于宏源,王偉逸

(上海國(guó)際問(wèn)題研究院 比較政治和公共政策所,上海 200233)

一、引言

林業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè), 也是為社會(huì)提供生態(tài)產(chǎn)品的重要公益事業(yè), 林業(yè)的發(fā)展對(duì)于維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收致富有著十分重要的意義。但是林業(yè)生產(chǎn)容易遭受各種自然災(zāi)害的侵襲,具有周期長(zhǎng)、投入大、風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn),因此森林保險(xiǎn)是保障林業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。由于森林保險(xiǎn)具有正外部性、費(fèi)率高的特點(diǎn),政府往往采取財(cái)政補(bǔ)貼的方式,維護(hù)森林保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的有效性, 發(fā)揮森林保險(xiǎn)在保證森林覆蓋率、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和促進(jìn)我國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)振興等方面的基礎(chǔ)保障。自2009年我國(guó)開(kāi)展森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)以來(lái),參保面積不斷增長(zhǎng),取得的成績(jī)有目共睹,但政策設(shè)計(jì)上的不足之處制約了森林保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。依據(jù)《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》,森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼分為中央、省級(jí)、地市級(jí)、縣(市、區(qū)) 四級(jí)。中央財(cái)政對(duì)公益林和商品林保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例分別為50%和30%,省級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼比例為25% ～50%,市、縣兩級(jí)財(cái)政也提供一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼(5% ～25%)。不難看出,一方面,各級(jí)政府共同承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼的支出責(zé)任;另一方面,中央對(duì)各地區(qū)采取同一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、林業(yè)資源狀況、林農(nóng)收入水平等都存在較大差異,現(xiàn)行的補(bǔ)貼政策看似“一刀切”,卻忽視了各地資源稟賦、財(cái)政水平的差異,未能協(xié)調(diào)各地區(qū)森林保險(xiǎn)的均衡發(fā)展。

對(duì)于森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的地區(qū)差異問(wèn)題,近期以得到部分學(xué)者的關(guān)注。冷慧卿(2011)等指出，由于提供配套補(bǔ)貼資金給縣級(jí)政府帶來(lái)較大財(cái)政壓力,抑制了基層開(kāi)展森林保險(xiǎn)的積極性[1];張長(zhǎng)達(dá)(2011)等指出，中央財(cái)政應(yīng)兼顧森林保險(xiǎn)財(cái)政政策的總體平衡性, 充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、林業(yè)小省支持經(jīng)濟(jì)弱省、林業(yè)大省的宏觀調(diào)控作用[2];顧雪松(2016)等基于我國(guó)試點(diǎn)省份的非平衡面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究,得出應(yīng)根據(jù)各地林業(yè)資源稟賦和風(fēng)險(xiǎn)狀況實(shí)施區(qū)域差異化的補(bǔ)貼政策[3];秦濤(2017)等指出，森林保險(xiǎn)的參保面積越大,地方政府配套資金越多,使林業(yè)大省面臨較大的財(cái)政壓力,并建議根據(jù)不同地區(qū)林農(nóng)收入水平、受災(zāi)特點(diǎn)、財(cái)政實(shí)力等因素進(jìn)行制定差異化的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)[4];夏鈺(2017)、李勇斌(2018)等學(xué)者選用相關(guān)指標(biāo),在省級(jí)層面對(duì)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼區(qū)域差異化進(jìn)行了灰色聚類(lèi)分析,定性地給出了對(duì)各省應(yīng)給予的財(cái)政支持力度[5-6]。

然而,對(duì)于森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼的財(cái)政支出,各省財(cái)政應(yīng)具體補(bǔ)貼多少,中央財(cái)政又對(duì)各省轉(zhuǎn)移支付多少,一直沒(méi)有一套科學(xué)的測(cè)算方法。李亞青(2017)等采用均衡性轉(zhuǎn)移支付的方法,通過(guò)衡量各地的“標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼需求”與“標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼供給”測(cè)算各省醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼的央地責(zé)任[7]；何小偉(2019)等學(xué)者基于因素法,測(cè)算了中央對(duì)各省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán)重[8]。這些成果對(duì)研究如何劃分森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的央地責(zé)任,實(shí)現(xiàn)各省森林保險(xiǎn)均衡發(fā)展具有重大意義[9]。

基于上述背景,本文首先測(cè)度現(xiàn)行補(bǔ)貼政策下各地財(cái)政的負(fù)擔(dān)情況,證明了重新劃分森林保險(xiǎn)央地支出責(zé)任的必要性;之后借鑒財(cái)政中“均衡性轉(zhuǎn)移支付”領(lǐng)域的研究框架,建立了央地責(zé)任劃分的測(cè)算體系,并用“因素法”刻畫(huà)了不同地區(qū)對(duì)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的需求差異;最后,我們根據(jù)2014年至2018年五年數(shù)據(jù),在現(xiàn)有森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼規(guī)模下,測(cè)算了各省央地責(zé)任分擔(dān)的比例,以期為科學(xué)劃分央地責(zé)任提供借鑒。

二、現(xiàn)行森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的區(qū)域公平性測(cè)度

在現(xiàn)行補(bǔ)貼政策下,各級(jí)政府會(huì)在林農(nóng)繳納保費(fèi)后按規(guī)定比例撥付補(bǔ)貼。因此,某地森林保險(xiǎn)的參保面積越大,地方政府需要配套的財(cái)政資金就越多。這意味著,林業(yè)大省傾向于承擔(dān)較大的補(bǔ)貼壓力,而發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)則可能較小。為了刻畫(huà)現(xiàn)行補(bǔ)貼政策對(duì)各省區(qū)域公平的影響,我們構(gòu)建了“森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)率”這一指標(biāo),測(cè)度各省森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的區(qū)域公平性。

(一)測(cè)度指標(biāo)的含義

“各省森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)率”用作衡量各省財(cái)政因森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼而產(chǎn)生的財(cái)政支出壓力,其數(shù)值等于一省省級(jí)財(cái)政所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額度占該省一般公共預(yù)算支出的比重。 該指標(biāo)的數(shù)值越高,說(shuō)明該省省級(jí)財(cái)政承擔(dān)的補(bǔ)貼壓力越大。

(二)測(cè)度假設(shè)

按照現(xiàn)行的“倒聯(lián)動(dòng)”補(bǔ)貼機(jī)制,農(nóng)戶(hù)繳納保費(fèi)后,各級(jí)政府才會(huì)給予相應(yīng)補(bǔ)貼,保險(xiǎn)的“覆蓋率”影響著補(bǔ)貼的實(shí)際支出。另外,《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》只規(guī)定了省級(jí)政府對(duì)補(bǔ)貼支出的最低補(bǔ)貼比例(25%),實(shí)際支出比例各省不盡相同,市、縣兩級(jí)政府也同樣參與補(bǔ)貼。為了避免上述和其他類(lèi)似因素對(duì)補(bǔ)貼預(yù)算執(zhí)行的影響,使各省的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)具有可比性,本文做出以下假設(shè):

1.只考慮中央與省級(jí)兩級(jí)的財(cái)政補(bǔ)貼支出,不考慮市、縣兩級(jí)補(bǔ)貼。

2.各省森林保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了“全覆蓋”,各省商品林種植面積即為參保面積。

3.中央嚴(yán)格按照《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》承擔(dān)30%的補(bǔ)貼比例,省級(jí)財(cái)政按最低比例25%執(zhí)行補(bǔ)貼。

4.為了測(cè)算方便,我們不考慮商品林與公益林在保險(xiǎn)產(chǎn)品與補(bǔ)貼政策中的差異,按照每畝保險(xiǎn)金額1 000元,每畝保費(fèi)1.5元的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算。

(三)測(cè)度結(jié)果及分析

1.指標(biāo)測(cè)度結(jié)果測(cè)度。結(jié)果表明,各省森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)率差異顯著,從0.006‰到0.4256‰不等。負(fù)擔(dān)率較高的省份，如內(nèi)蒙古，超過(guò)0.3‰，而負(fù)擔(dān)率較低的省份，如江蘇，不到0.01‰。多數(shù)東部省份由于森林面積較小，財(cái)政水平較高，往往負(fù)擔(dān)率較低，如上海(0.0006‰)、山東(0.0148‰)、浙江(0.0394‰)；多數(shù)西部省份森林面積較大，財(cái)政收入較少，往往負(fù)擔(dān)率較高，如云南(0.1950‰)、青海(0.1433‰)。

表1 各省份森林面積與森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)率

2.測(cè)度結(jié)果分析。結(jié)合測(cè)度結(jié)果我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的空間同一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)未能充分考慮區(qū)域差異,有失公平。一方面,對(duì)于省級(jí)財(cái)政,林業(yè)大省、財(cái)政弱省(如表中負(fù)擔(dān)率較高的內(nèi)蒙古、黑龍江等省份),擁有較少的預(yù)算收入?yún)s需要擔(dān)負(fù)較高的補(bǔ)貼配套資金。這一負(fù)向激勵(lì)作用直接制約了各個(gè)林業(yè)大省開(kāi)展森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼事業(yè)的積極性,不利于當(dāng)?shù)厣直ｋU(xiǎn)的發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)中,這些省份由于較大的財(cái)政補(bǔ)貼壓力,更是難以實(shí)現(xiàn)假設(shè)中“全覆蓋”的理想狀態(tài),反倒是不依賴(lài)林業(yè)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省補(bǔ)貼執(zhí)行較為輕松,提高了農(nóng)戶(hù)參保率?！?017中國(guó)森林保險(xiǎn)發(fā)展報(bào)告》顯示,北京的森林保險(xiǎn)覆蓋率接近80%,而吉林省(不包括吉林森工)不到20%。另一方面,對(duì)于中央財(cái)政,在目前中央、省、市、縣財(cái)政聯(lián)動(dòng)“倒補(bǔ)貼”機(jī)制的背景下,難以充分開(kāi)展補(bǔ)貼的落后地區(qū)享受不到中央轉(zhuǎn)移支付,森林面積小的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省由于“高覆蓋”反而得到了更多中央轉(zhuǎn)移支付。中央財(cái)政未能發(fā)揮調(diào)節(jié)地區(qū)差距、糾正森林保險(xiǎn)外部性的作用。

三、森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的央地責(zé)任劃分的測(cè)算體系(只考慮中央、省兩級(jí)財(cái)政)

森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼作為央地共擔(dān)的支出責(zé)任,由于采用空間同一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的原則,理論上目前的央地負(fù)擔(dān)比例(中央和省級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例)在任何地區(qū)都是6∶5。通過(guò)先前對(duì)這一政策公平性的測(cè)度,我們得出這一標(biāo)準(zhǔn)有失公平,難以促進(jìn)森林保險(xiǎn)健康發(fā)展的結(jié)論。因此,在現(xiàn)有補(bǔ)貼規(guī)模保持不變的情況下,為各地確立科學(xué)地森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼央地責(zé)任分擔(dān)比例, 成為本文嘗試拓展的方向。

根據(jù)《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》,“森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)管理、分賬核算”。作為一筆專(zhuān)項(xiàng)資金,中央提供的森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼隸屬轉(zhuǎn)移支付的范疇。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的出發(fā)點(diǎn)是彌補(bǔ)地區(qū)間橫向財(cái)政不平衡,促進(jìn)各地區(qū)公共服務(wù)能力均等化。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的具體數(shù)額,則是參照各地“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出”與“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入”的差額確定。標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支實(shí)際上反映的是地方政府的收入能力與公共服務(wù)需求,一般采取“因素法”,通過(guò)選取相關(guān)因素并賦予相應(yīng)權(quán)重或標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行測(cè)算。

因素法基礎(chǔ)上的對(duì)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、支出及缺口的測(cè)算,能夠反映各地財(cái)政能力與支出需求,彌補(bǔ)財(cái)政橫向不平衡。本文將這一方法引入森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼領(lǐng)域,構(gòu)建森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的測(cè)算體系,以期為我國(guó)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼央地責(zé)任的重新劃分提供決策依據(jù)。

圖1 森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼支出劃分體系

(一)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任劃分思路

圖1反映了森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼央地責(zé)任劃分測(cè)算體系。其中,各省的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼供給指的是各省對(duì)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼財(cái)政支持的平均力度下,省級(jí)財(cái)政提供的補(bǔ)貼規(guī)模;數(shù)值上等于我國(guó)各省財(cái)政對(duì)森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出總和除以各省財(cái)政支出總和后,與某省財(cái)政收入的乘積。各省的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼需求,是在原有補(bǔ)貼規(guī)模的基礎(chǔ)上,結(jié)合各省財(cái)政能力、林產(chǎn)業(yè)狀況等因素,調(diào)整得出的該省理論上應(yīng)享有的補(bǔ)貼支出;其數(shù)值等于某省按照現(xiàn)行規(guī)定下的補(bǔ)貼規(guī)模與該省補(bǔ)貼需求差異系數(shù)的乘積。在上述框架下,如果某省標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼供給大于標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼需求,說(shuō)明該省財(cái)政足以實(shí)現(xiàn)對(duì)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的需要,對(duì)這些省份,地方政府足以自行承擔(dān)補(bǔ)貼任務(wù)。如果某省標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼需求大于標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼供給,則形成補(bǔ)貼缺口,省級(jí)財(cái)政不能完全滿(mǎn)足補(bǔ)貼需求,中央財(cái)政需承擔(dān)對(duì)缺口的補(bǔ)貼。

設(shè)第i省的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼供給為SSi,標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼需求為SDi,則中央承擔(dān)補(bǔ)貼CSi為:

由于本文探討的是在原有補(bǔ)貼規(guī)模基礎(chǔ)上的劃分,若測(cè)算出的補(bǔ)貼缺口大于原有補(bǔ)貼規(guī)模,中央承擔(dān)全部補(bǔ)貼規(guī)模后,不再額外進(jìn)行補(bǔ)貼。

對(duì)于地方政府,需承擔(dān)的補(bǔ)貼是原有補(bǔ)貼規(guī)模(央地共擔(dān))與中央財(cái)政補(bǔ)貼的差值。在得出地方承擔(dān)補(bǔ)貼后,即完成了對(duì)保費(fèi)補(bǔ)貼支出的央地責(zé)任劃分。

用LSi表示地方政府承擔(dān)補(bǔ)貼,TSi表示總補(bǔ)貼,地方政府承擔(dān)補(bǔ)貼為:LSi=TSi-CSi。

(二)補(bǔ)貼需求差異系數(shù)的確定

1.變量選取。因素法測(cè)算森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼央地責(zé)任分擔(dān)的核心是測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼需求,而測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼需求的重點(diǎn)在于確定各省的補(bǔ)貼需求差異系數(shù)。補(bǔ)貼需求差異系數(shù)應(yīng)用因素法的原理,選取能體現(xiàn)影響下級(jí)財(cái)政能力和財(cái)政需求的因素,并賦予一定權(quán)重,從而綜合反應(yīng)各省補(bǔ)貼需求差異。由于省級(jí)財(cái)政能力在理論補(bǔ)貼供給中已經(jīng)得到反映,這里僅選取影響地方補(bǔ)貼需求的因素:

(1)林業(yè)發(fā)展水平。林業(yè)發(fā)展水平的衡量指標(biāo)包括某省林業(yè)總產(chǎn)值(X1)與林業(yè)總產(chǎn)值占該省GDP的比重(X2)。地方林業(yè)越發(fā)達(dá)、對(duì)林業(yè)的依賴(lài)程度越高,開(kāi)展森林保險(xiǎn)的效益越好,補(bǔ)貼需求越大。

(2)林農(nóng)收入水平。由于數(shù)據(jù)缺乏,用各省農(nóng)村居民人均收入(X3)衡量林農(nóng)收入水平。林農(nóng)收入水平越高,可負(fù)擔(dān)的保費(fèi)比例越高,補(bǔ)貼需求越小。

(3)森林資源情況。森林資源情況的衡量包括各省森林面積(X4)與森林受災(zāi)面積(X5)。其中,森林受災(zāi)面積包括因火災(zāi)和病蟲(chóng)鼠害等造成的災(zāi)害面積之和。對(duì)于林業(yè)大省與森林災(zāi)害頻發(fā)的省份,中央財(cái)政應(yīng)給予傾斜和支持,補(bǔ)貼需求將高于其他省份。

2.數(shù)據(jù)來(lái)源。森林面積由于每年變化較小,選用2018年數(shù)據(jù),其他均為2014-2018年這五年的均值,減少數(shù)據(jù)波動(dòng)性和特殊性帶來(lái)的影響。農(nóng)村居民人均收入數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2014-2018),其他數(shù)據(jù)均來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

3.模型構(gòu)建。本文選取熵值法對(duì)影響標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼需求的五個(gè)指標(biāo):林業(yè)總產(chǎn)值、林業(yè)總產(chǎn)值占該省GDP的比重、農(nóng)村居民人均收入、森林面積、森林受災(zāi)面積賦予權(quán)重,進(jìn)而加總得出各省的補(bǔ)貼需求差異系數(shù)。熵值法根據(jù)各個(gè)指標(biāo)信息熵的大小來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重。其作為一種客觀賦權(quán)方法,避免了層次分析法等主觀賦權(quán)方法中人為因素的干擾,如實(shí)地反映各指標(biāo)的相對(duì)重要程度[10]。

有31個(gè)省的補(bǔ)貼需求需要測(cè)度,即n=31;五個(gè)考察指標(biāo),即m=5。熵值法考察兩者形成的矩陣A=(xij)n×m中第j項(xiàng)指標(biāo)包含的數(shù)值差距,以此確定該指標(biāo)的權(quán)重,具體步驟如下:

(1)構(gòu)建初始評(píng)價(jià)矩陣

當(dāng)ej越大,表明該指標(biāo)下各待評(píng)方案的數(shù)值差異越小,該指標(biāo)對(duì)方案的評(píng)價(jià)作用越小;反之,則評(píng)價(jià)作用越大。這里定義ej的反向指標(biāo)gj,即差異系數(shù),gj=1-ej。當(dāng)差異系數(shù)gj越大,該項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)作用越大,應(yīng)賦予的權(quán)重越大。

4.測(cè)算結(jié)果。通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的計(jì)算處理,林業(yè)總產(chǎn)值、林業(yè)總產(chǎn)值占該省GDP的比重、農(nóng)村居民人均收入、森林面積、森林受災(zāi)面積這五個(gè)指標(biāo)的權(quán)重分別為22.16%、25.29%、6.02%、24.30%、22.24%,結(jié)合各省標(biāo)準(zhǔn)化處理后的指標(biāo)數(shù)據(jù),得到31個(gè)省份的需求得分和需求差異系數(shù),結(jié)果如表2。

表2 各省份需求得分與需求差異系數(shù)

通過(guò)表2得知各省對(duì)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼需求存在重大差異。不同省份需求得分差距較大。其中,云南省需求得分最高,該省林產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá),林農(nóng)收入水平較低,有著很高的補(bǔ)貼需求。與云南省情況類(lèi)似的還有廣西、四川、江西、湖南等省份。一些傳統(tǒng)觀念上的林業(yè)大省,如內(nèi)蒙古、黑龍江,同樣取得了較高的需求得分。各直轄市和江蘇、寧夏等森林資源較少的省份需求得分較低。

需求差異系數(shù)根據(jù)需求得分直接計(jì)算得出。這里的需求差異系數(shù)體現(xiàn)了理論上財(cái)政資源對(duì)各省的分配權(quán)重。即在現(xiàn)有央地兩級(jí)財(cái)政對(duì)森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼“全覆蓋”的情況下,各省應(yīng)該享有財(cái)政資源的大小。

四、森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼的央地責(zé)任實(shí)證測(cè)算

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼需求、標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼供給、補(bǔ)貼缺口重新劃分的森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼央地責(zé)任如表3所示。總體而言,各省的央地補(bǔ)貼比例差異顯著。北京、天津、上海、江蘇標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼供給大于標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼需求,說(shuō)明具備充足的財(cái)政資源,不需要中央財(cái)政對(duì)其森農(nóng)林保險(xiǎn)事業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼,實(shí)現(xiàn)了完全的“自給自足”,省級(jí)財(cái)政承擔(dān)全部補(bǔ)貼。山西、遼寧、安徽等十個(gè)省份測(cè)算出的補(bǔ)貼缺口甚至大于原有補(bǔ)貼規(guī)模,說(shuō)明這些地區(qū)對(duì)森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼的需求較大,且省級(jí)財(cái)政遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足這一需求,實(shí)現(xiàn)了中央的“完全幫扶”,即中央按原有補(bǔ)貼規(guī)模承擔(dān)全部補(bǔ)貼。其余十七個(gè)省份的森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼由央地兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān),央地分擔(dān)比例從0.249到48.785不等,跨度較大,反映了各省份之間財(cái)力情況與補(bǔ)貼需求存在較大差異,需要中央進(jìn)行差異化的補(bǔ)貼。值得一提的是,表中西藏、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江等省份省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼比例較高,原因在于這些省份森林面積廣大,按照森林保險(xiǎn)“全覆蓋”這一假設(shè)情況下,其補(bǔ)貼規(guī)模較大,省級(jí)財(cái)政所承擔(dān)的部分相應(yīng)變大。而在實(shí)際操作中按照實(shí)際投保面積進(jìn)行補(bǔ)貼,省級(jí)財(cái)政不需要承擔(dān)表中過(guò)高的補(bǔ)貼比例。

表3 各省份森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的央地責(zé)任劃分

五、結(jié)論與建議

目前采取空間補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)原則對(duì)各省、市森林保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼不利于森林保險(xiǎn)事業(yè)的開(kāi)展,原因在于各地區(qū)在財(cái)政水平、林業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、災(zāi)害發(fā)生情況等方面存在較大差異。在“倒補(bǔ)貼”的補(bǔ)貼形式下,各級(jí)財(cái)政采用同一套補(bǔ)貼比例進(jìn)行補(bǔ)貼,一方面使一些林業(yè)大省面臨著較大財(cái)政壓力,阻礙了開(kāi)展補(bǔ)貼的積極性;另一方面也沒(méi)有綜合、全面地考察各地區(qū)對(duì)森林保險(xiǎn)的需求狀況,做到因地制宜。本文基于因素法建立了森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼央地責(zé)任劃分體系,這一測(cè)算體系相較于現(xiàn)有一刀切的補(bǔ)貼模式,具有以下兩個(gè)特點(diǎn):第一,考慮了地方財(cái)政能力差異。財(cái)政強(qiáng)省的“理論補(bǔ)貼供給”較大,中央轉(zhuǎn)移支付會(huì)相對(duì)較小,反之亦然。第二,地方需求差異系數(shù)根據(jù)因素法測(cè)算,可將各省林業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況等因素納入考量,做到“因地制宜”。

根據(jù)上述研究結(jié)果,本文對(duì)調(diào)整森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的央地責(zé)任劃分,促進(jìn)森林保險(xiǎn)區(qū)域公平性提出以下建議。

第一,對(duì)于央地共擔(dān)的森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼,各級(jí)財(cái)政有必要重新劃分支出責(zé)任。在充分發(fā)揮中央轉(zhuǎn)移支付縮小各地區(qū)發(fā)展差異,實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平的同時(shí),避免各地因財(cái)政水平的差異而無(wú)法均衡地推動(dòng)森林保險(xiǎn)發(fā)展。

第二,在劃分補(bǔ)貼責(zé)任時(shí)應(yīng)考慮如林業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、森林災(zāi)害情況等相關(guān)因素。我國(guó)各省市林產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、森林災(zāi)害情況、林農(nóng)收入等等存在較大差異,需要綜合考量這些影響森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼需求的因素,做到“因地制宜”,提高財(cái)政補(bǔ)貼效率。

在本文做出的假設(shè)條件下,基于過(guò)往各類(lèi)數(shù)據(jù),本文測(cè)算了各省的央地責(zé)任分擔(dān)比例。測(cè)算結(jié)果顯示,各省森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼央地分擔(dān)比例差別顯著,這突顯了結(jié)合各地區(qū)不同情況進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的必要性。

值得一提的是,這一測(cè)算體系旨在為森林保險(xiǎn)央地責(zé)任劃分提供思路,研究本身存在幾個(gè)不足之處:第一,本文僅簡(jiǎn)單考慮了中央、地方兩級(jí)補(bǔ)貼,市、縣財(cái)政對(duì)補(bǔ)貼的財(cái)政支持沒(méi)有進(jìn)行考察;第二,本文在森林保險(xiǎn)全覆蓋的假設(shè)下,選取各地森林面積作為測(cè)算數(shù)據(jù)?，F(xiàn)實(shí)中,如何提高林農(nóng)的參保意愿,提高森林保險(xiǎn)的覆蓋率是又一大難題。