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        人口變動(dòng)與“十四五”教育規(guī)劃編制思考

        2020-10-22 13:03:42王廣州馬陸亭
        關(guān)鍵詞:教育

        梁 彥 王廣州 馬陸亭

        (1.3.教育部教育發(fā)展研究中心,北京100816;2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院,北京100028)

        “十四五”時(shí)期是我國(guó)向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年,做好 “十四五”教育規(guī)劃編制意義重大。學(xué)齡人口變動(dòng)是研制教育規(guī)劃、配置教育資源的基礎(chǔ)。從短期來(lái)看,各年齡段人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)直接影響人民群眾對(duì)各級(jí)各類教育資源的需求;從長(zhǎng)期來(lái)看,人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變動(dòng)將影響人力資源市場(chǎng)狀況。教育是人力資本開發(fā)的基本途徑,必須從戰(zhàn)略高度提前布局,為國(guó)家持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供人才支撐。編制 “十四五”教育規(guī)劃,既要摸清這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期各級(jí)各類教育學(xué)齡人口狀況,也要考慮之后更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期人口變動(dòng)趨勢(shì)及其對(duì)教育政策調(diào)整的影響。本文在人口預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上,結(jié)合國(guó)家教育中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃,重點(diǎn)分析各級(jí)各類教育從目前至2035年期間的供求矛盾,最后為“十四五”教育規(guī)劃提出政策建議。

        一、研究基礎(chǔ)與研究方法

        對(duì)各級(jí)教育學(xué)齡人口的預(yù)測(cè)和分析,一直是相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者關(guān)心的議題。不少研究者關(guān)注某一階段教育的需求預(yù)測(cè),如李玲、黃宸和李漢東用隊(duì)列要素法,預(yù)測(cè)了2017—2035年我國(guó)城鄉(xiāng)學(xué)前教育適齡人口規(guī)模,并估算了在園幼兒數(shù)、所需園所、師資和經(jīng)費(fèi)。[1]梁文艷、杜育紅和劉金娟借助中國(guó)人口預(yù)測(cè)系統(tǒng) (CPPS)預(yù)測(cè)了2013—2030年義務(wù)教育階段適齡人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)。[2]王廣州用遞進(jìn)人口預(yù)測(cè)模型預(yù)測(cè)了2050年前高等教育適齡人口總量、結(jié)構(gòu)和變動(dòng)趨勢(shì)。[3]也有少數(shù)研究涉及多個(gè)教育階段,如袁桂林等對(duì)2005—2020年小學(xué)至大學(xué)各階段教育適齡人口的預(yù)測(cè),[4]趙佳音對(duì)2016—2025年學(xué)前至高中階段教育學(xué)齡人口的預(yù)測(cè),[5]孫百才等對(duì)2016—2030年學(xué)前至高等教育需求的預(yù)測(cè)。[6]考慮到 “十三五”時(shí)期我國(guó)生育政策調(diào)整和人口形勢(shì)的變化,以及十九大對(duì)我國(guó)今后各方面工作制定的戰(zhàn)略部署,為科學(xué)研制 “十四五”教育規(guī)劃,需要采用更新的數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)教育適齡人口變化,綜合分析各級(jí)各類教育需求以及應(yīng)對(duì)措施。

        本研究以2010年第六次人口普查、2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),運(yùn)用隊(duì)列要素人口預(yù)測(cè)模型對(duì)未來(lái)人口做出預(yù)測(cè)。隊(duì)列要素人口預(yù)測(cè)是經(jīng)典的人口預(yù)測(cè)方法,采用系統(tǒng)仿真思想,構(gòu)建結(jié)構(gòu)功能模型,對(duì)人口年齡結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)和過(guò)程進(jìn)行模擬分析。

        參數(shù)假定以第六次全國(guó)人口普查為基礎(chǔ),包括普查時(shí)點(diǎn)的男性與女性平均預(yù)期壽命、總和生育率和出生性別比。對(duì)于平均預(yù)期壽命,采用線性插值方法,估算各個(gè)時(shí)點(diǎn)的男性與女性平均預(yù)期壽命。為了防止留存人口高估,參照 World Population Prospects(2017)[7]數(shù)據(jù)對(duì)預(yù)期壽命進(jìn)行估計(jì)。對(duì)于總和生育率,2010—2017年數(shù)據(jù)根據(jù)2017年人口變動(dòng)抽樣調(diào)查年齡結(jié)構(gòu)推算;2018—2050年數(shù)據(jù),利用遞進(jìn)生育率方法進(jìn)行估計(jì)。對(duì)于出生性別比,假定2021—2030年、2031—2040年、 2041—2050年分別維持在109、108、107不變。此外,城鎮(zhèn)化水平直接影響學(xué)齡人口的城鄉(xiāng)分布,根據(jù)城鎮(zhèn)化的歷史趨勢(shì)、變化規(guī)律并結(jié)合國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的中長(zhǎng)期目標(biāo),假定2035年我國(guó)城鎮(zhèn)人口比例為75%,2050年為78%。

        二、我國(guó)未來(lái)人口變動(dòng)特征及對(duì)宏觀教育政策的影響

        改革開放以來(lái),我國(guó)人口過(guò)快增長(zhǎng)得到控制,人口素質(zhì)顯著提升,人口流動(dòng)高度活躍,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了豐富的人口紅利。近年來(lái),人口發(fā)展開啟了趨勢(shì)性轉(zhuǎn)折,雖然人口總量慣性增長(zhǎng),但增速放緩、勞動(dòng)力數(shù)量下降及人口流動(dòng)變化將成為影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要因素。

        1.出生人口逐步下降,教育資源配置將從總量供給向結(jié)構(gòu)性調(diào)整轉(zhuǎn)變

        2016年,“全面二孩”政策正式實(shí)施。當(dāng)年,出生人口1786萬(wàn),比2015年多131萬(wàn)。但是,中國(guó)生育水平經(jīng)過(guò)短暫回升后開始下降。2018年出生人口1523萬(wàn),比2017年減少200萬(wàn);2019年出生人口1465萬(wàn),比2018年減少58萬(wàn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司司長(zhǎng)張毅指出,“全面二孩”政策的積累效應(yīng)在前兩年集中釋放,導(dǎo)致生育率呈現(xiàn)先升后降的現(xiàn)象。[8]多項(xiàng)研究認(rèn)為,“全面二孩”政策雖然提高了二孩生育率,但由于一孩生育率下降,政策沒(méi)有從根本上緩解 “低生育陷阱”問(wèn)題,未來(lái)出生人口將持續(xù)下降。[9]本研究預(yù)測(cè),2025年,出生人口數(shù)將介于1184萬(wàn)至1351萬(wàn),相當(dāng)于2019年出生人口數(shù)的81%—92%;到2035年,出生人口將進(jìn)一步下降,介于984萬(wàn)至1218萬(wàn),相當(dāng)于2019年的67%—83% (見圖1)。

        圖1 我國(guó)出生人口及預(yù)測(cè)

        受出生人口下降的影響,未來(lái)我國(guó)人口總量增速放緩,負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代即將到來(lái)?!秶?guó)家人口發(fā)展規(guī)劃 (2016—2030年)》指出,我國(guó)人口發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期,人口總規(guī)模增長(zhǎng)慣性減弱,2030年前后達(dá)到峰值。聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)我國(guó)于2030年達(dá)到人口規(guī)模峰值14.4億。[10]翟振武等預(yù)測(cè)我國(guó)總?cè)丝跀?shù)的峰值于2029年左右到來(lái),約為14.55億。[11]但也有幾項(xiàng)研究認(rèn)為峰值到來(lái)的時(shí)間更早,峰值數(shù)更低一些。如王廣州等預(yù)測(cè)峰值將在14.2億以內(nèi),總?cè)丝谪?fù)增長(zhǎng)起始年份估計(jì)在2026—2027年前后;[12]李建偉等預(yù)測(cè)人口峰值將于2023年前后到達(dá),人口峰值不超過(guò)14.04億。[13]盡管不同研究的預(yù)測(cè)結(jié)果略有不同,但未來(lái)人口規(guī)模呈 “倒U型”發(fā)展的趨勢(shì)已定。

        未來(lái)出生人口下降、人口總量即將下降,要求教育資源配置做出相應(yīng)調(diào)整。近年來(lái)的人口出生高峰出現(xiàn)在2016年,因此,各級(jí)各類教育適齡人口將相繼迎來(lái)短暫的高峰期后開啟下降趨勢(shì)。未來(lái)教育資源調(diào)整的方向?qū)⒅鸩綇目偭抗┙o轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

        2.勞動(dòng)年齡人口數(shù)量持續(xù)下降,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)提出更高要求

        從目前到2035年,我國(guó)勞動(dòng)年齡人口將持續(xù)下降。實(shí)際上,勞動(dòng)年齡人口數(shù)下降早已開始?!?019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示,2019年年末,16—59歲勞動(dòng)年齡人口為8.96億,占總?cè)丝诒戎貫?4.0%,分別比2013年下降了2300萬(wàn)和3.6個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)本研究的預(yù)測(cè),“十四五”期間,勞動(dòng)年齡人口還將減少3000多萬(wàn),①到2025年降至8.6億;到2035年進(jìn)一步降至7.8億,相當(dāng)于2019年的87%左右。從勞動(dòng)力內(nèi)部年齡結(jié)構(gòu)看,年輕勞動(dòng)力加速下降,勞動(dòng)力老化程度加重,這導(dǎo)致年輕勞動(dòng)力占勞動(dòng)年齡人口的比例大幅度下降。2019年,16—39歲年輕勞動(dòng)力占16—59歲勞動(dòng)年齡人口的比例為52%,比2012年低4個(gè)百分點(diǎn);“十四五”期間還將有小幅下降,2025年降至50%,2035年進(jìn)一步降至47%。

        老年人口規(guī)模持續(xù)快速增加。1999年,我國(guó)60歲及以上老年人口的比例超越10%,正式邁入傳統(tǒng)意義上的老齡社會(huì)。[14]過(guò)去20年,我國(guó)人口老齡化程度不斷加重。2019年,60歲及以上人口2.54億,占總?cè)丝诘谋壤仙?8.1%。[15]根據(jù)本研究的預(yù)測(cè),未來(lái)60歲及以上老年人口將持續(xù)快速上升,預(yù)計(jì)2025年突破3億,占總?cè)丝诘谋戎亟咏?2%;2035年老年人口超過(guò)4.2億,占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)30%。

        從勞動(dòng)力供給總量看,從目前到2035年,我國(guó)人力資源依然豐富。但從人口結(jié)構(gòu)看,勞動(dòng)年齡人口減少,老年人口增加,對(duì)社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率提出了更高要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式應(yīng)逐步向資本和技術(shù)密集型方向發(fā)展,依靠創(chuàng)新和質(zhì)量提升提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。以機(jī)器人、人工智能技術(shù)為代表的第四次工業(yè)革命,正在深刻改變著我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。中國(guó)社科院的研究認(rèn)為,新技術(shù)的應(yīng)用對(duì)我國(guó)制造業(yè)普通勞動(dòng)力崗位的替代率是19.6%,同時(shí)會(huì)增加對(duì) “人機(jī)協(xié)作”等要求更高認(rèn)知和技能水平的崗位需求。[16]學(xué)校教育和培訓(xùn)體系應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注這一影響,加強(qiáng)數(shù)學(xué)、科學(xué)、工程、技術(shù)等支撐新技術(shù)革命的基礎(chǔ)教育和培訓(xùn)。

        3.人口流動(dòng)規(guī)模依然活躍,聚焦以人為核心的城鎮(zhèn)化要求增加城鎮(zhèn)教育供給

        改革開放前三十多年,我國(guó)流動(dòng)人口一直呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)勢(shì)頭。近年來(lái),人口流動(dòng)呈現(xiàn)出一些新特征。

        第一,流動(dòng)人口規(guī)模增速放緩,但規(guī)模依然龐大。2010年后,受勞動(dòng)年齡人口減少、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、戶籍制度改革等因素影響,流動(dòng)人口增長(zhǎng)速度回落。根據(jù) 《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒-2019》的數(shù)據(jù),流動(dòng)人口規(guī)模于2014年達(dá)到最高峰2.53億后出現(xiàn)下降,但幅度并不大。目前流動(dòng)人口規(guī)模仍然龐大,有2.36億。

        第二,流動(dòng)呈現(xiàn)短距離化??缡×鲃?dòng)人口占全部流動(dòng)人口的比例降低,省內(nèi)流動(dòng)比例不斷提高。2015年,跨省流動(dòng)的比例為39.4%,比2005年低7個(gè)百分點(diǎn)。[17]農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告也顯示,2019年,外出農(nóng)民工中,在省內(nèi)就業(yè)比例較上年增長(zhǎng)2.5%,跨省流動(dòng)的比例下降1.1%。[18]

        第三,流入方向開始由東部向中西部轉(zhuǎn)移。東部地區(qū)目前仍然是人口的主要流入地。但在我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)過(guò)程中,沿海省份勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)不斷向中西部轉(zhuǎn)移,帶動(dòng)流動(dòng)人口的流向轉(zhuǎn)變,中西部地區(qū)的流動(dòng)人口增速明顯高于東部地區(qū)。2005—2015年流入東部省份的比例由64.5%下降至54.8%,流入中部省份的比例由17.2%上升至21.7%,流入地為西部省份的比例由18.3%上升至23.5%。[19]2019年,東部、東北地區(qū)吸納就業(yè)的農(nóng)民工減少,分別比上年下降108萬(wàn)和10萬(wàn)人,中西部地區(qū)吸納就業(yè)的農(nóng)民工繼續(xù)增加,分別比上年增長(zhǎng)172萬(wàn)和180萬(wàn)。[20]

        第四,流動(dòng)人口的平均受教育程度顯著提升。1982年,流動(dòng)人口的平均受教育年限僅為5.6年,比全國(guó)平均水平高0.1年;到2015年,流動(dòng)人口的平均受教育年限提高到10.6年,優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大到1.5年。[21]根據(jù)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),2017年大專以上文化程度的流動(dòng)人口比重達(dá)到17.0%,2010年僅為7.5%。[22]

        面向未來(lái),我國(guó)人口流動(dòng)依然活躍。從城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律看,我國(guó)城鎮(zhèn)化水平仍將進(jìn)一步提高。聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè),到2035年,我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將提高至73.9%,2050年進(jìn)一步提高至80%。[23]結(jié)合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,“十四五”時(shí)期,人口會(huì)進(jìn)一步向 “19+2”城市群②聚集。

        推動(dòng)常住人口享受基本公共服務(wù)是新型城鎮(zhèn)化的要求,為此教育資源配置需適當(dāng)向城鎮(zhèn)傾斜。2014年,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā) 《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014—2020年)》,明確 “以人的城鎮(zhèn)化為核心,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。以人為核心的城鎮(zhèn)化,關(guān)注點(diǎn)是人的福利和幸福。[24]根據(jù)城鎮(zhèn)化規(guī)劃,在教育領(lǐng)域,首先要保障隨遷子女的義務(wù)教育問(wèn)題,逐步完善學(xué)前教育和職業(yè)教育相關(guān)政策,推動(dòng)隨遷子女完成義務(wù)教育后在流入地參加升學(xué)考試。龐大的流動(dòng)人口規(guī)模對(duì)城鎮(zhèn)教育供給帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn),特別是流動(dòng)人口聚集的大城市。

        三、各級(jí)各類教育的需求及供求矛盾分析

        人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)變化正在對(duì)我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展提出新挑戰(zhàn)。本部分以人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),具體分析未來(lái)各級(jí)各類教育的需求情況,并結(jié)合前面對(duì)人口變動(dòng)的宏觀分析和國(guó)家教育發(fā)展戰(zhàn)略,進(jìn)一步討論教育供求矛盾。從總量講,目前到2035年學(xué)前教育至高等教育適齡人口數(shù)變化不大。“十四五”期間,我國(guó)3—22歲人口數(shù)量將增加400多萬(wàn),增幅在2%以內(nèi),2025年預(yù)計(jì)達(dá)3.09億左右;2027年起,該年齡段人口數(shù)開始下降,2035年降至2.81億左右。盡管總量數(shù)據(jù)如此,但受城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響,城鎮(zhèn)教育需求增長(zhǎng)還是明顯的。

        1.“十四五”時(shí)期學(xué)前教育需求達(dá)到峰值,城鄉(xiāng)學(xué)前教育供需矛盾突出

        有研究將學(xué)前教育適齡幼兒年齡段界定為3—6周歲,其依據(jù)是 《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定適齡幼兒一般為3周歲至6周歲。但是,根據(jù)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》,6周歲也是我國(guó)義務(wù)教育的起始年齡;在條件不具備的地區(qū),法律允許入學(xué)年齡推遲到7周歲。從目前情況看,大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)實(shí)施6周歲入小學(xué)。根據(jù)教育統(tǒng)計(jì)年鑒,2018年,6歲兒童中,已入小學(xué)的為1466萬(wàn),仍在幼兒園的僅232萬(wàn)。考慮到這一因素,本研究將3—5歲人口作為學(xué)前教育適齡人口。

        受 “全面二孩”政策的短期影響,學(xué)前教育適齡人口在 “十四五”期間將維持在較高水平,特別是在 “十四五”初期。本研究預(yù)測(cè)3—5歲人口的上限是2021年達(dá)到峰值5253萬(wàn),比2019年高3.9%;下限是2019年達(dá)到峰值,目前已經(jīng)開始下降。到2025年,3—5歲人口規(guī)模相當(dāng)于2019年的84%—91%?!笆奈濉币院?,學(xué)前教育適齡幼兒數(shù)將持續(xù)下降,到2035年降至3300萬(wàn)左右。其他幾個(gè)對(duì)學(xué)前教育學(xué)齡人口預(yù)測(cè)的研究、預(yù)測(cè)的趨勢(shì)與本研究相同,基本都認(rèn)為學(xué)前教育高峰期在2021年前后,但由于對(duì)適齡幼兒年齡界定為3—6歲,預(yù)測(cè)的峰值略高。

        雖然從適齡幼兒總量看,進(jìn)一步提高學(xué)前教育普及水平的壓力并不大;但是,由于城鎮(zhèn)化水平的提高,大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口子女將在城鎮(zhèn)接受教育,“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)學(xué)前教育學(xué)位存在著旺盛需求。城鎮(zhèn)學(xué)前教育適齡人口 (3—5歲)的峰值預(yù)計(jì)在2022年到達(dá),比2019年高32%左右。農(nóng)村學(xué)前教育適齡人口在 “十四五”初期略有增加后開始下降 (見圖2)。

        《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》要求,到2020年學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%,普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%;到2035年,全面普及學(xué)前三年教育,建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案 (2018—2022年)》也重申了學(xué)前教育 “普及普惠”“有質(zhì)量”的發(fā)展方向。

        圖2 我國(guó)分城鄉(xiāng)3—5歲人口預(yù)測(cè)

        當(dāng)前,民辦幼兒園是普及學(xué)前教育的中堅(jiān)力量?!?019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示,2019年我國(guó)學(xué)前教育毛入園率為83.4%;民辦幼兒園在園幼兒2649萬(wàn),占學(xué)前教育總規(guī)模的一半以上。由于城市家庭支付能力更強(qiáng),城鎮(zhèn)幼兒在民辦園的比例更高。根據(jù)教育統(tǒng)計(jì)年鑒,2018年,在城區(qū),民辦幼兒園在園幼兒的比例高達(dá)65.3%,鎮(zhèn)區(qū)為56.8%,農(nóng)村為42.8%。流動(dòng)兒童進(jìn)入公辦園更為困難。2019年,3—5歲農(nóng)民工隨遷兒童入園率 (含學(xué)前班)為85.5%,入園兒童中,僅有25.2%在公辦幼兒園,另有35.7%在普惠性民辦幼兒園。[25]

        為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育 “普及普惠”發(fā)展的目標(biāo),“十四五”時(shí)期城鄉(xiāng)都面臨著挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)學(xué)前教育短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)更多發(fā)展普惠性幼兒園,加強(qiáng)城鎮(zhèn)住宅配套園建設(shè)。要特別關(guān)注流動(dòng)兒童,在農(nóng)民工聚集的地方增加公辦園學(xué)位供給。

        農(nóng)村學(xué)前教育雖然適齡人口增幅不大,但毛入學(xué)率偏低、教學(xué)質(zhì)量不高,而且農(nóng)村家庭子女的入園機(jī)會(huì)較城鎮(zhèn)家庭子女更易受到家庭收入的影響。較低的家庭收入與高昂的教育成本已經(jīng)成為農(nóng)村家庭子女接受學(xué)前教育的主要障礙。[26]“十四五”時(shí)期應(yīng)繼續(xù)增加對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入,以發(fā)展公辦園為主,提高學(xué)前教育毛入學(xué)率。

        2.義務(wù)教育適齡人口在 “十四五”以后開始下降,但城鎮(zhèn)義務(wù)教育峰值預(yù)計(jì)在2030年到來(lái)

        “十四五”期間,6—14歲義務(wù)教育適齡人口將有小幅增長(zhǎng)。2025年,義務(wù)教育適齡人口總量將介于1.45億至1.49億之間,比2019年增加6%—9%。“十四五”之后,義務(wù)教育適齡人口將快速下降,預(yù)計(jì)到2035年6—14歲人口規(guī)模將降至2019年的79%—90%。

        受城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響,城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)位緊張問(wèn)題將持續(xù)到2030年,農(nóng)村學(xué)校生源持續(xù)下降。與2019年相比,2025年城鎮(zhèn)6—14歲人口數(shù)預(yù)計(jì)高出23%左右,農(nóng)村則低28%左右。到2030年,城鎮(zhèn)義務(wù)教育適齡人口數(shù)達(dá)到峰值,比2019年高39%左右 (見圖3)。因此,在2030年之前,城鎮(zhèn)義務(wù)教育將面臨 “入學(xué)難”問(wèn)題。

        圖3 我國(guó)分城鄉(xiāng)6—14歲人口預(yù)測(cè)

        近年來(lái),各地在保障流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育方面取得積極進(jìn)展。2019年,農(nóng)民工隨遷子女小學(xué)和初中階段在公辦學(xué)校就讀的比例分別為83.4%和85.2%,在有政府資助的民辦學(xué)校就讀的比例分別為11.9%和8.8%。但是,農(nóng)民工反映隨遷子女升學(xué)難、費(fèi)用高的比例有所增加,在東部地區(qū)和大城市更加突出。[27]隨著城鎮(zhèn)義務(wù)教育適齡人口增加,在現(xiàn)有學(xué)位供給的情況下,農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校的難度將會(huì)加大。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注隨遷子女的入學(xué)成本和入學(xué)機(jī)會(huì)。此外,流動(dòng)人口受教育程度不斷提高,他們對(duì)子女接受更好教育的期望將進(jìn)一步加劇優(yōu)質(zhì)教育資源的供求矛盾。

        與城鎮(zhèn)相反,農(nóng)村部分學(xué)校生源下降,學(xué)校面臨著解決就學(xué)問(wèn)題、提高教育質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益等方面的權(quán)衡。面對(duì)就近入學(xué)的法律要求及服務(wù)農(nóng)村相對(duì)貧困家庭兒童就學(xué)的需求,農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校將長(zhǎng)期存在。[28]

        3.高中階段教育適齡人口數(shù)呈波浪式上升,增量主要在城鎮(zhèn)

        受出生人口波動(dòng)影響,高中階段教育適齡人口峰值比義務(wù)教育推遲幾年,預(yù)計(jì)在2033年到達(dá)?!笆奈濉逼陂g,高中階段教育適齡人口(15—17歲)總量小幅上漲,2024年將達(dá)到 “十四五”時(shí)期的峰值4627萬(wàn),比2019年高11%?!笆奈濉币院螅咧须A段教育適齡人口規(guī)??傮w呈上升趨勢(shì),2024年后經(jīng)歷幾年的下跌,2028年恢復(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì),預(yù)計(jì)在2033年達(dá)到最高峰,比2019年高22%左右。從城鄉(xiāng)看,15—17歲人口的增量主要在城鎮(zhèn),2024年達(dá)到 “十四五”時(shí)期最高峰,比2019年高16%左右。城鎮(zhèn)15—17歲人口的峰值大約在2034年,比2019年多60%左右 (見圖4)。

        圖4 我國(guó)分城鄉(xiāng)15—17歲人口預(yù)測(cè)

        進(jìn)一步提高高中階段教育的普及水平,從區(qū)域來(lái)看重點(diǎn)在中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū),從結(jié)構(gòu)上看重點(diǎn)是中等職業(yè)教育?!吨袊?guó)教育現(xiàn)代化2035》提出,到2035年全面普及高中階段教育,在結(jié)構(gòu)上,中等職業(yè)教育和普通高中教育要協(xié)調(diào)發(fā)展?!都涌焱七M(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案(2018—2022年)》要求加快高中階段教育普及攻堅(jiān),支持中西部地區(qū)加快普及高中階段教育。

        從辦學(xué)能力上講,“十四五”期間有進(jìn)一步提升高中階段教育普及水平的空間。2011年,高中階段在校生規(guī)模達(dá)到最高峰4687萬(wàn),已經(jīng)高于 “十四五”時(shí)期15—17歲人口。從供給角度講,“十四五”時(shí)期進(jìn)一步提高高中階段教育毛入學(xué)率困難不大。困難在于如何化解國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和個(gè)人教育需求之間的矛盾,吸引初中畢業(yè)生選擇中等職業(yè)教育。2019年,中職在校生數(shù)占高中階段在校生數(shù)的39.5%。要實(shí)現(xiàn)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中提出的 “高中階段教育職普比大體相當(dāng)”的發(fā)展目標(biāo),未來(lái)招生的增長(zhǎng)點(diǎn)在中等職業(yè)教育。但是,不少中職學(xué)校在吸引和留住初中畢業(yè)生方面還存在一定困難。特別是未來(lái)一個(gè)時(shí)期年輕勞動(dòng)力數(shù)量下降,部分行業(yè)勞動(dòng)力短缺,工資上漲幅度明顯。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的初中畢業(yè)生面臨先工作而不是先升學(xué)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

        4.高等教育適齡人口數(shù)小幅增長(zhǎng),峰值在2035年

        “十四五”期間,高等教育適齡人口總量小幅上漲。2025年,18—22歲人口數(shù)為7303萬(wàn),比2021年高5.2%。但由于過(guò)去一個(gè)時(shí)期高等教育適齡人口總量一直呈下降趨勢(shì),“十四五”時(shí)期高等教育適齡人口總量低于 “十三五”時(shí)期。從 “十四五”以后到2035年,18—22歲人口總體上仍是上漲趨勢(shì)。2035年,18—22歲人口數(shù)介于8365萬(wàn)至8501萬(wàn)之間,比2019年該年齡段人口數(shù)多14.5%—16.5%,年均增幅在1%左右。2035年以后,該年齡段人口規(guī)模將持續(xù)下降,到2050年下降至5500萬(wàn)左右 (見圖5)。

        圖5 我國(guó)18—22歲人口預(yù)測(cè)

        “十四五”時(shí)期高等教育適齡人口總量低于 “十二五”和 “十三五”時(shí)期,這有利于將工作重心聚焦在質(zhì)量提升上,走內(nèi)涵式發(fā)展道路。2019年,我國(guó)高等教育毛入學(xué)率達(dá)到51.6%,邁入普及化階段。近期有關(guān)高等教育的文件都聚焦在質(zhì)量提升上。如 《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》要求提升高等教育的競(jìng)爭(zhēng)力,要 “制定緊跟時(shí)代發(fā)展的多樣化高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”,要 “振興中西部地區(qū)高等教育”?!督逃筷P(guān)于加快建設(shè)高水平本科教育 全面提高人才培養(yǎng)能力的意見》提出,“圍繞全面提高人才培養(yǎng)能力這個(gè)核心點(diǎn),加快形成高水平人才培養(yǎng)體系”。在高等教育適齡人口數(shù)增幅緩慢的情況下,有利于將投入用于提升教育質(zhì)量。

        5.“十四五”時(shí)期23—30歲人口數(shù)持續(xù)大幅度下降

        23—30歲是研究生教育的主要年齡段,也是大學(xué)以下學(xué)歷最有可能接受繼續(xù)教育的年齡段?!笆奈濉逼陂g,23—30歲人口總量延續(xù)“十三五”的趨勢(shì),繼續(xù)大幅度下降。2025年,23—30歲人口預(yù)計(jì)降至1.2億,比2019年減少29%,相當(dāng)于2016年峰值的三分之二?!笆奈濉币院螅?3—30歲人口數(shù)仍將繼續(xù)下降,從2030年開始緩慢回升,但幅度不大,預(yù)計(jì)2035年上升到1.2億,相當(dāng)于2025年的水平 (見圖6)。

        圖6 我國(guó)23—30歲人口預(yù)測(cè)

        受23—30歲人口數(shù)量減少及普通高等教育發(fā)展的影響,傳統(tǒng)成人學(xué)歷教育需求可能減少。這種情況其實(shí)已經(jīng)發(fā)生,過(guò)去十幾年,成人高等學(xué)校的數(shù)量一直在減少。但在當(dāng)前信息技術(shù)變革、全球產(chǎn)業(yè)鏈變化加快的背景下,成人對(duì)繼續(xù)教育的需求會(huì)更加多元化,因此,應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)習(xí)者需求重新調(diào)整繼續(xù)教育和研究生教育供給。普通高等學(xué)校和職業(yè)院校將是更合適承擔(dān)高質(zhì)量繼續(xù)教育的機(jī)構(gòu)。

        四、對(duì)制定 “十四五”教育規(guī)劃的相關(guān)政策建議

        1.繼續(xù)增加城鎮(zhèn)學(xué)前教育和義務(wù)教育學(xué)位供給,重點(diǎn)關(guān)注流動(dòng)兒童和留守兒童

        從適齡人口總量上講,學(xué)前教育和義務(wù)教育在 “十四五”期間增幅不大,但由于農(nóng)村人口進(jìn)一步向城鎮(zhèn)流動(dòng),城鎮(zhèn)學(xué)前教育和義務(wù)教育 “入園難”“入學(xué)難”還將持續(xù)一段時(shí)間。受人口流動(dòng)影響,不同區(qū)域?qū)W位緊張程度不同。目前,東部地區(qū)依然是最主要的人口流入地,但在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下,流動(dòng)人口有向中西部分散的趨勢(shì)。因此,各地要加強(qiáng)人口流向預(yù)判工作,妥善解決城鎮(zhèn)學(xué)前教育和義務(wù)教育學(xué)位供給問(wèn)題。要特別關(guān)注東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市及在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略支持下的中西部大城市的就學(xué)壓力問(wèn)題,通過(guò)為農(nóng)民工隨遷子女增加公立幼兒園和學(xué)校的學(xué)位來(lái)降低學(xué)習(xí)成本,提高入學(xué) (園)率。另一方面,農(nóng)村學(xué)前教育和義務(wù)教育適齡人口總量逐步下降。農(nóng)村學(xué)前教育的普及應(yīng)當(dāng)首先考慮利用農(nóng)村中小學(xué)閑置校舍舉辦公辦園。

        2.提前謀劃城鎮(zhèn)高中階段教育布局結(jié)構(gòu),增加對(duì)職業(yè)教育的投入

        未來(lái)城鎮(zhèn)面臨高中階段教育適齡人口數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)的局面,峰值在2034年。全面普及高中階段教育亟須重視城鎮(zhèn)普通高中的發(fā)展布局(特別是在人口大鎮(zhèn)、人口增速快的特色小鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等)和提高職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)吸引力。《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》要求高中階段教育兼顧普職協(xié)調(diào)發(fā)展。中等職業(yè)教育是國(guó)家現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的急需,但對(duì)初中畢業(yè)生的吸引力不足。受近年來(lái)勞動(dòng)力數(shù)量持續(xù)下降、普通勞動(dòng)工資水平提高的影響,年輕勞動(dòng)力更容易放棄高中階段教育,特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),這會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。為此,還是要加大支持中等職業(yè)教育發(fā)展的力度,加強(qiáng)與新技術(shù)革命相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合,通過(guò)改善辦學(xué)條件、改革辦學(xué)模式、提升辦學(xué)質(zhì)量,把職業(yè)教育的類型扎實(shí)做好,讓職業(yè)教育真正起到富民的作用。

        3.抓住契機(jī)調(diào)整高等教育體系結(jié)構(gòu),特別是加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域的高層次人才培養(yǎng)

        未來(lái)年輕人口數(shù)量的變化,將有利于把高等教育的工作重心聚焦到內(nèi)涵質(zhì)量上來(lái)。從目前到2035年,18—22歲高等教育適齡人口數(shù)小幅增長(zhǎng);23—30歲人口數(shù)在 “十四五”期間快速下降,到2030年止跌回升??梢?,本??坪脱芯可逃龔娜丝跀?shù)量需求上看沒(méi)有大規(guī)模擴(kuò)招的壓力,這將有利于高等教育內(nèi)涵式發(fā)展,以及根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求和人民群眾接受優(yōu)質(zhì)教育的需要而主動(dòng)謀劃。重點(diǎn)是按科技革命和產(chǎn)業(yè)變革需求調(diào)整學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu),按創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)和百姓升學(xué)需求積極發(fā)展研究生教育并優(yōu)化結(jié)構(gòu),推動(dòng)高等學(xué)校重視提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展。

        4.不斷加大繼續(xù)教育和技術(shù)培訓(xùn)力度,推動(dòng)終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)

        受出生人口減少、人均預(yù)期壽命增長(zhǎng)的影響,我國(guó)人口老齡化程度不斷加劇。要支撐這樣的人口結(jié)構(gòu),必須進(jìn)一步提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。也就是說(shuō),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式要逐步向資本和技術(shù)密集型方向發(fā)展,依靠創(chuàng)新和質(zhì)量提升提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。在這個(gè)過(guò)程中,大量勞動(dòng)者將面臨技術(shù)變革、崗位變化帶來(lái)的新挑戰(zhàn),特別是那些受教育程度較低的勞動(dòng)者。這就需要充分利用高等學(xué)校和職業(yè)院校建設(shè)靈活開放的培訓(xùn)系統(tǒng),增加在職職工接受繼續(xù)教育的剛性要求,高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系。而高等學(xué)校和職業(yè)院校則需要進(jìn)行教學(xué)管理體系和教學(xué)模式改革,承擔(dān)起高質(zhì)量繼續(xù)教育和培訓(xùn)的重任,成為建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的主力軍。

        5.全力確保 “十四五”期間教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)落實(shí)到位

        “十四五”期間,3—22歲人口數(shù)小幅上漲,但幅度不大。根據(jù) 《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案 (2018—2022年)》,學(xué)前教育和高中階段教育的毛入學(xué)率要進(jìn)一步提升,且各級(jí)各類教育都存在進(jìn)一步提升質(zhì)量的要求。因此,面對(duì)教育全面普及化階段的到來(lái),內(nèi)涵式發(fā)展的要求更為迫切。這是久久為功的事業(yè),而經(jīng)費(fèi)保障是基礎(chǔ),經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)要切實(shí)落實(shí)到位。

        注釋:

        ①指上限預(yù)測(cè)和下限預(yù)測(cè)的平均值。如無(wú)特別說(shuō)明,下文中某年人口數(shù)的預(yù)測(cè)值均是這個(gè)概念。

        ② “19+2”,即京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、山東半島、海峽西岸、哈長(zhǎng)、遼中南、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原、北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃和天山北坡19個(gè)城市群,還有以拉薩、喀什為中心的兩個(gè)城市圈。

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