顧俊

黨的十八屆三中全會首次正式做出“建設法治化營商環(huán)境”的部署。2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上明確指出，“法治是最好的營商環(huán)境”，要求以更有力的法治措施推動營商環(huán)境不斷優(yōu)化。隨著全球經濟秩序的重大調整，尤其是受中美經貿摩擦、經濟下行壓力和新冠肺炎疫情等因素影響，我國經濟發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。在此背景下，總結江蘇營商環(huán)境中司法保護的創(chuàng)新實踐，分析當前存在的短板弱項，充分發(fā)揮司法機關的職能作用，加強司法保護，對恢復經濟社會秩序、推動高質量發(fā)展的意義重大而深遠。

一、江蘇營商環(huán)境司法保護的創(chuàng)新實踐

近年來，江蘇省司法機關堅持依法平等保護，準確把握營商法律政策，嚴格規(guī)范司法行為，在穩(wěn)定預期、提振信心、激發(fā)活力和促進發(fā)展等方面做了大量卓有成效的工作，營商環(huán)境得到了明顯改善。

制定出臺一系列司法政策。江蘇司法機關先后出臺了優(yōu)化營商環(huán)境的一系列司法政策性文件，聚焦企業(yè)反映強烈的重點事項并提供兜底服務，形成了各具特色的制度政策體系。比如，江蘇省高級人民法院出臺了服務高質量發(fā)展、加強產權司法保護、營造企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)良好法治環(huán)境、為民營經濟發(fā)展提供有力司法服務和保障、加強破產審判服務保障供給側結構性改革等規(guī)范性文件，以確保法律的統(tǒng)一、正確適用。南京市中級人民法院圍繞貫徹《南京市優(yōu)化營商環(huán)境100條》責任要求，成立專項工作領導小組，將產權保護作為重點事項，在訴調對接、破產案件審理、信用懲戒等方面，研究制定了61項細化措施，并貫穿到立案、審判、執(zhí)行等具體環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)了營商環(huán)境司法保護的政策創(chuàng)新。

創(chuàng)新維護企業(yè)合法權益舉措。加大產權司法保護力度，建立了由省委政法委牽頭，省高級人民法院、省人民檢察院、省發(fā)展和改革委、省公安廳等18個部門和單位參加的省產權保護聯(lián)席會議制度和產權保護協(xié)調指導機制，強化對各類市場主體自主經營權和財產所有權的保護。按照“兩高”有關依法服務供給側結構性改革的要求，以依法處置“僵尸企業(yè)”為重點，建立企業(yè)重整價值識別、“執(zhí)轉破”、企業(yè)破產處置“府院聯(lián)動”等機制，幫助長航油運、霞客環(huán)保、舜天船舶、揚州大洋等一批大中型知名企業(yè)獲得新生。南京市中級人民法院首創(chuàng)設立破產管理人援助基金會和破產管理人協(xié)會，開創(chuàng)了破產管理人資金援助和行業(yè)管理并行的“南京模式”，探索形成的“企業(yè)破產辦理”指標被列入全省營商環(huán)境評價體系。開展非法金融活動專項治理，建立由省紀委監(jiān)委、省委政法委、省高級人民法院、省人民檢察院、省掃黑辦等部門參與的專項治理協(xié)調機制和全省統(tǒng)一的非法金融活動信息監(jiān)測平臺，對“套路貸”等非法金融活動進行精準識別、依法處置、源頭防治。構建海外司法保障體系，制定江蘇企業(yè)境外安全保障標準，健全與“一帶一路”沿線國家司法合作機制，配備國際執(zhí)法司法合作聯(lián)絡員對接江蘇常駐境外大型企業(yè)、海外承包工程和境外經貿合作區(qū)域。強化對守法守信行為的保護，依法制裁企業(yè)失信行為，維護誠實守信的市場交易秩序。在辦理某精密機械公司合同糾紛案中，昆山市人民法院對該公司惡意提出管轄權異議行為處以5萬元罰款，經法官普法教育，當事人主動認錯、繳納罰款;徐州市中級人民法院推動將虛假訴訟、惡意訴訟、濫用訴權等訴訟失信行為納入社會征信系統(tǒng)。

實行最嚴格的知識產權保護。江蘇具有一流的區(qū)域創(chuàng)新能力，萬人發(fā)明專利擁有量、全社會及企業(yè)研發(fā)投入等方面均位居全國前列。在此背景下，江蘇省司法系統(tǒng)充分發(fā)揮知識產權司法保護的主導作用，采取一系列措施促進企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。建立知識產權民事、行政和刑事“三審合一”審理機制，實施知識產權司法保護精品戰(zhàn)略，探索建立體現(xiàn)知識產權價值和鼓勵創(chuàng)新的損害賠償制度，嚴厲打擊侵犯知識產權的違法行為，案件受理數(shù)、審結數(shù)以及入選“兩高”知識產權司法保護典型案例數(shù)長期位居全國前列。江蘇省高級人民法院在辦理“小米”商標被侵權案中，依法適用懲罰性賠償，全額支持權利人5000余萬元的訴訟請求。探索擴大創(chuàng)新客體保護范圍，蘇州市中級人民法院審理花千骨游戲作品侵權案中，在國內首次對游戲規(guī)則的特定呈現(xiàn)方式進行判決保護，有效地促進了網(wǎng)游產業(yè)健康發(fā)展。

推進司法辦案專業(yè)化建設。江蘇省司法機關在全國率先建立“9+1”環(huán)境資源專門化審判機制，成立環(huán)境損壞公益訴訟司法鑒定聯(lián)合實驗室，為地方經濟發(fā)展提供強有力的司法保障。建設南京法治園區(qū)，推動南京市海事法院、南京市環(huán)境資源法庭等跨行政區(qū)劃專門審判機構入駐園區(qū)，鼓勵仲裁機構、調解機構、律師事務所等更多優(yōu)質司法資源落戶江蘇，放大司法集聚區(qū)效應，將法治園區(qū)打造成國際商事、海事海商、知識產權、環(huán)境資源糾紛解決優(yōu)選地。在新經濟新業(yè)態(tài)快速發(fā)展條件下，結合地方實際，根據(jù)案件類型，設置金融、知識產權、網(wǎng)絡安全等各類專業(yè)化辦案團隊。泰州市高新區(qū)人民檢察院結合醫(yī)藥名城的地方特色，成立食藥犯罪辦案團隊，集中受理醫(yī)藥知識產權類案件，開展打擊醫(yī)藥領域違法犯罪專項行動，為醫(yī)藥企業(yè)經營創(chuàng)造良好條件。

健全司法公共服務體系。深化“放管服”改革和“互聯(lián)網(wǎng)+司法服務”，江蘇省公安機關服務事項在線率達90%、不見面審批率超過80%，司法行政機關率先建成省市縣鄉(xiāng)村五級公共法律服務平臺。建立常態(tài)化服務企業(yè)制度，實行“滴灌式”精準服務，開展“法企同行”、以案釋法、“法治體檢”等工作，及時幫助企業(yè)解決實際問題，防范化解企業(yè)經營風險。針對訴訟中發(fā)現(xiàn)的法律風險，及時提出司法建議，促進政府依法行政、企業(yè)合法經營。江蘇省高級人民法院定期發(fā)布全省涉金融、破產、保險、知識產權等審判白皮書以及典型案例，為市場主體提供行為與規(guī)則指引。

二、進一步優(yōu)化營商環(huán)境司法保護的對策建議

加強司法保護，既關系到經濟社會發(fā)展“大局”，也關系到服務企業(yè)和優(yōu)化營商環(huán)境的“細節(jié)”。盡管江蘇營商環(huán)境司法保護工作處于全國領先水平，但在平等保護民營企業(yè)、涉企案件辦理方式和司法服務效能等“細節(jié)”上仍有提升空間。加大營商環(huán)境司法保護力度，建議從以下幾個方面進一步改進。

更加注重平等保護，營造完備的制度環(huán)境。貫徹對所有市場主體一視同仁的政策，讓各種所有制經濟在統(tǒng)一的法律框架下各顯其能，進一步完善地方營商法治保障體系，推動政策上升到地方性法規(guī)。一是完善地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。加快制定出臺江蘇優(yōu)化營商環(huán)境條例的步伐，司法部門應主動介入、提前研究，結合省情和司法辦案進行制度落實和細化，聯(lián)合有關部門出臺配套的政策文件和地方支持性舉措，為企業(yè)提供涵蓋注冊、生產、經營、退出等各環(huán)節(jié)的全流程法律指引。二是開展政策法規(guī)清理。結合貫徹落實民法典，對與民法典規(guī)定和原則不一致的有關規(guī)定進行清理，對不利于商事交往、阻礙內外資企業(yè)及不同所有制企業(yè)公平競爭的各類規(guī)定進行清理，嚴格禁止在法律法規(guī)外增加許可事項、增設許可條件，防止設置過高門檻限制和影響企業(yè)經營。三是嚴格執(zhí)行政策決策合法性審查前置程序。特別是對疫情防控中有關企業(yè)復工復產的決策合法性應當嚴把“審查關”，優(yōu)先做好交通運輸、勞務返崗等重點領域政策舉措的合法性審查工作，確保相關決策措施合法合規(guī)。

更加注重保障發(fā)展，營造有序的市場環(huán)境。隨著國內外經濟形勢發(fā)生變化，加之新冠肺炎疫情的影響，江蘇作為經濟大省、人口大省，實體經濟受到較大沖擊，迫切需要司法機關加快轉變司法觀念，堅持嚴懲和輕緩寬和同步，統(tǒng)籌推進依法辦案和服務企業(yè)復工復產，幫助企業(yè)渡過難關。首先，準確把握法律政策界限。嚴格區(qū)分涉企案件罪與非罪、經濟糾紛與經濟犯罪的區(qū)別，綜合評價涉案行為的實質社會危害性，防止把經濟糾紛認定為刑事犯罪。對社會反映強烈的涉企案件，進一步完善冤案錯案甄別糾正機制，做到有錯必糾、損失必賠。其次，采用更靈活的辦案方式。建立案件快速辦理機制，開通涉企案件“綠色通道”，保證依法快立快訴快審快結。依法妥善處理涉企合同糾紛，尤其是對因疫情導致企業(yè)不能按期履行合同的，引導支持企業(yè)根據(jù)“不可抗力”或“情勢變更”情形，采取順延期限、分擔損失、續(xù)借或分期付款等方式推動和解雙贏。再次，審慎適用強制措施。對于正在投入生產運營或正用于產品研發(fā)的設備、資金等原則上不查封、不扣押、不凍結，對民營企業(yè)經營管理者和關鍵崗位人員慎重適用人身強制措施，最大限度地減少因訴訟造成對企業(yè)正常經營的不當影響。最后，暢通司法救濟渠道。發(fā)揮民事檢察在涉企糾紛中的重要作用，加強對司法活動的監(jiān)督，健全涉企糾紛多元化解機制，降低企業(yè)及所有權人的訴訟維權成本，有效保護各類市場主體的合法權益。

更加注重改進服務，營造高效的政務環(huán)境。司法機關應當緊緊圍繞實體經濟這一發(fā)展根基，以企業(yè)實際需求為導向，進一步完善服務方式，增強服務的主動性、針對性、前瞻性，加快促進社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造。一是優(yōu)化掛鉤式服務。建立掛鉤聯(lián)系企業(yè)常態(tài)化機制，在重點企業(yè)、企業(yè)較集中的園區(qū)設立聯(lián)系點，主動了解企業(yè)困難需求，開展矛盾糾紛滾動排查，及時化解矛盾風險，協(xié)調指導解決有關問題。二是創(chuàng)新便捷式服務。進一步強化“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，依托各類信息化、智能化平臺，提供更多集中辦、上門辦、網(wǎng)上辦、提速辦的服務舉措，快捷高效辦理涉企服務管理事項;依托“全域立案”和巡回審判機制，解決涉企當事人“立案不便”“出庭不便”等問題，提高司法服務的及時性和有效性。三是實行組團式服務。建立司法機關服務企業(yè)協(xié)調聯(lián)動機制，打好服務企業(yè)發(fā)展的“組合拳”。組建由法官、檢察官、警官和律師組成的專項企業(yè)服務團隊，定期開展“法治體檢”等專項公益法律服務行動，幫助解決涉疫涉法、安全生產、勞資糾紛等突出問題，為企業(yè)提供組團式、貼身式服務。加強與工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會的溝通協(xié)調，完善情況通報、政策會商等制度機制，推動形成依法服務保障企業(yè)健康發(fā)展的強大合力。

更加注重健全機制，營造公平的法治環(huán)境。司法機關應當緊密結合自身職能，積極運用法治思維和法治方式，完善工作機制，改進工作方法，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。一是優(yōu)化產權司法保護機制。完善多部門參加的產權保護聯(lián)席會議制度，健全維護契約自由、保障交易安全、促進公平競爭、鼓勵誠實守信的工作機制，依法平等保護各類企業(yè)自主經營權和財產所有權。做好知識產權司法保護工作，健全知識產權案件辦理機制，解決維權舉證難、周期長、成本高、賠償?shù)偷葐栴};加大對互聯(lián)網(wǎng)等新興產業(yè)關鍵核心技術以及新能源、新材料、植物新品種等新興領域的知識產權保護力度，合理平衡知識產權權利人、其他權利人及社會公共利益。二是優(yōu)化經濟風險防控機制。主動應對供給側結構性改革過程中出現(xiàn)的新情況新問題，妥善處置“僵尸企業(yè)”，通過破產審判等方式規(guī)范企業(yè)經營行為、促進過剩產能依法化解;對于雖喪失清償能力，但仍有經營價值的企業(yè)，可采用破產重整、和解制度等方式進行司法干預，促進企業(yè)再生。積極參與金融風險防范化解工作，主動加強與金融監(jiān)管部門的溝通聯(lián)系，參與推進金融法治建設，協(xié)調健全金融風險防控體系;針對司法辦案中發(fā)現(xiàn)的金融機構經營風險，及時向監(jiān)管部門提出具有操作性的對策建議。依法嚴厲打擊非法集資、網(wǎng)絡傳銷等涉眾型經濟犯罪，健全懲治、追贓、防范工作機制，綜合運用民事、行政、刑事等法律手段做好追贓挽損工作，減輕投資者損失。三是優(yōu)化“兩法”銜接機制。加強涉企案件行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，建立健全聯(lián)席會議、案件通報、疑難案件會商等制度，及時研究線索移送、證據(jù)認定、法律適用等問題，防止涉企案件以罰代刑、降格處理;加快建設“兩法”銜接信息共享平臺，逐步實現(xiàn)案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理和網(wǎng)上監(jiān)督。

更加注重公正司法，營造優(yōu)質的人文環(huán)境。優(yōu)化法治化營商環(huán)境，關鍵在于公正司法，推動全社會形成“辦事依法、遇事找法、解決問題靠法”的良好氛圍。一方面，注重提升司法質量，積極發(fā)揮司法對市場主體的引導作用。通過案件辦理、個案裁判，為市場確立規(guī)則、劃定紅線，引導企業(yè)樹立審慎合規(guī)的經營理念，引導企業(yè)家遵紀守法、服務社會，推動形成尊重、關心、支持企業(yè)健康發(fā)展的法治環(huán)境。推動加強企業(yè)法治文化建設，指導企業(yè)家依法治企、依法經營，培育以法治文化為基礎的企業(yè)文化，更好地實現(xiàn)自身的良性發(fā)展。另一方面，注重提升司法公信力，以公信促誠信。弘揚社會主義核心價值觀，鼓勵誠信交易、締約自由，培育誠實守信的營商環(huán)境。探索社會主體信用體系和司法工作的深度融合，健全企業(yè)守信激勵與失信懲戒機制，結合“執(zhí)行難”問題，嚴懲商業(yè)欺詐、恣意毀約等失信行為和惡意“逃廢債”行為，提高誠信違法成本，構建完善讓失信主體“一處失信、處處受限”的信用懲戒格局，為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境提供司法保障。

〔本文系江蘇省法學會2019年法學研究重點課題“江蘇營商環(huán)境司法保護問題研究：現(xiàn)狀評估與優(yōu)化路徑”（SFH2019A09）的研究成果〕

（顧?。褐泄步K省委政法委副書記;周和林：中共江蘇省委政法委研究室主任;張婧儀：中共江蘇省委政法委研究室二級主任科員）

責任編輯：戴群英