徐祥民，初依依

(浙江工商大學(xué)藍色文明與綠色法制研究中心，杭州 310018)

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》)在與《環(huán)境保護法》并稱時，會被看作是單行環(huán)境保護法。但是，不管是從《海洋環(huán)境保護法》產(chǎn)生、發(fā)展的過程，還是從這部已經(jīng)歷過多次修改的法律內(nèi)容上看，它都是一部綜合性環(huán)境保護法，是一部雖然主要以海洋為適用空間，但對海洋環(huán)境保護的各個方面都全面關(guān)照的綜合性環(huán)境保護法。在我國保護環(huán)境的基本國策不斷得到加強(1)1978年《中華人民共和國憲法》在第十一條第三款規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，由此確立了我國保護環(huán)境的基本國策。2018年《中華人民共和國憲法修正案》憲法序言第七自然段增加了“科學(xué)發(fā)展觀”“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”“新發(fā)展理念”“生態(tài)文明”“美麗”(國家)等(第三十二條)，大大加強了我國保護環(huán)境的基本國策。的今天，在國家統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)(2)黨的十九大報告將其概括為“‘五位一體’總體布局”(習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第2頁)。，“美麗”(3)《中華人民共和國憲法修正案》第三十二條將憲法序言第七自然段中的“把我國建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義國家”修正為“把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”，不僅把“社會主義國家”修正為“社會主義現(xiàn)代化強國”，而且在原有的“富強、文明”之外給作為建設(shè)目標的國家添加了“和諧美麗”的限制。已經(jīng)成為社會主義現(xiàn)代化強國之要素的“新時代”，未來在對《海洋環(huán)境保護法》進行修改時，應(yīng)當樹立完善的綜合性海洋環(huán)境保護法的目標。本文是對建設(shè)完善的綜合性海洋環(huán)境保護法的思考。

1 管理體制和治理體系

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為“全面深化改革的總目標”(4)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對“全面深化改革的總目標”的完整表述是：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”(人民出版社2013年版，第3頁)。這是緊密聯(lián)系的兩個方面。 “中國特色社會主義制度”“完善和發(fā)展”具體的表現(xiàn)之一是“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”的重要內(nèi)容。。黨的十八屆四中全會給“全面推進依法治國”規(guī)定的“總目標”包含“促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]這一內(nèi)容?！皣抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”顯然包括海洋環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習(xí)近平總書記提出，“要加快構(gòu)建”“以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系”，“到本世紀中葉……生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要“全面實現(xiàn)”[2]。習(xí)近平總書記所說的“以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系”顯然包括海洋環(huán)境保護制度。習(xí)近平總書記所說的“生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”顯然包括海洋環(huán)境保護領(lǐng)域的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

怎樣才能實現(xiàn)海洋環(huán)境保護領(lǐng)域的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”呢？按照習(xí)近平總書記提出的“加快構(gòu)建”“以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標責(zé)任體系”“以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險有效防控為重點的生態(tài)安全體系”[2]，“堅決破除一切妨礙發(fā)展的體制機制障礙和利益固化藩籬，加快形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”[3]，“加強生態(tài)文明制度建設(shè)，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”[2]等要求，海洋環(huán)境保護領(lǐng)域內(nèi)的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，需要由《海洋環(huán)境保護法》加以固定，并進行相應(yīng)的制度建設(shè)。

1.1 海區(qū)管理機構(gòu)與海區(qū)管理權(quán)

海洋管理，需要有別于陸地上的相關(guān)事務(wù)管理，這是由海水的流動性和海洋的廣泛連通性決定的。陸地上的許多事務(wù)都可以按行政區(qū)分別管理，從管理歷史經(jīng)驗看，這種管理模式是有效的甚至是最恰當?shù)摹：Ｑ笊系氖聞?wù)一般都不適合采取按行政區(qū)管理的模式實行管理。從我國以往海洋環(huán)境保護的效果看，這種管理模式是低效的和不恰當?shù)?。僅就潮間帶和與之相連的濱海濕地的管理而言，簡單授權(quán)沿海省市縣的管理模式(5)以往的濕地管理還涉及林業(yè)行政主管部門與海洋行政主管部門的關(guān)系等，因與本文論題關(guān)系不大，故不論。造成了許多難以挽回的損失。我國近幾十年出現(xiàn)的海岸線平直化、自然岸線保有率極低就是這種損失的代表。

海洋管理應(yīng)適應(yīng)海洋自然地理空間的整體性，把同一自然地理空間單元或相近自然地理空間放在一起管理[4]。我國的海洋管理機關(guān)存在與海域空間單元大致相一致的設(shè)置。在原國家海洋局之下設(shè)有原國家海洋局北海分局、東海分局、南海分局?，F(xiàn)在這三個分局隸屬于自然資源部，是自然資源部的“派出機構(gòu)”(6)《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》第六條規(guī)定：“自然資源部設(shè)下列派出機構(gòu)……(三)……在北海、東海、南海3個海區(qū)分別設(shè)立派出機構(gòu)”。。就我國的海域情況而言，這一機構(gòu)布局符合我國海洋管理的需要，尤其是符合海洋環(huán)境保護管理的需要。但是，《海洋環(huán)境保護法》對這一機構(gòu)布局沒有加以利用。它除了明確國家海洋行政主管部門的職權(quán)(7)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第五條第二款規(guī)定：“國家海洋行政主管部門負責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學(xué)研究，負責(zé)全國防治海洋工程建設(shè)項目和傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作”。，劃分國家海洋行政主管部門與“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門”“國家海事行政主管部門”“國家漁業(yè)行政主管部門”“軍隊環(huán)境保護部門”(第五條)之間的職權(quán)界限等之外，沒有給三個分局任何明確的身份、地位，更沒有賦予它們具體的職權(quán)。

為了改變按行政區(qū)實施海洋管理這種模式在管理上對海洋的分割，充分發(fā)揮現(xiàn)有國家機關(guān)體系的作用，我們建議確立海區(qū)管理權(quán)，賦予現(xiàn)有海區(qū)管理機關(guān)明確的海洋環(huán)境管理職權(quán)。而要確立海區(qū)管理權(quán)，賦予海區(qū)管理機關(guān)獨立的管理職權(quán)，在《海洋環(huán)境保護法》修改時應(yīng)當做如下安排：

第一，規(guī)定國家設(shè)立海區(qū)管理局，或者直接規(guī)定設(shè)立北海區(qū)管理局、東海區(qū)管理局和南海區(qū)管理局，明確海區(qū)管理局是國家自然資源行政主管部門的派出機構(gòu)，代表國家自然資源行政主管部門行使海區(qū)管理權(quán)(8)按照《海洋環(huán)境保護法》這個名字，這部法律只應(yīng)設(shè)定環(huán)境保護職權(quán)、環(huán)境保護行為規(guī)范等，但我國實際存在的《海洋環(huán)境保護法》其實是關(guān)于各項海洋事務(wù)的管理法。面對現(xiàn)實，我們對這部法律所做的關(guān)于環(huán)境保護的改善設(shè)計也不得不“越界”，適當關(guān)照對其他海洋事務(wù)的管理。。

第二，明確海區(qū)管理局享有(但不限于)以下職權(quán)：

(1)管理海區(qū)內(nèi)各項海洋事務(wù)，其中包括(但不限于)海域使用與管理、海島使用與管理、海洋礦產(chǎn)資源開發(fā)與管理、海洋可再生能源資源開發(fā)與管理、海洋監(jiān)測(9)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第五條第二款有“調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價”。、海洋科學(xué)研究、海岸水面水下海底工程管理等。

(2)代表國家自然資源行政主管部門就海區(qū)內(nèi)事務(wù)協(xié)調(diào)與沿海省區(qū)市之間的關(guān)系；

(3)代表國家自然資源行政主管部門指導(dǎo)沿海省市縣的海洋管理；

(4)代表國家自然資源行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)或參加區(qū)域海洋管理機構(gòu)(10)我們曾為渤海管理設(shè)計“綜合管理委員會”這樣一個區(qū)域海洋管理機構(gòu)。徐祥民、尹鴻翔著《渤海特別法的關(guān)鍵設(shè)置：渤海綜合管理委員會》，《法學(xué)論壇》2011年第3期；徐祥民、張紅杰著《關(guān)于設(shè)立渤海綜合管理委員會必要性的認識》，《中國人口資源與環(huán)境》2012年第12期。；

(5)代表國家自然資源行政主管部門就海區(qū)內(nèi)海洋環(huán)境保護事務(wù)和其他事務(wù)協(xié)調(diào)與入海河流流域內(nèi)省區(qū)市之間的關(guān)系；

(6)代表國家自然資源行政主管部門就海區(qū)內(nèi)事務(wù)協(xié)調(diào)與國家生態(tài)環(huán)境行政主管部門、國家交通行政主管部門等之間的關(guān)系；

(7)就海洋管理事務(wù)協(xié)調(diào)不同海區(qū)間的關(guān)系。

1.1.1 綜合管理制度

與海水的流動性和海洋的廣泛連通性密切相關(guān)，海洋為陸地上普遍實行的職能管理或部門管理設(shè)置了“天然的”障礙。前人通過分析常規(guī)國家管理模式與海洋管理實際需要之間的矛盾，創(chuàng)造了以海洋區(qū)域為自然依據(jù)的海洋綜合管理[5]，或海岸帶綜合管理[6]的海洋管理模式。在聯(lián)合國開發(fā)計劃署、全球環(huán)境基金(Global Environmental Facility，GEF)的指導(dǎo)和資助下，我國曾在廈門等地開展海岸帶綜合管理試點，并在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上將試點單位擴展到?？?、防城港、陽江、泉州、文昌、連云港、青島、東營、樂亭、盤錦等地。實行海岸帶綜合管理的經(jīng)驗已經(jīng)在海洋行政主管部門和國務(wù)院的有關(guān)文件中被定型化。如2008年發(fā)布的《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》把“深化海洋綜合管理”規(guī)定為發(fā)展海洋事務(wù)的一條基本原則(11)《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》第二章《指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標》第二節(jié)《基本原則》規(guī)定的第一條“基本原則”就是“堅持統(tǒng)籌兼顧原則，深化海洋綜合管理”。。再如，溫家寶同志在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上所做的《政府工作報告》中，對2013年政府工作提出的建議之一是“加強海洋綜合管理”[7]。又如，2013年4月11日發(fā)布的《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》規(guī)定的實現(xiàn)規(guī)劃目標的“保障措施”之一也是“實施海洋綜合管理”[8]。此外，還有人大代表、政協(xié)委員提出開展海洋綜合管理執(zhí)法試點的議案[9]，把海洋綜合管理進一步聚焦為海洋綜合管理執(zhí)法(12)雖然海洋綜合執(zhí)法與海洋綜合管理的追求和理論基礎(chǔ)是不同的(徐祥民著：《中國海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2015年版416-418頁)，但代表和委員們的呼吁也是對海洋綜合管理這種管理體制優(yōu)勢的說明。。

現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》的執(zhí)行體制，在縱向上，在不同層級的國家機關(guān)之間分配執(zhí)行權(quán)；在橫向上，按普通的職能劃分標準把執(zhí)行權(quán)分配給國家海洋行政主管部門。這種體制與非涉海法律規(guī)定的管理體制沒有什么兩樣。《海洋環(huán)境保護法》雖經(jīng)幾次修訂、修正，但執(zhí)行體制一直沒有變。

海洋綜合管理的模式應(yīng)當法律化，建立法律化的海洋綜合管理制度或構(gòu)建法律化的海洋綜合管理體制已經(jīng)有了認識基礎(chǔ)和經(jīng)驗儲備。為了實現(xiàn)海洋綜合管理的法律化，我們建議未來在《海洋環(huán)境保護法》修改時考慮如下幾點：

第一，授權(quán)海區(qū)管理機關(guān)代表國務(wù)院自然資源行政主管部門會同國務(wù)院交通行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門等部門，會同海區(qū)沿岸的、入海河流流經(jīng)的省區(qū)市人民政府，建立海區(qū)海洋綜合管理委員會，授權(quán)沿海各級人民政府自然資源行政主管部門會同本級交通、漁業(yè)等主管部門和下級人民政府，建立瀕臨海域海洋綜合管理委員會；

第二，賦予海區(qū)海洋綜合管理委員會和各級海洋綜合管理委員會制定本海區(qū)(或海域)海洋環(huán)境保護規(guī)劃或計劃并組織實施的權(quán)力，制定本海區(qū)(或海域)海洋利用和海洋環(huán)境保護的一般規(guī)則的權(quán)力等。

1.1.2 多方共治

環(huán)境保護不是哪一個主體能夠承擔(dān)的任務(wù)，不是哪一類主體可以單獨完成的使命，不是國家機關(guān)簡單行使權(quán)力就可以解決的問題。保護海洋環(huán)境不是哪一種用海主體能夠承當?shù)娜蝿?wù)，不是哪一類其活動與海洋有關(guān)的主體可以完成的使命，也不是國家機關(guān)，包括海洋行政主管機關(guān)和其他國家機關(guān)憑權(quán)力就可以解決的問題。環(huán)境保護需要懲罰違法者，但更需要調(diào)動更多的行為主體為保護環(huán)境采取積極行動(13)環(huán)境保護需要相關(guān)主體履行積極責(zé)任。徐祥民著，《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。。習(xí)近平同志提出的“確保到2035年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)”[2]等目標，僅僅靠把更多的行為宣布為違法、對更多的違法行為規(guī)定更嚴厲的懲罰是無法實現(xiàn)的。規(guī)定了嚴厲懲罰措施的法律的嚴格執(zhí)行獲得的是法律的震懾效果，而不必然是環(huán)境好轉(zhuǎn)的環(huán)境保護效果[10]。讓更多的行為主體對環(huán)境保護盡更多的責(zé)任是謀求環(huán)境改善或遏制環(huán)境惡化趨勢的最有效解決方案。而具體到海洋環(huán)境保護，不管是本國內(nèi)海在自然地理上與他國關(guān)聯(lián)較小的區(qū)域的環(huán)境保護，還是有多個毗鄰國家的海域的環(huán)境保護，最好的辦法是讓處于同一海洋環(huán)境中的各行為主體對環(huán)境保護多盡責(zé)。這是開展環(huán)境保護與處理突發(fā)的環(huán)境侵權(quán)所應(yīng)做的不同的選擇。

綜合治理理論體現(xiàn)了對更多主體的尊重，而不是簡單地依賴政府的管理，其重要意義不在于對更多行為主體的主體資格的尊重，而在于讓更多的行為主體參與到環(huán)境保護中來，讓更多的主體為環(huán)境保護做貢獻。習(xí)近平同志在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團的審議時就加強和創(chuàng)新社會治理曾指出，“治理和管理”雖然只有“一字之差”，但含義差別卻很大。治理“體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[11]，不管是“系統(tǒng)治理”“源頭治理”，還是“綜合施策”，都接受多主體參與治理，都需要多主體的積極參與。海洋環(huán)境保護需要按照“系統(tǒng)治理”“源頭治理”的思路開展治理，需要“綜合施策”，需要將“系統(tǒng)治理”“源頭治理”“綜合施策”法律化，也就是把“系統(tǒng)治理”“源頭治理”“綜合施策”法律化為“依法治理”。

為了實現(xiàn)對海洋環(huán)境的“系統(tǒng)治理”“源頭治理”“依法治理”，為了用“綜合施策”的辦法治理海洋環(huán)境，我們建議在《海洋環(huán)境保護法》中做“系統(tǒng)治理”“源頭治理”“綜合施策”的設(shè)計，為多方共治開辟法律空間。以下幾項設(shè)計是必要的：

第一，按照環(huán)境共同體的理念，規(guī)定處于海洋環(huán)境中的所有企業(yè)事業(yè)單位和個人都負有保護所處海洋環(huán)境的義務(wù)，享有參與保護所處海洋環(huán)境的權(quán)利。這里的義務(wù)主體和權(quán)利主體都是處于一定海洋環(huán)境之中的所有主體，而非僅指排放污染物的企業(yè)、捕撈水產(chǎn)品的企業(yè)等。這里的海洋環(huán)境是指具有自然空間規(guī)定性的空間環(huán)境單元。這種環(huán)境，它的范圍是由自然確定的，而非用人為劃分的行政區(qū)劃確定的。比如，在海洋污染防治上，不僅在相關(guān)海域從事生產(chǎn)生活活動的企業(yè)事業(yè)單位和個人是責(zé)任主體(指負有義務(wù)，享有管理參與權(quán)的主體，下同)，而且在注入相關(guān)海域的入海河流流域內(nèi)從事生產(chǎn)生活活動的企業(yè)事業(yè)單位和個人也是責(zé)任主體。上海近岸海域污染防治的責(zé)任主體既包括上海市的排污單位，也包括在長江沿岸和長江流域內(nèi)從事生產(chǎn)生活活動的企業(yè)事業(yè)單位和個人。

第二，為實行海洋環(huán)境多方共治設(shè)定可選擇的共治形式。比如，委員會、聯(lián)席會議、工作組、督導(dǎo)組等。

這里的委員會、聯(lián)席會議、工作組等都是上述責(zé)任主體廣泛參與的組織形式。這些組織的成員或參與人既可以是大型企業(yè)集團，也可以是釣魚協(xié)會等群眾組織或其他有組織和無組織的環(huán)境消費者(14)所有自然人、法人都一定是環(huán)境消費者，都在尋求環(huán)境消費利益的滿足。關(guān)于環(huán)境消費與環(huán)境保護的關(guān)系，可參閱徐祥民、朱雯著《環(huán)境利益的本質(zhì)特征》，載《法學(xué)論壇》2014年第6期。。

第三，規(guī)定海區(qū)管理機關(guān)和縣級以上自然資源行政主管部門有推動海洋環(huán)境多方共治的職責(zé)，海區(qū)管理機關(guān)對所在海區(qū)的海洋環(huán)境多方共治組織有指導(dǎo)幫助的職責(zé)，縣級以上人民政府自然資源行政主管部門對本轄區(qū)內(nèi)的海洋環(huán)境多方共治組織有指導(dǎo)幫助的職責(zé)。

2 海洋環(huán)境保護四個事務(wù)領(lǐng)域

《海洋環(huán)境保護法》宣布的立法目的包括“保護海洋資源”“防治污染損害”“維護生態(tài)平衡”等項。這些項目展示的“保護和改善海洋環(huán)境”是對“海洋環(huán)境”全面的“保護和改善”。換句話說，根據(jù)立法目的條的規(guī)定，該法不是僅僅防治海洋污染的環(huán)境法，也不是僅僅防治海洋污染加適度關(guān)照海洋生態(tài)保護的環(huán)境法。運用環(huán)境保護事務(wù)領(lǐng)域的概念，該法是調(diào)整海洋環(huán)境中的污染防治事務(wù)、資源損害防治事務(wù)、生態(tài)保護事務(wù)三個事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的社會關(guān)系的法。然而，仔細閱讀該法的內(nèi)容，分析該法設(shè)定的行為規(guī)范所適用的事務(wù)領(lǐng)域，不難發(fā)現(xiàn)，該法存在明顯的“名實不符”。

現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》共設(shè)10章，除總則章、罰則章、附則章和規(guī)定“海洋環(huán)境監(jiān)督管理”職權(quán)等內(nèi)容的第二章之外，適用于環(huán)境保護具體事務(wù)領(lǐng)域的規(guī)范共6章。在這6章中，有5章是關(guān)于污染防治的規(guī)范。它們依次是：“防治陸源污染物對海洋環(huán)境的污染損害”(第四章)、“防治海岸工程建設(shè)項目對海洋環(huán)境的污染損害”(第五章)、“防治海洋工程建設(shè)項目對海洋環(huán)境的污染損害”(第六章)、“防治傾倒廢棄物對海洋環(huán)境的污染損害”(第七章)和“防治船舶及有關(guān)作業(yè)活動對海洋環(huán)境的污染損害”(第八章)。剩下的一章是第三章《海洋生態(tài)保護》。從章數(shù)的比例關(guān)系上看，適用于污染防治的有5章，而適用于生態(tài)保護的只有1章。從條款數(shù)量的分布上，污染防治和生態(tài)保護的占比大致也是如此(見表1)。

表1 《海洋環(huán)境保護法》污染防治和生態(tài)保護條款分布

適用于污染防治的規(guī)范44條，適用于生態(tài)保護的規(guī)范9條。不管是章數(shù)還是條數(shù)，污染防治和生態(tài)保護之間的對比都是5∶1。這個搭配說明，這部法律是一部海洋污染防治法，保守一點說是以適用于海洋污染防治規(guī)范為主體的法，而非完整的海洋環(huán)境保護法(15)上文把《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》看作是“一部綜合性環(huán)境保護法”，而這里又說這部法律的主要章條都是污染防治法，這兩個判斷似乎是矛盾的，其實不然。首先，這部法律的第一章和第二章都是海洋環(huán)境保護的“綜合性”規(guī)定，這些規(guī)定已經(jīng)明確了這部法律的綜合性定位。其次，在按環(huán)境保護事務(wù)領(lǐng)域設(shè)定的章條上，這部法律存在著“名實不副”，在這個意義上說它更像一部海洋污染防治法。但從結(jié)構(gòu)設(shè)計上，它實際上超越了簡單的污染防治。再次，下文將述及，第三章規(guī)定的內(nèi)容不限于生態(tài)保護。。

《海洋環(huán)境保護法》應(yīng)當告別以往形成的“海洋污染防治法”形象，應(yīng)當同過分偏重污染防治的歷史狀況告別。在新一輪修訂中，應(yīng)當按照綜合性海洋環(huán)境保護法的定位，對海洋環(huán)境保護的各個事務(wù)領(lǐng)域設(shè)定行為規(guī)范，并按照調(diào)整所有事務(wù)領(lǐng)域中的社會關(guān)系的需要確立原則、建立制度。

海洋環(huán)境保護有四個不同的事務(wù)領(lǐng)域。它們分別是海洋污染防治、海洋資源損害防治、生態(tài)保護和海洋自然地理環(huán)境不利變化防治。

2.1 海洋污染防治

海洋污染防治無疑是海洋環(huán)境保護的重要方面。《海洋環(huán)境保護法》第一條中的“防治污染損害”就是指防治海洋環(huán)境污染這種損害?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》已經(jīng)對海洋污染防治做了詳盡的規(guī)定，在修改《海洋環(huán)境保護法》時對規(guī)范設(shè)計無須再做大的動作?？紤]到“綜合性”的要求，在篇章結(jié)構(gòu)上可以對污染防治規(guī)范做歸并處理。污染防治∶生態(tài)保護=5∶1的狀態(tài)應(yīng)當改變。在修訂《海洋環(huán)境保護法》時按海洋環(huán)境保護事務(wù)領(lǐng)域劃分篇章，增設(shè)防治海洋資源損害、防治海洋地理環(huán)境不利變化兩章，按事務(wù)領(lǐng)域設(shè)置的章可以調(diào)整為四章，以現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》已有的順序依次為：防治海洋污染損害、海洋生態(tài)保護、防治海洋資源損害、防治海洋地理環(huán)境不利變化。也可以按學(xué)界更習(xí)慣

的排列順序，將四章的次序調(diào)整為：防治海洋污染損害、防治海洋資源損害、海洋生態(tài)保護、防治海洋地理環(huán)境不利變化。這四章的章題也可以統(tǒng)一按動賓結(jié)構(gòu)設(shè)計，把“海洋生態(tài)保護”改為“保護海洋生態(tài)”。這樣，按海洋環(huán)境保護事務(wù)領(lǐng)域設(shè)計的總章數(shù)為四，它們依次為：

第×章 防治海洋污染損害；

第×章 防治海洋資源損害；

第×章 保護海洋生態(tài)；

第×章 防治海洋地理環(huán)境不利變化。

在按海洋環(huán)境保護事務(wù)領(lǐng)域劃分章之后，現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》中的污染防治各章可以降為節(jié)，置于防治海洋污染損害章之下。防治海洋污染損害章的規(guī)范設(shè)計可以按總分結(jié)合的方式，先規(guī)定防治海洋污染損害的一般行為規(guī)范，再在各節(jié)下規(guī)定防治陸源污染物對海洋環(huán)境的污染損害、防治海岸工程建設(shè)項目對海洋環(huán)境的污染損害、防治海洋工程建設(shè)項目對海洋環(huán)境的污染損害、防治傾倒廢棄物對海洋環(huán)境的污染損害、防治船舶及有關(guān)作業(yè)活動對海洋環(huán)境的污染損害等的行為規(guī)范。

2.2 保護海洋生態(tài)

《海洋環(huán)境保護法》把“維護生態(tài)平衡”確定為立法目的之一，并設(shè)專章規(guī)定“海洋生態(tài)保護”。該法把“紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)”(第二十條)等明確宣布為保護對象，建立了海洋自然保護區(qū)制度(第二十一條、二十二條)、海洋特別保護區(qū)制度(第二十三條)、生態(tài)保護補償制度(第二十四條)等，提出了防止外來物種入侵的要求(第二十五條)。這些立法創(chuàng)制為我國的海洋生態(tài)保護奠定了良好的法律基礎(chǔ)。

海洋生態(tài)保護是海洋環(huán)境保護的一個重要事務(wù)領(lǐng)域。為了讓《海洋環(huán)境保護法》更好地履行“綜合性”海洋環(huán)境保護法的使命，修改《海洋環(huán)境保護法》還應(yīng)在這個事務(wù)領(lǐng)域多做些制度、規(guī)范的創(chuàng)建工作。以下幾個方面似應(yīng)予以關(guān)注：

(1)建立生態(tài)評價制度

海洋環(huán)境保護職能部門和有保護海洋環(huán)境之責(zé)的國家機關(guān)，除了依法阻止海洋利用者損害生態(tài)的行為之外，還應(yīng)積極作為，掌握反映海洋生態(tài)狀況的科學(xué)數(shù)據(jù)，把握海洋生態(tài)質(zhì)量狀況，進而組織有針對性的生態(tài)保護活動，采取有科學(xué)依據(jù)的海洋生態(tài)保護措施。建立海洋生態(tài)評估制度，定期實施或根據(jù)需要實施海洋生態(tài)評估，可以幫助海洋環(huán)境保護組織者、海洋環(huán)境治理主體為海洋生態(tài)“號脈”，可以為海洋環(huán)境保護組織者組織生態(tài)保護行動，為海洋環(huán)境治理主體采取生態(tài)保護行動提供科學(xué)依據(jù)。

(2)海洋物種名錄制度

防止生物多樣性降低是生態(tài)保護的重要任務(wù)，也是海洋環(huán)境保護的重要任務(wù)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》注意了對“生態(tài)系統(tǒng)”的保護，為保護“生態(tài)系統(tǒng)”建立了海洋自然保護區(qū)制度等。對海洋生態(tài)的保護還需要進一步“細化”，須要從“生態(tài)系統(tǒng)”細化到系統(tǒng)中的“種”。建立海洋物種名錄制度就是把海洋生態(tài)保護從生態(tài)系統(tǒng)“細化”到生物物種的舉措。

世界上有《世界海洋物種目錄》等，我國有關(guān)部門根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定發(fā)布過《國家重點保護野生植物名錄》《國家重點保護經(jīng)濟水生動植物資源名錄》等名錄，許多省區(qū)市也依法發(fā)布過動植物名錄，如《吉林省重點保護水生野生動植物名錄》《海南省省級重點保護野生植物名錄》等。在我國，建立海洋物種名錄已有成功的經(jīng)驗。我國《野生動物保護法》規(guī)定了“國家重點保護野生動物名錄”“地方重點保護野生動物名錄”(第十條)，《野生植物保護條例》規(guī)定了“國家重點保護野生植物名錄”“地方重點保護野生植物”(第十條)。這樣說來，在我國建立海洋物種名錄也已經(jīng)有法律依據(jù)。但本文所主張的海洋物種名錄不是服務(wù)于對動植物物種實行分類保護之需要的名錄，而是服務(wù)于全面反映海洋生態(tài)狀況的名錄。盡管“重點”物種名錄，尤其是“重點”瀕危物種名錄可以準確反映海洋生態(tài)面臨的危險，但“重點”名錄畢竟不能反映海洋生物多樣性的全貌。

海洋物種名錄可以設(shè)全海域海洋物種名錄、區(qū)域海洋物種名錄兩類。全海域海洋物種名錄指我國內(nèi)海、領(lǐng)海和其他可主張管轄海域內(nèi)的全部海洋物種名錄。區(qū)域海洋物種名錄指由環(huán)境的自然空間規(guī)定性[12]決定的一定海域內(nèi)的海洋物種的名錄。具體的區(qū)域海洋物種名錄的“區(qū)域”應(yīng)根據(jù)海洋生物分布的自然空間范圍來確定。

(3)為生態(tài)系統(tǒng)保護提供更多行為規(guī)范

《海洋環(huán)境保護法》要求對“紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)”實施保護，但對如何保護相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)卻沒有提供足以讓保護生態(tài)系統(tǒng)的行動能夠“操作”起來的行為規(guī)范。修訂《海洋環(huán)境保護法》應(yīng)當按照保護生態(tài)系統(tǒng)的實際需要設(shè)定行為規(guī)范。

2.3 防治海洋資源損害

《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定的立法目的包括“保護海洋資源”。該法《海洋生態(tài)保護》一章規(guī)定的“海水養(yǎng)殖”(第二十八條)等，其主要功能也是防治海洋資源損害。

本文所說的防治資源損害是指“預(yù)防、減輕資源損害，實現(xiàn)資源接續(xù)，恢復(fù)可再生資源再生能力”[13]。防治海洋資源損害是指“預(yù)防、減輕”海洋“資源損害”，“恢復(fù)”海洋“可再生資源再生能力”。

如果說《海洋環(huán)境保護法》中有與防治海洋漁業(yè)資源損害相關(guān)的規(guī)定，那么發(fā)展“海水養(yǎng)殖”就是“預(yù)防、減輕”海洋漁業(yè)資源損害的一種措施。從而，《海洋環(huán)境保護法》的修訂應(yīng)當按照“綜合性”海洋環(huán)境保護法的定位，把各種海洋資源的損害防治都納入其中。

我們曾把需要納入資源損害防治法調(diào)整范圍的資源劃分為4門31種(類)[13]。防治海洋資源損害的法，應(yīng)當就以下海洋資源的損害防治做出規(guī)定：

(1)“海洋空間資源”。其中包括海域資源、海島資源和海底空間資源(16)在我們梳理的4門31種資源中，在“海洋空間資源”類下只列了海域資源、海島資源兩種。(見徐祥民著《環(huán)境保護法部門中的資源損害防治法》，載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2018年第6期)這個梳理忽略了海底空間資源。。

(2)海洋岸線資源。

(3)灘涂資源和濱海濕地資源。這里所說的灘涂資源和濱海濕地資源都是指作為空間性資源的自然資源。

(4)海水資源。

(5)非礦物能源資源，包括波浪能資源、潮汐能資源和可以在海上獲得的風(fēng)能資源、太陽能資源等。

(6)漁業(yè)資源等海洋動植物資源、微生物資源等。

(7)海洋自然景觀資源，包括天然風(fēng)景名勝資源、典型奇特地質(zhì)地貌資源、自然遺跡資源等。

(8)奇特罕見海洋自然現(xiàn)象資源(17)對這些資源類型的界定，可參閱徐祥民著《環(huán)境保護法部門中的資源損害防治法》，載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2018年第6期。。

2.4 防治海洋地理環(huán)境不利變化

環(huán)境損害按致害行為的類型大致可以分為取竭型環(huán)境損害、放累型環(huán)境損害、擾亂型環(huán)境損害和移易型環(huán)境損害。海洋資源損害屬于取竭型環(huán)境損害，海洋污染屬于放累型環(huán)境損害，海洋生態(tài)保護要應(yīng)對的損害屬于擾亂型環(huán)境損害。除這三個類型的損害之外，海洋環(huán)境保護還面對另外一種損害，即移易型海洋環(huán)境損害。海洋地理環(huán)境不利變化就是這種損害?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第二十三條有“特殊地理條件”一詞。防治海洋地理環(huán)境不利變化的任務(wù)之一就是防治“特殊地理條件”的喪失或其他不利變化。作為“綜合性”海洋環(huán)境保護法的《海洋環(huán)境保護法》，應(yīng)當設(shè)置防治移易型海洋環(huán)境損害的制度和規(guī)范，應(yīng)當對防治海洋“特殊地理條件”的喪失或其他不利變化做出更明確具體的規(guī)定。

本文認為，至少有以下三個方面防治海洋地理環(huán)境不利變化事務(wù)需要納入《海洋環(huán)境保護法》的調(diào)整范圍之內(nèi)：

第一，防治海島形態(tài)不利變化。這包括兩個方面：一個方面是海島空間范圍縮?。涣硪环矫媸呛u植被喪失或退化?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》第二十六條有“不得造成海島地形”“破壞”的要求。修改《海洋環(huán)境保護法》除了應(yīng)把這一要求變成更加明確的行為規(guī)范外，還應(yīng)對防治海島形態(tài)不利變化給予更加系統(tǒng)全面的規(guī)定。

第二，防治海岸平直化。2015年4月25日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》把“自然岸線保有率”列為“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的指標之一(18)具體指標是到2020年，“自然岸線保有率不低于35%”。見《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》(中發(fā)〔2015〕12號)第一章《總體要求》第二節(jié)《主要目標》。。2015年9月11日，中共中央政治局審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“建立自然岸線保有率控制制度”的規(guī)劃[14]。2015年10月29日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》對“改善生態(tài)環(huán)境”提出的要求之一是“構(gòu)建科學(xué)合理的”“自然岸線格局”[15]。2018年11月30日，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、自然資源部印發(fā)的《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》把“強化渤海岸線保護”列為環(huán)境修復(fù)項目之一，提出“2020年，渤海自然岸線保有率保持在35%左右”的目標[16]。這些都說明，海岸平直化，直觀上的自然岸線保有率下降已經(jīng)引起黨和國家的高度重視，防治海岸平直化已經(jīng)是擺在我們面前的環(huán)境保護任務(wù)。修訂《海洋環(huán)境保護法》應(yīng)當對防治海岸平直化做出規(guī)定。

第三，防治海岸侵蝕?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第二十七條出現(xiàn)了“海岸侵蝕”這一用語，但并未對如何防治海岸侵蝕創(chuàng)制行為規(guī)范。修改《海洋環(huán)境保護法》應(yīng)當彌補這一不足。

2.4.1 《海洋環(huán)境保護法》與其他法律的關(guān)系

法律制定，包括法律修訂，不是簡單地讓一部法律從無到有，或孤立地改變一部法律的結(jié)構(gòu)或條款內(nèi)容，它是一國法律體系內(nèi)的立法工程。《海洋環(huán)境保護法》修訂是在我國法律體系內(nèi)的一項立法工程。如果說“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”[17]的要求主要強調(diào)憲法在法律體系中的核心地位，強調(diào)我國法律體系的社會主義品質(zhì)，因而《海洋環(huán)境保護法》的修訂必須尊重憲法的核心地位、貫徹社會主義原則[18]，那么，作為在我國法律體系內(nèi)的一項立法工程的《海洋環(huán)境保護法》修訂，還需要處理好《海洋環(huán)境保護法》與其他法律之間的關(guān)系。作為“綜合性”海洋環(huán)境保護法的《海洋環(huán)境保護法》，一方面負有維持海洋環(huán)境保護法體系內(nèi)部和諧的使命，另一方面也應(yīng)承擔(dān)實現(xiàn)海洋環(huán)境法體系與其他相關(guān)法律之間良性對接的任務(wù)。

2.4.2 《海洋環(huán)境保護法》與其他涉海法律的關(guān)系

在我國，被籠統(tǒng)地稱作海洋法律的法律[19]，除了《海洋環(huán)境保護法》之外，還有《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》《海上交通安全法》《海域使用管理法》《海島保護法》《漁業(yè)法》等。這些法律可以分為兩類：一類是與海洋環(huán)境保護無關(guān)的海洋法律，包括《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》等；另一類是與海洋環(huán)境保護有關(guān)的法律，包括《海上交通安全法》《海域使用管理法》《海島保護法》《漁業(yè)法》等。《海洋環(huán)境保護法》的修訂不需要考慮該法同第一類法律之間的關(guān)系。它們之間的關(guān)系只需要按新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法的一般原則來處理即可。但是，按照“綜合性”海洋環(huán)境保護法的定位，《海洋環(huán)境保護法》的修訂需要就該法與第二類“海洋法律”的關(guān)系做出規(guī)定。

《海洋環(huán)境保護法》和其他海洋法律中涉及海洋環(huán)境保護的規(guī)定共同構(gòu)成海洋環(huán)境保護法律體系。為了實現(xiàn)這個體系的內(nèi)部和諧，須要賦予《海洋環(huán)境保護法》在海洋環(huán)境保護法律體系中的核心地位，要求其他法律向《海洋環(huán)境保護法》看齊。為了解決這個問題，我們建議在《海洋環(huán)境保護法》中設(shè)專門條款做如下規(guī)定：

本法是海洋環(huán)境保護專門法，其他法律對海洋環(huán)境保護的規(guī)定與本法不一致時，服從本法的規(guī)定。

2.4.3《海洋環(huán)境保護法》與其他海洋環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系

按照“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”[2]的要求，要實現(xiàn)對海洋環(huán)境的有效保護，《海洋環(huán)境保護法》修訂也需要處理好該法與其他海洋環(huán)境保護相關(guān)法的關(guān)系，以防止因不同法律之間出現(xiàn)沖突而對海洋環(huán)境保護帶來消極影響。這里所說的“海洋環(huán)境保護相關(guān)法”是指適用空間范圍雖不在海洋空間里，但其實施卻可能對海洋環(huán)境造成某種影響的法律。比如，《水法》是關(guān)于“開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理水資源，防治水害”的法，而該法規(guī)定的水資源是陸地上的水資源，水害是與陸地上的水有關(guān)的災(zāi)害(19)《中華人民共和國水法》給“水資源”劃定的“地表水和地下水”(第二條)的界限說明了這一點。。這部法律的適用空間范圍不涉及海洋。但是，這部法律的實施卻可能對海洋環(huán)境產(chǎn)生影響，因為這部法律所規(guī)范的人的行為以及相關(guān)行為的后果可能影響到海洋環(huán)境。比如，由《水法》規(guī)制的從河流取水的行為可能產(chǎn)生使河流不能正常向海洋輸送淡水的結(jié)果，而這一結(jié)果會給河口生態(tài)系統(tǒng)帶來不利影響，造成在河口環(huán)境中孵化、生長的海洋可再生生物資源的再生能力下降。為了解決這一問題，我們建議在修訂《海洋環(huán)境保護法》時做如下規(guī)定：對其實施可對海洋環(huán)境產(chǎn)生影響的法律的解釋不得違背本法的規(guī)定。