徐成龍，陳帥源

（1.上海體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海200438；2.上海市青浦區(qū)少年業(yè)余體育學(xué)校，上海201799）

黨的十九屆三中全會(huì)指出，要加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)社會(huì)組織改革，激發(fā)群團(tuán)組織和社會(huì)組織活力，為新時(shí)代我國(guó)社會(huì)組織的改革與發(fā)展指明了方向［1］。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》要求，穩(wěn)步推進(jìn)各級(jí)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤等改革，探索建立完善權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)，按照章程加強(qiáng)協(xié)會(huì)內(nèi)部管理，依法依規(guī)開(kāi)展體育活動(dòng)。全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)作為體育社會(huì)組織的重要組成部分，近年來(lái)通過(guò)探索實(shí)施管辦分離、項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化等發(fā)展路徑，已取得了顯著的改革成效［2］。但也應(yīng)該看到，隨著體育改革不斷的深入，如何完善全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)治理機(jī)制已成為協(xié)會(huì)實(shí)體化改革進(jìn)程中面臨的課題［3］。全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)治理機(jī)制不僅需要單項(xiàng)協(xié)會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部治理機(jī)制，而且還需要建立健全符合協(xié)會(huì)實(shí)體化改革與發(fā)展需要的外部治理機(jī)制。本研究通過(guò)深入了解全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)外部治理機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題，探討完善我國(guó)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)外部治理機(jī)制的改革路徑，為相關(guān)部門進(jìn)一步推動(dòng)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)改革提供決策參考。

1 研究方法

1.1 走訪調(diào)查法

課題組在北京開(kāi)展了4次調(diào)研工作，分別對(duì)9家全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱協(xié)會(huì)）的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了訪談（表1），了解目前協(xié)會(huì)的基本情況以及在改革進(jìn)程中遇到的困難與問(wèn)題。參加了國(guó)家體育總局有關(guān)部門組織召開(kāi)的協(xié)會(huì)改革相關(guān)座談會(huì)，聽(tīng)取了國(guó)家體育總局有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、各協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人在協(xié)會(huì)治理、監(jiān)管以及體育社團(tuán)管理辦法的修訂意見(jiàn)。

表1 走訪調(diào)研的協(xié)會(huì)名單

1.2 問(wèn)卷調(diào)查法

在查閱了大量關(guān)于全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)研情況，并充分征求國(guó)家體育總局有關(guān)職能部門意見(jiàn)的情況下設(shè)計(jì)和完成了調(diào)查問(wèn)卷，對(duì)協(xié)會(huì)的治理機(jī)制進(jìn)行全面了解和深入調(diào)查。調(diào)查時(shí)間為2018年7月～2018年11月，以全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)為對(duì)象，共發(fā)放問(wèn)卷27份，最終17家協(xié)會(huì)完成了問(wèn)卷，問(wèn)卷回收率為62.96%。

1.3 數(shù)理統(tǒng)計(jì)法

在對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)信息公開(kāi)現(xiàn)狀的研究方面，參考已有信息公開(kāi)評(píng)價(jià)維度［4-6］，并結(jié)合我國(guó)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)實(shí)際，采用了對(duì)44家全國(guó)性?shī)W項(xiàng)協(xié)會(huì)官方網(wǎng)站（訪問(wèn)截止日期：2018年10月10日）及微信公眾號(hào)（訪問(wèn)截止日期：2019年1月28日）的開(kāi)設(shè)情況、更新頻率以及內(nèi)容建設(shè)情況等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)及分析的方法，統(tǒng)計(jì)分析維度如表2所示。

表2 協(xié)會(huì)官方網(wǎng)站與官方微信公眾號(hào)統(tǒng)計(jì)與分析維度

2 相關(guān)概念界定

在我國(guó)，治理通常是指公司治理（corporate governance），即探討公司應(yīng)當(dāng)如何治理的問(wèn)題［7］。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，治理理論逐漸被應(yīng)用到社會(huì)組織、協(xié)會(huì)等領(lǐng)域。在治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的表述具有很大的代表性和權(quán)威性，該委員會(huì)認(rèn)為：治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程［8］。Gies和Shafritz認(rèn)為治理是一種監(jiān)督與管理的功能［9］。Mirian等則進(jìn)一步將治理概念擴(kuò)展為高級(jí)管理層、董事會(huì)與各利益相關(guān)者的協(xié)同治理（governance-by-stakeholders），所有組織，尤其是社會(huì)組織日益以來(lái)于各利益相關(guān)者所構(gòu)成的動(dòng)態(tài)環(huán)境［10］。張明［11］、彭軼［6］等認(rèn)為治理機(jī)制即組織中的個(gè)人和機(jī)構(gòu)在對(duì)組織中各構(gòu)成要素之間相互聯(lián)系和作用的關(guān)系和功能分析的基礎(chǔ)上管理組織事務(wù)的諸多方式的總和。徐家良［12］、龐湃［13］、徐虹［14］、彭軼［15］等認(rèn)為治理機(jī)制分為內(nèi)部治理機(jī)制和外部治理機(jī)制兩大部分，內(nèi)部治理機(jī)制偏向于法人治理的結(jié)構(gòu)和機(jī)制。外部治理機(jī)制，則是指當(dāng)組織出現(xiàn)錯(cuò)誤決策或者經(jīng)營(yíng)，在內(nèi)部治理機(jī)制又無(wú)法進(jìn)行對(duì)應(yīng)控制時(shí)，可以通過(guò)運(yùn)用外部的壓力，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)組織管理者的約束。利益相關(guān)者共同參與的外部治理機(jī)制可以彌補(bǔ)內(nèi)部治理的不足［16］。在外部治理機(jī)制的治理主體方面，徐家良［10］、劉春湘［17］、李利利［18］、李丹［19］等諸多學(xué)者 對(duì)其進(jìn)行了 界定。在體育領(lǐng)域，戴紅磊［20］、程晶晶［7］、陳叢刊［21］等人對(duì)體育組織或單項(xiàng)協(xié)會(huì)的外部治理機(jī)制進(jìn)行了闡述。

本文綜合各方觀點(diǎn)，并結(jié)合全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的自身特點(diǎn)，認(rèn)為全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)外部治理機(jī)制是一種外在的制度安排，旨在構(gòu)造一個(gè)客觀的適應(yīng)協(xié)會(huì)發(fā)展的環(huán)境，建立充分的信息公開(kāi)機(jī)制，借助各種可供利用的制度和組織形態(tài)，實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)外部的有效監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)利益相關(guān)者的權(quán)益，確保協(xié)會(huì)不偏離組織目標(biāo)和宗旨。良好的外部治理機(jī)制，能夠?yàn)閱雾?xiàng)協(xié)會(huì)創(chuàng)造有彈性的自主發(fā)展空間，能夠推動(dòng)單項(xiàng)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善。協(xié)會(huì)的外部治理主體主要包括政府、社會(huì)以及會(huì)員。其中作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位的國(guó)家體育總局對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的治理主要分為法律環(huán)境、管理方式以及政社關(guān)系3個(gè)方面，社會(huì)對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的治理主體主要包含媒體、社會(huì)公眾以及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)（圖1）。

圖1 全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)外部治理機(jī)制框架圖

3 全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)治理機(jī)制現(xiàn)狀分析

3.1 協(xié)會(huì)內(nèi)部治理機(jī)制現(xiàn)狀

通過(guò)對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的問(wèn)卷調(diào)查以及實(shí)地訪談，以及前期研究成果［22］得知，目前全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理機(jī)制的現(xiàn)狀為以下3點(diǎn)。

首先，決策機(jī)制方面。大多數(shù)協(xié)會(huì)的決策機(jī)構(gòu)繁多，此種現(xiàn)象可能會(huì)導(dǎo)致各決策機(jī)構(gòu)之間的決策沖突。在理事產(chǎn)生方式上，仍有近三分之一的協(xié)會(huì)理事由推薦產(chǎn)生，這可能會(huì)導(dǎo)致理事會(huì)被個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人控制的現(xiàn)象，不利于協(xié)會(huì)的法人治理。

其次，激勵(lì)機(jī)制方面。協(xié)會(huì)缺乏形式多樣的激勵(lì)手段，并且沒(méi)有很好的利用僅有的薪酬激勵(lì)、培訓(xùn)激勵(lì)等方式。例如近兩成的協(xié)會(huì)未與專職工作人員簽訂勞動(dòng)合同；超過(guò)四分之三的協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人未在協(xié)會(huì)領(lǐng)取薪酬；有四分之一的協(xié)會(huì)沒(méi)有對(duì)員工開(kāi)展過(guò)培訓(xùn)，這些現(xiàn)象可能會(huì)打擊員工的積極性，難以激發(fā)協(xié)會(huì)活力，提高協(xié)會(huì)運(yùn)作效力。

最后，監(jiān)督機(jī)制方面。由于絕大多數(shù)協(xié)會(huì)未設(shè)監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事，也就相應(yīng)的缺失協(xié)會(huì)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，這無(wú)疑會(huì)給項(xiàng)目運(yùn)作、領(lǐng)導(dǎo)行為預(yù)留了隱蔽的放任空間。

3.2 協(xié)會(huì)外部治理機(jī)制現(xiàn)狀

3.2.1 政府對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的治理現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行對(duì)社會(huì)組織的政府監(jiān)管包括民政部門的登記監(jiān)管及相關(guān)部門的業(yè)務(wù)管理和監(jiān)督，即實(shí)行雙重負(fù)責(zé)制［23］。全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的登記監(jiān)管部門為國(guó)家民政部，業(yè)務(wù)主管部門為國(guó)家體育總局。

1）民政部

民政部是全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的登記監(jiān)管部門，根據(jù)訪談了解到，目前各協(xié)會(huì)和民政部的關(guān)系主要為登記、年檢、審計(jì)報(bào)告以及重要事宜的審核與上網(wǎng)公示。協(xié)會(huì)如要對(duì)章程等重要文件進(jìn)行修改，則必須交由民政部專門的部門審核。

2）國(guó)家體育總局

通過(guò)對(duì)協(xié)會(huì)與運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心當(dāng)前的職能劃分等相關(guān)情況的問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)顯示，絕大多數(shù)協(xié)會(huì)表示已經(jīng)與中心的職能劃分較清晰或者很清晰；絕大多數(shù)協(xié)會(huì)與中心的溝通較順暢或很順暢，絕大多數(shù)協(xié)會(huì)表示中心對(duì)本協(xié)會(huì)較支持或很支持（詳見(jiàn)表3）。具體來(lái)講，通過(guò)與多家全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的調(diào)研得知，絕大多數(shù)協(xié)會(huì)與運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的聯(lián)系主要還存在于黨務(wù)與財(cái)務(wù)。但也有部分協(xié)會(huì)希望項(xiàng)管中心對(duì)協(xié)會(huì)“脫鉤不脫離”，希望中心給予協(xié)會(huì)一些支持。例如需要進(jìn)一步明確項(xiàng)管中心與協(xié)會(huì)的職責(zé)范圍，需要總局進(jìn)一步幫助解決資產(chǎn)的劃分、人員的社保銜接等問(wèn)題。

國(guó)家體育總局目前對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的管理方式主要從對(duì)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的管理以及經(jīng)費(fèi)管理2個(gè)方面展開(kāi)。在對(duì)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的管理方面。通過(guò)本研究發(fā)放的問(wèn)卷顯示，目前，全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的選聘主體基本為協(xié)會(huì)本身，通過(guò)會(huì)員（代表）大會(huì)選舉產(chǎn)生，但協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人候選人建議人選的推薦和醞釀還是由國(guó)家體育總局提出。在對(duì)協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)管理方面。通過(guò)表4得知，目前全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的主要資金來(lái)源還是政府渠道。接近70%（68.75%）的協(xié)會(huì)的資金來(lái)源包含政府直接撥款，25%的協(xié)會(huì)的資金來(lái)源中包含政府購(gòu)買公共服務(wù)。

除對(duì)資金來(lái)源的比例進(jìn)行調(diào)查外，本研究對(duì)這些資金渠道獲得的資金占協(xié)會(huì)總資金的比例進(jìn)行了調(diào)研。從這些渠道的資金占比看，在接受政府直接撥款的社團(tuán)中，政府直接撥款的資金占協(xié)會(huì)總資金的平均比例達(dá)到72.82%，是所有渠道資金中占比最高的。這表明在政府直接撥款不僅是大部分協(xié)會(huì)的資金來(lái)源渠道，更是這些協(xié)會(huì)主要的資金收入。

3.2.2 單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)政策法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

目前政府針對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)出臺(tái)過(guò)的政策法規(guī)主要為2001年9月24日發(fā)布的《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》。通過(guò)訪談以及參加體育總局相關(guān)會(huì)議得知，體育總局已對(duì)《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理辦法》進(jìn)行了修訂，并已發(fā)布《關(guān)于體育總局事業(yè)單位工作人員專職到實(shí)體化改革奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)工作相關(guān)事宜的通知》，并出臺(tái)了《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人任職管理辦法》以及《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體人力資源管理辦法》。

表3 協(xié)會(huì)與運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的關(guān)系

表4 協(xié)會(huì)資金來(lái)源

3.2.3 社會(huì)對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的監(jiān)督

1）新聞媒體對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的監(jiān)督

在全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)出現(xiàn)一些重大事件時(shí)，新聞媒體往往第一時(shí)間將事件曝光給社會(huì)。如新聞媒體曝光中國(guó)足協(xié)的管理黑幕，曝光舉重協(xié)會(huì)的興奮劑事件等，而新聞媒體曝光以后，部分協(xié)會(huì)沒(méi)有及時(shí)公正地給大眾一個(gè)明確的解釋來(lái)及時(shí)還原真相，可能會(huì)造成公眾的誤解和各種不實(shí)解讀。

2）社會(huì)公眾對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的監(jiān)督

全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)作為非營(yíng)利社會(huì)組織，有義務(wù)向社會(huì)公眾公開(kāi)其財(cái)務(wù)、活動(dòng)、管理等方面的信息，需要對(duì)相關(guān)的利益人有交代。社會(huì)公眾主要通過(guò)新聞媒體的報(bào)道以及各全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的官網(wǎng)、微信公眾號(hào)等渠道獲取全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的信息，只有充分了解協(xié)會(huì)的動(dòng)態(tài)，才能對(duì)協(xié)會(huì)開(kāi)展監(jiān)督工作。通過(guò)對(duì)44家全國(guó)性?shī)W項(xiàng)協(xié)會(huì)官方網(wǎng)站的訪問(wèn)得知，有4家協(xié)會(huì)目前沒(méi)有官方網(wǎng)站，有1家協(xié)會(huì)有官網(wǎng)但無(wú)法打開(kāi)。在可正常訪問(wèn)其官方網(wǎng)站的協(xié)會(huì)中，有近六成（56.41%）的協(xié)會(huì)及時(shí)更新網(wǎng)站內(nèi)容，但仍有12.8%的協(xié)會(huì)已經(jīng)有一年以上沒(méi)有更新其官網(wǎng)信息。在對(duì)協(xié)會(huì)官網(wǎng)上披露的內(nèi)容來(lái)看，國(guó)外單項(xiàng)協(xié)會(huì)的官網(wǎng)基本都會(huì)有每年的財(cái)務(wù)報(bào)表、協(xié)會(huì)年報(bào)等信息供社會(huì)公眾查看，而我國(guó)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)在官網(wǎng)公布的內(nèi)容基本上以公告通知以及新聞動(dòng)態(tài)為主，還未有協(xié)會(huì)在官網(wǎng)上發(fā)布其財(cái)務(wù)報(bào)表、年報(bào)等信息。在協(xié)會(huì)微信公眾號(hào)的開(kāi)設(shè)情況上，截止至2019年2月，44家全國(guó)性?shī)W項(xiàng)協(xié)會(huì)有19家（占比43%）未開(kāi)設(shè)官方微信公眾號(hào)。開(kāi)設(shè)有微信公眾號(hào)的協(xié)會(huì)中，有4家協(xié)會(huì)的微信已超過(guò)1個(gè)月未更新內(nèi)容。在發(fā)布的內(nèi)容主題上，主要以新聞動(dòng)態(tài)為主，無(wú)發(fā)布財(cái)務(wù)報(bào)表、年報(bào)等信息。

3）會(huì)員對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的監(jiān)督

完善的會(huì)員體系是全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)工作開(kāi)展和推行的保障，也是充分發(fā)揮會(huì)員監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，團(tuán)體會(huì)員是現(xiàn)階段我國(guó)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)會(huì)員體系的核心組成部分，超過(guò)三分之二（69%）的協(xié)會(huì)現(xiàn)階段擁有團(tuán)體會(huì)員，僅有不到三分之一（31%）的協(xié)會(huì)在擁有團(tuán)體會(huì)員的同時(shí)擁有個(gè)人會(huì)員。多數(shù)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)與省一級(jí)協(xié)會(huì)之間不存在上下級(jí)之間的關(guān)系，雙方聯(lián)系較少，多為業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)。

目前單項(xiàng)協(xié)會(huì)給予會(huì)員的服務(wù)主要包括：組織單項(xiàng)比賽、培訓(xùn)關(guān)聯(lián)人員、組織社會(huì)公益活動(dòng)、運(yùn)動(dòng)員/教練員級(jí)/段位考核等，如表5所示。

通過(guò)訪談得知，目前中國(guó)足球協(xié)會(huì)已開(kāi)展了向會(huì)員公開(kāi)財(cái)務(wù)信息的工作，其他大部分全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)還未開(kāi)展此項(xiàng)工作。

4）第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的監(jiān)督

第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的評(píng)估往往比政府對(duì)協(xié)會(huì)日常性管理的內(nèi)容更豐富，更客觀，可以彌補(bǔ)政府監(jiān)督機(jī)制的不足，優(yōu)化政府對(duì)協(xié)會(huì)的引導(dǎo)和管理［24］。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，一些專業(yè)性的獨(dú)立于政府和非營(yíng)利組織之外的評(píng)估機(jī)構(gòu)在非營(yíng)利組織的監(jiān)督中發(fā)揮了重要的作用，且更具有公正和公平性［12］。通過(guò)對(duì)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的訪談了解到，目前還未有協(xié)會(huì)開(kāi)展第三方評(píng)估工作。

表5 單項(xiàng)協(xié)會(huì)為會(huì)員提供的服務(wù)（N=16）

4 全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)外部治理機(jī)制存在的問(wèn)題

4.1 未形成完善的全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)政策法規(guī)體系

政府對(duì)協(xié)會(huì)管理的相關(guān)政策法規(guī)不健全。國(guó)家體育總局與協(xié)會(huì)之間的權(quán)責(zé)劃分尚不明確，亟需通過(guò)政策法規(guī)的形式將責(zé)權(quán)利進(jìn)行劃分。國(guó)家體育總局還缺乏對(duì)協(xié)會(huì)具體事務(wù)的管理規(guī)定，例如全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)人的任職條件和任用程序；協(xié)會(huì)的人力資源管理；政府購(gòu)買協(xié)會(huì)服務(wù)的資金和行為；對(duì)協(xié)會(huì)的審計(jì)監(jiān)督；協(xié)會(huì)的收費(fèi)和價(jià)格行為；協(xié)會(huì)的固定資產(chǎn)管理等方面還處于缺位狀態(tài)。

4.2 政府未充分發(fā)揮對(duì)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的調(diào)控作用

政府缺乏多樣且科學(xué)有效的管理與監(jiān)督方式。目前，協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的選聘實(shí)際上還是由體育總局預(yù)先選定，從本質(zhì)上來(lái)看仍然沒(méi)有擺脫行政任命的傳統(tǒng)。這種方式選拔出的協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的決策往往受制于業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，不利于協(xié)會(huì)的自主、獨(dú)立發(fā)展。政府對(duì)協(xié)會(huì)的撥款一定程度上削弱了全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，容易導(dǎo)致協(xié)會(huì)過(guò)分依賴政府，一方面使得協(xié)會(huì)在日常事務(wù)的管理中缺少發(fā)言權(quán)；另一方面可能導(dǎo)致協(xié)會(huì)缺乏為社會(huì)提供公共服務(wù)的動(dòng)力。此外，政府還缺乏多樣且科學(xué)有效的管理與監(jiān)督方式。

4.3 社會(huì)未有效發(fā)揮對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的監(jiān)督作用

首先，新聞媒體對(duì)協(xié)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)廣泛關(guān)注的報(bào)道多為一些負(fù)面新聞，缺乏對(duì)協(xié)會(huì)正面新聞的報(bào)道，且協(xié)會(huì)對(duì)處置負(fù)面新聞的方式和手段欠缺，導(dǎo)致單項(xiàng)協(xié)會(huì)的公眾形象受損。

其次，協(xié)會(huì)的信息披露機(jī)制不健全。披露渠道不暢通，披露內(nèi)容不完整。

再次，會(huì)員缺乏對(duì)協(xié)會(huì)的有效監(jiān)督。會(huì)員體系極其不健全。受訪協(xié)會(huì)主要依賴團(tuán)體會(huì)員，俱樂(lè)部及個(gè)人會(huì)員十分缺乏；地方協(xié)會(huì)建構(gòu)極其不全，很多項(xiàng)目省級(jí)協(xié)會(huì)幾乎缺席，且脫鉤后全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)與地方協(xié)會(huì)的關(guān)系有待于培養(yǎng)和協(xié)調(diào)。會(huì)員服務(wù)內(nèi)容有待豐富與優(yōu)化?，F(xiàn)階段所提供的會(huì)員服務(wù)皆是過(guò)往的常規(guī)內(nèi)容，新時(shí)代新形勢(shì)下須不斷豐富和優(yōu)化會(huì)員服務(wù)內(nèi)容，并堅(jiān)持提高和改善會(huì)員服務(wù)品質(zhì)。

最后，缺乏完善的第三方評(píng)估。目前還未有全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)開(kāi)展第三方評(píng)估工作，而且由于全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)產(chǎn)出的無(wú)形性、滯后性和服務(wù)的間接性導(dǎo)致相關(guān)信息獲取的困難，無(wú)法對(duì)其數(shù)量尤其是品質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，一定程度上也加大了第三方機(jī)構(gòu)對(duì)協(xié)會(huì)開(kāi)展評(píng)估的難度。

4.4 協(xié)會(huì)自身缺乏有效的內(nèi)部治理機(jī)制

首先，全國(guó)單項(xiàng)協(xié)會(huì)未建立完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)法人治理機(jī)構(gòu)中普遍存在機(jī)構(gòu)設(shè)置缺失、機(jī)構(gòu)運(yùn)行不合理以及負(fù)責(zé)人空缺或?yàn)榧媛殸顟B(tài)等現(xiàn)象。

其次，未理順清晰的內(nèi)部治理機(jī)制。決策機(jī)制的職能劃分不清晰，激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)用不合理，監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行不完善［22］。

5 對(duì)策與建議

5.1 政府健全協(xié)會(huì)監(jiān)管機(jī)制

5.1.1 政府部門應(yīng)健全全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的政策法規(guī)

修訂完善《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》，使之成為國(guó)家體育總局指導(dǎo)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)工作的綱領(lǐng)性文件，并在文件中明確政府與協(xié)會(huì)之間的分工。根據(jù)實(shí)際工作的需要，制定針對(duì)協(xié)會(huì)具體事務(wù)的管理辦法，建議出臺(tái)《全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人任職管理辦法》《全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)人力資源管理管理辦法》《全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)固定資產(chǎn)管理辦法》《政府購(gòu)買全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)服務(wù)管理辦法》以及《全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)審計(jì)監(jiān)督管理辦法》等。

5.1.2 政府應(yīng)豐富并合理利用多種監(jiān)管方式

首先，放松對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)人事任免的管制。隨著改革的持續(xù)深入推進(jìn)，應(yīng)進(jìn)一步鞏固協(xié)會(huì)對(duì)其負(fù)責(zé)人選聘的主體地位，給予更多自主權(quán)。業(yè)務(wù)主管部門要在放下選聘權(quán)力的基礎(chǔ)上，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)負(fù)責(zé)人資格審查、業(yè)務(wù)能力指導(dǎo)、任職管理和監(jiān)督等動(dòng)態(tài)方式來(lái)培養(yǎng)、甄別、遴選負(fù)責(zé)人和淘汰不合格負(fù)責(zé)人。

其次，轉(zhuǎn)變對(duì)協(xié)會(huì)資金投入的支持方式。由于全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)承擔(dān)著國(guó)家隊(duì)管理等公共職能，短時(shí)間要改變政府資金投入的結(jié)構(gòu)較為困難。因此，建議在現(xiàn)有政府資金投入為主的現(xiàn)狀下，加強(qiáng)對(duì)政府渠道撥付資金的管理。由政府直接撥款改為以政府購(gòu)買公共服務(wù)為主。同時(shí)，將財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性作為政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效考核的核心內(nèi)容，項(xiàng)目預(yù)算管理、決算管理，項(xiàng)目資金使用憑證完整性等均作為政府購(gòu)買公共服務(wù)中財(cái)務(wù)管理考核的內(nèi)容。對(duì)于財(cái)務(wù)管理不合格的協(xié)會(huì)采用一票否決制度。

最后，合理利用豐富多樣、有效的管理方式。建立統(tǒng)一的全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)信用體系。開(kāi)展全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)信用記錄工作，建立協(xié)會(huì)的信用評(píng)級(jí)制度，建立信用信息動(dòng)態(tài)記錄、社會(huì)評(píng)價(jià)、誠(chéng)信公示、失信懲戒和“黑名單”等信用管理制度。建立全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)信息平臺(tái)，搭建社會(huì)公眾公益參與、慈善捐贈(zèng)、投訴舉報(bào)、多元監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息共享和社會(huì)監(jiān)督。建立完善的全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)第三方評(píng)估體系。建議政府創(chuàng)造條件推動(dòng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)入對(duì)協(xié)會(huì)的評(píng)估，協(xié)會(huì)為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作提供便利。通過(guò)評(píng)估不僅可以將全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)所從事的工作、所取得的成就展示出來(lái)，而且還可以增強(qiáng)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)自我管理和自我完善，提高協(xié)會(huì)工作的透明度。推進(jìn)第三方評(píng)估信息的公開(kāi)和結(jié)果運(yùn)用，建議把評(píng)估結(jié)果作為單項(xiàng)協(xié)會(huì)承接政府轉(zhuǎn)移職能、接受政府購(gòu)買服務(wù)、享受稅收優(yōu)惠、參與協(xié)商民主、優(yōu)化年檢程序、參加表彰獎(jiǎng)勵(lì)的參考條件，并建議把評(píng)估結(jié)果作為全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

5.2 媒體應(yīng)積極對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督

首先，強(qiáng)化全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)與媒體的定期披露合作機(jī)制，通過(guò)媒體曝光影響公眾的態(tài)度和行為，對(duì)協(xié)會(huì)形成巨大輿論壓力，促進(jìn)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的善治。其次，協(xié)會(huì)應(yīng)積極與媒體合作，加大對(duì)協(xié)會(huì)的性質(zhì)、宗旨、工作目標(biāo)的宣傳，以提高協(xié)會(huì)的社會(huì)認(rèn)知度，樹(shù)立和提升協(xié)會(huì)正面形象。

5.3 協(xié)會(huì)應(yīng)積極建立完善的會(huì)員體系

全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)應(yīng)積極主動(dòng)構(gòu)建完善的會(huì)員體系，積極吸納俱樂(lè)部級(jí)個(gè)人會(huì)員，培養(yǎng)和協(xié)調(diào)各省市級(jí)會(huì)員協(xié)會(huì)。豐富和優(yōu)化會(huì)員服務(wù)內(nèi)容，提高和改善會(huì)員服務(wù)品質(zhì)，維護(hù)會(huì)員權(quán)益，加強(qiáng)互相監(jiān)督。

5.4 協(xié)會(huì)應(yīng)積極建立完善的內(nèi)部治理機(jī)制

首先，協(xié)會(huì)應(yīng)建立和完善權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的，以會(huì)員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、秘書(shū)處等為主要內(nèi)容的法人治理機(jī)構(gòu)。

其次，協(xié)會(huì)應(yīng)理順治理關(guān)系，建立完善決策機(jī)制。明確會(huì)員（代表）大會(huì)及理事會(huì)作為主要決策機(jī)構(gòu)，明確各自的職權(quán)范圍，明晰各自的決策內(nèi)容。建立健全激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)會(huì)薪酬激勵(lì)及培訓(xùn)激勵(lì)等激勵(lì)方式的作用［22］。

最后，推進(jìn)單項(xiàng)協(xié)會(huì)信息披露機(jī)制，將協(xié)會(huì)章程、各項(xiàng)支出、各項(xiàng)收入、年度工作報(bào)告、組織開(kāi)展活動(dòng)的相關(guān)計(jì)劃等未涉及國(guó)家機(jī)密的內(nèi)容及時(shí)公布于眾，保障公眾的知情權(quán)。充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通訊方式，拓寬公眾與協(xié)會(huì)溝通的渠道，建立官網(wǎng)、微信等多種信息披露渠道。擴(kuò)大全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的披露范圍。協(xié)會(huì)資金的來(lái)源、資金使用情況、內(nèi)部管理人員的組成、管理運(yùn)作的程序、項(xiàng)目運(yùn)作情況、協(xié)會(huì)工作年度計(jì)劃及計(jì)劃的進(jìn)展情況等社會(huì)公眾關(guān)心的內(nèi)容都應(yīng)向社會(huì)公眾做最大限度的信息披露。同時(shí)，還應(yīng)派出專人負(fù)責(zé)與公眾進(jìn)行交流互動(dòng)，對(duì)公眾提出的疑問(wèn)或不解要及時(shí)的予以解答和引導(dǎo)，避免誤會(huì)的加深和矛盾的深化。公眾也需要學(xué)會(huì)對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)的信用要求，主動(dòng)、積極地維護(hù)自己的合法權(quán)益，從而形成廣泛參與的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制［21］。