劉瀚斌，包存寬

(復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200438)

我國(guó)工業(yè)園區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)園區(qū))經(jīng)過(guò)多年的探索與發(fā)展，逐漸成為承載地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚區(qū)。自1979年招商局在深圳創(chuàng)辦蛇口工業(yè)園區(qū)來(lái)，截至2018年底，全國(guó)各級(jí)工業(yè)園區(qū)超過(guò)7000家，其中包括國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)219家和國(guó)家級(jí)高新區(qū)156家，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值18.62萬(wàn)億元，合計(jì)占全國(guó)GDP比重達(dá)到22.51%，園區(qū)經(jīng)濟(jì)在承接產(chǎn)業(yè)集聚、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中貢獻(xiàn)巨大。但是園區(qū)在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶來(lái)了一些生態(tài)環(huán)境和資源問(wèn)題。不少園區(qū)為短期內(nèi)快速發(fā)展，在起步階段通過(guò)一系列“優(yōu)惠政策”吸引投資和高新技術(shù)企業(yè)入園，在招商環(huán)節(jié)甚至一度有意降低園區(qū)內(nèi)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)[1]，導(dǎo)致一些高污染、高能耗但產(chǎn)值高、稅收高的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入工業(yè)園區(qū)；還有部分園區(qū)缺乏環(huán)保規(guī)劃指導(dǎo)，園區(qū)內(nèi)部產(chǎn)居布局混亂，對(duì)排污不達(dá)標(biāo)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管不嚴(yán)、執(zhí)法缺少剛性等，直接造成園區(qū)內(nèi)企業(yè)和居民生活交叉影響、互相干擾，園區(qū)周邊的環(huán)境投訴日益增多，廠(chǎng)群矛盾愈演愈烈。

早在2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)就曾對(duì)華東地區(qū)年均工業(yè)產(chǎn)值排名靠前的部分工業(yè)園區(qū)進(jìn)行了環(huán)境調(diào)查，結(jié)果顯示[2]：包括國(guó)家級(jí)2家、省級(jí)7家、縣市級(jí)9家在內(nèi)的18家工業(yè)園區(qū)均存在嚴(yán)重污染問(wèn)題，其中存在水污染問(wèn)題的企業(yè)占比100%；存在大氣污染問(wèn)題的14家，占78%；存在固體廢棄物污染問(wèn)題的3家，占17%。生態(tài)環(huán)境部公布的2013—2019年間環(huán)境投訴案件中，由于工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)造成的環(huán)境污染投訴案件量所占投訴比由19.98%上升至33.59%。而從近年中央環(huán)保督察的反饋情況分析，全國(guó)31個(gè)省份中，天津、山西、江蘇等省份，工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染問(wèn)題集聚，尤其是縣級(jí)及以下工業(yè)園區(qū)，盲目擴(kuò)張?jiān)斐伞皥@區(qū)圍城”，違規(guī)生產(chǎn)、超標(biāo)排放、監(jiān)管缺失等問(wèn)題較為突出。

為此，國(guó)家針對(duì)工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理出臺(tái)了一系列政策、標(biāo)準(zhǔn)，但如何評(píng)估這些環(huán)境治理政策的績(jī)效，深入剖析園區(qū)污染產(chǎn)生的制度性因素，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

1 工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理政策發(fā)展的歷程概述

我國(guó)園區(qū)環(huán)境政策的演化過(guò)程，基本是按照國(guó)家宏觀環(huán)保政策發(fā)展而演變。園區(qū)環(huán)境治理也是隨著園區(qū)環(huán)境問(wèn)題不斷顯現(xiàn)而不斷發(fā)展的，從最初的單個(gè)企業(yè)的點(diǎn)源治理，發(fā)展至園區(qū)的綜合環(huán)境治理，再到基于工業(yè)生態(tài)理論的生態(tài)工業(yè)園區(qū)，再深入至“產(chǎn)城融合”的區(qū)域一體化環(huán)境治理，園區(qū)政策的演化逐漸趨向成熟。

蛇口工業(yè)園區(qū)作為國(guó)內(nèi)第一個(gè)工業(yè)園區(qū)，當(dāng)時(shí)在工程招投標(biāo)、企業(yè)股份制度等治理文件中概括性地留有“注意環(huán)境保護(hù)”字樣。之后，園區(qū)的環(huán)保治理幾乎都是落實(shí)國(guó)家宏觀環(huán)保法規(guī)政策，未專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)園區(qū)的環(huán)保政策。1978年后，工業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略興起，對(duì)應(yīng)設(shè)計(jì)的環(huán)保政策還未針對(duì)日漸開(kāi)始的園區(qū)建設(shè)施行，園區(qū)規(guī)模控制、用地強(qiáng)度、用地類(lèi)型指標(biāo)、能源強(qiáng)度等涉及園區(qū)環(huán)保的深層次問(wèn)題尚未顯現(xiàn)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，國(guó)務(wù)院于1991年下發(fā)《關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》，將“生態(tài)科學(xué)和環(huán)境保護(hù)技術(shù)”認(rèn)定為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；1994年國(guó)務(wù)院討論通過(guò)了《中國(guó)21世紀(jì)議程——21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，提出了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的“可持續(xù)發(fā)展”理念，同年，將“可持續(xù)發(fā)展”正式作為國(guó)家戰(zhàn)略。在此背景下，涉及園區(qū)的治理政策開(kāi)始重視園區(qū)規(guī)劃，并相應(yīng)提出“園區(qū)產(chǎn)業(yè)走可持續(xù)發(fā)展道路”的口號(hào)。1996年聯(lián)合國(guó)基于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化的背景，結(jié)合我國(guó)園區(qū)遍地開(kāi)發(fā)、強(qiáng)度日趨加大的實(shí)際情況，提出在我國(guó)建設(shè)綠色產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)的建議，目標(biāo)是將綠色資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為綠色經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，該階段由于ISO14000的普遍實(shí)施，園區(qū)企業(yè)的環(huán)境治理有了規(guī)范性、可操作性的治理標(biāo)準(zhǔn)和流程，為園區(qū)治理提供了十分具體的政策抓手。2002年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》。2003年出臺(tái)了規(guī)劃環(huán)評(píng)政策，針對(duì)工業(yè)園區(qū)等集聚區(qū)的綜合發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等源頭政策要求進(jìn)行環(huán)境評(píng)估。2004年11月，貴陽(yáng)市人大審議通過(guò)了《貴陽(yáng)市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市條例》，這是我國(guó)首部循環(huán)經(jīng)濟(jì)地方立法，該條例第十五條明確提出“新建的開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)必須按照生態(tài)園區(qū)的要求進(jìn)行整體規(guī)劃，原有的開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)先安排建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市項(xiàng)目，逐步建設(shè)成為生態(tài)工業(yè)園區(qū)。入園企業(yè)必須符合生態(tài)園區(qū)規(guī)劃”。進(jìn)入2005年，我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)入高速發(fā)展階段，針對(duì)工業(yè)制造引發(fā)的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)日趨嚴(yán)重的現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院于12月發(fā)布《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的暫行規(guī)定》和《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，并將地區(qū)劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)，這其中隱藏的思路即開(kāi)始轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，向著集約清潔的發(fā)展觀轉(zhuǎn)變，這對(duì)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生了十分重要的影響。2003年開(kāi)始出現(xiàn)了以“規(guī)劃環(huán)評(píng)”為代表的并對(duì)工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理有針對(duì)性意義的治理制度，并且開(kāi)始向發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等源頭政策的評(píng)估展開(kāi)。自2005年后，對(duì)于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注開(kāi)始加大，工業(yè)園區(qū)的環(huán)境監(jiān)管制度開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。2013年后，開(kāi)始突出“可持續(xù)性”的主題以及環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的導(dǎo)向作用。持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)是將園區(qū)的存量和增量協(xié)調(diào)，突出內(nèi)外部的交流，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展模式。2007—2015年原環(huán)境保護(hù)部相繼出臺(tái)了《國(guó)家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理辦法》和《國(guó)家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》，為園區(qū)的生態(tài)環(huán)保發(fā)展提出了明確建設(shè)路徑和標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)入2015年后，特別是新《環(huán)境保護(hù)法》頒布后，政府加大了對(duì)污染企業(yè)的處罰力度。此時(shí)的環(huán)境治理制度要求入園企業(yè)不僅要滿(mǎn)足國(guó)家地方規(guī)定的污染物排放達(dá)標(biāo)等常規(guī)目標(biāo)，還要有意識(shí)地形成和完善工業(yè)生態(tài)鏈，并且從區(qū)域一體化發(fā)展角度出發(fā)，使入園具體項(xiàng)目符合“生態(tài)環(huán)境—經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)—資源利用”的協(xié)調(diào)發(fā)展要求。

近年來(lái)，園區(qū)管理向立法管理趨勢(shì)發(fā)展：2018年1月，江蘇省人大常委會(huì)針對(duì)園區(qū)出臺(tái)了國(guó)內(nèi)第一部法規(guī)，即《江蘇省開(kāi)發(fā)區(qū)條例》(省人大公告第68號(hào))；2019年5月，湖北省人大常委會(huì)審議通過(guò)了《湖北省開(kāi)發(fā)區(qū)條例(草案)》，該草案最顯著的突破是實(shí)施開(kāi)發(fā)區(qū)管理與運(yùn)營(yíng)分離，以便有效落實(shí)“小政府、大服務(wù)”要求。從2004年貴陽(yáng)市發(fā)布建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市條例，至湖北、江蘇針對(duì)園區(qū)的單獨(dú)立法可以看出，針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理運(yùn)營(yíng)在立法層面提供保障成為趨勢(shì)。

回顧我國(guó)園區(qū)環(huán)境治理政策，可以發(fā)現(xiàn)如下特點(diǎn)：其一，先有實(shí)踐，后有政策法規(guī)。以我國(guó)生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)為例，生態(tài)環(huán)境部門(mén)和地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，與各地生態(tài)工業(yè)園區(qū)實(shí)踐相比，政策制定總體落后于園區(qū)實(shí)踐[3]。例如，貴港國(guó)家生態(tài)工業(yè)示范園建于1999年，但批準(zhǔn)于2001年，而《國(guó)家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)申報(bào)、命名和治理規(guī)定(試行)》政策的發(fā)布卻在2003年。其二，缺乏總體政策設(shè)計(jì)，增加了政策之間的協(xié)調(diào)難度[4]。趙海霞(2009)[5]曾有總結(jié)：工業(yè)園區(qū)的環(huán)境治理制度歷程，逐漸從單一的環(huán)境治理轉(zhuǎn)為污染預(yù)防與資源循環(huán)利用結(jié)合，但還是沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染治理的法律法規(guī)，這也造成了園區(qū)治理的真空。不同行業(yè)主導(dǎo)下的園區(qū)對(duì)政策需求不會(huì)一樣，造成與已出臺(tái)的政策之間產(chǎn)生沖突，而這種不協(xié)調(diào)就會(huì)誘發(fā)環(huán)境污染問(wèn)題。其三，對(duì)于園區(qū)環(huán)境政策的績(jī)效缺乏分析。目前園區(qū)環(huán)境績(jī)效的評(píng)價(jià)研究基本思路是通過(guò)選取關(guān)鍵性刻畫(huà)環(huán)境污染程度或表征環(huán)境質(zhì)量變化的指標(biāo)，通過(guò)時(shí)間前后的變化來(lái)評(píng)判園區(qū)環(huán)境績(jī)效。政策評(píng)價(jià)局限于園區(qū)內(nèi)部，并未和所在地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行融合，而且影響發(fā)展的主要影響因子不能識(shí)別。以上分析表明，對(duì)工業(yè)園區(qū)的環(huán)境治理政策開(kāi)展分析和優(yōu)化，具有十分重要的研究?jī)r(jià)值。

2 我國(guó)工業(yè)園區(qū)典型環(huán)境治理政策的分析框架

針對(duì)園區(qū)環(huán)境管理政策的分析，許多學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)研究。張玥和喬琦(2015)[6]分析了我國(guó)現(xiàn)有生態(tài)工業(yè)園區(qū)的政策和與生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)相關(guān)的政策，針對(duì)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的政策提出了存在著層次低、政策體系不健全、標(biāo)準(zhǔn)亟待更新等問(wèn)題。杜真和田金平等(2019)[7]針對(duì)我國(guó)工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化過(guò)程，總結(jié)了包括生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園、低碳園區(qū)、綠色園區(qū)建設(shè)的政策，歸納園區(qū)政策特點(diǎn)是“試點(diǎn)—示范—推廣的一般模式、學(xué)習(xí)型的政策、逐步多樣的政策工具、參與政府部門(mén)的逐步多樣化與最終整合的趨勢(shì)、產(chǎn)業(yè)共生與多種環(huán)境管理措施并行的狀態(tài)”。趙若楠和馬中(2020)等[8]從推動(dòng)主體、實(shí)施路徑、重點(diǎn)方向等角度對(duì)綠色園區(qū)建設(shè)和聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)綠色工業(yè)園區(qū)等建設(shè)政策進(jìn)行分析，研究認(rèn)為我國(guó)工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在重視程度有待提升、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)有待加強(qiáng)、創(chuàng)新能力有待提高等。范育鵬和喬琦等(2019)[9]則基于工業(yè)生態(tài)化建設(shè)的工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理歷程，研究認(rèn)為工業(yè)園區(qū)在規(guī)劃編制、工業(yè)化信息平臺(tái)建設(shè)和環(huán)境管理效率提升方面存在問(wèn)題。禹湘(2018)[10]基于國(guó)家低碳工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)的開(kāi)展情況，對(duì)試點(diǎn)的歷程、政策及進(jìn)展進(jìn)行了全面分析，從產(chǎn)業(yè)低碳化、能源低碳化、基礎(chǔ)設(shè)施低碳化以及管理低碳化四方面對(duì)工業(yè)園區(qū)的低碳發(fā)展模式進(jìn)行凝練，研究表明不同類(lèi)型的園區(qū)低碳發(fā)展的路徑和側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該有所差別，對(duì)于高耗能生產(chǎn)型園區(qū)，產(chǎn)業(yè)低碳化、能源低碳化是重點(diǎn)；對(duì)于低耗能服務(wù)型園區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施低碳化和能源低碳化是重點(diǎn)。因地制宜地采用差異化、精準(zhǔn)化的低碳發(fā)展模式是未來(lái)在政策層面和實(shí)踐領(lǐng)域推動(dòng)工業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的重點(diǎn)和關(guān)鍵。但上述研究尚未從政策學(xué)角度進(jìn)行展開(kāi)，對(duì)政策的過(guò)程和目標(biāo)缺乏一致性分析。

政治學(xué)理論中對(duì)于“政策”曾有論述，認(rèn)為制度的實(shí)施依托于政策，制度運(yùn)用的最直接表現(xiàn)，也是相應(yīng)的政策工具[11]。陸軍等(2004)[12]認(rèn)為政策是制度的一種“外在化”的表現(xiàn)手段，目的是幫助治理主體達(dá)成預(yù)計(jì)目標(biāo)。而政策學(xué)理論[13]認(rèn)為政策工具的運(yùn)用有其適用環(huán)境，這里的“適用環(huán)境”包括治理主體和客體的特點(diǎn)、相匹配制度的協(xié)調(diào)性等內(nèi)容。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，環(huán)境治理工具主要分為三類(lèi)：即命令—控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和自愿型三種[14]：(1)命令—控制型政策工具[15]，又稱(chēng)強(qiáng)制性工具，主要指由政府制定和實(shí)施法律法規(guī)，通過(guò)運(yùn)用行政和法律手段，糾正污染企業(yè)的生產(chǎn)和排放行為，強(qiáng)制其執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)園區(qū)的各項(xiàng)規(guī)劃、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布的信息數(shù)據(jù)、目標(biāo)指標(biāo)體系、人力物力投入等，便屬于該工具類(lèi)型。(2)經(jīng)濟(jì)—激勵(lì)型政策，主要指通過(guò)常見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，包括價(jià)格、成本、利潤(rùn)、信貸、稅收、收費(fèi)、罰款等，調(diào)節(jié)各方面利益關(guān)系。園區(qū)內(nèi)的排污權(quán)交易、排污收費(fèi)、綠色金融、各項(xiàng)補(bǔ)貼等屬于此類(lèi)。(3)自愿型環(huán)境政策工具即自愿性的工具，又稱(chēng)為“行動(dòng)法則”或“協(xié)商式協(xié)議”。歐盟委員會(huì)將自愿性工具定義為：企業(yè)和政府為了達(dá)到環(huán)境目標(biāo)而訂立的協(xié)議[16]。該工具主要以園區(qū)企業(yè)為主體，體現(xiàn)了園區(qū)企業(yè)環(huán)境行為的主動(dòng)性特征。例如工業(yè)園區(qū)內(nèi)形成的“行業(yè)協(xié)會(huì)”或“企業(yè)俱樂(lè)部”，這些組織利用同行業(yè)生產(chǎn)工業(yè)的相似性，自主制定自愿性環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，參與行業(yè)性環(huán)保政策的制定，培育綠色生產(chǎn)習(xí)慣等。工業(yè)園區(qū)內(nèi)的自愿型工具包括企業(yè)的清潔生產(chǎn)、ISO14000 認(rèn)證、自愿性環(huán)境協(xié)議(Voluntary Environmental Agreements，VEAs)、企業(yè)環(huán)境信息披露等。除以上三類(lèi)主要環(huán)境治理工具，還有混合性工具，兼有自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征[17]，主要代表不僅有環(huán)境稅收、排污許可證交易等常見(jiàn)形式，還包括押金—退款制度、入園環(huán)保承諾書(shū)等新形式。事實(shí)上，在實(shí)際生態(tài)環(huán)保工作中，多數(shù)情況下是綜合運(yùn)用各種政策工具進(jìn)行治理。

基于上述園區(qū)政策發(fā)展歷程和相關(guān)理論研究，為更好分析我國(guó)園區(qū)政策的內(nèi)容和特點(diǎn)，本研究對(duì)園區(qū)中實(shí)施的政策工具進(jìn)行分類(lèi)，分析其演變流程和各自特點(diǎn)，并結(jié)合不同的制度條件進(jìn)行考察?；仡檲@區(qū)的發(fā)展歷程，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)的多項(xiàng)涉及工業(yè)園區(qū)的治理政策，不僅包括生態(tài)環(huán)保類(lèi)的專(zhuān)項(xiàng)政策，更多則是涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、對(duì)外貿(mào)易、技術(shù)創(chuàng)新等內(nèi)容，其中也或多或少涉及園區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題，這些涉及不同治理內(nèi)容的政策構(gòu)成了工業(yè)園區(qū)的政策體系。

在園區(qū)政策內(nèi)容上，董戰(zhàn)峰等(2015)[18]將環(huán)境政策主要內(nèi)容概括為“環(huán)境污染治理、資源循環(huán)利用、能耗強(qiáng)度控制、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制”等四項(xiàng)，工業(yè)園區(qū)內(nèi)環(huán)境治理政策內(nèi)容也與此一致。為便于對(duì)園區(qū)的政策進(jìn)行整體研究，基于Rothell和Zegveld(1981)[19]的政策工具理論，根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中分類(lèi)的三種政策工具(命令—控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和自愿型)，結(jié)合工業(yè)園區(qū)政策所涉及的環(huán)境治理內(nèi)容(“污染控制”“資源集約”“能源利用”“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”)，以及政策發(fā)布的層級(jí)(國(guó)家級(jí)即面向全國(guó)發(fā)布的政策、省市級(jí)即面向地方發(fā)布的政策、園區(qū)級(jí)即園區(qū)自身構(gòu)建的政策)，建立工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理政策的三維分析框架：從政策工具類(lèi)型(X軸)、政策領(lǐng)域類(lèi)型(Y軸)和政策層級(jí)類(lèi)型(Z軸)共三個(gè)維度，分析不同政策工具類(lèi)型的內(nèi)在聯(lián)系和結(jié)構(gòu)，以及不同政策工具的內(nèi)容重點(diǎn)。如圖1所示。

圖1 工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理相關(guān)政策分析框架

3 工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理政策的分析

3.1 工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理政策的分類(lèi)

自1993年始，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)治理工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》(環(huán)監(jiān)〔1993〕015號(hào))即對(duì)類(lèi)似工業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域的環(huán)評(píng)和污染物控制提出了目標(biāo)。自2003年以來(lái)，我國(guó)關(guān)于園區(qū)的環(huán)保政策逐年增多，其中以生態(tài)工業(yè)園區(qū)的政策經(jīng)驗(yàn)最具代表性[20]。自1999年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局開(kāi)始生態(tài)工業(yè)園區(qū)的理論研究和實(shí)踐探索以來(lái)，截至2015年12月，已通過(guò)106個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，其中34家已通過(guò)驗(yàn)收并授牌。已創(chuàng)建或創(chuàng)建中的生態(tài)工業(yè)園區(qū)已覆蓋我國(guó)25個(gè)省份，取得了顯著的環(huán)保成績(jī)[21]。隨著2015年1月1日新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，對(duì)企業(yè)違法排污的處罰加大，生態(tài)環(huán)境部門(mén)的執(zhí)法力度增強(qiáng)，地方政府的環(huán)境績(jī)效考核啟動(dòng)，這些都為工業(yè)園區(qū)的環(huán)保制度建設(shè)和治理提供了有力保障?？梢哉f(shuō)，工業(yè)園區(qū)的環(huán)保政策實(shí)施，基本與國(guó)家宏觀層面的法律法規(guī)建設(shè)實(shí)施同步進(jìn)行。

3.企業(yè)運(yùn)行資金的管理。企業(yè)財(cái)務(wù)管理中必須要重視運(yùn)行資金的管理。這影響著企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及銷(xiāo)售。因此，企業(yè)在實(shí)際管理的過(guò)程當(dāng)中，需要有效地提升運(yùn)行資金的管理效果，提升自身的盈利能力。企業(yè)的運(yùn)行資金管理主要涉及到流動(dòng)資金以及負(fù)債，企業(yè)必須要處理好兩者之間的關(guān)系，從而能在短時(shí)間內(nèi)將流動(dòng)的資產(chǎn)直接轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)金，提升自身的償還能力。另外，企業(yè)在進(jìn)行管理的過(guò)程當(dāng)中，需要合理地進(jìn)行利潤(rùn)的分配，尤其是在相關(guān)法律法規(guī)的要求下，根據(jù)分配的原則來(lái)合理安排企業(yè)的利潤(rùn)，保證各方面的合法權(quán)益。

本研究選取了自1979年蛇口工業(yè)區(qū)建立以來(lái)，至2019年國(guó)家層面出臺(tái)的涉及工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理的重要政策文本作為研究對(duì)象，通過(guò)人工閱讀政策文本，識(shí)別出涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地利用、對(duì)外開(kāi)放、財(cái)稅政策、環(huán)保政策等內(nèi)容和體系。以上政策由國(guó)務(wù)院各相關(guān)部委獨(dú)立或聯(lián)合出臺(tái)，形成了我國(guó)關(guān)于園區(qū)環(huán)境治理的政策體系，主要包括《生態(tài)文明體制改革總體方案》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等綜合類(lèi)文件，也包括《規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則》《生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等專(zhuān)項(xiàng)政策。以文件為分析對(duì)象，力圖分析其中政策脈絡(luò)和關(guān)注重點(diǎn)。通過(guò)查閱生態(tài)環(huán)境部等各部委網(wǎng)站及相關(guān)年鑒，搜集關(guān)于工業(yè)園區(qū)的政策共65項(xiàng)并分為A、B、C三類(lèi)，分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)如圖2所示。

圖2 工業(yè)園區(qū)政策分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明

按此標(biāo)準(zhǔn)整理出國(guó)家層面發(fā)布的工業(yè)園區(qū)管理相關(guān)政策合計(jì)81項(xiàng)，統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1所示。

表1 近年發(fā)布的涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理內(nèi)容的重要政策分類(lèi)統(tǒng)計(jì)表

續(xù)表1

基于分類(lèi)梳理和統(tǒng)計(jì)分析可知：A類(lèi)政策占比17.7%，B類(lèi)政策占比61.3%，C類(lèi)占比21%。園區(qū)政策中涉及環(huán)保內(nèi)容的綜合型政策較多，專(zhuān)項(xiàng)園區(qū)環(huán)保政策進(jìn)入2000年后逐漸增多。政策制定部門(mén)包括國(guó)務(wù)院辦公廳、全國(guó)人大、原環(huán)境保護(hù)部、科技部、原城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部等多個(gè)部門(mén)，他們都參與推進(jìn)園區(qū)的綠色化建設(shè)。如圖3所示。

圖3 各部委推進(jìn)綠色化園區(qū)建設(shè)框架

通過(guò)對(duì)園區(qū)政策的梳理分析，大致可以歸納出環(huán)境管理政策的發(fā)展趨勢(shì)，即從最初的僅滿(mǎn)足國(guó)家綜合環(huán)保法律的要求，再到工業(yè)生態(tài)化思想指導(dǎo)下的生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)；從基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想的循環(huán)化園區(qū)建設(shè)，再到基于產(chǎn)城融合角度的區(qū)域一體化發(fā)展；對(duì)于園區(qū)的建設(shè)逐步形成了“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)—生態(tài)環(huán)保—資源利用”協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

3.2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理政策的內(nèi)容分析

為更好地分析園區(qū)政策中的重點(diǎn)內(nèi)容，運(yùn)用軟件ROST ContentMining 6對(duì)政策文本的內(nèi)容進(jìn)行關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計(jì)，以識(shí)別其主題內(nèi)容，并綜合政策的工具屬性，全面了解園區(qū)制度的制定現(xiàn)狀。

為更好地識(shí)別政策內(nèi)容中的重點(diǎn)，首先以“工業(yè)園區(qū)”或“園區(qū)”為主關(guān)鍵詞，將所收集的政策相關(guān)章節(jié)進(jìn)行人工篩選，再運(yùn)用Java爬蟲(chóng)技術(shù)抓取1979—2019年收集的政策中含有“園區(qū)”關(guān)鍵詞的文本(轉(zhuǎn)化為.txtg格式)，對(duì)計(jì)算機(jī)語(yǔ)言無(wú)法識(shí)別的圖表人工閱讀。運(yùn)用軟件ROST ContentMining 6統(tǒng)計(jì)文本中的主題詞出現(xiàn)頻數(shù)，見(jiàn)表2。

表2 政策文本的主題詞分布統(tǒng)計(jì)

從統(tǒng)計(jì)分布來(lái)看，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、信息數(shù)據(jù)等內(nèi)容是政策文本的重點(diǎn)，分別占比11%和9%，這說(shuō)明國(guó)家級(jí)政策對(duì)于園區(qū)環(huán)境治理的重點(diǎn)在于運(yùn)用政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管制；園區(qū)內(nèi)信息數(shù)據(jù)建設(shè)，在2010年后的政策文本中明顯增多，說(shuō)明園區(qū)試圖通過(guò)數(shù)據(jù)信息摸清園區(qū)環(huán)境底數(shù)，并通過(guò)數(shù)據(jù)共享推動(dòng)園區(qū)內(nèi)部門(mén)間及其與地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)間的協(xié)調(diào)。

為了解國(guó)家級(jí)政策的工具類(lèi)型，再對(duì)政策進(jìn)行編碼。按照“政策編號(hào)—章節(jié)號(hào)—條款號(hào)”方式進(jìn)行編碼，梳理整合形成基于政策工具的內(nèi)容分析編碼，示例見(jiàn)表3。

表3 政策編碼示例

在編碼基礎(chǔ)上，梳理整合政策工具內(nèi)容分布，并運(yùn)用前述政策分析框架進(jìn)行分布統(tǒng)計(jì)，得到工業(yè)園區(qū)政策工具頻數(shù)分布表，具體見(jiàn)表4。

表4 政策工具頻數(shù)分布統(tǒng)計(jì)表

從關(guān)鍵詞頻數(shù)和政策工具內(nèi)容頻數(shù)分布統(tǒng)計(jì)看，國(guó)家發(fā)布的環(huán)境保護(hù)治理政策涵蓋內(nèi)容分布較平衡，涉及領(lǐng)域也較全面，其中“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”領(lǐng)域涉及相對(duì)較少，僅占比12.4%；政策工具使用較全面，但三大類(lèi)工具使用占比不同，命令—控制型工具占比64.1%，經(jīng)濟(jì)—激勵(lì)型占比31.9%，自愿型工具僅占比4%。這與國(guó)內(nèi)宏觀生態(tài)環(huán)保政策的命令—控制型占比較多結(jié)論一致。

在命令—控制型工具中，目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、指標(biāo)體系三類(lèi)最多，占比達(dá)53.6%，在關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)中，“法規(guī)”“環(huán)評(píng)”“規(guī)劃”等累積詞頻也達(dá)到30%。這表明工業(yè)園區(qū)的制度設(shè)計(jì)顯著體現(xiàn)了“自上而下”的治理思維，也表明了園區(qū)高度重視環(huán)境保護(hù)工作的決心。“環(huán)評(píng)”關(guān)鍵詞的大占比顯示了在準(zhǔn)入門(mén)檻上對(duì)園區(qū)建設(shè)就做了規(guī)定；而在人力、財(cái)力投入方面，占比僅為5.1%和4.7%。這表明了工業(yè)園區(qū)在財(cái)政支出和團(tuán)隊(duì)建設(shè)方面力量薄弱，但在頂層設(shè)計(jì)上若缺乏配套的人力、財(cái)力落實(shí)，易導(dǎo)致政策無(wú)法落地。

在經(jīng)濟(jì)—激勵(lì)型工具中，稅收補(bǔ)貼用于環(huán)境質(zhì)量改善者較多，說(shuō)明工業(yè)園區(qū)內(nèi)以補(bǔ)貼形式進(jìn)行企業(yè)補(bǔ)助還是占主要的。這類(lèi)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策容易造成部分企業(yè)以“綠色”或“新能源”招牌騙補(bǔ)貼的情況；而激發(fā)企業(yè)主體環(huán)保主動(dòng)性的排污權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)較弱，僅占比31%。這說(shuō)明在園區(qū)的排污權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方面還缺乏政策的宏觀構(gòu)建和指導(dǎo)細(xì)則。

在自愿型工具中，政策設(shè)計(jì)最少，僅占比4%，雖然自愿型政策對(duì)改善園區(qū)環(huán)境績(jī)效最具自主性和靈活性，但由于企業(yè)加入自愿性的環(huán)境協(xié)議動(dòng)機(jī)中，有可能隱藏應(yīng)對(duì)管制的動(dòng)機(jī)，易造成無(wú)法實(shí)質(zhì)上替代命令—控制型政策。事實(shí)上，Brouhle、Griffiths 和Wolverton(2009)[22]選取199個(gè)美國(guó)金屬加工業(yè)的樣本企業(yè)，曾實(shí)證比較自愿計(jì)劃和管制壓力政策下的環(huán)境績(jī)效，其結(jié)論也驗(yàn)證了管制壓力對(duì)企業(yè)績(jī)效改善有顯著影響。

總體來(lái)看，所發(fā)布的國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)政策，在涉及環(huán)境治理的內(nèi)容時(shí)，主要還是以“自上而下”的管理思路為主，即對(duì)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、信息數(shù)據(jù)建設(shè)等方面關(guān)注較多，但對(duì)于園區(qū)治理的配套政策、自主性鼓勵(lì)不足。

3.3 工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理政策的特點(diǎn)總結(jié)

通過(guò)對(duì)園區(qū)環(huán)境治理政策的文本梳理和分析，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)園區(qū)政策設(shè)計(jì)在政策體系、政策結(jié)構(gòu)、考核目標(biāo)導(dǎo)向等三方面存在一定的局限，進(jìn)而對(duì)園區(qū)的環(huán)境治理實(shí)踐產(chǎn)生影響。

首先，在政策體系方面，治理部門(mén)存在“九龍治水”或多頭治理的問(wèn)題。僅從近20年的政策制定部門(mén)分布來(lái)看，涉及主管部門(mén)包括生態(tài)環(huán)境部、工信部、國(guó)家發(fā)展改革委等十多個(gè)部門(mén)，而進(jìn)行實(shí)際環(huán)境治理的人力財(cái)力配備又僅由生態(tài)環(huán)境部(或原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、或原環(huán)境保護(hù)部)一家承擔(dān)，考核驗(yàn)收卻又由多家單位進(jìn)行，缺乏政策層面的協(xié)調(diào)，實(shí)踐中造成了相關(guān)部門(mén)之間發(fā)現(xiàn)的環(huán)境治理問(wèn)題和數(shù)據(jù)信息無(wú)法共享。而且，園區(qū)環(huán)境治理政策與所在城市環(huán)境治理之間的隸屬關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，缺乏專(zhuān)項(xiàng)政策進(jìn)行治理，造成相應(yīng)的人、財(cái)投入和目標(biāo)要求所需的支持差距較大。在園區(qū)用地的政策治理方面，用地規(guī)模較大，園區(qū)內(nèi)用地構(gòu)成單一，粗放式的用地現(xiàn)象依然存在，教育科研、配套設(shè)施用地比重較低，這些都是用地政策和產(chǎn)業(yè)政策不協(xié)調(diào)造成的決策不全面所致[23]。此外，政策間協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，法規(guī)之間聯(lián)系存在斷裂。在防治原則、措施及法律責(zé)任的承擔(dān)方式上差別不大，貌似具有針對(duì)性，但缺乏政策之間的協(xié)調(diào)則導(dǎo)致園區(qū)環(huán)境問(wèn)題無(wú)法得到整體解決?？傮w來(lái)說(shuō)，政策體系不夠健全完善。

其次，在政策結(jié)構(gòu)方面，從分析結(jié)果來(lái)看，園區(qū)環(huán)境治理政策偏向于命令—控制型，其次是經(jīng)濟(jì)—激勵(lì)型，而自愿型政策較少。這與我國(guó)整體的環(huán)境政策演變歷程相符。而命令—控制型政策的實(shí)施和園區(qū)各種治理模式匹配不是一一對(duì)應(yīng)。由于我國(guó)園區(qū)存在不同治理模式，大多在環(huán)保工作中使用命令—控制型環(huán)境治理政策，弱化了參與主體的積極性，導(dǎo)致管制成本過(guò)高而績(jī)效低下，缺乏園區(qū)內(nèi)自主治理的氛圍。同時(shí)，在政策的細(xì)分結(jié)構(gòu)中，過(guò)于偏重于宏觀性的政策治理，例如規(guī)劃、理念、計(jì)劃等，而忽視了園區(qū)作為地區(qū)性經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)的特性。對(duì)于“園區(qū)管委會(huì)與地方政府的關(guān)系”“園區(qū)自主制定的政策與國(guó)家或省區(qū)市制定政策之間的協(xié)調(diào)性”等問(wèn)題沒(méi)有提及。這就造成了在園區(qū)的實(shí)際治理過(guò)程中，諸如“產(chǎn)城矛盾”就無(wú)法在園區(qū)內(nèi)部解決，也無(wú)法與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)聯(lián)動(dòng)。

第三，在政策工具的實(shí)際應(yīng)用方面，許多政策都設(shè)計(jì)了“指標(biāo)體系”這一治理工具。在分析中發(fā)現(xiàn)所設(shè)置的指標(biāo)作為目標(biāo)導(dǎo)向，與園區(qū)發(fā)展過(guò)程、園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程等結(jié)合不夠，即使提及治理方面的考核也大都是定性考察，更沒(méi)有重要性的排序。事實(shí)上，大部分環(huán)境政策還是針對(duì)末端控制并以指令性方式主導(dǎo)，這就無(wú)法解決一類(lèi)污染物排放過(guò)程中，可能轉(zhuǎn)化為新的污染物問(wèn)題。另外，在污染物的限制方面，只是對(duì)工藝過(guò)程的最終產(chǎn)物進(jìn)行治理，而沒(méi)有管控工藝過(guò)程中的中間產(chǎn)物或副產(chǎn)物。即使在經(jīng)濟(jì)—激勵(lì)型的政策工具使用上，也存在類(lèi)型單一，缺乏替代政府進(jìn)行環(huán)境資源交易的市場(chǎng)組織者和中介的機(jī)構(gòu)。重視園區(qū)內(nèi)對(duì)企業(yè)的環(huán)保激勵(lì)和補(bǔ)償無(wú)可厚非，但將激勵(lì)和補(bǔ)償作為治理的常規(guī)手段，往往易忽視園區(qū)自身特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，造成“千園一面”，沒(méi)有突出園區(qū)本身的特色，究其原因還是治理沒(méi)有結(jié)合過(guò)程的現(xiàn)實(shí)情況而展開(kāi)。畢竟園區(qū)的利益相關(guān)方較多，環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)很可能是綜合性實(shí)際因素作用的結(jié)果。因此，過(guò)于依賴(lài)目標(biāo)考核，即使最后得出了分?jǐn)?shù)，也不能確定究竟是哪個(gè)環(huán)節(jié)造成的影響，這也導(dǎo)致無(wú)法給后續(xù)治理提供實(shí)際改進(jìn)性建議。

4 園區(qū)政策的優(yōu)化路徑及對(duì)策

通過(guò)對(duì)園區(qū)政策的特點(diǎn)分析，本研究提出四方面園區(qū)政策的優(yōu)化途徑，以提高園區(qū)未來(lái)生態(tài)環(huán)境治理的有效性。

第一，構(gòu)建園區(qū)統(tǒng)一的環(huán)境治理平臺(tái)。為避免政出多門(mén)造成的治理成本過(guò)高，同時(shí)面臨大大小小園區(qū)遍地開(kāi)花的情況，建議設(shè)立專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一的園區(qū)治理部門(mén)，例如國(guó)家發(fā)展改革委等宏觀機(jī)構(gòu)，作為統(tǒng)籌政策的制定主體，將生態(tài)環(huán)境部、水利部、工信部等專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)聯(lián)合起來(lái)，打造一個(gè)信息共享、職能協(xié)作的平臺(tái)，可使園區(qū)環(huán)境政策的制定更具有系統(tǒng)性、科學(xué)性和合理性。另外，在園區(qū)治理立法方面提供保障。目前園區(qū)治理缺乏立法依據(jù)，應(yīng)逐步從法律法規(guī)、技術(shù)細(xì)則、行業(yè)治理等層面形成完善的政策體系，其他園區(qū)政策均以園區(qū)治理法律作為依據(jù)。

第二，優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)—激勵(lì)型政策中，應(yīng)深化經(jīng)濟(jì)杠桿作用，例如供排水系統(tǒng)治理，劃分供水階段、使用階段和污水處理階段，水資源分配都以使用效率為基礎(chǔ)進(jìn)行分配。推進(jìn)排污權(quán)交易制度在園區(qū)的運(yùn)用。排污權(quán)交易制度是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，園區(qū)由于空間的相對(duì)固定，為排污權(quán)交易市場(chǎng)的建立提供了很好的區(qū)域?qū)嵺`空間。推動(dòng)園區(qū)環(huán)境污染的第三方治理制度建設(shè)。在國(guó)務(wù)院《環(huán)境污染第三方治理治理辦法》中增加以自愿型環(huán)境協(xié)議為主的治理制度，例如建立污染治理合同登記方案，對(duì)違規(guī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行信息公開(kāi)和違規(guī)處罰，并引進(jìn)第三方環(huán)保服務(wù)商，以在線(xiàn)監(jiān)測(cè)設(shè)備運(yùn)行維護(hù)為主。

第三，加強(qiáng)過(guò)程治理和目標(biāo)考核的統(tǒng)一性。建設(shè)信息數(shù)據(jù)的在線(xiàn)準(zhǔn)入治理體系，考察企業(yè)對(duì)園區(qū)水環(huán)境保護(hù)的壓力，使工業(yè)園區(qū)作為系統(tǒng)單元，高效利用水資源并最大限度地減少水污染物的外排?；A(chǔ)信息納入園區(qū)治理的數(shù)據(jù)庫(kù)，包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料、信息網(wǎng)絡(luò)資源、專(zhuān)家數(shù)據(jù)庫(kù)等，這些是總結(jié)園區(qū)實(shí)際治理案例取得的共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，“過(guò)程治理”能夠不斷開(kāi)展歷史數(shù)據(jù)的對(duì)比，以作為后續(xù)治理的背景值，而目標(biāo)考察則分解至園區(qū)的程序考察之中。另外，在政策文本分析中未發(fā)現(xiàn)涉及園區(qū)環(huán)境治理成本的專(zhuān)項(xiàng)文件，即沒(méi)有進(jìn)行治理成本測(cè)度，易造成制度運(yùn)行成本過(guò)大或浪費(fèi)。因此，園區(qū)環(huán)境治理應(yīng)對(duì)成本進(jìn)行管控。

第四，加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)的公開(kāi)和共享。雖然整個(gè)園區(qū)都處在相同的環(huán)境規(guī)制下，但園區(qū)管委會(huì)、當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境主管部門(mén)和園區(qū)企業(yè)三者之間，仍存在環(huán)境信息的不對(duì)稱(chēng)。不同行業(yè)間、相同產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)間的環(huán)境信息不互通；管委會(huì)在設(shè)計(jì)治理目標(biāo)時(shí)常常未考慮企業(yè)對(duì)于園區(qū)環(huán)境的要求；園區(qū)周邊居民對(duì)園區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理動(dòng)態(tài)也不知情，由此引發(fā)對(duì)園區(qū)環(huán)境治理的不信任而導(dǎo)致鄰避沖突，造成制度運(yùn)行成本增大。因此，“信息數(shù)據(jù)”共享平臺(tái)的建設(shè)尤其重要，園區(qū)的規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要將信息共享運(yùn)行的平臺(tái)納入園區(qū)建設(shè)并成為其重要組成部分[24]。