白江濤,周小全

(1.上海海事大學(xué),上海 201306;2.民生證券股份有限公司,北京 100005)

一、引言

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下,鄉(xiāng)村信貸弱勢特征顯著,農(nóng)村金融供需關(guān)系緊張,直接催生了農(nóng)村民間金融的興起和發(fā)展壯大,與之相伴的風(fēng)險也逐漸凸顯,例如:憑借“血緣”、“業(yè)緣”和“地緣”等圈子關(guān)系來融資,獲得資金的穩(wěn)定性不強;融資過程中缺乏科學(xué)公允的定價,抑制了融資的規(guī)模;地下錢莊和影子銀行融資不規(guī)范,融資成本較高;民間非法集資頻發(fā)等等。另一方面,農(nóng)村的土地資源稟賦富集,但其金融價值卻一直被嚴(yán)重低估,再加上受制于農(nóng)地制度及其土地所有權(quán)屬性,使得農(nóng)地金融在過去的很長時間成為金融創(chuàng)新的禁區(qū)。直至十八大以后,中央關(guān)于農(nóng)地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的工作開展起來,隨之“三權(quán)分置”改革也被正式提出,農(nóng)地金融化的政策環(huán)境和制度條件日趨成熟。在農(nóng)地確權(quán)基礎(chǔ)上開展的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓,為農(nóng)戶獲取信貸提供了寶貴的質(zhì)押品；農(nóng)地自身具備獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流的能力,在確權(quán)后被賦予了財產(chǎn)權(quán)屬性,獲利性和排他性使其可以成為獲得金融支持的重要擔(dān)保物。這樣一來，在盤活農(nóng)地資源的同時，也加快了金融資本進入農(nóng)村助力農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐。但是我們也應(yīng)當(dāng)看到,農(nóng)地金融化過程涉及6.7億農(nóng)民的根本權(quán)益,金融活動帶來的固有風(fēng)險是不容忽視的,農(nóng)地金融化既要追求效率與創(chuàng)新,又必須強化風(fēng)險防范。本文認(rèn)為需要從三個維度,即:資本運作賦予的“商業(yè)性”維度,政府調(diào)控賦予的“政策性”維度,以及參與各方利益共享和風(fēng)險共擔(dān)的“合作性”維度,綜合考慮農(nóng)地金融化的潛在風(fēng)險并針對性地提出相關(guān)措施和建議。

二、農(nóng)地金融化風(fēng)險的甄別

(一)農(nóng)地金融化的概念

農(nóng)村土地金融可簡稱為農(nóng)地金融,是憑借農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為核心基礎(chǔ)資產(chǎn)開展融資授信活動的總稱[1],農(nóng)地抵押是農(nóng)地金融化的初級路徑,也是開展其它農(nóng)地金融實踐的基礎(chǔ),包括農(nóng)地信托、農(nóng)地證券化在內(nèi)的其它形式都是在農(nóng)地抵押融資的延伸和轉(zhuǎn)化[2]。我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地金融化一直受到《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的制約,農(nóng)地金融實踐成為敏感領(lǐng)域,導(dǎo)致我國農(nóng)地資源的金融屬性不能充分發(fā)揮其應(yīng)有價值。2016年“三權(quán)分置”改革首次提出在“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,落實集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的基礎(chǔ)上“放活土地經(jīng)營權(quán)”[3],至此農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地質(zhì)押融資等一系列新突破、新嘗試開始正式啟動。特別是十九大以后,二輪農(nóng)地延包、“三權(quán)分置”經(jīng)驗推廣、增減掛鉤指標(biāo)可跨省調(diào)劑等涉農(nóng)政策頻頻出臺,農(nóng)地金融所需的政策環(huán)境不斷優(yōu)化,農(nóng)地金融實踐也逐步向縱深推進。在這樣的趨勢和背景下,如何甄別、評價和防范農(nóng)地金融實踐過程中產(chǎn)生的風(fēng)險,具有極強的時代意義和現(xiàn)實價值。

(二)農(nóng)地金融化風(fēng)險的含義

國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于風(fēng)險的解釋,可以歸納為如下四種:第一,風(fēng)險是結(jié)果的不確定性;第二,風(fēng)險是因偶發(fā)“壞”事件導(dǎo)致的損失;第三,風(fēng)險是實際值對期望值的偏離度;第四,風(fēng)險是多發(fā)性維度和破壞性維度的綜合指標(biāo)。[4]上述解釋從不同角度揭示了風(fēng)險存在的波動性(即對期望的偏離)、損失及危害等內(nèi)在特性,其實質(zhì)是由于不確定性引致的實際結(jié)果與人們對該結(jié)果的期望值之間的偏離,這一偏離可能是損失也可能是盈利,風(fēng)險具有雙側(cè)性。但本文所指的風(fēng)險主要體現(xiàn)在發(fā)生“壞事情”的概率。

農(nóng)地金融化是以獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需中長期資金為目的,以農(nóng)村土地作為信用保證,圍繞農(nóng)地開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營,創(chuàng)設(shè)各種金融工具而進行資金籌集、融通等金融活動的一種制度安排。[5]套用上述說法,在農(nóng)地金融化實踐過程中,包括:政府、金融機構(gòu)、農(nóng)戶或農(nóng)地經(jīng)營者在內(nèi)的參與主體發(fā)生損失的概率就是農(nóng)地金融化風(fēng)險。在導(dǎo)致風(fēng)險釋放的諸多因素中信息缺陷是最大的問題,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況復(fù)雜,信息不充分的問題較為普遍,出于避險考慮,一定程度上抑制了農(nóng)村金融供給和需求。

(三)農(nóng)地金融化路徑下的各類風(fēng)險形態(tài)

在實踐中,農(nóng)村土地金融的形態(tài)不同,風(fēng)險程度也不盡相同,如按照資本化程度(指金融要素參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程度)和外部性(指農(nóng)地金融業(yè)務(wù)為農(nóng)戶和社會帶來收益或損失的情況)大小可將農(nóng)村土地金融形態(tài)分為四類[6],不難發(fā)現(xiàn)各類農(nóng)地金融形態(tài)所面臨的風(fēng)險存在差異,具體如下:

其一是農(nóng)地信用社融資。這種金融形態(tài)的主要特征是:市場化程度低,外部溢出效應(yīng)有限,對資本市場的影響小。農(nóng)信社融資的參與主體是自愿自發(fā)的,其規(guī)模不大,個別農(nóng)戶小額融資需求時可借助這種渠道,通常農(nóng)信社自有的資金有限,金融供給力度有限。信用社融資的風(fēng)險等級較低,但也不排除合作社自身的運營風(fēng)險和地租償付違約風(fēng)險。

其二是農(nóng)地信托。該形態(tài)的特點是:具有一定的外部性,但是資本化程度相對有限,農(nóng)地流轉(zhuǎn)運作涉及的農(nóng)戶數(shù)量、農(nóng)地規(guī)模以及融資金額都較農(nóng)地信用社大,其主要風(fēng)險源自農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的收益增值不穩(wěn)定,農(nóng)地經(jīng)營產(chǎn)生的現(xiàn)金流受天氣和市場的影響較大,農(nóng)業(yè)收益的波動帶來信托機構(gòu)的運營風(fēng)險。

其三是農(nóng)地抵押。該形態(tài)借助農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押,從金融機構(gòu)獲取資金,被抵押的農(nóng)地可用于流轉(zhuǎn)經(jīng)營,直到農(nóng)戶或農(nóng)企償本付息后歸還其經(jīng)營權(quán),一般情況下,農(nóng)地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押和流轉(zhuǎn)過程參與主體少,主要發(fā)生在出質(zhì)方(農(nóng)戶)和質(zhì)權(quán)方(金融機構(gòu))之間,資本化程度比較高,但對農(nóng)戶的影響相對較小,從事農(nóng)地抵押融資的組織機構(gòu)多以政策性銀行或者農(nóng)業(yè)相關(guān)事業(yè)單位為主,運營規(guī)范性較強。當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的實踐仍在摸索中,無論是全國性還是地方性的產(chǎn)權(quán)交易平臺尚未完善,現(xiàn)有的農(nóng)地制度也面臨新的改革,政策預(yù)期以及標(biāo)的物處置上仍存在著不確定性。這一金融形態(tài)的本質(zhì)是農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)作為對沖信用風(fēng)險的抵押物而獲取金融信貸,在貸款期限方面,通常抵押標(biāo)的物的出質(zhì)時間以及標(biāo)的物在出質(zhì)期間的現(xiàn)金流貢獻度,只有在抵押期間收益水平足夠平抑時間成本和支付風(fēng)險報酬的情況下,商業(yè)性的金融部門才會有意向提供相應(yīng)期限的貨幣供給。由于抵押融資規(guī)模受制于抵押物的價值,同時考慮到信貸風(fēng)險補償,實際獲得貸款的額度通常低于抵押物自身價值,融資成本也在銀行信貸利率基礎(chǔ)上對風(fēng)險溢價率進行加成。不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險不僅包括處置風(fēng)險,還存在信貸期限風(fēng)險,以及農(nóng)地受天氣影響產(chǎn)生的價值波動風(fēng)險,農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押需要借助高度資本化、市場化的風(fēng)險定價來達(dá)成融資雙方的均衡條件。

其四是農(nóng)地證券化。農(nóng)地證券化指的是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的證券化,憑借農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的價值及其運營過程中帶來的收益作為發(fā)行證券的基礎(chǔ)。證券化是農(nóng)地金融的高階產(chǎn)物,由于證券化過程較為復(fù)雜,涉及的參與主體也相應(yīng)較多,例如:證券機構(gòu)、會計事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)、擔(dān)保增信機構(gòu)、評級機構(gòu)、地方政策性基金等。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證券化的特點是資本化程度高、影響范圍廣,外部性強,為了有效防范風(fēng)險,證券化操作的要求也最高,尤其是在SPV風(fēng)險隔離設(shè)置和信用監(jiān)管層面,然而當(dāng)前我國在農(nóng)地證券化實操方面的法律規(guī)制仍有待完善,再加之我國資本市場發(fā)育還不成熟,因此,當(dāng)前開展農(nóng)地證券化的主要風(fēng)險體現(xiàn)在法律風(fēng)險和制度風(fēng)險。

表1 不同農(nóng)地金融化形態(tài)的風(fēng)險比較

三、風(fēng)險傳導(dǎo)鏈上的各方主體

在農(nóng)地金融化的過程中,多方參與主體共享利益,共擔(dān)風(fēng)險,在風(fēng)險的傳導(dǎo)鏈條上,各參與主體都面臨著自己的風(fēng)險點,具體如下:

(一)政府面臨的風(fēng)險

政府在資本市場配置中的作用主要體現(xiàn)在:信息服務(wù)、制度建設(shè)、政策引導(dǎo)和監(jiān)管規(guī)范等方面,在市場失靈的時期或運作環(huán)節(jié),需要主動調(diào)控發(fā)揮經(jīng)濟其職能,改善農(nóng)地金融環(huán)境,應(yīng)對農(nóng)地金融化風(fēng)險也是政府農(nóng)村工作的重點之一。

一是決策風(fēng)險與制度風(fēng)險。決策風(fēng)險主要體現(xiàn)在建立或完善農(nóng)地金融制度時,政府需要慎重考慮制度能否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、是否具有可操作性、選擇何種實施方案、具體實施過程中的配套制度是否能及時到位等等,上述任何一個環(huán)節(jié)的判斷均會可能帶來不同效果、甚至是巨大的損失。在我國,農(nóng)地金融走在金融實踐的最前沿,作為一種金融創(chuàng)新,必然需要更多新的規(guī)制予以匡扶,在既有制度尚未涉及領(lǐng)域還需通過相關(guān)配套制度加以補充,此外,新制度與既有制度之間或存在協(xié)同互補,或相悖抵觸,這就需要不斷修訂和矯正,在這個過程中政策的細(xì)微調(diào)整都會引起微觀主體在決策上的不確定性,我們將其稱為決策風(fēng)險。

二是金融安全風(fēng)險。農(nóng)地金融制度的創(chuàng)新安排或是農(nóng)地金融工具的創(chuàng)造和應(yīng)用,都是農(nóng)地金融體系的重要組構(gòu),會影響到國家貨幣政策、經(jīng)濟政策的運行狀況。為防止農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的開展觸及金融安全,需要加強針對性的監(jiān)管和規(guī)范,尤其是注意建立健全農(nóng)地項目相關(guān)的信息披露制度,信息系統(tǒng)質(zhì)量關(guān)系到預(yù)期傳導(dǎo)機制的效率,為抑制“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”的發(fā)生,應(yīng)加強項目信息監(jiān)管,構(gòu)建防火墻制度,防止農(nóng)地金融風(fēng)險擴散。

三是資金風(fēng)險。主要體現(xiàn)在農(nóng)地金融化過程中,政府不僅要法律、制度上給予保障,還需要在資金上給予支持(農(nóng)地金融中的政策性所需)。由于政府所支持的資金來源于財政支出,這部分資金如果不能按照預(yù)期目標(biāo)收回,就會影響到財政資源的有效配置,進而影響到經(jīng)濟的發(fā)展。

(二)農(nóng)地金融機構(gòu)面臨的風(fēng)險

在農(nóng)地金融化過程中,農(nóng)地金融組織或金融機構(gòu)一方面要貫徹執(zhí)行國家的農(nóng)地金融政策,另一方面要為農(nóng)戶提供農(nóng)地金融服務(wù),辦理具體的業(yè)務(wù),這一過程中,金融機構(gòu)面臨的風(fēng)險主要包括如下幾方面:

一是政策風(fēng)險和法律風(fēng)險。十九大以來農(nóng)地制度改革提速,在二輪農(nóng)地延包、三權(quán)分置推廣、增減掛鉤指標(biāo)跨省調(diào)劑等涉農(nóng)方面的政策頻頻出臺,農(nóng)地金融化所處的政策環(huán)境正在發(fā)生著變化,一方面新的政策導(dǎo)向活絡(luò)了現(xiàn)有農(nóng)地運營方式,提高了農(nóng)地資源的利用效率,但另一方面政策變動期也會帶來不確定因素,例如:此前農(nóng)地金融組織或金融機構(gòu)制定的經(jīng)營管理計劃,簽訂的合作協(xié)議,以及監(jiān)管所需的規(guī)制規(guī)范等或因為政策變化需要調(diào)整,適應(yīng)新環(huán)境一定程度上也增加農(nóng)地金融化的運作成本;再比如:“三權(quán)分置”改革正處于從“試點”走向“推廣”的過度時期,部分地區(qū)仍需依據(jù)我國《土地管理法》、《擔(dān)保法》關(guān)于耕地承包權(quán)的約束要求,無法利用土地權(quán)益及其附著物設(shè)立抵押權(quán),因此不同地區(qū)在開展農(nóng)地金融化實踐中面臨的情況也存在差異,政策和法律的變化更會影響到農(nóng)地金融化相關(guān)業(yè)務(wù)的執(zhí)行。

二是農(nóng)地價值評估風(fēng)險。當(dāng)前我國農(nóng)地評估標(biāo)準(zhǔn)和制定化規(guī)范尚不完備,評估方法不能統(tǒng)一,金融機構(gòu)在審核信貸風(fēng)險和信貸規(guī)模時缺乏總夠權(quán)威的農(nóng)地價值評估憑證。如果沒有完善的土地、住宅產(chǎn)權(quán)交易市場和規(guī)范的交易機制做支持,農(nóng)民抵押權(quán)的土地、住宅的資本化都面臨價格不確定性,可能會出現(xiàn)大幅波動的風(fēng)險。

三是信用違約風(fēng)險。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受季節(jié)和氣候影響顯著,產(chǎn)量不穩(wěn)定可能會導(dǎo)致市場預(yù)期的變化,對農(nóng)地金融產(chǎn)生抑制,導(dǎo)致信用違約,除了自然因素以外,市場波動是信用違約的另一主要因素,通常情況下兩者共同作用。風(fēng)險的傳導(dǎo)路徑主要有兩個:一個是自然因素影響農(nóng)產(chǎn)品市場的供需結(jié)構(gòu),帶來價格浮動,市場預(yù)期伴隨價格變化自我加強,通過農(nóng)種庫存、種植生長周期和現(xiàn)金流作用于企業(yè)業(yè)績和信貸償付能力,若不能及時履約則引發(fā)信用風(fēng)險;另一個是國際國內(nèi)市場價格聯(lián)動,例如外貿(mào)沖擊等外部因素,干擾國內(nèi)市場價格,影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿,農(nóng)地經(jīng)營主體業(yè)績發(fā)生波動,最終觸及信用違約風(fēng)險。上述兩種傳導(dǎo)路徑較為常見,尚不包含人為因素,面臨經(jīng)營主體業(yè)績不穩(wěn)定的情況時,農(nóng)村信用體系和參與主體的應(yīng)激反應(yīng)就更加關(guān)鍵,在我國農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的法制化意識、契約精神和受教育水平雖有改善但較發(fā)達(dá)國家的成熟市場有一定差距,市場波動容易引發(fā)道德風(fēng)險,農(nóng)戶過激反應(yīng)包括:提前回收土地,增加地租,或直接單方違約等行為,對開展此項信用業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)帶來沖擊。

四是違約處置風(fēng)險。由于缺乏政策法規(guī)依據(jù),抵押物處置難以通過法律手段強制執(zhí)行,使得經(jīng)營戶缺乏按期償貸的積極性。當(dāng)前我國土地流轉(zhuǎn)市場尚處在起步階段,流轉(zhuǎn)交割并不十分活躍,抑制了流轉(zhuǎn)的周期頻率,疊加農(nóng)地的戰(zhàn)略屬性要求不可改變其用途,這也一定程度減緩了流轉(zhuǎn)速度,提升了質(zhì)押標(biāo)的的處置難度,增加了信貸風(fēng)險,降低了金融機構(gòu)提供信貸的意愿。除了制度因素,市場環(huán)境也是重要的制約因素,主要反映在專業(yè)化農(nóng)地金融中介發(fā)展不成熟,例如:我國缺乏專業(yè)的涉農(nóng)抵押信用評估和擔(dān)保機構(gòu)以及違約處置機構(gòu),這使得在項目啟動前,參與主體對標(biāo)的資產(chǎn)的價值核算和風(fēng)險評估不足、對項目的增信和擔(dān)保不足;項目啟動后,一旦觸發(fā)違約,沒有充足的風(fēng)險分擔(dān)對沖工具,又進一步影響了抵押標(biāo)的的處置效率。專業(yè)的涉農(nóng)金融中介服務(wù)尚顯不足,也一定程度上增加了開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險。

(三)農(nóng)戶層面所面臨的風(fēng)險

一是農(nóng)民權(quán)益風(fēng)險。農(nóng)地金融中,信托公司難以與單個農(nóng)戶簽訂委托協(xié)議,亦即委托人通常不是農(nóng)戶,而是負(fù)責(zé)歸集土地使用權(quán)的組織,現(xiàn)有實踐模式中通常是由村委會、土地合作社等組織完成,或是當(dāng)?shù)卣苯咏槿?。政府或村委會在介入過程中形成資源壟斷。在缺乏市場化運作機制的情況下,農(nóng)地流轉(zhuǎn)和金融協(xié)議的簽訂,難免會出現(xiàn)利益傾斜、利益輸送等尋租行為,加重農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)和融資中的弱勢地位,提升抵押標(biāo)的失權(quán)的潛在風(fēng)險。

二是價值擠占風(fēng)險。農(nóng)地金融化的基礎(chǔ)是價值評估,隨著“三權(quán)分置”改革的推進,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境改善,但是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值核算仍是主要短板,主要體現(xiàn)在:農(nóng)地價值評估的方法尚未統(tǒng)一;農(nóng)地融資市場缺乏權(quán)威的農(nóng)地價值評估機構(gòu)?，F(xiàn)有的商業(yè)性金融機構(gòu)針對農(nóng)地信貸的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較為主觀靈活,價值評估的客觀性、專業(yè)性和公允性直接影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和金融化的市場活力,此外,價值評估失準(zhǔn)也會導(dǎo)致價值偏離和市場扭曲,變相侵害農(nóng)地價值和農(nóng)民利益。

四、金融機構(gòu)視角的農(nóng)地金融風(fēng)險管控

(一)加強金融機構(gòu)的內(nèi)控機制

農(nóng)地金融服務(wù)鏈的成長離不開金融中介涉農(nóng)業(yè)務(wù)的開展,金融機構(gòu)的專業(yè)性也包括價值識別和風(fēng)險防控,只有審慎評估經(jīng)營方式和資產(chǎn)質(zhì)量,加強對風(fēng)險的識別、量化測算,才能最終實現(xiàn)風(fēng)險定價。因此,加強金融機構(gòu)的內(nèi)控機制,要求金融機構(gòu)對農(nóng)地金融化產(chǎn)品及交易,建立完善的內(nèi)部監(jiān)督和風(fēng)險防范制度,防止和降低金融工具風(fēng)險。

一方面,降低信貸風(fēng)險。金融機構(gòu)的內(nèi)控系統(tǒng)需要建立一套信貸項目打分系統(tǒng),其中包括:信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量,并將量化指標(biāo)與內(nèi)控制度對接,強制隔離信用風(fēng)險。在農(nóng)地抵押融資實踐中,除了在貸款的發(fā)放和使用環(huán)節(jié)上事前控制,還應(yīng)在項目進展中開展風(fēng)險識別、監(jiān)測、評估、預(yù)警、處置等一系列操作。

另一方面,強化信息監(jiān)控。針對結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品,金融在發(fā)行前應(yīng)該加強盡職調(diào)查,充分了解項目情況,避免產(chǎn)品“帶病發(fā)行”。發(fā)行之后,金融機構(gòu)應(yīng)該持續(xù)進行發(fā)行人信用評級追蹤,督促發(fā)行人定期披露主體和運營的基本情況。當(dāng)出現(xiàn)流動性問題或存在違約風(fēng)險的情況下,金融機構(gòu)也應(yīng)該及時督促發(fā)行人,披露相關(guān)信息并提示投資者風(fēng)險。

(二)信用違約風(fēng)險的防范

受市場因素和自然因素影響,農(nóng)地使用效率和市場價值存在波動,再加上市場環(huán)境尚不完善,農(nóng)地流轉(zhuǎn)和金融化的過程中容易觸發(fā)信用違約風(fēng)險,為此,金融機構(gòu)需要加強對農(nóng)地金融化工具的風(fēng)險定價,在經(jīng)營戶融資成本可接受的范圍內(nèi),制定較為市場化的合理產(chǎn)品,做到收益和風(fēng)險相匹配。

同時,農(nóng)村土地金融需要誠實守信的環(huán)境,健全農(nóng)村信用體系,是提高農(nóng)地金融化實施保障的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村人口的受教育水平相對低于城鎮(zhèn),部分農(nóng)戶的契約精神和法律意識較弱,因價格波動或期限變更等因素導(dǎo)致的違約糾紛也較多,影響農(nóng)地信用相關(guān)業(yè)務(wù)的開展。因此,既要推動信用體系建設(shè),金融機構(gòu)也需要在開展業(yè)務(wù)過程中,嚴(yán)格按照內(nèi)控要求,對發(fā)行主體和基礎(chǔ)資產(chǎn)的信用風(fēng)險,事前進行有效評估和管控。

(三)引入保險機制加強風(fēng)險保障

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資中若出現(xiàn)信貸風(fēng)險,抵押物的處置問題是關(guān)鍵,由于農(nóng)地資產(chǎn)的特殊性,其流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)都需要嚴(yán)格按照農(nóng)地制度和配套法規(guī)執(zhí)行,作為金融創(chuàng)新在法律規(guī)制中也屬前沿地帶,處置難度較大,在實際操作中,如果抵押物處置不暢,供給一端的金融機構(gòu)信貸意愿必將減弱,需求一端違約成本降低,變相激勵延遲嘗貸,供需趨弱的結(jié)果必然是市場的萎縮,因此,降低信貸風(fēng)險,有必要提升農(nóng)地抵押標(biāo)的的處置效率,打消金融供給端顧慮。

在這樣的背景下,金融機構(gòu)貸款風(fēng)險、投資者持有信托產(chǎn)品和證券化產(chǎn)品的投資風(fēng)險,就必須運用金融工具進行風(fēng)險分擔(dān),因此有必要引入農(nóng)地金融工具對應(yīng)的保險產(chǎn)品。保險機構(gòu)具備豐富的風(fēng)險管理經(jīng)驗,對于上述的業(yè)務(wù)風(fēng)險能夠做到客觀的風(fēng)險識別、量化精算,最終對風(fēng)險進行定價。此外,需要支持和引導(dǎo)保險業(yè)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù),借助金融工具對沖農(nóng)地金融化風(fēng)險。

五、政府視角的農(nóng)地金融風(fēng)險防范

(一)健全農(nóng)地金融發(fā)展法律法規(guī)體系

借鑒成熟市場的發(fā)展過程和成果,政府完善相關(guān)法律法規(guī)后,既可以推動農(nóng)村土地金融朝規(guī)范化方向發(fā)展,又能夠助力其發(fā)展壯大。在農(nóng)村土地金融中的各類參與主體獲得法律保障后,農(nóng)村土地金融進而實現(xiàn)了較為健康且有序的發(fā)展。例如,德國通過頒布《抵押權(quán)及破產(chǎn)令》《抵押權(quán)法令》在農(nóng)村土地抵押權(quán)的完備性、適格性、安全性方面予以闡述,為土地抵押貸款機構(gòu)開展相關(guān)業(yè)務(wù),提供法律和制度保障。美國通過《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》《農(nóng)業(yè)信用法》等,在農(nóng)村土地金融貸款的具體細(xì)節(jié)上都做了明確的規(guī)定,如:運作方式、期限等,增強信貸規(guī)范,降低信用風(fēng)險。日本政府制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》《農(nóng)地法》《農(nóng)林漁業(yè)金融金庫法》《農(nóng)業(yè)信用保證、保險法》《農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會法》等法律法規(guī)[7],有效的保護了農(nóng)村土地抵押貸款參與者的合法利益。

我們建議在“三權(quán)分置”改革中總結(jié)既有成果,并進一步探討經(jīng)營權(quán)抵押融資方面的法律和制度,在時機成熟時頒布《農(nóng)村土地抵押貸款法》《農(nóng)地信托法》《農(nóng)地證券化法》等具體制度和法律,加強農(nóng)地金融立法。

(二)農(nóng)地金融發(fā)展政策支持

農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)兼具商業(yè)金融和政策金融的雙重屬性,這就需要從財政、稅收等方面對農(nóng)村土地金融發(fā)展都給予積極支持。例如,法國政府不僅從農(nóng)業(yè)預(yù)算中撥付大量貼息資金支持農(nóng)地金融機構(gòu),還對農(nóng)業(yè)信貸銀行實行稅收減免政策,以及法定準(zhǔn)備金優(yōu)待政策;日本大藏省通過直接投資或購買股份方式承擔(dān)或充實土地金融機構(gòu)資本金,通過“財政投融資特別會計窗口”將郵政等金融機構(gòu)籌措的資金集中起來轉(zhuǎn)借給農(nóng)村土地金融機構(gòu)使用,并且以政府利息補償形式承擔(dān)農(nóng)地金融機構(gòu)的部分貸款損失;美國通過稅收優(yōu)惠的方式支持聯(lián)邦土地銀行開展業(yè)務(wù),例如:針對持有聯(lián)邦土地銀行債券的投資人免交地方所得稅等[8]。

為此,發(fā)展適合我國國情的農(nóng)地金融,要以鼓勵發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營為目的,以不改變土地集體所有性質(zhì)和農(nóng)村土地用途、不損害農(nóng)民承包權(quán)益、助力“三農(nóng)”為前提。在此前提下,首先,要調(diào)整國民收入在城鄉(xiāng)之間的分配格局,實行農(nóng)村偏向的分配政策,構(gòu)建多元化、開放性的支農(nóng)資金供給體系和投入增長機制,形成以財政投入為導(dǎo)向、金融信貸部門資金作支持、民間資本積極參與、農(nóng)村集體和農(nóng)民個人共同承擔(dān)的多元化投資結(jié)構(gòu),最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡配置;其次,培養(yǎng)涉農(nóng)金融機構(gòu),借助財稅和信貸政策對開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的單位予以支持,只有培養(yǎng)專業(yè)的涉農(nóng)金融服務(wù)機構(gòu)才是促進農(nóng)地金融業(yè)態(tài)發(fā)展的長效機制。此外,政策支持的著力點需要精準(zhǔn)適當(dāng),針對主體的經(jīng)營范圍、農(nóng)地用途、財務(wù)狀況等指標(biāo),分門類、分層級、分階段地給予相應(yīng)的補貼、利率、稅收等優(yōu)惠。

(三)構(gòu)建完備的金融組織體系

成熟市場發(fā)展土地金融的經(jīng)驗表明,培育多元化的參與主體、建設(shè)合作金融組織,有利于降低土地金融信用風(fēng)險,豐富資金來源。例如,德國農(nóng)地金融組織體系十分完備,自上而下,德國農(nóng)業(yè)中央銀行的政策屬性很強,商業(yè)銀行中又細(xì)分為土地信用銀行和地租銀行,自律組織有土地抵押信用協(xié)會,基層還有土地抵押信用合作社。美國則是擁有專門的政策性土地銀行，即聯(lián)邦土地銀行；此外，涉農(nóng)非金融中介也較完備，包括:農(nóng)業(yè)貸款合作社和聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司等。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在地域性和分散性等特點,因此在土地金融運轉(zhuǎn)的流程中,包括土地抵押物的測量、評估在內(nèi)等環(huán)節(jié)必不可少,而這些環(huán)節(jié)通常是耗時耗力的,考慮到土地銀行的重心和優(yōu)勢是發(fā)放貸款及風(fēng)險管理,因此有必要構(gòu)建完整的金融組織體系,與土地銀行形成高效的產(chǎn)業(yè)協(xié)作關(guān)系,極大降低了信用風(fēng)險釋放的可能性，同時制度效率也隨系統(tǒng)性的完備而提升。

總的來看,構(gòu)建農(nóng)地金融組織需要市場化導(dǎo)向,借助商業(yè)性釋放資源配置效能,以政策服務(wù)引領(lǐng),克服起步階段的信息瓶頸和制度缺口,培養(yǎng)和支持涉農(nóng)金融中介機構(gòu),同時還需要各方參與主體密切合作協(xié)同,利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。金融組織架構(gòu)方面:構(gòu)建以農(nóng)發(fā)行等政策性金融機構(gòu)為核心,農(nóng)新社和農(nóng)行為主體,農(nóng)村互助社、保險公司、信貸公司、資產(chǎn)評估公司等中介機構(gòu)為輔助,民間資金為重要補充的多元化、多維度農(nóng)地金融服務(wù)系統(tǒng)。從構(gòu)建農(nóng)地金融組織的周期來看,農(nóng)村信用合作社是早期最主要的基礎(chǔ)性農(nóng)地金融功能組織；隨后在制度環(huán)境、市場生態(tài)和配套政策措施等相關(guān)條件成熟后，專門的抵押合作社將具有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的區(qū)域交易市場屬性，最終的高極形態(tài)則是國家土地銀行。

(四)農(nóng)地金融發(fā)展配套政策

建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場,這是農(nóng)地金融健康發(fā)展、“三性融合”的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場分為一級市場、二級市場兩個層次,一級市場是指村集體經(jīng)濟組織依法將土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)包給農(nóng)戶,這是用行政手段按人人平等的原則分配的;二級市場是為了進一步合理配置土地生產(chǎn)要素資源而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場,其中的核心是價格形成。為此,可以從以下幾方面完善農(nóng)地金融發(fā)展的配套政策:

第一,在全國范圍內(nèi)做好地籍調(diào)查、土地確權(quán)登記以及土地證書頒發(fā)工作,推進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),要規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的運作程序,嚴(yán)格按照民主議定——逐級審批——簽訂合同——登記生效的程序來規(guī)范運作。

第二,加強農(nóng)村經(jīng)營主體的培訓(xùn),尤其是對農(nóng)地流轉(zhuǎn)戶的輔導(dǎo),幫助他們普及相關(guān)法律和經(jīng)濟知識,做好思想工作,避免金融實踐中產(chǎn)生沒有必要的糾紛,此外,一方面對出質(zhì)方,不僅僅要提供資金更要引導(dǎo)主體如何有效率的使用資金,另一方面對質(zhì)權(quán)方,輔導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后在不改變用途的基礎(chǔ)上,如何發(fā)揮經(jīng)濟效能,此類培訓(xùn)的目的有二:一是提升農(nóng)地金融供需雙方的信息透明度,使其擁有一定的知識儲備;二是在“自愿、透明、公平”的基礎(chǔ)上,明晰各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系,做好提示風(fēng)險。

第三,推出土地價值評估標(biāo)準(zhǔn),借助市場化力量,鼓勵和引導(dǎo)新設(shè)或現(xiàn)有評估機構(gòu)加快實踐農(nóng)地評估,建立和完善農(nóng)地評估機制;同時,政府牽頭成立權(quán)威的農(nóng)地價值評估機構(gòu),核準(zhǔn)確權(quán)后流轉(zhuǎn)的農(nóng)地基準(zhǔn)價格,跟蹤農(nóng)地價值波動,規(guī)定期限內(nèi)復(fù)審的時間周期,并制定并規(guī)范流轉(zhuǎn)和融資用途的審核程序。

第四,加強金融服務(wù)中介組織的培養(yǎng)和建設(shè),尤其是涉農(nóng)資產(chǎn)評估、法律咨詢、投融資咨詢、保險增信等服務(wù)機構(gòu),為農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的開展提供專業(yè)的技術(shù)支持。

(五)建立健全農(nóng)村金融風(fēng)險補償機制

建立健全農(nóng)村金融風(fēng)險補償機制,在建設(shè)農(nóng)村擔(dān)保體系、農(nóng)業(yè)保險制度等方面。主要突破口有四個方面:一是,在農(nóng)地融資增信和擔(dān)保方面,擔(dān)保方式的創(chuàng)新是關(guān)鍵。當(dāng)前農(nóng)地融資就是要解決質(zhì)押品較少,價值較低的瓶頸,因此應(yīng)該在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的基礎(chǔ)上,拓展擔(dān)保品范圍,可以附加包括:實物庫存、銀行貨幣資產(chǎn)等流動性水平較高的資產(chǎn)與農(nóng)地資產(chǎn)打包出質(zhì),提升擔(dān)保能力;二是,財政補貼方面,政府可結(jié)合農(nóng)業(yè)保險提供相應(yīng)財政補貼,提升對農(nóng)地融資項目的支持力度,也變相增加了主體抵抗風(fēng)險的能力;三是,建立投資者保護基金,當(dāng)債務(wù)人違約、經(jīng)營機構(gòu)清算或產(chǎn)品清盤等情形出現(xiàn)時,保障措施能夠減少農(nóng)戶以及投資者的損失,以避免可能帶來的社會穩(wěn)定問題;四是,不斷提高農(nóng)村土地金融風(fēng)險的差異化管理水平,從農(nóng)地金融的各環(huán)節(jié)中存在的不同風(fēng)險點入手,對癥下藥。例如,防范土地信用合作社風(fēng)險重點在于內(nèi)部風(fēng)控系統(tǒng)的完善和重點客戶的監(jiān)管;防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托風(fēng)險,需要加強提高對信托服務(wù)組織的支持力度和管理水平;防范農(nóng)村土地證券化風(fēng)險,需要完善相關(guān)法律法規(guī)、信息披露要求、相關(guān)擔(dān)保體系建設(shè)，等等。