梁 彥 王廣州 馬陸亭

（1.3.教育部教育發(fā)展研究中心，北京100816；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京100028）

“十四五”時(shí)期是我國(guó)向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，做好 “十四五”教育規(guī)劃編制意義重大。學(xué)齡人口變動(dòng)是研制教育規(guī)劃、配置教育資源的基礎(chǔ)。從短期來(lái)看，各年齡段人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)直接影響人民群眾對(duì)各級(jí)各類教育資源的需求；從長(zhǎng)期來(lái)看，人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變動(dòng)將影響人力資源市場(chǎng)狀況。教育是人力資本開發(fā)的基本途徑，必須從戰(zhàn)略高度提前布局，為國(guó)家持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供人才支撐。編制 “十四五”教育規(guī)劃，既要摸清這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期各級(jí)各類教育學(xué)齡人口狀況，也要考慮之后更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期人口變動(dòng)趨勢(shì)及其對(duì)教育政策調(diào)整的影響。本文在人口預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家教育中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，重點(diǎn)分析各級(jí)各類教育從目前至2035年期間的供求矛盾，最后為“十四五”教育規(guī)劃提出政策建議。

一、研究基礎(chǔ)與研究方法

對(duì)各級(jí)教育學(xué)齡人口的預(yù)測(cè)和分析，一直是相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者關(guān)心的議題。不少研究者關(guān)注某一階段教育的需求預(yù)測(cè)，如李玲、黃宸和李漢東用隊(duì)列要素法，預(yù)測(cè)了2017—2035年我國(guó)城鄉(xiāng)學(xué)前教育適齡人口規(guī)模，并估算了在園幼兒數(shù)、所需園所、師資和經(jīng)費(fèi)。[1]梁文艷、杜育紅和劉金娟借助中國(guó)人口預(yù)測(cè)系統(tǒng) （CPPS）預(yù)測(cè)了2013—2030年義務(wù)教育階段適齡人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)。[2]王廣州用遞進(jìn)人口預(yù)測(cè)模型預(yù)測(cè)了2050年前高等教育適齡人口總量、結(jié)構(gòu)和變動(dòng)趨勢(shì)。[3]也有少數(shù)研究涉及多個(gè)教育階段，如袁桂林等對(duì)2005—2020年小學(xué)至大學(xué)各階段教育適齡人口的預(yù)測(cè)，[4]趙佳音對(duì)2016—2025年學(xué)前至高中階段教育學(xué)齡人口的預(yù)測(cè)，[5]孫百才等對(duì)2016—2030年學(xué)前至高等教育需求的預(yù)測(cè)。[6]考慮到 “十三五”時(shí)期我國(guó)生育政策調(diào)整和人口形勢(shì)的變化，以及十九大對(duì)我國(guó)今后各方面工作制定的戰(zhàn)略部署，為科學(xué)研制 “十四五”教育規(guī)劃，需要采用更新的數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)教育適齡人口變化，綜合分析各級(jí)各類教育需求以及應(yīng)對(duì)措施。

本研究以2010年第六次人口普查、2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用隊(duì)列要素人口預(yù)測(cè)模型對(duì)未來(lái)人口做出預(yù)測(cè)。隊(duì)列要素人口預(yù)測(cè)是經(jīng)典的人口預(yù)測(cè)方法，采用系統(tǒng)仿真思想，構(gòu)建結(jié)構(gòu)功能模型，對(duì)人口年齡結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)和過(guò)程進(jìn)行模擬分析。

參數(shù)假定以第六次全國(guó)人口普查為基礎(chǔ)，包括普查時(shí)點(diǎn)的男性與女性平均預(yù)期壽命、總和生育率和出生性別比。對(duì)于平均預(yù)期壽命，采用線性插值方法，估算各個(gè)時(shí)點(diǎn)的男性與女性平均預(yù)期壽命。為了防止留存人口高估，參照 World Population Prospects（2017）[7]數(shù)據(jù)對(duì)預(yù)期壽命進(jìn)行估計(jì)。對(duì)于總和生育率，2010—2017年數(shù)據(jù)根據(jù)2017年人口變動(dòng)抽樣調(diào)查年齡結(jié)構(gòu)推算；2018—2050年數(shù)據(jù)，利用遞進(jìn)生育率方法進(jìn)行估計(jì)。對(duì)于出生性別比，假定2021—2030年、2031—2040年、 2041—2050年分別維持在109、108、107不變。此外，城鎮(zhèn)化水平直接影響學(xué)齡人口的城鄉(xiāng)分布，根據(jù)城鎮(zhèn)化的歷史趨勢(shì)、變化規(guī)律并結(jié)合國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的中長(zhǎng)期目標(biāo)，假定2035年我國(guó)城鎮(zhèn)人口比例為75%，2050年為78%。

二、我國(guó)未來(lái)人口變動(dòng)特征及對(duì)宏觀教育政策的影響

改革開放以來(lái)，我國(guó)人口過(guò)快增長(zhǎng)得到控制，人口素質(zhì)顯著提升，人口流動(dòng)高度活躍，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了豐富的人口紅利。近年來(lái)，人口發(fā)展開啟了趨勢(shì)性轉(zhuǎn)折，雖然人口總量慣性增長(zhǎng)，但增速放緩、勞動(dòng)力數(shù)量下降及人口流動(dòng)變化將成為影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要因素。

1.出生人口逐步下降，教育資源配置將從總量供給向結(jié)構(gòu)性調(diào)整轉(zhuǎn)變

2016年，“全面二孩”政策正式實(shí)施。當(dāng)年，出生人口1786萬(wàn)，比2015年多131萬(wàn)。但是，中國(guó)生育水平經(jīng)過(guò)短暫回升后開始下降。2018年出生人口1523萬(wàn)，比2017年減少200萬(wàn)；2019年出生人口1465萬(wàn)，比2018年減少58萬(wàn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司司長(zhǎng)張毅指出，“全面二孩”政策的積累效應(yīng)在前兩年集中釋放，導(dǎo)致生育率呈現(xiàn)先升后降的現(xiàn)象。[8]多項(xiàng)研究認(rèn)為，“全面二孩”政策雖然提高了二孩生育率，但由于一孩生育率下降，政策沒(méi)有從根本上緩解 “低生育陷阱”問(wèn)題，未來(lái)出生人口將持續(xù)下降。[9]本研究預(yù)測(cè)，2025年，出生人口數(shù)將介于1184萬(wàn)至1351萬(wàn)，相當(dāng)于2019年出生人口數(shù)的81%—92%；到2035年，出生人口將進(jìn)一步下降，介于984萬(wàn)至1218萬(wàn)，相當(dāng)于2019年的67%—83% （見圖1）。

圖1 我國(guó)出生人口及預(yù)測(cè)

受出生人口下降的影響，未來(lái)我國(guó)人口總量增速放緩，負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代即將到來(lái)?！秶?guó)家人口發(fā)展規(guī)劃 （2016—2030年）》指出，我國(guó)人口發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期，人口總規(guī)模增長(zhǎng)慣性減弱，2030年前后達(dá)到峰值。聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)我國(guó)于2030年達(dá)到人口規(guī)模峰值14.4億。[10]翟振武等預(yù)測(cè)我國(guó)總?cè)丝跀?shù)的峰值于2029年左右到來(lái)，約為14.55億。[11]但也有幾項(xiàng)研究認(rèn)為峰值到來(lái)的時(shí)間更早，峰值數(shù)更低一些。如王廣州等預(yù)測(cè)峰值將在14.2億以內(nèi)，總?cè)丝谪?fù)增長(zhǎng)起始年份估計(jì)在2026—2027年前后；[12]李建偉等預(yù)測(cè)人口峰值將于2023年前后到達(dá)，人口峰值不超過(guò)14.04億。[13]盡管不同研究的預(yù)測(cè)結(jié)果略有不同，但未來(lái)人口規(guī)模呈 “倒U型”發(fā)展的趨勢(shì)已定。

未來(lái)出生人口下降、人口總量即將下降，要求教育資源配置做出相應(yīng)調(diào)整。近年來(lái)的人口出生高峰出現(xiàn)在2016年，因此，各級(jí)各類教育適齡人口將相繼迎來(lái)短暫的高峰期后開啟下降趨勢(shì)。未來(lái)教育資源調(diào)整的方向?qū)⒅鸩綇目偭抗┙o轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

2.勞動(dòng)年齡人口數(shù)量持續(xù)下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)提出更高要求

從目前到2035年，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口將持續(xù)下降。實(shí)際上，勞動(dòng)年齡人口數(shù)下降早已開始?！?019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2019年年末，16—59歲勞動(dòng)年齡人口為8.96億，占總?cè)丝诒戎貫?4.0%，分別比2013年下降了2300萬(wàn)和3.6個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)本研究的預(yù)測(cè)，“十四五”期間，勞動(dòng)年齡人口還將減少3000多萬(wàn)，①到2025年降至8.6億；到2035年進(jìn)一步降至7.8億，相當(dāng)于2019年的87%左右。從勞動(dòng)力內(nèi)部年齡結(jié)構(gòu)看，年輕勞動(dòng)力加速下降，勞動(dòng)力老化程度加重，這導(dǎo)致年輕勞動(dòng)力占勞動(dòng)年齡人口的比例大幅度下降。2019年，16—39歲年輕勞動(dòng)力占16—59歲勞動(dòng)年齡人口的比例為52%，比2012年低4個(gè)百分點(diǎn)；“十四五”期間還將有小幅下降，2025年降至50%，2035年進(jìn)一步降至47%。

老年人口規(guī)模持續(xù)快速增加。1999年，我國(guó)60歲及以上老年人口的比例超越10%，正式邁入傳統(tǒng)意義上的老齡社會(huì)。[14]過(guò)去20年，我國(guó)人口老齡化程度不斷加重。2019年，60歲及以上人口2.54億，占總?cè)丝诘谋壤仙?8.1%。[15]根據(jù)本研究的預(yù)測(cè)，未來(lái)60歲及以上老年人口將持續(xù)快速上升，預(yù)計(jì)2025年突破3億，占總?cè)丝诘谋戎亟咏?2%；2035年老年人口超過(guò)4.2億，占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)30%。

從勞動(dòng)力供給總量看，從目前到2035年，我國(guó)人力資源依然豐富。但從人口結(jié)構(gòu)看，勞動(dòng)年齡人口減少，老年人口增加，對(duì)社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率提出了更高要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式應(yīng)逐步向資本和技術(shù)密集型方向發(fā)展，依靠創(chuàng)新和質(zhì)量提升提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。以機(jī)器人、人工智能技術(shù)為代表的第四次工業(yè)革命，正在深刻改變著我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。中國(guó)社科院的研究認(rèn)為，新技術(shù)的應(yīng)用對(duì)我國(guó)制造業(yè)普通勞動(dòng)力崗位的替代率是19.6%，同時(shí)會(huì)增加對(duì) “人機(jī)協(xié)作”等要求更高認(rèn)知和技能水平的崗位需求。[16]學(xué)校教育和培訓(xùn)體系應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注這一影響，加強(qiáng)數(shù)學(xué)、科學(xué)、工程、技術(shù)等支撐新技術(shù)革命的基礎(chǔ)教育和培訓(xùn)。

3.人口流動(dòng)規(guī)模依然活躍，聚焦以人為核心的城鎮(zhèn)化要求增加城鎮(zhèn)教育供給

改革開放前三十多年，我國(guó)流動(dòng)人口一直呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)勢(shì)頭。近年來(lái)，人口流動(dòng)呈現(xiàn)出一些新特征。

第一，流動(dòng)人口規(guī)模增速放緩，但規(guī)模依然龐大。2010年后，受勞動(dòng)年齡人口減少、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、戶籍制度改革等因素影響，流動(dòng)人口增長(zhǎng)速度回落。根據(jù) 《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒-2019》的數(shù)據(jù)，流動(dòng)人口規(guī)模于2014年達(dá)到最高峰2.53億后出現(xiàn)下降，但幅度并不大。目前流動(dòng)人口規(guī)模仍然龐大，有2.36億。

第二，流動(dòng)呈現(xiàn)短距離化?？缡×鲃?dòng)人口占全部流動(dòng)人口的比例降低，省內(nèi)流動(dòng)比例不斷提高。2015年，跨省流動(dòng)的比例為39.4%，比2005年低7個(gè)百分點(diǎn)。[17]農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告也顯示，2019年，外出農(nóng)民工中，在省內(nèi)就業(yè)比例較上年增長(zhǎng)2.5%，跨省流動(dòng)的比例下降1.1%。[18]

第三，流入方向開始由東部向中西部轉(zhuǎn)移。東部地區(qū)目前仍然是人口的主要流入地。但在我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)過(guò)程中，沿海省份勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)不斷向中西部轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)流動(dòng)人口的流向轉(zhuǎn)變，中西部地區(qū)的流動(dòng)人口增速明顯高于東部地區(qū)。2005—2015年流入東部省份的比例由64.5%下降至54.8%，流入中部省份的比例由17.2%上升至21.7%，流入地為西部省份的比例由18.3%上升至23.5%。[19]2019年，東部、東北地區(qū)吸納就業(yè)的農(nóng)民工減少，分別比上年下降108萬(wàn)和10萬(wàn)人，中西部地區(qū)吸納就業(yè)的農(nóng)民工繼續(xù)增加，分別比上年增長(zhǎng)172萬(wàn)和180萬(wàn)。[20]

第四，流動(dòng)人口的平均受教育程度顯著提升。1982年，流動(dòng)人口的平均受教育年限僅為5.6年，比全國(guó)平均水平高0.1年；到2015年，流動(dòng)人口的平均受教育年限提高到10.6年，優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大到1.5年。[21]根據(jù)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2017年大專以上文化程度的流動(dòng)人口比重達(dá)到17.0%，2010年僅為7.5%。[22]

面向未來(lái)，我國(guó)人口流動(dòng)依然活躍。從城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律看，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平仍將進(jìn)一步提高。聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，到2035年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將提高至73.9%，2050年進(jìn)一步提高至80%。[23]結(jié)合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，“十四五”時(shí)期，人口會(huì)進(jìn)一步向 “19+2”城市群②聚集。

推動(dòng)常住人口享受基本公共服務(wù)是新型城鎮(zhèn)化的要求，為此教育資源配置需適當(dāng)向城鎮(zhèn)傾斜。2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā) 《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014—2020年）》，明確 “以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。以人為核心的城鎮(zhèn)化，關(guān)注點(diǎn)是人的福利和幸福。[24]根據(jù)城鎮(zhèn)化規(guī)劃，在教育領(lǐng)域，首先要保障隨遷子女的義務(wù)教育問(wèn)題，逐步完善學(xué)前教育和職業(yè)教育相關(guān)政策，推動(dòng)隨遷子女完成義務(wù)教育后在流入地參加升學(xué)考試。龐大的流動(dòng)人口規(guī)模對(duì)城鎮(zhèn)教育供給帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，特別是流動(dòng)人口聚集的大城市。

三、各級(jí)各類教育的需求及供求矛盾分析

人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)變化正在對(duì)我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展提出新挑戰(zhàn)。本部分以人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，具體分析未來(lái)各級(jí)各類教育的需求情況，并結(jié)合前面對(duì)人口變動(dòng)的宏觀分析和國(guó)家教育發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步討論教育供求矛盾。從總量講，目前到2035年學(xué)前教育至高等教育適齡人口數(shù)變化不大。“十四五”期間，我國(guó)3—22歲人口數(shù)量將增加400多萬(wàn)，增幅在2%以內(nèi)，2025年預(yù)計(jì)達(dá)3.09億左右；2027年起，該年齡段人口數(shù)開始下降，2035年降至2.81億左右。盡管總量數(shù)據(jù)如此，但受城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響，城鎮(zhèn)教育需求增長(zhǎng)還是明顯的。

1.“十四五”時(shí)期學(xué)前教育需求達(dá)到峰值，城鄉(xiāng)學(xué)前教育供需矛盾突出

有研究將學(xué)前教育適齡幼兒年齡段界定為3—6周歲，其依據(jù)是 《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定適齡幼兒一般為3周歲至6周歲。但是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，6周歲也是我國(guó)義務(wù)教育的起始年齡；在條件不具備的地區(qū)，法律允許入學(xué)年齡推遲到7周歲。從目前情況看，大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)實(shí)施6周歲入小學(xué)。根據(jù)教育統(tǒng)計(jì)年鑒，2018年，6歲兒童中，已入小學(xué)的為1466萬(wàn)，仍在幼兒園的僅232萬(wàn)。考慮到這一因素，本研究將3—5歲人口作為學(xué)前教育適齡人口。

受 “全面二孩”政策的短期影響，學(xué)前教育適齡人口在 “十四五”期間將維持在較高水平，特別是在 “十四五”初期。本研究預(yù)測(cè)3—5歲人口的上限是2021年達(dá)到峰值5253萬(wàn)，比2019年高3.9%；下限是2019年達(dá)到峰值，目前已經(jīng)開始下降。到2025年，3—5歲人口規(guī)模相當(dāng)于2019年的84%—91%?！笆奈濉币院?，學(xué)前教育適齡幼兒數(shù)將持續(xù)下降，到2035年降至3300萬(wàn)左右。其他幾個(gè)對(duì)學(xué)前教育學(xué)齡人口預(yù)測(cè)的研究、預(yù)測(cè)的趨勢(shì)與本研究相同，基本都認(rèn)為學(xué)前教育高峰期在2021年前后，但由于對(duì)適齡幼兒年齡界定為3—6歲，預(yù)測(cè)的峰值略高。

雖然從適齡幼兒總量看，進(jìn)一步提高學(xué)前教育普及水平的壓力并不大；但是，由于城鎮(zhèn)化水平的提高，大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口子女將在城鎮(zhèn)接受教育，“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)學(xué)前教育學(xué)位存在著旺盛需求。城鎮(zhèn)學(xué)前教育適齡人口 （3—5歲）的峰值預(yù)計(jì)在2022年到達(dá)，比2019年高32%左右。農(nóng)村學(xué)前教育適齡人口在 “十四五”初期略有增加后開始下降 （見圖2）。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》要求，到2020年學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%；到2035年，全面普及學(xué)前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案 （2018—2022年）》也重申了學(xué)前教育 “普及普惠”“有質(zhì)量”的發(fā)展方向。

圖2 我國(guó)分城鄉(xiāng)3—5歲人口預(yù)測(cè)

當(dāng)前，民辦幼兒園是普及學(xué)前教育的中堅(jiān)力量?！?019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2019年我國(guó)學(xué)前教育毛入園率為83.4%；民辦幼兒園在園幼兒2649萬(wàn)，占學(xué)前教育總規(guī)模的一半以上。由于城市家庭支付能力更強(qiáng)，城鎮(zhèn)幼兒在民辦園的比例更高。根據(jù)教育統(tǒng)計(jì)年鑒，2018年，在城區(qū)，民辦幼兒園在園幼兒的比例高達(dá)65.3%，鎮(zhèn)區(qū)為56.8%，農(nóng)村為42.8%。流動(dòng)兒童進(jìn)入公辦園更為困難。2019年，3—5歲農(nóng)民工隨遷兒童入園率 （含學(xué)前班）為85.5%，入園兒童中，僅有25.2%在公辦幼兒園，另有35.7%在普惠性民辦幼兒園。[25]

為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育 “普及普惠”發(fā)展的目標(biāo)，“十四五”時(shí)期城鄉(xiāng)都面臨著挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)學(xué)前教育短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)更多發(fā)展普惠性幼兒園，加強(qiáng)城鎮(zhèn)住宅配套園建設(shè)。要特別關(guān)注流動(dòng)兒童，在農(nóng)民工聚集的地方增加公辦園學(xué)位供給。

農(nóng)村學(xué)前教育雖然適齡人口增幅不大，但毛入學(xué)率偏低、教學(xué)質(zhì)量不高，而且農(nóng)村家庭子女的入園機(jī)會(huì)較城鎮(zhèn)家庭子女更易受到家庭收入的影響。較低的家庭收入與高昂的教育成本已經(jīng)成為農(nóng)村家庭子女接受學(xué)前教育的主要障礙。[26]“十四五”時(shí)期應(yīng)繼續(xù)增加對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入，以發(fā)展公辦園為主，提高學(xué)前教育毛入學(xué)率。

2.義務(wù)教育適齡人口在 “十四五”以后開始下降，但城鎮(zhèn)義務(wù)教育峰值預(yù)計(jì)在2030年到來(lái)

“十四五”期間，6—14歲義務(wù)教育適齡人口將有小幅增長(zhǎng)。2025年，義務(wù)教育適齡人口總量將介于1.45億至1.49億之間，比2019年增加6%—9%。“十四五”之后，義務(wù)教育適齡人口將快速下降，預(yù)計(jì)到2035年6—14歲人口規(guī)模將降至2019年的79%—90%。

受城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響，城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)位緊張問(wèn)題將持續(xù)到2030年，農(nóng)村學(xué)校生源持續(xù)下降。與2019年相比，2025年城鎮(zhèn)6—14歲人口數(shù)預(yù)計(jì)高出23%左右，農(nóng)村則低28%左右。到2030年，城鎮(zhèn)義務(wù)教育適齡人口數(shù)達(dá)到峰值，比2019年高39%左右 （見圖3）。因此，在2030年之前，城鎮(zhèn)義務(wù)教育將面臨 “入學(xué)難”問(wèn)題。

圖3 我國(guó)分城鄉(xiāng)6—14歲人口預(yù)測(cè)

近年來(lái)，各地在保障流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育方面取得積極進(jìn)展。2019年，農(nóng)民工隨遷子女小學(xué)和初中階段在公辦學(xué)校就讀的比例分別為83.4%和85.2%，在有政府資助的民辦學(xué)校就讀的比例分別為11.9%和8.8%。但是，農(nóng)民工反映隨遷子女升學(xué)難、費(fèi)用高的比例有所增加，在東部地區(qū)和大城市更加突出。[27]隨著城鎮(zhèn)義務(wù)教育適齡人口增加，在現(xiàn)有學(xué)位供給的情況下，農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校的難度將會(huì)加大。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注隨遷子女的入學(xué)成本和入學(xué)機(jī)會(huì)。此外，流動(dòng)人口受教育程度不斷提高，他們對(duì)子女接受更好教育的期望將進(jìn)一步加劇優(yōu)質(zhì)教育資源的供求矛盾。

與城鎮(zhèn)相反，農(nóng)村部分學(xué)校生源下降，學(xué)校面臨著解決就學(xué)問(wèn)題、提高教育質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益等方面的權(quán)衡。面對(duì)就近入學(xué)的法律要求及服務(wù)農(nóng)村相對(duì)貧困家庭兒童就學(xué)的需求，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校將長(zhǎng)期存在。[28]

3.高中階段教育適齡人口數(shù)呈波浪式上升，增量主要在城鎮(zhèn)

受出生人口波動(dòng)影響，高中階段教育適齡人口峰值比義務(wù)教育推遲幾年，預(yù)計(jì)在2033年到達(dá)?！笆奈濉逼陂g，高中階段教育適齡人口（15—17歲）總量小幅上漲，2024年將達(dá)到 “十四五”時(shí)期的峰值4627萬(wàn)，比2019年高11%?！笆奈濉币院螅咧须A段教育適齡人口規(guī)?？傮w呈上升趨勢(shì)，2024年后經(jīng)歷幾年的下跌，2028年恢復(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，預(yù)計(jì)在2033年達(dá)到最高峰，比2019年高22%左右。從城鄉(xiāng)看，15—17歲人口的增量主要在城鎮(zhèn)，2024年達(dá)到 “十四五”時(shí)期最高峰，比2019年高16%左右。城鎮(zhèn)15—17歲人口的峰值大約在2034年，比2019年多60%左右 （見圖4）。

圖4 我國(guó)分城鄉(xiāng)15—17歲人口預(yù)測(cè)

進(jìn)一步提高高中階段教育的普及水平，從區(qū)域來(lái)看重點(diǎn)在中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)，從結(jié)構(gòu)上看重點(diǎn)是中等職業(yè)教育?！吨袊?guó)教育現(xiàn)代化2035》提出，到2035年全面普及高中階段教育，在結(jié)構(gòu)上，中等職業(yè)教育和普通高中教育要協(xié)調(diào)發(fā)展?！都涌焱七M(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018—2022年）》要求加快高中階段教育普及攻堅(jiān)，支持中西部地區(qū)加快普及高中階段教育。

從辦學(xué)能力上講，“十四五”期間有進(jìn)一步提升高中階段教育普及水平的空間。2011年，高中階段在校生規(guī)模達(dá)到最高峰4687萬(wàn)，已經(jīng)高于 “十四五”時(shí)期15—17歲人口。從供給角度講，“十四五”時(shí)期進(jìn)一步提高高中階段教育毛入學(xué)率困難不大。困難在于如何化解國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和個(gè)人教育需求之間的矛盾，吸引初中畢業(yè)生選擇中等職業(yè)教育。2019年，中職在校生數(shù)占高中階段在校生數(shù)的39.5%。要實(shí)現(xiàn)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中提出的 “高中階段教育職普比大體相當(dāng)”的發(fā)展目標(biāo)，未來(lái)招生的增長(zhǎng)點(diǎn)在中等職業(yè)教育。但是，不少中職學(xué)校在吸引和留住初中畢業(yè)生方面還存在一定困難。特別是未來(lái)一個(gè)時(shí)期年輕勞動(dòng)力數(shù)量下降，部分行業(yè)勞動(dòng)力短缺，工資上漲幅度明顯。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的初中畢業(yè)生面臨先工作而不是先升學(xué)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

4.高等教育適齡人口數(shù)小幅增長(zhǎng)，峰值在2035年

“十四五”期間，高等教育適齡人口總量小幅上漲。2025年，18—22歲人口數(shù)為7303萬(wàn)，比2021年高5.2%。但由于過(guò)去一個(gè)時(shí)期高等教育適齡人口總量一直呈下降趨勢(shì)，“十四五”時(shí)期高等教育適齡人口總量低于 “十三五”時(shí)期。從 “十四五”以后到2035年，18—22歲人口總體上仍是上漲趨勢(shì)。2035年，18—22歲人口數(shù)介于8365萬(wàn)至8501萬(wàn)之間，比2019年該年齡段人口數(shù)多14.5%—16.5%，年均增幅在1%左右。2035年以后，該年齡段人口規(guī)模將持續(xù)下降，到2050年下降至5500萬(wàn)左右 （見圖5）。

圖5 我國(guó)18—22歲人口預(yù)測(cè)

“十四五”時(shí)期高等教育適齡人口總量低于 “十二五”和 “十三五”時(shí)期，這有利于將工作重心聚焦在質(zhì)量提升上，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。2019年，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率達(dá)到51.6%，邁入普及化階段。近期有關(guān)高等教育的文件都聚焦在質(zhì)量提升上。如 《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》要求提升高等教育的競(jìng)爭(zhēng)力，要 “制定緊跟時(shí)代發(fā)展的多樣化高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，要 “振興中西部地區(qū)高等教育”?！督逃筷P(guān)于加快建設(shè)高水平本科教育 全面提高人才培養(yǎng)能力的意見》提出，“圍繞全面提高人才培養(yǎng)能力這個(gè)核心點(diǎn)，加快形成高水平人才培養(yǎng)體系”。在高等教育適齡人口數(shù)增幅緩慢的情況下，有利于將投入用于提升教育質(zhì)量。

5.“十四五”時(shí)期23—30歲人口數(shù)持續(xù)大幅度下降

23—30歲是研究生教育的主要年齡段，也是大學(xué)以下學(xué)歷最有可能接受繼續(xù)教育的年齡段?！笆奈濉逼陂g，23—30歲人口總量延續(xù)“十三五”的趨勢(shì)，繼續(xù)大幅度下降。2025年，23—30歲人口預(yù)計(jì)降至1.2億，比2019年減少29%，相當(dāng)于2016年峰值的三分之二?！笆奈濉币院螅?3—30歲人口數(shù)仍將繼續(xù)下降，從2030年開始緩慢回升，但幅度不大，預(yù)計(jì)2035年上升到1.2億，相當(dāng)于2025年的水平 （見圖6）。

圖6 我國(guó)23—30歲人口預(yù)測(cè)

受23—30歲人口數(shù)量減少及普通高等教育發(fā)展的影響，傳統(tǒng)成人學(xué)歷教育需求可能減少。這種情況其實(shí)已經(jīng)發(fā)生，過(guò)去十幾年，成人高等學(xué)校的數(shù)量一直在減少。但在當(dāng)前信息技術(shù)變革、全球產(chǎn)業(yè)鏈變化加快的背景下，成人對(duì)繼續(xù)教育的需求會(huì)更加多元化，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)習(xí)者需求重新調(diào)整繼續(xù)教育和研究生教育供給。普通高等學(xué)校和職業(yè)院校將是更合適承擔(dān)高質(zhì)量繼續(xù)教育的機(jī)構(gòu)。

四、對(duì)制定 “十四五”教育規(guī)劃的相關(guān)政策建議

1.繼續(xù)增加城鎮(zhèn)學(xué)前教育和義務(wù)教育學(xué)位供給，重點(diǎn)關(guān)注流動(dòng)兒童和留守兒童

從適齡人口總量上講，學(xué)前教育和義務(wù)教育在 “十四五”期間增幅不大，但由于農(nóng)村人口進(jìn)一步向城鎮(zhèn)流動(dòng)，城鎮(zhèn)學(xué)前教育和義務(wù)教育 “入園難”“入學(xué)難”還將持續(xù)一段時(shí)間。受人口流動(dòng)影響，不同區(qū)域?qū)W位緊張程度不同。目前，東部地區(qū)依然是最主要的人口流入地，但在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，流動(dòng)人口有向中西部分散的趨勢(shì)。因此，各地要加強(qiáng)人口流向預(yù)判工作，妥善解決城鎮(zhèn)學(xué)前教育和義務(wù)教育學(xué)位供給問(wèn)題。要特別關(guān)注東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市及在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略支持下的中西部大城市的就學(xué)壓力問(wèn)題，通過(guò)為農(nóng)民工隨遷子女增加公立幼兒園和學(xué)校的學(xué)位來(lái)降低學(xué)習(xí)成本，提高入學(xué) （園）率。另一方面，農(nóng)村學(xué)前教育和義務(wù)教育適齡人口總量逐步下降。農(nóng)村學(xué)前教育的普及應(yīng)當(dāng)首先考慮利用農(nóng)村中小學(xué)閑置校舍舉辦公辦園。

2.提前謀劃城鎮(zhèn)高中階段教育布局結(jié)構(gòu)，增加對(duì)職業(yè)教育的投入

未來(lái)城鎮(zhèn)面臨高中階段教育適齡人口數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)的局面，峰值在2034年。全面普及高中階段教育亟須重視城鎮(zhèn)普通高中的發(fā)展布局（特別是在人口大鎮(zhèn)、人口增速快的特色小鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等）和提高職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)吸引力。《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》要求高中階段教育兼顧普職協(xié)調(diào)發(fā)展。中等職業(yè)教育是國(guó)家現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的急需，但對(duì)初中畢業(yè)生的吸引力不足。受近年來(lái)勞動(dòng)力數(shù)量持續(xù)下降、普通勞動(dòng)工資水平提高的影響，年輕勞動(dòng)力更容易放棄高中階段教育，特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。為此，還是要加大支持中等職業(yè)教育發(fā)展的力度，加強(qiáng)與新技術(shù)革命相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合，通過(guò)改善辦學(xué)條件、改革辦學(xué)模式、提升辦學(xué)質(zhì)量，把職業(yè)教育的類型扎實(shí)做好，讓職業(yè)教育真正起到富民的作用。

3.抓住契機(jī)調(diào)整高等教育體系結(jié)構(gòu)，特別是加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域的高層次人才培養(yǎng)

未來(lái)年輕人口數(shù)量的變化，將有利于把高等教育的工作重心聚焦到內(nèi)涵質(zhì)量上來(lái)。從目前到2035年，18—22歲高等教育適齡人口數(shù)小幅增長(zhǎng)；23—30歲人口數(shù)在 “十四五”期間快速下降，到2030年止跌回升?？梢?，本?？坪脱芯可逃龔娜丝跀?shù)量需求上看沒(méi)有大規(guī)模擴(kuò)招的壓力，這將有利于高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，以及根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求和人民群眾接受優(yōu)質(zhì)教育的需要而主動(dòng)謀劃。重點(diǎn)是按科技革命和產(chǎn)業(yè)變革需求調(diào)整學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，按創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)和百姓升學(xué)需求積極發(fā)展研究生教育并優(yōu)化結(jié)構(gòu)，推動(dòng)高等學(xué)校重視提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展。

4.不斷加大繼續(xù)教育和技術(shù)培訓(xùn)力度，推動(dòng)終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)

受出生人口減少、人均預(yù)期壽命增長(zhǎng)的影響，我國(guó)人口老齡化程度不斷加劇。要支撐這樣的人口結(jié)構(gòu)，必須進(jìn)一步提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式要逐步向資本和技術(shù)密集型方向發(fā)展，依靠創(chuàng)新和質(zhì)量提升提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。在這個(gè)過(guò)程中，大量勞動(dòng)者將面臨技術(shù)變革、崗位變化帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，特別是那些受教育程度較低的勞動(dòng)者。這就需要充分利用高等學(xué)校和職業(yè)院校建設(shè)靈活開放的培訓(xùn)系統(tǒng)，增加在職職工接受繼續(xù)教育的剛性要求，高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系。而高等學(xué)校和職業(yè)院校則需要進(jìn)行教學(xué)管理體系和教學(xué)模式改革，承擔(dān)起高質(zhì)量繼續(xù)教育和培訓(xùn)的重任，成為建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的主力軍。

5.全力確保 “十四五”期間教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)落實(shí)到位

“十四五”期間，3—22歲人口數(shù)小幅上漲，但幅度不大。根據(jù) 《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案 （2018—2022年）》，學(xué)前教育和高中階段教育的毛入學(xué)率要進(jìn)一步提升，且各級(jí)各類教育都存在進(jìn)一步提升質(zhì)量的要求。因此，面對(duì)教育全面普及化階段的到來(lái)，內(nèi)涵式發(fā)展的要求更為迫切。這是久久為功的事業(yè)，而經(jīng)費(fèi)保障是基礎(chǔ)，經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)要切實(shí)落實(shí)到位。

注釋：

①指上限預(yù)測(cè)和下限預(yù)測(cè)的平均值。如無(wú)特別說(shuō)明，下文中某年人口數(shù)的預(yù)測(cè)值均是這個(gè)概念。

② “19+2”，即京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、山東半島、海峽西岸、哈長(zhǎng)、遼中南、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原、北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州－西寧、寧夏沿黃和天山北坡19個(gè)城市群，還有以拉薩、喀什為中心的兩個(gè)城市圈。