān)職能，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，落實(shí)各級(jí)渠系的管護(hù)主體、管護(hù)經(jīng)費(fèi)，通過(guò)精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)現(xiàn)節(jié)約水資源之目的。

（2）公共財(cái)政投入。建議中央、省級(jí)財(cái)政提高大型灌區(qū)、重點(diǎn)中型灌區(qū)維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助比例，并將一般中型灌區(qū)、小型灌區(qū)納入補(bǔ)助范圍。

（3）引入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。地方政府要高度重視農(nóng)田水利設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，積極籌措資金，以縣域?yàn)閱卧?，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，推行社會(huì)力量參與水利設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)，確保灌區(qū)工程建得成，管得好。

（4）完善“一事一議”政策。要加大宣傳力度，用好“一事一議”政策，充分發(fā)揮農(nóng)民用水戶(hù)作用，引導(dǎo)受益群眾參與農(nóng)村渠道除草、清淤。

（5）推行標(biāo)準(zhǔn)化管理。積極推進(jìn)大中型灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化管理，將管理責(zé)任落實(shí)到人，日常巡查、維修養(yǎng)護(hù)等管理工作有跡可循，加速水利工程從“重建輕管”向“重建強(qiáng)管”轉(zhuǎn)變。

3.5 加強(qiáng)灌區(qū)管理隊(duì)伍建設(shè)

配足配全灌區(qū)管理單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，人員經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，適當(dāng)降低學(xué)歷門(mén)檻，放寬職稱(chēng)評(píng)定條件，確保人才引得進(jìn)、留得??；同時(shí)，下大力氣推進(jìn)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)，出臺(tái)管理辦法，建立相關(guān)激勵(lì)機(jī)制；規(guī)模較大的行政村要配備農(nóng)民水利員，適當(dāng)發(fā)放補(bǔ)貼，負(fù)責(zé)村內(nèi)小型農(nóng)田水利設(shè)施的日常巡查。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)田灌排設(shè)施歷來(lái)是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，建國(guó)以來(lái)，宜春市興修了大批農(nóng)田水利灌排設(shè)施，一批大、中型灌區(qū)的骨干渠道及建筑物得以加固整治，進(jìn)一步提高了灌溉保證率，為保障糧食安全發(fā)揮了重要作用。但骨干渠道至田間工程以上的末級(jí)渠系老化失修問(wèn)題突出，尤其是末級(jí)渠系存在“最后一公里”梗阻問(wèn)題，造成水資源浪費(fèi)，影響灌區(qū)工程效益的發(fā)揮，加強(qiáng)農(nóng)田灌排設(shè)施的改造和提升管理水平迫在眉睫。