王慧，姜彩云

(上海海事大學(xué)法學(xué)院，上海 201306)

海岸帶是陸地和海洋兩大生態(tài)系統(tǒng)的交匯區(qū)域，經(jīng)濟(jì)體量大、人口密度高，經(jīng)過改革開放40余年的快速發(fā)展，海岸帶地區(qū)已成為我國資源環(huán)境承載問題最突出、空間開發(fā)保護(hù)矛盾最集中的區(qū)域之一。加強(qiáng)海岸帶綜合管理，重視以海定陸，推進(jìn)海洋資源可持續(xù)利用，對維護(hù)國家生態(tài)安全、促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。而在海岸帶的保護(hù)方面，不僅要從國情出發(fā)，也要重視借鑒域外有益的保護(hù)經(jīng)驗(yàn)。長期以來，美國加州在海岸帶管理方面具有較多有益經(jīng)驗(yàn)。這為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了強(qiáng)勁動(dòng)力，為人們提供家園，并吸引著來自世界各地的游客到來。

1 美國海岸帶立法的典型——《加州海岸法》

1.1 《加州海岸法》的立法進(jìn)程

1972年，加州經(jīng)過公民投票通過了第二十號提案，即“沿海倡議”[1]。該提案產(chǎn)生的主要原因是人口迅猛增長。加州人口在20世紀(jì)60年代增長了25%以上，加之不斷上漲的房價(jià)和商業(yè)住宅開發(fā)的進(jìn)行。該提案的支持者擔(dān)心這些開發(fā)活動(dòng)對沿海農(nóng)業(yè)和漁業(yè)、生態(tài)完整性以及對加州人生活和娛樂造成威脅。

為了緩解這些壓力，通過第二十號提案成立了加州海岸保護(hù)委員會(huì)，也是如今海岸委員會(huì)的前身，以負(fù)責(zé)規(guī)劃海岸帶。第二十號提案還要求制定加州海岸計(jì)劃即一個(gè)詳細(xì)的政策平臺(tái)，用于該州長期的海岸管理[1]。1976年，美國加州頒布了《加州海岸法》。這是經(jīng)過四年的斟酌研究和利益相關(guān)者的參與才完成的計(jì)劃，最終經(jīng)加州議會(huì)通過并由時(shí)任州長埃蒙德·布朗簽署生效。

在其后的《加州海岸法》的實(shí)施過程中，也涉及了對法案的修正。例如，1993年，認(rèn)識到“合理和及時(shí)的科學(xué)建議對于許多海岸規(guī)劃、保護(hù)和發(fā)展決策是必要的，尤其是在海岸侵蝕、海洋生物多樣性、濕地恢復(fù)、海平面上升，海水淡化廠和海岸開發(fā)的積累效應(yīng)等問題”，立法機(jī)關(guān)修改了該法案。2016年，立法機(jī)關(guān)修訂了該法案來明確公民權(quán)利、公平和環(huán)境正義應(yīng)納入海岸決策中，并為其中一名被任命的委員確立了環(huán)境權(quán)資格。

2016年，加州為《加州海岸法》頒布四十周年舉行了慶?；顒?dòng)。該法增強(qiáng)了公眾參與管理海岸帶，保護(hù)沿海自然資源，促進(jìn)對加州海岸的平衡發(fā)展和保護(hù)。四十年來，該州的海岸管理項(xiàng)目已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)十分復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，由海岸委員會(huì)和無數(shù)的地方、州、聯(lián)邦、非政府和私人合作伙伴監(jiān)督。盡管過程并不總是一帆風(fēng)順的，加州海岸管理已經(jīng)通過協(xié)作而獲得較多的成功，并為其他沿海的州和國家樹立了典范。

1.2 立法的可行性

認(rèn)識到海岸帶及其資源的重要性與獨(dú)特性，加州長期以來一直是海岸帶保護(hù)和管理的領(lǐng)導(dǎo)者?！都又莺０斗ā诽岢隽擞嘘P(guān)海岸計(jì)劃的許多建議并解決了一系列問題，如優(yōu)先保護(hù)公眾參與海岸保護(hù)管理并盡可能提高公眾參與度；保護(hù)自然資源；仔細(xì)規(guī)劃并“依靠海岸”長期發(fā)展?！都又莺０斗ā返母髡鹿?jié)就具體問題提供了指導(dǎo)，如能源和工業(yè)發(fā)展，水質(zhì)，濕地和脆弱的棲息地，沿海災(zāi)害管理和農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)。

《加州海岸法》適用于政府、企業(yè)和個(gè)人。包括聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在內(nèi)，所有的公共機(jī)構(gòu)都必須遵守該法案。此外，該法案要求“任何個(gè)人”，包括州和地方機(jī)構(gòu)在進(jìn)行開發(fā)之前必須獲得許可證。地方政府作為主要的沿海規(guī)劃和其轄區(qū)范圍內(nèi)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，要審視海岸委員會(huì)通過的地方海岸計(jì)劃，并審查聯(lián)邦行動(dòng)以確保其與《加州海岸法》一致的政策?！都又莺０斗ā芬惨?guī)定保護(hù)公眾積極參與沿海決策，強(qiáng)調(diào)沿海規(guī)劃和管理“應(yīng)包括最廣泛的公眾參與機(jī)會(huì)”[2]。

2 《加州海岸法》的實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對

海岸帶地區(qū)受人口、氣候變化和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響最為顯著。隨著加州及其海岸的變化，決策者認(rèn)識到海岸管理的需求與問題也不斷變化，因此，《加州海岸法》本身不斷被修正。當(dāng)然，這些變化相對較小，僅對法律及其實(shí)施進(jìn)行了微調(diào)，并未破壞其核心愿景。當(dāng)今，加州面臨的三個(gè)主要的挑戰(zhàn)對加州海岸的未來極其重要，這檢驗(yàn)著現(xiàn)有的海岸管理框架，并提出了當(dāng)前的《加州海岸法》是否適用于未來海岸管理的問題。

2.1 《加州海岸法》實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)

首要的挑戰(zhàn)是人口增長的壓力。加州人口持續(xù)增長，到2015年近3900萬人。預(yù)計(jì)到2030年，加州居民將超過4400萬人。近70%的居民可能會(huì)居住在沿海城市或鄉(xiāng)村。

次之是人口結(jié)構(gòu)的變化。加州人口呈現(xiàn)年輕化并且種族也愈發(fā)多樣化。1981年后出生的一代，現(xiàn)在在該州人口中所占的比例與前兩代相當(dāng)，并且在可能投票的選民中所占比例越來越大。在種族上，20世紀(jì)70年代，白人構(gòu)成了加州人口的絕大多數(shù)，如今沒有一個(gè)種族構(gòu)成多數(shù)了。

總之，這兩種人口趨勢表明，加州沿海地區(qū)需要對基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)適用房等必需品進(jìn)行明智的投資規(guī)劃，并慎重地采取措施，以保護(hù)沿海地區(qū)的交通、娛樂和資源，使所有居民受益。加州領(lǐng)導(dǎo)人還需要了解居民不斷變化的價(jià)值觀和對沿海資源和便利設(shè)施的偏好，支持他們參與沿海管理，并確保沿海政策和管理實(shí)踐符合他們的需求。

隨著溫室氣體排放的不斷增加，與此相關(guān)的全球環(huán)境變化也為《加州海岸法》的實(shí)施帶來挑戰(zhàn)。氣候變化和海洋酸化給沿海社區(qū)和自然資源帶來的壓力增大。海平面正在上升，沿海風(fēng)暴越來越強(qiáng)，對有限的水資源供應(yīng)的管理愈發(fā)困難。加州需要應(yīng)對與氣候變化相關(guān)的壓力，同時(shí)還要應(yīng)對人口動(dòng)態(tài)與其他變化。

值得注意的是，《加州海岸法》雖然包含了許多應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的必要手段，但為了獲得成功，政策制定者必須在未來幾年有效地應(yīng)用、調(diào)整和補(bǔ)充這些工具。

2.2 《加州海岸法》面臨挑戰(zhàn)的應(yīng)對

其一，為了最大限度地利用和保護(hù)沿海地區(qū)的海洋和沿海資源，沿海地區(qū)的管理者、利益相關(guān)者和公眾需要加強(qiáng)交流和參與，鼓勵(lì)坦誠和開放的對話，并與社區(qū)建立長期的伙伴關(guān)系。為了提高公共參與度，政策制定者、組織和社區(qū)應(yīng)該努力確保將不同社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治背景的相關(guān)問題包含其中。這需要增強(qiáng)公眾對沿海相關(guān)問題決策過程的參與，例如促進(jìn)參與沿海委員會(huì)會(huì)議，以便了解新的發(fā)展情況和提供投入。社區(qū)內(nèi)，在現(xiàn)存機(jī)制下進(jìn)行工作，例如當(dāng)?shù)氐慕M織者和領(lǐng)導(dǎo)者，將允許文化傳遞服務(wù)——提供沿海參與服務(wù)，滿足不同群體的社會(huì)、文化和語言需求的服務(wù)。這一切均根據(jù)加州海洋與海岸開發(fā)政策。成功的關(guān)鍵是各方能夠在促進(jìn)開放對話的非黨派、非對立的環(huán)境中共同努力。

其二，為了有效實(shí)施《加州海岸法》，需要激勵(lì)措施、財(cái)政和技術(shù)支持，以促進(jìn)機(jī)構(gòu)更新，或在某些情況下為首次頒發(fā)地方海岸項(xiàng)目證書提供便利?！都又莺０斗ā吩趯?shí)施過程中面臨的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)是部分地方政府不愿意更新地方海岸項(xiàng)目。目前，大概有三分之二的地方海岸項(xiàng)目已經(jīng)過時(shí)，一些顧慮可能來自城市和農(nóng)村面臨的發(fā)展限制的緊張局勢。政策制定者和利益相關(guān)者應(yīng)討論可行性措施，以鼓勵(lì)及時(shí)和實(shí)質(zhì)性地更新地方海岸項(xiàng)目，以滿足沿海資源日益增長的需求。

最后，為應(yīng)對海岸使用競爭所面臨的挑戰(zhàn)，加州可以在全州范圍內(nèi)進(jìn)行總體規(guī)劃，確定關(guān)鍵性的海洋和沿海管理的優(yōu)先事項(xiàng)，積極應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，規(guī)劃未來的發(fā)展道路。這個(gè)過程可能涉及廣泛的利益相關(guān)方，并包括對沿海地區(qū)值得特別關(guān)注的關(guān)鍵地點(diǎn)的討論，無論這些地點(diǎn)對公共獲取資源保護(hù)或濕地恢復(fù)的目的是否重要。根據(jù)第二十號提案的授權(quán)，由當(dāng)時(shí)的區(qū)域和州海岸委員會(huì)擬定1975年的海岸計(jì)劃。該海岸計(jì)劃載有關(guān)鍵性海岸資源、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題、主要的地方計(jì)劃及符合計(jì)劃政策不同領(lǐng)域的具體建議。隨著加州人口的不斷增長和多元化，氣候條件也迅速變化，對規(guī)劃性文件的現(xiàn)代化解讀結(jié)果可能成為指導(dǎo)海岸管理的重要工具。

3 《加州海岸法》實(shí)施中的重要機(jī)制

3.1 公眾參與機(jī)制

3.1.1 公眾參與機(jī)制的正當(dāng)性

《加州海岸法》的核心是促進(jìn)和保護(hù)公眾參與加州海岸開發(fā)決策與管理。在該法案通過前的幾年里，加州人口的迅速增長將城市化推向新的高度，并給沿海地區(qū)帶來了巨大的發(fā)展壓力。越來越多的公眾擔(dān)心發(fā)展正在侵蝕著公眾進(jìn)入海岸的能力，并最終可能將海岸與公眾完全隔開，這促成了第二十號提案的成功通過，以及隨后的《加州海岸法》的頒布。加州公眾強(qiáng)烈支持沿海的公眾參與，在2016年的一場民意調(diào)查中，90%的加州選民說海岸對他們個(gè)人非常重要，近75%的人說他們每年至少一次參觀海岸，62%的人說，對海岸缺乏足夠的參與仍是一個(gè)問題。

加州憲法保障公眾可以進(jìn)入加州海岸，《加州海岸法》要求“最大限度地保障出入，并應(yīng)在顯著位置張貼”以執(zhí)行憲法的要求。指示海岸委員會(huì)“在符合健全的資源保護(hù)原則和憲法保護(hù)的私有財(cái)產(chǎn)所有者權(quán)利的前提下，最大限度地?cái)U(kuò)大沿海地區(qū)的公共娛樂機(jī)會(huì)”。在過去的四十年里，海岸委員會(huì)一直努力使公眾最大限度地參與加州海岸建設(shè)和管理，并取得了巨大的成功。盡管如此，其進(jìn)行的努力經(jīng)常引起爭議。

3.1.2 公眾參與機(jī)制的困境

公眾參與的目標(biāo)一直與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)處于緊張狀態(tài)。在一些案例中，根據(jù)美國憲法第五修正案和加州憲法的平行條款，加州海岸委員會(huì)為確保公眾參與而采取的行為引發(fā)了被影響的私有財(cái)產(chǎn)所有人的“監(jiān)管性索賠”。最值得注意的是，1987年諾蘭訴加州海岸委員會(huì)案(483.U.S.825)，美國最高法院判決美國海岸委員會(huì)敗訴，海岸委員會(huì)并沒有按照憲法要求證明擴(kuò)建沿海住宅的影響與業(yè)主提供沿海海灘的公共使用權(quán)的條件之間存在聯(lián)系。因此，海岸委員會(huì)必須對財(cái)產(chǎn)所有人進(jìn)行賠償。在與前述案件類似案件中，有關(guān)公眾參與海岸和私有產(chǎn)權(quán)之間的如何平衡的爭辯一直在激烈進(jìn)行，海岸委員會(huì)持續(xù)推動(dòng)著公眾參與。

近年來，公眾參與海岸的辯論已擴(kuò)大到新的層面，例如環(huán)境正義和在公眾參與海岸過程中的不公平與歧視行為?，F(xiàn)今的一個(gè)關(guān)鍵問題是如何為加州人，尤其是有色人種和低收入群體提供他們接近公共海灘的機(jī)會(huì)。

氣候變化也為公眾參與的對話引發(fā)新的思考。公共海灘與私人高地之間的邊界為平均高潮線。然而海平面上升將會(huì)影響這一邊界，使海灘范圍縮小，沿海通道更加復(fù)雜，可能使公共與私人利益之間的法定邊界向陸地轉(zhuǎn)移。如何將此變化納入公共準(zhǔn)入決策，可能將極大地影響未來公眾進(jìn)入沿海地區(qū)[3]。

盡管《加州海岸法》一直是加州海岸管理強(qiáng)有力的政治支持的來源，但其最大限度地授權(quán)公眾進(jìn)入加州海岸的做法一直飽受爭議，針對挑戰(zhàn)，未來無疑將擴(kuò)大并引發(fā)更激烈的爭論。在《加州海岸法》通過四十年后，海岸委員會(huì)在處理21世紀(jì)準(zhǔn)入問題的方式將深刻影響加州海岸公眾參與的未來。

3.2 部門間的協(xié)同協(xié)作機(jī)制

3.2.1 協(xié)同協(xié)作機(jī)制

加利福尼亞州海岸具有復(fù)雜的資源。其治理系統(tǒng)反映了這種復(fù)雜性，《加州海岸法》賦予了海岸委員會(huì)通過法律管轄沿海地區(qū)發(fā)展的權(quán)利。這一權(quán)力與自然資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋保護(hù)、土地利用以及各種地方、州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所擁有的其他權(quán)力以及眾多非政府組織的工作相互作用，通過一種網(wǎng)格化機(jī)制管理加州海岸。

在州一級，加州自然資源局是內(nèi)閣級部門并負(fù)責(zé)保護(hù)和管理該州的自然資源。在該機(jī)構(gòu)中，海岸保護(hù)協(xié)會(huì)、海岸委員會(huì)、國家土地委員會(huì)、舊金山灣保護(hù)和發(fā)展委員會(huì)都有海岸管理職責(zé)。其他國家機(jī)構(gòu)管理海岸帶資源或應(yīng)對海岸帶威脅。例如，海洋保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家機(jī)構(gòu)并承擔(dān)著海洋和海岸資源綜合協(xié)調(diào)等管理職責(zé)。此外，《加州海岸法》還為當(dāng)?shù)卣Ａ袅酥匾慕巧?，由地方政府行使土地利用?jì)劃的特權(quán)并發(fā)展地方海岸項(xiàng)目來指導(dǎo)沿海地區(qū)的發(fā)展和規(guī)劃[4]。

在聯(lián)邦一級，國家海洋與大氣管理局實(shí)施了《海岸帶管理法》加強(qiáng)了對海岸規(guī)劃的指導(dǎo)，向受影響的州提供了聯(lián)邦基金，州和地方規(guī)劃對聯(lián)邦活動(dòng)有巨大的影響力。國家海洋與大氣管理局、美國魚類和野生動(dòng)物管理局、環(huán)保署也保護(hù)與管理海洋和沿海漁業(yè)、瀕危物種、水質(zhì)等。

同時(shí)，地方與國家非政府組織，通過發(fā)展政策、訴訟和公眾宣傳教育等，努力向沿海管理部門提供信息，表1提供了這些重要角色的更多詳細(xì)信息。這些機(jī)構(gòu)通過他們的項(xiàng)目、工程和其他行動(dòng)來管理、保護(hù)和恢復(fù)沿海資源。它們成功地協(xié)同協(xié)作完成海岸帶綜合管理的目標(biāo)。當(dāng)存在整合與協(xié)調(diào)資源與能力的既定途徑時(shí)，有效適應(yīng)迅速變化的條件最為關(guān)鍵。加州一些最具有創(chuàng)新性和先例性的沿海管理行動(dòng)是公共部門和不同私人部門之間經(jīng)過長期協(xié)調(diào)與協(xié)作的結(jié)果。發(fā)現(xiàn)其成功之處并借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，將對未來加州海岸的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造最大的可能性。

3.2.2 協(xié)同協(xié)作機(jī)制下所面臨的困境

不同機(jī)構(gòu)或部門之間，基于不同地區(qū)資源管轄權(quán)的重疊，有時(shí)也會(huì)面臨協(xié)調(diào)方面的障礙，筆者列舉了以下幾個(gè)方面：

其一，海岸帶環(huán)境的多樣性與氣候變化的不確定性，為海岸帶管理帶來了難題。沿海管理人員在生態(tài)系統(tǒng)層面需要共同協(xié)作管理，而不是僅考慮公民個(gè)人的資源與用途就作出海洋和沿海資源的決定；還需要正確認(rèn)識和處理跨部門的相互聯(lián)系，以協(xié)調(diào)執(zhí)行短期和長期的綜合管理戰(zhàn)略。例如，為了適應(yīng)海平面上升，國家應(yīng)急規(guī)劃者需要與沿海資源管理者合作，制定綜合管理戰(zhàn)略和計(jì)劃。

其二，聯(lián)邦、州和地方實(shí)體之間的協(xié)作——跨領(lǐng)域和跨部門的協(xié)作，尚未體制化?？珙I(lǐng)域和跨部門的協(xié)作對有效的海岸管理至關(guān)重要并且應(yīng)該制度化。綜合《加州海岸法》與其他州和聯(lián)邦法律表明，聯(lián)邦、州和地方政府在全州范圍內(nèi)的海洋和海岸管理中的作用責(zé)任與特權(quán)是重疊的，需要經(jīng)常進(jìn)行協(xié)調(diào)。因而，應(yīng)確定體制化機(jī)制，促進(jìn)持續(xù)的協(xié)同協(xié)作，不論機(jī)構(gòu)或組織內(nèi)的人事變動(dòng)如何。

其三，各州間的協(xié)同協(xié)作的合作機(jī)制尚需加強(qiáng)。加州應(yīng)考慮與其他州合作，并向其他州學(xué)習(xí)，以應(yīng)對關(guān)鍵性挑戰(zhàn)。這包括與華盛頓，俄勒岡州，或許還可以與加利福尼亞半島開展區(qū)域合作，以及建立國際聯(lián)盟，以應(yīng)對氣候變化對海洋環(huán)境的影響。例如，2016年12月，美國開始通過太平洋沿岸合作方式與地區(qū)參與者合作，同時(shí)也與美國以外的國家合作。如與法國、新西蘭和加拿大魁北克省等合作伙伴正在合作設(shè)法解決海洋酸化問題。

表1 沿海管理部門的詳細(xì)信息

3.3 海平面上升及其應(yīng)對策略

2012年美國國家研究委員會(huì)對太平洋沿岸海平面上升的研究表明，海平面上升將加劇沿海洪澇和風(fēng)暴潮的發(fā)生，增加洪水泛濫和風(fēng)暴破壞，加速加州沿岸的海岸侵蝕和海水入侵。這將造成海灘和沿海通道喪失，對道路等基礎(chǔ)設(shè)施的威脅加大，給沿海財(cái)產(chǎn)安全帶來挑戰(zhàn)。表2為對加州門多西諾角海平面上升的預(yù)測情況。

表2 加州門多西諾角海平面預(yù)測[5]

3.3.1 海平面上升的應(yīng)對策略

海平面上升應(yīng)對策略一般分為三類方式：調(diào)節(jié)氣候變化所造成的影響、撤走沿海居民和保護(hù)海岸[6]。沿海地區(qū)可能尋求使用增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如海堤建設(shè))或以其他手段(如海灘營養(yǎng))來保護(hù)人口密集的發(fā)達(dá)地區(qū)或關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施。在較不發(fā)達(dá)或較不脆弱地區(qū)可以通過修訂建筑法規(guī)、更新土地用途標(biāo)識或增強(qiáng)制度彈性以適應(yīng)海平面上升的影響。保護(hù)自然資源和減少洪水損失最為重要，在無法維持或重建基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，沿海地區(qū)可能會(huì)選擇使用策略退出上漲潮汐的區(qū)域，例如撤走沿海居民、征用土地和限制被風(fēng)暴損壞設(shè)施的重建。

加州海岸委員會(huì)發(fā)布的應(yīng)對海平面上升政策，指導(dǎo)著地方政府在當(dāng)?shù)睾０兑?guī)劃和海岸開發(fā)許可的情況下為適應(yīng)海平面上升的行動(dòng)。2013年加州州長氣候行動(dòng)小組的沿海和海洋工作組還發(fā)布了一份新的《加州海平面上升指導(dǎo)文件》，就如何將海平面上升納入項(xiàng)目規(guī)劃和決策提出了建議。海岸委員會(huì)通過制定政策指導(dǎo)方針，在應(yīng)對海平面上升方面發(fā)揮了帶頭作用，同時(shí)通過回應(yīng)機(jī)制指導(dǎo)州各機(jī)構(gòu)應(yīng)對海平面上升項(xiàng)目的不足之處，減少海平面上升的風(fēng)險(xiǎn)[6]。在此問題上，未來海岸委員會(huì)將與地方政府、州土地委員會(huì)、其他州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以及其他利益相關(guān)者合作，這對加州海岸的未來至關(guān)重要。

海岸委員會(huì)在其海平面上升政策的指導(dǎo)中，強(qiáng)調(diào)了地方政府應(yīng)對海平面上升的幾種策略。例如，地方政府可以在政策更新中合并分區(qū)限制，收購計(jì)劃、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓和撤離要求納入地方海岸規(guī)劃[7]?！都又莺０斗ā泛拓?cái)產(chǎn)法強(qiáng)大的原則背景(例如公共信托原則)可以作為保護(hù)海洋和沿海資源的基礎(chǔ)。然而，能否成功地保護(hù)資源將取決于政治環(huán)境。

3.3.2 海平面上升策略所面臨的困境

首先，地方政府和其他實(shí)體面臨資金問題。地方政府和其他實(shí)體需要資金來制定和實(shí)施海平面適應(yīng)戰(zhàn)略。海平面上升幅度的不確定性使有效的應(yīng)對措施復(fù)雜化，但在建模與預(yù)報(bào)方面創(chuàng)造了新起點(diǎn)。海岸保護(hù)協(xié)會(huì)和其他機(jī)構(gòu)的贈(zèng)款資金可以協(xié)助地方海岸項(xiàng)目的更新工作。同時(shí)，地方政府也需要資金和工具來指導(dǎo)計(jì)劃中的撤退戰(zhàn)略和更新之后的地方海岸項(xiàng)目的實(shí)施[8]。

其二，地方海岸委員會(huì)與其他州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作尚需加強(qiáng)。為有效地應(yīng)對海平面上升，需要海岸委員會(huì)與其他州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。合作伙伴應(yīng)包括加州土地委員會(huì)、加州公園和娛樂部門，以及聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。每個(gè)機(jī)構(gòu)都有自己的任務(wù)和管轄權(quán)，協(xié)調(diào)確保以整體一致的方式適應(yīng)氣候?qū)０稁У挠绊憽?/p>

最后，由于氣候變化的不確定性，可能會(huì)導(dǎo)致棲息地保護(hù)戰(zhàn)略的改變。氣候變化的影響，例如氣溫變化、海平面上升、風(fēng)暴潮的增加以及相關(guān)的海岸侵蝕和加速變化等，可能導(dǎo)致棲息地分布的變化，進(jìn)一步可能會(huì)導(dǎo)致棲息地保護(hù)戰(zhàn)略的改變。海平面上升需要保護(hù)其目前所處位置的棲息地，這可能包括對在開發(fā)過程中受損的地方進(jìn)行修復(fù)。面對氣候變化對現(xiàn)有棲息地的威脅，加州決策者需要仔細(xì)考量如何在沿海開發(fā)和保護(hù)遷徙棲息地之間取得平衡。

4 《加州海岸法》對我國海岸帶立法的經(jīng)驗(yàn)啟示

4.1 我國海岸帶立法及其現(xiàn)狀

我國海岸帶立法工作起步較晚，以始于1979年的《全國海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查》為起點(diǎn)，該綜合調(diào)查歷經(jīng)十余年。在此基礎(chǔ)上，全國海岸帶管理立法工作于20世紀(jì)80年代被納入立法規(guī)劃，并由原國家海洋局牽頭聯(lián)合有關(guān)部委進(jìn)行起草。起草小組進(jìn)行了大量調(diào)研工作，不少省區(qū)市也進(jìn)行了立法嘗試，但均因涉海部門間的協(xié)調(diào)工作難以進(jìn)行而中止[9]。

4.1.1 中央立法層面

目前我國海岸帶立法主要涉及海岸帶管理與自然資源利用及海洋環(huán)境保護(hù)方面，屬于單行性法律法規(guī)。涉及海域管轄與權(quán)限劃分的《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《海域使用管理法》等；關(guān)于海岸帶自然資源的保護(hù)與保全的《漁業(yè)法》《海島保護(hù)法》，以及受“陸海分治”模式影響，涉及海岸帶土地資源利用的《土地管理法》《沿海特殊保護(hù)林帶管理規(guī)定》等；有關(guān)防治海洋環(huán)境污染、保護(hù)海岸帶環(huán)境、海岸工程建設(shè)項(xiàng)目、傾倒廢棄物的《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《防止海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等。此外，我國還出臺(tái)了《海洋21世紀(jì)議程》《全國海洋開發(fā)規(guī)劃》《全國海洋功能區(qū)劃(2011—2020)》《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》等有關(guān)海岸帶發(fā)展的規(guī)劃或其他指導(dǎo)性文件[10]?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》(中發(fā)〔2017〕27號)也提出要“推進(jìn)海岸帶保護(hù)管理立法”。

4.1.2 地方立法層面

我國地方沿海省市，為促進(jìn)海岸帶的可持續(xù)發(fā)展，在“陸海統(tǒng)籌”理念的指引下，一些沿海地方制定了海岸帶綜合管理的專門性立法文件。比如，山東青島市，自1995年起實(shí)施的《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》，對海岸帶資源的開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)較為重視，屬于海岸帶綜合管理的專門性立法；1995年起實(shí)施的《青島市近岸海域環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，以《環(huán)境保護(hù)法》及《海洋環(huán)境保護(hù)法》為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)了近岸海域防治海洋環(huán)境污染的必要性，屬于單行立法，同時(shí)《青島市海洋漁業(yè)管理?xiàng)l例》等地方立法也包含其中。再如，1991年的《江蘇省海岸帶管理?xiàng)l例》和2013年的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與開發(fā)管理規(guī)定》均屬于海岸帶綜合管理的專門性立法，體現(xiàn)了“陸海統(tǒng)籌”“陸海一體化”思想。由此可見，沿海地區(qū)海岸帶地理特征明顯，其對海岸帶開發(fā)利用較為重視。廈門市也制定了涉及海域管理、海域環(huán)境保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)保護(hù)等地方性單行性立法文件，如《廈門市海域使用管理規(guī)定》《廈門市海域環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》，雖未制定一部針對海岸帶綜合管理的專門性立法性文件，但也初步建立了區(qū)域海岸帶綜合管理法律框架體系[11]。

遺憾的是，在中央層面，具有針對性與專業(yè)性的“海岸帶管理法”尚未制定。海岸帶作為陸海銜接地帶所處的地理位置具有特殊性，必然存在部門權(quán)屬不清、執(zhí)法權(quán)限不明等現(xiàn)象。究竟執(zhí)法權(quán)限歸屬于陸上部門，還是歸屬于海洋行政執(zhí)法部門？“陸海分治”模式是否與“陸海統(tǒng)籌”的理念相違背？全球氣候變化引發(fā)的海平面上升與風(fēng)暴，如何應(yīng)對？以上問題需要在立法上進(jìn)行明確，同時(shí)需要考慮相關(guān)因素，加強(qiáng)不同部門之間的協(xié)同協(xié)作以消除障礙。

4.2 加州立法經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

黨的十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”。雖然我國尚未制定具有專業(yè)性的“海岸帶管理法”，但是加州過去的四十年經(jīng)驗(yàn)表明，管理加州海岸線及其支撐的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)資源的框架是強(qiáng)大的。盡管困難重重，加州在沿海規(guī)劃和保護(hù)方面在國內(nèi)和國際上都處于領(lǐng)先地位。《加州海岸法》的經(jīng)驗(yàn)對我國具有重要的借鑒意義和啟示。

4.2.1 整合適應(yīng)氣候變化政策

基于全球氣候變化的不確定性，《加州海岸法》四十余年的發(fā)展進(jìn)程表明，海岸線的動(dòng)態(tài)變化特性需要適時(shí)調(diào)整法律及其他策略，整合適應(yīng)氣候變化政策，以應(yīng)對不斷變化的情況。我國在海岸帶管理中，制定海岸帶專門立法需考慮氣候變化因素，適應(yīng)氣候變化政策。比如，地方政府可以全面審視本區(qū)域的適應(yīng)性需求——那些確定是為維護(hù)本地區(qū)利益的需求：減少氣候風(fēng)險(xiǎn)國家的適應(yīng)性戰(zhàn)略，特別是海洋和沿海資源以及生態(tài)系統(tǒng)的部門計(jì)劃，以確定沿海地區(qū)現(xiàn)有的治理框架需要采取的立法行動(dòng)。公開召開會(huì)議討論關(guān)鍵性問題可以促進(jìn)必要的對話，以確定下一個(gè)步驟和如何實(shí)現(xiàn)這些步驟。為應(yīng)對氣候變化和促進(jìn)公眾參與，可以召開專門解決現(xiàn)有問題應(yīng)對對策范圍的會(huì)議，通過聽證會(huì)等形式，確定氣候變化的適應(yīng)性策略。

4.2.2 增加對地方政府的財(cái)政和技術(shù)援助

管理海岸帶資源與環(huán)境是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，需要大量的資金支持。許多負(fù)有重大管理責(zé)任的實(shí)體面臨財(cái)政資金和技術(shù)能力的不足。在美國，州一級政府由于預(yù)算有限，沿海委員會(huì)面臨著巨大挑戰(zhàn)，這可能導(dǎo)致在處理申請、解決執(zhí)法行動(dòng)和其他非自由裁量責(zé)任方面的重大延誤。因此，對于我國的海岸帶管理立法，中央政府需要制定激勵(lì)措施來支持地方政府。定期更新和有效實(shí)施當(dāng)?shù)匮睾Ｓ?jì)劃是沿海適應(yīng)氣候變化的關(guān)鍵性工具。高效率的基層決策、規(guī)劃和實(shí)施努力可能需要為沿海管理機(jī)構(gòu)增加資金和技術(shù)援助。在一個(gè)普遍緊縮預(yù)算的年代，這將是一個(gè)艱難但可能至關(guān)重要的步驟。

4.2.3 解決環(huán)境正義

加州的海岸管理十分注重環(huán)境正義。政策制定者與管理者應(yīng)積極運(yùn)用現(xiàn)有的工具，以解決全面而平等地獲取沿海資源的障礙?！都又莺０斗ā芬?guī)定的公眾參與機(jī)制，啟示我國在海岸帶立法與管理中，確保沿海居民獲取沿海資源的公平性，低收入和服務(wù)不足的社區(qū)應(yīng)在制定更具包容性的沿海管理政策方面發(fā)揮作用。為使環(huán)境正義群體有效地參與沿海管理的討論，可以在不同群體之間建立聯(lián)盟，如城市社區(qū)、環(huán)保組織和宗教團(tuán)體，來確保一套整體的優(yōu)先事項(xiàng)和關(guān)注點(diǎn)，這有助于沿海管理進(jìn)程的形成。

4.2.4 提升不同部門間的協(xié)調(diào)與協(xié)作

海岸帶綜合管理必然要涉及多個(gè)不同部門，不同部門之間既有合作，也必然會(huì)存在矛盾[12]。《加州海岸法》作為一項(xiàng)海岸帶管理的綜合性、專門性立法，對不同部門間的協(xié)調(diào)與協(xié)作也具有一定的經(jīng)驗(yàn)。在《加州海岸法》中，海洋保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各州海洋相關(guān)職責(zé)機(jī)構(gòu)之間的工作，被協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)更廣泛地參與其中。無論機(jī)構(gòu)或組織內(nèi)的人事變動(dòng)如何，強(qiáng)有力的體制結(jié)構(gòu)將提供確定和持續(xù)的協(xié)作。

海岸帶的立法與地礦、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源、港務(wù)、石油、城建、旅游等多個(gè)領(lǐng)域法規(guī)相交叉[12]。我國需要借鑒《加州海岸法》中不同區(qū)域或不同部門之間的協(xié)同協(xié)作機(jī)制，跨越部門障礙，除有中央層面的海岸帶管理的專門立法，還需考慮提升地方之間的協(xié)同協(xié)作能力，如制定海岸帶戰(zhàn)略合作計(jì)劃，通過一個(gè)多方利益相關(guān)者的研討會(huì)，與各種各樣的實(shí)體和機(jī)構(gòu)簽署協(xié)議——可能有助于提供總體指導(dǎo)，增加校準(zhǔn)和各種角色之間在沿海治理上與公眾溝通和交流。要破除“陸海分治”模式的弊端，將陸域與海域統(tǒng)一考慮，消除銜接障礙，實(shí)現(xiàn)海岸帶資源與環(huán)境的可持續(xù)利用與發(fā)展。